2016-01-11 10:34:00 来源： 中国土地 作者：邹清平
“十三五”时期，将是我国新型城镇化发展的重要而且关键的时期。这一时期我国城乡经济和社会发展的重大任务之一，就是推进以人为核心的新型城镇化，解决3个“1亿人”问题（促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导1亿人在中西部地区就近城镇化）。围绕这一核心任务所产生的一系列重大决策，都将对土地供需变化产生重大影响，适应这一变化的最现实的方式，是实行城乡建设用地增减挂钩政策。增减挂钩政策是在现行法律框架下解决用地瓶颈的主要方式，是实现就地就近城镇化的主要路径。
增减挂钩：新型城镇化发展的必然选择
新型城镇化不断推进的过程，从国土空间布局上看，就是城乡各类用地布局优化调整的过程。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确指出：“新型城镇化要求严格控制新增城镇建设用地规模，严格执行城市用地分类与规划建设用地标准，实行增量供给与存量挖潜相结合的供地、用地政策，提高城镇建设使用存量用地比例”。增减挂钩政策，旨在通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现“建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，城乡用地布局更合理”的目标。在确保耕地占补平衡的情况下解决建设用地指标供给与需求的矛盾，促进新型城镇化的发展。
近年来，生态文明建设已推向全新的高度，划定“生态红线”、 建立系统完整的生态文明制度体系是“十三五”时期的一个重大任务，通过城乡建设用地增减挂钩，对存量建设用地布局优化调整，减少新增建设占用耕地资源、有效补充耕地，解决农村生产生活污水等生活垃圾无序排放等问题，将在保耕地、保生态方面起到积极作用。
长期以来，区域发展不协调、社会经济结构失衡等问题突出表现在广大农村地区，城乡土地价格的“双轨制”导致了农村农民利益分配损失。城乡统筹发展，就是要转变传统“二元”经济结构，实现城乡生产要素有序流通。增减挂钩为城乡土地资源要素流转提供了政策通道，集体建设用地价值得到体现，为统筹城乡发展提供了切实可行的制度平台。
地方实践创新：增减挂钩政策发展的“推进器”
增减挂钩是在社会经济发展的特殊时期提出的一项独创性政策，其目标在于优化城乡建设用地空间布局，减少新增建设占用耕地数量，提高土地节约集约利用水平，促进城乡统筹发展。增减挂钩政策的实施，为地方释放了三大政策“红利”。一是缓解了建设用地指标紧缺的局面；二是自行解决耕地占补平衡问题，将拆除的农村居民点复垦为耕地，扣除还建区需占用的耕地外，剩余耕地指标可为建新区使用；三是减免“两费一税”，根据《关于城乡建设用地增减挂钩试点有关财税政策问题的通知》，使用结余建设用地指标的可免缴新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费，对于新建农村居民安置社区、学校、道路等占用耕地的，视情况减免耕地占用税。地方的实践创新对增减挂钩政策起了较大的推动作用。
重庆：“地票”交易统筹城乡发展。2008年，重庆创新性开展“地票”交易，交易对象是将农村建设用地复垦为耕地，预留农村自身发展空间之后形成的建设用地指标，通过有形市场进行交易；其实质仍为增减挂钩，不同之处在于采用“先复垦、后交易”的模式，复垦工作通过验收后，扣除农村自留发展部分外的指标，进入土地交易市场，“地票”可通过市场的方式在全市范围内交易流通，结余的指标实现了跨县（区）的流转。这种市场化的资源配置方式，提高了城乡土地的流通性，最大程度上体现了“地票”的经济效益。随着“地票”交易制度的发展，重庆经营性用地不再依赖年度建设用地计划指标，年度计划指标重点用于解决基础设施、公益性项目用地需求，很大程度上缓解了供需矛盾。
浙江：村庄整治助推“美丽乡村”建设。2003年，浙江启动“千村示范万村整治”工程，以农村环境综合整治、改善村容村貌作为突破口，在村庄整治的基础上，对城中村、城郊村重点推进“三改一拆”，将其改造为新社区；对偏远村、空心村实行异地搬迁，集中居住；对于历史文化村落，则实行保护性修建，盘活了农村资源，找到了因村制宜的经营道路，美丽乡村已经成为了浙江新农村建设的金名片。
湖北：创新增减挂钩实施，促“四化”同步发展。自2006年开展增减挂钩试点工作以来，湖北获取挂钩周转指标30.46万亩，批准实施挂钩项目537个，面积30万亩，复垦面积15.17万亩，在支持新农村建设、促进耕地保护和土地节约集约利用、壮大村级集体经济等方面发挥较大作用。为探索“四化”协调发展之路，湖北在省级层面上选取21个示范乡镇创新性开展全域增减挂钩，探索结余指标可在示范乡镇所在市域范围内交易使用，并以增减挂钩与土地整治为平台，稳步推进土地流转；在宜城市农村宅基地制度改革试点基础上，探索宅基地有偿使用和退出方式与农村集体经营性建设用地入市；结合贫困县（市）结余指标可在全省范围内挂钩使用的政策，探索省级层面上的指标交易模式，提高指标的市场流通性，最大限度释放各项政策红利。
成效与问题：增减挂钩政策的实施分析
从各地的实践看，增减挂钩政策实施已取得初步成效，大体表现在以下几方面：
优化了城乡用地布局，推动城镇化发展进程。通过实施增减挂钩，结合农村土地整治，引导农村居民点集中发展，农用地集中连片，有效改善了农村耕作条件，同时，结余的挂钩指标用于提升城镇建设用地发展空间，从而优化了城乡建设用地布局。湖北还探索了将增减挂钩工作与农村的产业结构调整相结合的方式，引进农业龙头企业，鼓励土地向种植、养殖能手集中，形成公司带农户的新格局，促进农民向农业工人转变。例如襄阳市尹集乡通过引入企业参与建设新型农村社区，让农村变社区、农民变市民、村民变股东，配套发展产业区中华紫薇园吸引周边农村劳动力，让农民就地就近市民化，有力推动了城镇化的发展进程。
缓解了耕地占补平衡压力，确保耕地数量不减少，质量不降低。探索增减挂钩的各地普遍都存在人均耕地面积少、耕地总体质量不高、耕地后备资源不足等问题。随着用地需求逐年扩大，土地利用空间日趋不足，守住耕地红线和粮食安全底线的任务十分艰巨。通过实施增减挂钩，将节余出来的挂钩指标用于城镇发展，从而减少了对年度用地计划指标的过度依赖，对拆旧区实施复垦后，耕地占补平衡在项目实施过程中一并落实。这一政策的实施，缓解了经济发展与供地紧张之间矛盾，耕地占补平衡压力也得到了释放。
盘活建设用地存量，促进土地节约集约利用。截至2012年末，湖北人均非农建设用地面积为310.72平方米，远超《村镇规划标准（GB50188-2007）》规定150平方米上限。其他各地也都不同程度地存在一户多宅、布局分散、“空心村”等粗放利用突出等现象，农村非农建设用地挖掘潜力非常大。在实施增减挂钩过程中，确保建设用地总量不增加的情况下，通过建设农村新社区引导农民集中安置，解决农村居民点“多、散、乱”的特点，土地整治促进耕地成片分布，改善了村容村貌，美化了农村居住环境，促进了土地节约集约利用。
加速了城乡要素的自由流动，推动了城乡统筹发展。现行集体土地转为国有土地后，出让收益增值部分，大多用于城市发展建设，增减挂钩政策要求在土地出让分配收益中重点向农村倾斜。湖北在增减挂钩实施中，强调城市带动农村，加快推进农村新社区的建设，改善农村生产、生活环境，提升城市的辐射吸收功能。通过各项政策“组合拳”，加速了城乡要素的自由流动，使农村人口“不离土不离村”，就地享受城镇化红利，为公共资源在城乡间统筹配置提供了平台和抓手。
创新土地管理机制，撬动土地制度改革。湖北增减挂钩试点实践过程中，围绕开展农村集体经营性建设用地流转试点、改革农村土地产权制度、完善农村宅基地分配政策、农村宅基地退出机制等方面进行了积极探索。如枝江市安福寺镇在国土整治项目管理上引入“PPP”模式（公私合作），解决项目启动资金缺口大的难题；鄂州市将增减挂钩指标交易制度作为农村产权制度改革的主攻方向，成功挂牌交易建设用地挂钩指标4237亩，成交金额达6.7亿元，解决了城市发展“指标从哪里来”和农村建设“资金从哪里来”的双重难题；部分“四化同步”示范乡镇将国土资源所提升为副科级单位，承接部分行政审批权和行政执法权，提高了服务基层的力度。通过增减挂钩试点，为湖北创新土地管理机制，撬动土地制度改革提供了平台，实现了土地从单一的资源管理逐步向资源、资产、资本三位一体的管理方式转变。
为统筹各项涉农资金提供平台。推动城乡协调发展，须向农村增加投入，提供更多的公共产品，增减挂钩政策为统筹各项涉农资金提供了服务平台。一些地方将增减挂钩与土地整治、地质灾害防治、地质环境恢复治理等各项工作充分融合，统筹各项涉农资金，按照“各炒一盘菜、共办一桌席”的原则，通力协作，密切配合，提高了涉农资金的使用效率。
但是，目前增减挂钩政策在实施中也存在一些问题，主要有以下几点：
政策针对性不足，项目实施缓慢。由于各地自然资源禀赋不一，社会经济发展程度不同，增减挂钩实施难易程度不同，一些地方为了尽快缓解建设用地计划指标不足的压力，在增减挂钩项目实施的过程中随意选择拆旧区和还建区的位置，缺失科学规范的引导与控制，导致项目拆旧进展缓慢。同时，在项目、资金整合中难免存在部门利益间的博弈，易出现“各唱各的调、各吹各的号”的问题，造成增减挂钩整体项目实施过程中的不同环节各行其道、相互掣肘，影响项目整体实施进度。
“重建新、轻拆旧”现象严重。项目实施中“重建新、轻拆旧”的现象较为普遍。如湖北，目前拆旧区选址主要集中在废旧的农村居民点，由于单体面积小，分布零散，房屋造价高等原因，一些地区不愿意啃这“硬骨头”，拆旧复垦的积极性不高，导致拆旧工作进展缓慢。
公众参与机制不健全。一些地方在增减挂钩项目实施过程中，信息传递渠道不畅，导致公众参与不足。同时，由于各地经济发展状况不同，难以制定相对统一的拆迁补偿标准。补偿信息不够公开透明，信息不畅加剧了拆旧区农民对其权益保障的担忧。农民没有充分的参与权与知情权，对项目实施缺乏支持，积极性不高。
土地增值收益分配不合理。由于缺乏有效的资金投入和资金返还机制，在土地收益分配上农民的相关权益并未充分体现。同时，部分地区还因还建区选址不当，农民在还建区集中居住后不利于农业生产生活，超出了合适的耕作半径，增加了农民生产与居住成本，而项目实施过程中缺乏系统的补偿标准和失地农民的安置方案，被拆迁农户应得利益得不到保障。
跨区域指标交易受限，交易平台不畅通。按照相关规定，增减挂钩项目中挂钩指标运行相对封闭，跨县（区）交易指标受限，由于尚未建立相对完善的指标交易平台，剩余挂钩指标市场化交易程度不高，导致发展建设急需建设用地指标的区域，由于拆旧潜力小等原因无法开展增减挂钩，而拆旧潜力大、能够提供挂钩指标的区域因找不到需求方而缺乏推进动力，因此指标市场交易存在较大障碍。
实施方案管理体制不够完善。按照相关规定，增减挂钩实施方案一经上报，调整次数和范围都有严格限制，由于实施方案要先于项目具体实施，而项目真正实施过程又往往与实施方案存在较大差异，受限于现行的管理制度，项目实施存在一定制度障碍。
补充耕地质量缺乏保障，一些地方存在建设“占优补劣”现象。在项目具体实施过程中，部分地区仍存在重视前期申报，轻视中后期评估验收的现象，对耕地质量缺乏有效评估与监管。补充耕地基本由原有的宅基地、砖瓦厂或其他建设用地复垦而成，达到与城市周边的土地质量一样的良田相对困难，在耕地质量上存在“占优补劣”现象。
“十三五”时期完善增减挂钩政策的建议
“十三五”时期，新型城镇化发展加速，土地利用政策的调整与完善势在必行。按照中央不久前公布的《深化农村综合改革方案》等有关决策的部署，“十三五”时期，城乡建设用地增减挂钩、“地票”等试点政策需要进一步拓展和完善。为此，笔者提出以下几点建议：
牢牢把握增减挂钩政策主旨。增减挂钩政策的目标是通过对农村居民点的拆旧复垦，盘活存量建设用地，调整优化城乡建设用地布局与结构，实现挂钩区域内建设用地总量不增加、耕地不减少、质量有提高。因此，增减挂钩政策的推进，必须严格执行土地用途管制制度，牢牢把握建设用地规模不突破、耕地数量与质量的提高的主旨，从而优化城乡用地格局，释放农村建设用地潜力，推动城乡统筹发展。
建立健全公众参与机制。这是保障农民利益的根本手段。公众参与应贯穿从选址到现场勘测、实施规划编制、拆迁补偿与安置等各方面；同时应加大项目信息公开力度，定期发布项目管理信息，强化舆论媒体监督。
提高农民收益分配比例。增减挂钩过程中的土地增值收益应根据增值来源公平分配。项目实施后的土地增值源于农民原本持有的土地，农民提供了基本的生产资料，并与各项投入共同实现土地增值。提高农民收益在土地增值收益的比重，切实保障农民利益。
创新对拆旧区农民的安置实现模式。对拆旧区农民安置，要结合区域条件，因地制宜。在尊重习惯、保障居住的基础上，实施多元化的安置方式。对于长期不从事农业生产，自愿实现非农就业的，提供培训和引导，引导就地就近城镇化；对于仍从事农业种植的，为便于农业生产，应就近安置；统筹考虑农村人口的城乡安排，让有条件的农民参与城镇发展，推动城乡统筹发展。
增减挂钩与农村土地流转、国土综合整治结合。增减挂钩、农村土地流转、土地综合整治等均是以土地利用总体规划作为底盘，在村镇建设规划及新农村建设规划等社会经济发展规划框架下统筹安排部署的，土地流转和土地综合整治为增减挂钩提供平台，土地流转为增减挂钩提供现实基础，土地综合整治提供资金保障。统筹上述三项政策，整合各项资金、资源，有利于发挥资源最大效益，最大限度释放政策红利。
完善管理机制，增强增减挂钩实施方案的灵活性和可操作性。现行增减挂钩管理机制灵活性和可操作性较低，项目在实施过程中往往与实施方案存在较大差距。建议允许实施方案批准后在实施期限内可根据实际情况，调整一次，在编制实施方案时只确定建新区位置与范围，不确定具体项目名称，增强挂钩项目实施方案的灵活性与可操作性；设立增减挂钩台账，用地后直接核减相关指标，增加挂钩实施方案的可操作性与灵活性。
加快农村土地确权登记。在完成集体土地所有权登记发证工作的基础上，继续推进农村集体土地使用权确权登记发证工作，进一步明晰农村集体土地使用权等用益物权的产权主体、边界和权能，完善集体土地担保物权的产权体系，确保农民在搬迁安置、农村居民点用地整理产权调整与置换过程中利益不受侵害，减少权属纠纷。
建立与完善补充耕地数量质量监测机制。探索确定耕地质量“红线”，增强公众的耕地保护意识。将耕地数量质量建设与管理与验收评定工作纳入年度考核体系；新增耕地要及时上图并完成变更，建立耕地数量质量水平动态监测点，以图斑为单元重点加强对项目实施后新增耕地数量与质量的动态监测、追踪，确保新增耕地数量不减少、质量不降低，逐渐完善省、市、县三级耕地数量与质量监测网络体系。
（作者为湖北省国土资源厅副厅长）
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2016-01-11 10:34:00 来源： 中国土地 作者：邹清平
“十三五”时期，将是我国新型城镇化发展的重要而且关键的时期。这一时期我国城乡经济和社会发展的重大任务之一，就是推进以人为核心的新型城镇化，解决3个“1亿人”问题（促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导1亿人在中西部地区就近城镇化）。围绕这一核心任务所产生的一系列重大决策，都将对土地供需变化产生重大影响，适应这一变化的最现实的方式，是实行城乡建设用地增减挂钩政策。增减挂钩政策是在现行法律框架下解决用地瓶颈的主要方式，是实现就地就近城镇化的主要路径。
增减挂钩：新型城镇化发展的必然选择
新型城镇化不断推进的过程，从国土空间布局上看，就是城乡各类用地布局优化调整的过程。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确指出：“新型城镇化要求严格控制新增城镇建设用地规模，严格执行城市用地分类与规划建设用地标准，实行增量供给与存量挖潜相结合的供地、用地政策，提高城镇建设使用存量用地比例”。增减挂钩政策，旨在通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现“建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，城乡用地布局更合理”的目标。在确保耕地占补平衡的情况下解决建设用地指标供给与需求的矛盾，促进新型城镇化的发展。
近年来，生态文明建设已推向全新的高度，划定“生态红线”、 建立系统完整的生态文明制度体系是“十三五”时期的一个重大任务，通过城乡建设用地增减挂钩，对存量建设用地布局优化调整，减少新增建设占用耕地资源、有效补充耕地，解决农村生产生活污水等生活垃圾无序排放等问题，将在保耕地、保生态方面起到积极作用。
长期以来，区域发展不协调、社会经济结构失衡等问题突出表现在广大农村地区，城乡土地价格的“双轨制”导致了农村农民利益分配损失。城乡统筹发展，就是要转变传统“二元”经济结构，实现城乡生产要素有序流通。增减挂钩为城乡土地资源要素流转提供了政策通道，集体建设用地价值得到体现，为统筹城乡发展提供了切实可行的制度平台。
地方实践创新：增减挂钩政策发展的“推进器”
增减挂钩是在社会经济发展的特殊时期提出的一项独创性政策，其目标在于优化城乡建设用地空间布局，减少新增建设占用耕地数量，提高土地节约集约利用水平，促进城乡统筹发展。增减挂钩政策的实施，为地方释放了三大政策“红利”。一是缓解了建设用地指标紧缺的局面；二是自行解决耕地占补平衡问题，将拆除的农村居民点复垦为耕地，扣除还建区需占用的耕地外，剩余耕地指标可为建新区使用；三是减免“两费一税”，根据《关于城乡建设用地增减挂钩试点有关财税政策问题的通知》，使用结余建设用地指标的可免缴新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费，对于新建农村居民安置社区、学校、道路等占用耕地的，视情况减免耕地占用税。地方的实践创新对增减挂钩政策起了较大的推动作用。
重庆：“地票”交易统筹城乡发展。2008年，重庆创新性开展“地票”交易，交易对象是将农村建设用地复垦为耕地，预留农村自身发展空间之后形成的建设用地指标，通过有形市场进行交易；其实质仍为增减挂钩，不同之处在于采用“先复垦、后交易”的模式，复垦工作通过验收后，扣除农村自留发展部分外的指标，进入土地交易市场，“地票”可通过市场的方式在全市范围内交易流通，结余的指标实现了跨县（区）的流转。这种市场化的资源配置方式，提高了城乡土地的流通性，最大程度上体现了“地票”的经济效益。随着“地票”交易制度的发展，重庆经营性用地不再依赖年度建设用地计划指标，年度计划指标重点用于解决基础设施、公益性项目用地需求，很大程度上缓解了供需矛盾。
浙江：村庄整治助推“美丽乡村”建设。2003年，浙江启动“千村示范万村整治”工程，以农村环境综合整治、改善村容村貌作为突破口，在村庄整治的基础上，对城中村、城郊村重点推进“三改一拆”，将其改造为新社区；对偏远村、空心村实行异地搬迁，集中居住；对于历史文化村落，则实行保护性修建，盘活了农村资源，找到了因村制宜的经营道路，美丽乡村已经成为了浙江新农村建设的金名片。
湖北：创新增减挂钩实施，促“四化”同步发展。自2006年开展增减挂钩试点工作以来，湖北获取挂钩周转指标30.46万亩，批准实施挂钩项目537个，面积30万亩，复垦面积15.17万亩，在支持新农村建设、促进耕地保护和土地节约集约利用、壮大村级集体经济等方面发挥较大作用。为探索“四化”协调发展之路，湖北在省级层面上选取21个示范乡镇创新性开展全域增减挂钩，探索结余指标可在示范乡镇所在市域范围内交易使用，并以增减挂钩与土地整治为平台，稳步推进土地流转；在宜城市农村宅基地制度改革试点基础上，探索宅基地有偿使用和退出方式与农村集体经营性建设用地入市；结合贫困县（市）结余指标可在全省范围内挂钩使用的政策，探索省级层面上的指标交易模式，提高指标的市场流通性，最大限度释放各项政策红利。
成效与问题：增减挂钩政策的实施分析
从各地的实践看，增减挂钩政策实施已取得初步成效，大体表现在以下几方面：
优化了城乡用地布局，推动城镇化发展进程。通过实施增减挂钩，结合农村土地整治，引导农村居民点集中发展，农用地集中连片，有效改善了农村耕作条件，同时，结余的挂钩指标用于提升城镇建设用地发展空间，从而优化了城乡建设用地布局。湖北还探索了将增减挂钩工作与农村的产业结构调整相结合的方式，引进农业龙头企业，鼓励土地向种植、养殖能手集中，形成公司带农户的新格局，促进农民向农业工人转变。例如襄阳市尹集乡通过引入企业参与建设新型农村社区，让农村变社区、农民变市民、村民变股东，配套发展产业区中华紫薇园吸引周边农村劳动力，让农民就地就近市民化，有力推动了城镇化的发展进程。
缓解了耕地占补平衡压力，确保耕地数量不减少，质量不降低。探索增减挂钩的各地普遍都存在人均耕地面积少、耕地总体质量不高、耕地后备资源不足等问题。随着用地需求逐年扩大，土地利用空间日趋不足，守住耕地红线和粮食安全底线的任务十分艰巨。通过实施增减挂钩，将节余出来的挂钩指标用于城镇发展，从而减少了对年度用地计划指标的过度依赖，对拆旧区实施复垦后，耕地占补平衡在项目实施过程中一并落实。这一政策的实施，缓解了经济发展与供地紧张之间矛盾，耕地占补平衡压力也得到了释放。
盘活建设用地存量，促进土地节约集约利用。截至2012年末，湖北人均非农建设用地面积为310.72平方米，远超《村镇规划标准（GB50188-2007）》规定150平方米上限。其他各地也都不同程度地存在一户多宅、布局分散、“空心村”等粗放利用突出等现象，农村非农建设用地挖掘潜力非常大。在实施增减挂钩过程中，确保建设用地总量不增加的情况下，通过建设农村新社区引导农民集中安置，解决农村居民点“多、散、乱”的特点，土地整治促进耕地成片分布，改善了村容村貌，美化了农村居住环境，促进了土地节约集约利用。
加速了城乡要素的自由流动，推动了城乡统筹发展。现行集体土地转为国有土地后，出让收益增值部分，大多用于城市发展建设，增减挂钩政策要求在土地出让分配收益中重点向农村倾斜。湖北在增减挂钩实施中，强调城市带动农村，加快推进农村新社区的建设，改善农村生产、生活环境，提升城市的辐射吸收功能。通过各项政策“组合拳”，加速了城乡要素的自由流动，使农村人口“不离土不离村”，就地享受城镇化红利，为公共资源在城乡间统筹配置提供了平台和抓手。
创新土地管理机制，撬动土地制度改革。湖北增减挂钩试点实践过程中，围绕开展农村集体经营性建设用地流转试点、改革农村土地产权制度、完善农村宅基地分配政策、农村宅基地退出机制等方面进行了积极探索。如枝江市安福寺镇在国土整治项目管理上引入“PPP”模式（公私合作），解决项目启动资金缺口大的难题；鄂州市将增减挂钩指标交易制度作为农村产权制度改革的主攻方向，成功挂牌交易建设用地挂钩指标4237亩，成交金额达6.7亿元，解决了城市发展“指标从哪里来”和农村建设“资金从哪里来”的双重难题；部分“四化同步”示范乡镇将国土资源所提升为副科级单位，承接部分行政审批权和行政执法权，提高了服务基层的力度。通过增减挂钩试点，为湖北创新土地管理机制，撬动土地制度改革提供了平台，实现了土地从单一的资源管理逐步向资源、资产、资本三位一体的管理方式转变。
为统筹各项涉农资金提供平台。推动城乡协调发展，须向农村增加投入，提供更多的公共产品，增减挂钩政策为统筹各项涉农资金提供了服务平台。一些地方将增减挂钩与土地整治、地质灾害防治、地质环境恢复治理等各项工作充分融合，统筹各项涉农资金，按照“各炒一盘菜、共办一桌席”的原则，通力协作，密切配合，提高了涉农资金的使用效率。
但是，目前增减挂钩政策在实施中也存在一些问题，主要有以下几点：
政策针对性不足，项目实施缓慢。由于各地自然资源禀赋不一，社会经济发展程度不同，增减挂钩实施难易程度不同，一些地方为了尽快缓解建设用地计划指标不足的压力，在增减挂钩项目实施的过程中随意选择拆旧区和还建区的位置，缺失科学规范的引导与控制，导致项目拆旧进展缓慢。同时，在项目、资金整合中难免存在部门利益间的博弈，易出现“各唱各的调、各吹各的号”的问题，造成增减挂钩整体项目实施过程中的不同环节各行其道、相互掣肘，影响项目整体实施进度。
“重建新、轻拆旧”现象严重。项目实施中“重建新、轻拆旧”的现象较为普遍。如湖北，目前拆旧区选址主要集中在废旧的农村居民点，由于单体面积小，分布零散，房屋造价高等原因，一些地区不愿意啃这“硬骨头”，拆旧复垦的积极性不高，导致拆旧工作进展缓慢。
公众参与机制不健全。一些地方在增减挂钩项目实施过程中，信息传递渠道不畅，导致公众参与不足。同时，由于各地经济发展状况不同，难以制定相对统一的拆迁补偿标准。补偿信息不够公开透明，信息不畅加剧了拆旧区农民对其权益保障的担忧。农民没有充分的参与权与知情权，对项目实施缺乏支持，积极性不高。
土地增值收益分配不合理。由于缺乏有效的资金投入和资金返还机制，在土地收益分配上农民的相关权益并未充分体现。同时，部分地区还因还建区选址不当，农民在还建区集中居住后不利于农业生产生活，超出了合适的耕作半径，增加了农民生产与居住成本，而项目实施过程中缺乏系统的补偿标准和失地农民的安置方案，被拆迁农户应得利益得不到保障。
跨区域指标交易受限，交易平台不畅通。按照相关规定，增减挂钩项目中挂钩指标运行相对封闭，跨县（区）交易指标受限，由于尚未建立相对完善的指标交易平台，剩余挂钩指标市场化交易程度不高，导致发展建设急需建设用地指标的区域，由于拆旧潜力小等原因无法开展增减挂钩，而拆旧潜力大、能够提供挂钩指标的区域因找不到需求方而缺乏推进动力，因此指标市场交易存在较大障碍。
实施方案管理体制不够完善。按照相关规定，增减挂钩实施方案一经上报，调整次数和范围都有严格限制，由于实施方案要先于项目具体实施，而项目真正实施过程又往往与实施方案存在较大差异，受限于现行的管理制度，项目实施存在一定制度障碍。
补充耕地质量缺乏保障，一些地方存在建设“占优补劣”现象。在项目具体实施过程中，部分地区仍存在重视前期申报，轻视中后期评估验收的现象，对耕地质量缺乏有效评估与监管。补充耕地基本由原有的宅基地、砖瓦厂或其他建设用地复垦而成，达到与城市周边的土地质量一样的良田相对困难，在耕地质量上存在“占优补劣”现象。
“十三五”时期完善增减挂钩政策的建议
“十三五”时期，新型城镇化发展加速，土地利用政策的调整与完善势在必行。按照中央不久前公布的《深化农村综合改革方案》等有关决策的部署，“十三五”时期，城乡建设用地增减挂钩、“地票”等试点政策需要进一步拓展和完善。为此，笔者提出以下几点建议：
牢牢把握增减挂钩政策主旨。增减挂钩政策的目标是通过对农村居民点的拆旧复垦，盘活存量建设用地，调整优化城乡建设用地布局与结构，实现挂钩区域内建设用地总量不增加、耕地不减少、质量有提高。因此，增减挂钩政策的推进，必须严格执行土地用途管制制度，牢牢把握建设用地规模不突破、耕地数量与质量的提高的主旨，从而优化城乡用地格局，释放农村建设用地潜力，推动城乡统筹发展。
建立健全公众参与机制。这是保障农民利益的根本手段。公众参与应贯穿从选址到现场勘测、实施规划编制、拆迁补偿与安置等各方面；同时应加大项目信息公开力度，定期发布项目管理信息，强化舆论媒体监督。
提高农民收益分配比例。增减挂钩过程中的土地增值收益应根据增值来源公平分配。项目实施后的土地增值源于农民原本持有的土地，农民提供了基本的生产资料，并与各项投入共同实现土地增值。提高农民收益在土地增值收益的比重，切实保障农民利益。
创新对拆旧区农民的安置实现模式。对拆旧区农民安置，要结合区域条件，因地制宜。在尊重习惯、保障居住的基础上，实施多元化的安置方式。对于长期不从事农业生产，自愿实现非农就业的，提供培训和引导，引导就地就近城镇化；对于仍从事农业种植的，为便于农业生产，应就近安置；统筹考虑农村人口的城乡安排，让有条件的农民参与城镇发展，推动城乡统筹发展。
增减挂钩与农村土地流转、国土综合整治结合。增减挂钩、农村土地流转、土地综合整治等均是以土地利用总体规划作为底盘，在村镇建设规划及新农村建设规划等社会经济发展规划框架下统筹安排部署的，土地流转和土地综合整治为增减挂钩提供平台，土地流转为增减挂钩提供现实基础，土地综合整治提供资金保障。统筹上述三项政策，整合各项资金、资源，有利于发挥资源最大效益，最大限度释放政策红利。
完善管理机制，增强增减挂钩实施方案的灵活性和可操作性。现行增减挂钩管理机制灵活性和可操作性较低，项目在实施过程中往往与实施方案存在较大差距。建议允许实施方案批准后在实施期限内可根据实际情况，调整一次，在编制实施方案时只确定建新区位置与范围，不确定具体项目名称，增强挂钩项目实施方案的灵活性与可操作性；设立增减挂钩台账，用地后直接核减相关指标，增加挂钩实施方案的可操作性与灵活性。
加快农村土地确权登记。在完成集体土地所有权登记发证工作的基础上，继续推进农村集体土地使用权确权登记发证工作，进一步明晰农村集体土地使用权等用益物权的产权主体、边界和权能，完善集体土地担保物权的产权体系，确保农民在搬迁安置、农村居民点用地整理产权调整与置换过程中利益不受侵害，减少权属纠纷。
建立与完善补充耕地数量质量监测机制。探索确定耕地质量“红线”，增强公众的耕地保护意识。将耕地数量质量建设与管理与验收评定工作纳入年度考核体系；新增耕地要及时上图并完成变更，建立耕地数量质量水平动态监测点，以图斑为单元重点加强对项目实施后新增耕地数量与质量的动态监测、追踪，确保新增耕地数量不减少、质量不降低，逐渐完善省、市、县三级耕地数量与质量监测网络体系。
（作者为湖北省国土资源厅副厅长）
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