研究与探索
第15期（总第619期）
从高校管理体制改革看中国高等教育的制度变迁
赵文彬
内容、动力、方式等因素入手，提出了中国高校管理体制改革的“三阶段论”。通过对三个阶段的［摘要］文章从制度变迁的主体、考察分析，总结出我国的高等教育制度变迁是宪政框架内的“供给主导型”渐进式改革，具有强制性变迁向诱致性变迁转变、依照成本高低进行连续边际调整的特色。多年的高校管理体制改革强调国家行政指导的必要性，保证了改革的可控制性和稳健性，同时，政治力量、市场力量、公共力量的三方博弈导致了高等教育制度变迁的失衡，这个失衡表现为变迁呈现出一个渐进、滞后、冲突及不只有分析不同路径的成本收益，才能寻找到制度变迁净成本最低的改革方案。文章总结的我国高等教育制度变迁均衡发展的过程。
的历史轨迹与发展方向，对于今后的高等教育制度改革有较好的指导作用。
［关键词］制度变迁高等教育体制改革［中图分类号］G647
［文献标识码］A
边际调整
224051）
［文章编号］1004-3985（2009）15-0007-03
转型期制度变迁的历史轨迹与发展前景，对于今后正确把握高等教育改革的总体方向十分必要。
一、制度变迁次序选择：宪政框架内的阶段式演进
同中国其他产业经济的发展历程一样，高等教育制度的变迁也受到了转型期两种体制的摩擦和政治、经济环境变动的影响。由于教育具有较强的外在性，其追求的价值目标具有多元性，除经济目标外还有其他外溢目标，如社会效益、政治效益、文化效益等，因而教育体制改革不同于一般的经济改革，它必须在中国的宪政框架内进行。正如1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》中明确指出的：必须把教育摆在优可以运用部门企业特有的资源优势，以最小的代价吸收众多的青年学生和待业青年教育培训直至就业，对缓解严峻的就业矛盾作用重大，应在全社会大力提倡。
此外，民办教育是职业教育进一步社会化的主力军，是解救当前经济和就业困难的一支重要力量。有关部门应采取积极措施，降低准入门槛，激励帮扶民间办学和私人办学，鼓励大中专毕业生学习黄炎培锲而不舍的精神，发挥自身专业特长，调查研究实际需要，创办职业培训学校，走职教创业之路。政府应像支办学场地、师资聘用等给予优惠持中小企业发展那样，在信贷、支持。办成一所学校，哪怕增设一个教学点，就会给一方减少一批失业人员，这是值得大力倡导的。［参考文献］
［1］中华职业教育社.黄炎培教育文选［M］.上海：上海教育出版社，1985.［2］刘晓，周明星.我国职业教育本质研究的现状与反思［J］.职教通讯，2008（9）.［3］孟景舟.社会学与教育学：职业教育本质论的两种不同视野［J］.职业技术教育，2008（9）.
［作者简介］赵文彬（1966-），女，江苏盐城人，盐城工学院人事处，讲师，硕士，研究方向为教育管理。（江苏盐城
改革开放以来，中国处于计划经济向市场经济转轨的转型期，这一时期的高等教育也处于变革中。教育改革的本质是教育体制改革，而高校管理体制的改革更是高等教育改革的重中之重。它包括教育行政管理体制、办学体制和学校组织内部管理体制的改革，反映了高等学校与社会、政府三者之间的关系，并与社会经济、政治、科技、文化等有着密切关系。转型期的高等教育改革既要服从市场规律，又要服从官方意志和公共利益。政府控制、市场动力、公共需要这三方的博弈导致了中国高等教育转型期的失衡，这个失衡表现为高等教育的制度变迁呈现一个探索、渐进、滞后、冲突以及不均衡发展的过程。总结梳理高等教育在个体一齐上，广泛开展职业教育培训，对开拓就业渠道、提高就业质量和创业更具有特殊重要意义。企业和部门办学，在20世纪80年代曾有蓬勃的发展，吸纳数以百万计青年学生就读和就由业以及提高在职员工素质都起到很大作用。进入90年代后，于经济结构的变化，加之政策调控不力，导致企业教育和部门办学萎缩。因此，急需总结经验、调整政策，制定优惠措施，振兴职工教育和培训，使其在吸收大中专毕业生就业中发挥作用。部门办学值得效仿各地劳动部门办的技工学校，在劳动部的综合管“差生”的青理和指导下，用国家较少的投资，每年把数十万视为年学生培养成中高级技能人才，对缓解青年学生就业矛盾，解决技能人才短缺起到了不可估量的作用。部门办学的另一亮点就是1995年中华职教社发起的“温暖工程”。该社是从自身一直致力于研究推行职业教育、开展职业指导这一实际出发提出的，其宗旨是通过职业教育、开展职业指导和介绍并把两种手段紧密结合起来，为社会上紧迫需要创造和优化就业条件的人们提供服务，从而协助党和政府解决城乡富余劳动力就业问题，使劳动力资源得到合理配置。经过十多年的经验推广，“温暖工程”在全国各地开花结果，现已建立了一百多个基地，帮助数以几十万计下岗人员和农民工培训就业。综上，部门企业办学大有所为，既
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眼于理顺政府及其高校主管部门与高等学校的关系，突出高校自主办学的独立法人地位，通过建立现代大学制度以期建设世界一流大学，并相继制定颁发了《中国教育和发展纲要》《面向21世纪教育振兴行动计划》《教育法》等。现代大学制度是一种适应市场经济体制的新型大学制度，它以政府、社会和学校三者责任、权利和利益明确与定位为前提，以高等学校的法人制度和至此，法人治理结构为核心的整体设计与系统安排的学校制度。一个适应社会主义市场经济体制和我国高等教育发展的新型的高等教育体制已经形成。
二、制度变迁主体选择：从强制性变迁向诱致性变迁过渡制度经济学认为，制度行为包含着制度选择和制度变革两种行为，当个人或集团作为行为主体采取制度行为进行制度选“制度行为主体”，简称为“制度主体”。择和制度变革时，就成为新制度经济学根据制度变迁中制度主体的差异将制度变迁分为“诱致性制度变迁”和“强制性制度变迁”。其中，以“初级行为团体”自发行动为特征的制度变迁称为“诱致性制度变迁”，而以国家的自觉行动和强制性推进为特征的制度变迁称为“强制性制
①
度变迁”。前者主要考虑经济上的成本收益，后者既考虑经济收
先发展的战略地位，必须坚持党对教育工作的领导，坚持教育的二十多社会主义方向，培养德智体全面发展的建设者和接班人。年来，我国高校管理体制的改革，具有较强的“路径依赖”性，都是在中国特有的宪政框架内进行。从制度变迁的主体、内容、方式、受益者四个关键因素的角度考察，我国高校管理体制改革呈现阶段式演进的特征，大致可分为三个阶段，三个阶段的划分尽管以时间为顺序，但时间的界线并不明确，主要根据制度变迁的主要内容和主体在该阶段发挥的主要作用而定。各阶段的变迁有相当的重叠和延伸，这也反映出我国高等教育在“政治、市场、公共利益”的三重制约和激励下变迁路径的反复和曲折。
1.第一阶段：政府主导，以办学自主权为突破口、以经费筹集为目的的制度变迁。第一阶段的改革开始于20世纪80年代这是政府主导的以扩大高校办学自中期，推行至90年代中期，主权为突破口，以筹集办学经费为目的的制度变迁。在传统集权体制下，中国高等教育相当于高度集中的行政实体，1952年全国高校院系调整后实行国家集中计划，中央部门和地方政府分别投资办学、分别管理、统一考试招生、国家包上学包分配的体制，这是一种“一包二统”的体制。这种体制造成了许多非效率的结果，巨大的财政补贴、沉重的财政压力正是改革前中国高校运作效率极其低下的最直接反映。1985年中共中央作出了《关于，提出了多渠道筹措教育经费、扩大高等教育体制改革的决定》
学校办学自主权、调整教育结构、改革劳动人事制度、实行高校后勤社会化等思路。1993年中共中央、国务院印发了《中国教育改革和发展纲要》，提出高校要建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体，进一步扩大高等学校的办学自主权。这一阶段的改革一直延续到90年代中后期。
2.第二阶段：自上而下，以调整高校结构布局为突破口、以提高办学实力为目的的制度变迁。第二阶段的改革经历了整个20世纪90年代，这是以政府规制为手段，以调整高校结构布局为突破口，以规范教育主体，提高办学实力和效益为目的的制度变迁。90年代初，社会主义市场经济体制改革目标明确，高等学校管理体制上的条块分割、重复设置、规模偏小、效益偏低、办学条件差等问题逐渐突出。为改变这一现状，1992年底国务院批转文件《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》，举办体制上形成以国家举办为主，社会各界积极参与的格局。1995年7月，国务院办公厅转发了国家教委《关于深化高等教育体制改革的若干意见》，明确了共建、联合、合并、协作、划转等五种改革形式，逐步形成了中央和省级人民政府两级管理、分工负责，以省级人民政府统筹为主，条块有机结合的新体制。2000年又进行了范围最广、规模最大的院系调整，建立了一批学科比较齐全的综合大学。自此，我国高校的教育质量和办学效益得到逐步提高，实现了规模、结构、质量、效益的协调发展。
3.第三阶段：上下合谋，以建立法人治理结构为突破口、以构建现代大学制度为目的的制度变迁。进入21世纪，中国教育迎来了千载难逢的发展机遇。江泽民同志在十六大报告中用了很大的篇幅讲大力发展教育和科学文化事业。2000年，教育部下发了《关于高等学校人事制度改革的若干意见》，进一步推动高校开展以人事分配制度为主要内容的内部管理体制改革，着
益（即产出最大化），又考虑非经济收益（如政治效益、社会利益等，制度经济学中将此称为“政府的租金最大化”）。
从中国高校管理体制改革的“三阶段”可以看出，在制度变迁的初期以强制性变迁为主，即中央与国家行政及立法机关通过下达行政命令或者借助法律手段，有目的、有步骤地实施教育制度变迁，强制性制度变迁由政府作为制度主体进行制度选择和制度变革。随着改革的深入，在宏观上形成了规范的教育管理体系和法律体系，政府必然从教育的许多领域中淡出，或让位于市场，或让位于学校自主，转向间接的宏观的调控。这样，教育制度供给者趋向多元化的格局，政府在制度供给中的主体地位大大削弱，而公众的作用增强，教育制度变迁就进入了诱致性变迁阶段。②诱致性变迁阶段发生在改革的第二阶段，其重点是规范微观教育主体的行为方式，学校开始重视用好政府给予的办学自主权，逐步构建了学校自觉接受外部“政府宏观管理”“市场适度调节”“社会广泛参与”的调节、监督和约束机制；学校内部开始逐步实施“面向社会、面向市场、自我发展、自我约束”的管理体制。③
而第三阶段的改革更是高校作为创新集团积极主动参与的结果，创新集团④的作用在于：如果在原有制度安排下出现了不能获取外在利润的情况，现有制度中的某些个人或集团就会自发地考虑进行制度变迁，用新的制度安排代替现有制度安排，以获得外在利润。第三阶段改革涉及了竞争制度、激励制度、约束制度和报酬制度等，都是创新集团以自身产出最大化为目标函数的创新行为。诱致性的制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。在自发的制度安排、尤其是正式的制度安排变迁中，往往也需要用政府的行动来促进变迁
⑤过程。为此，国家在评估高校创新集团实行的制度变革对其带
承认甚至鼓励。高校创来的收益大于所需成本后，则加以同意、新集团采取的每项制度变革，事实上都是在获得国家的同意后取得的重大进展。这种“强制性变迁向诱致性变迁过渡”的中国高校体制变迁特色，得到了各个利益主体的推动，尽管改革对高
研究与探索
校与政府之间的利益格局作了适度的调整，但总体而言是皆大欢喜。
三、制度变迁模式选择：“供给主导型”的渐进式改革由于教育的特殊地位，为了维护社会的稳定和发展，转型期的中国高等教育改革采取的是一种在维护高校既得利益的前提下进行妥协式、过渡式的渐进式制度变迁，尽量采取成本最小的方式，使各个利益主体的福利水平不降低，至少是相当时期内不高校管理体制存在着三个利益主体：一是以上级主管部门为变。
代表的政府；二是高校的领导者；三是大量经济人类型的普通教职工。在这三个利益主体中寻找成本最小的改革路径，让三者都改革满意，是改革者的主要制度变迁思路。要让党委政府满意，成本最小的路径是在不投入资金的情况下维持旧有的行政控制，完成高校应承担的责任义务，又不必向高校投入资金，让高校实现自给自足。中国高校管理体制改革是将高校限制在行政体制内，允许高校利用所掌握的公共物品进行创收，从适度招收自费生开始，到多方位筹集教育经费，直至吸引多方投资联合办校。对高校的领导者而言，成本最小的路径是维持公共机构运转的前提下，完成党和国家的教育任务并实现产业化发展。政府在改革中为高校提供了税收上的优惠，同时让高校面临的竞争远远低于非教育行业，这些优势都可以转化为现实的经济利益。在二十多年的高校管理体制改革中，高校争取到更大的利益空间，符合高校领导者的利益。教工初始处于被动地位，对于他们改革成本最小的路径是在维持和扩大原有经济收入和地位的基础上容纳新的机制，从改革的实践看，教职工的收入和地位正逐步提高。据有关调查，高校教职工在各行业中，属于中高收入阶层，他们往往也成为改革的推动者。在高校体制改革的三个阶段中，始终强调国有产权的主导地位，强调国家行政指导的必要性，这种方针使高校发展得到国家强有力的政治保护和稳定的经济收入，从内部持续供给的正激励机制角度看，是供给主导型的标准案例。
四、制度变迁路径选择：依照成本高低进行的连续边际调整新制度经济学认为，制度变迁是一个渐进性的连续的演变过程，是通过制度在边际上的不断调整而实现的。“这种制度的变迁首先发生在旧有体制危机最严重、机会成本最低和收益最高的场合，因为旧有体制的危机使得这种场合的交易很容易达
⑥
”纵观中国高校管理体制三个阶成，重新签约的交易成本较低。
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的旧体制束缚了高校的发展，成为旧体制中危机最重的层面，导“重新签约”的努力。换言之，高校具有独立的利益目标致了高校
和行为能力，便利用下放的有限控制权和决策权捕捉潜在的制度收益，自然产生了第二阶段的制度供给。同时，第二阶段的改革促使高校进一步扩大规模，高校管理者以利益最大化、成本最小化为趋利动机，制度变迁报酬递增效应决定了高校以持续“规范化主体”为路径，接着催生了第三阶段的改革。这三发展的
阶段的改革具有连续的边际调整的特征。边际调整使高等教育的制度改革进退有据，并且使每一次变迁的深度都会达到而且也仅仅达到边际收益等于边际成本的那一点，制度变迁报酬递增的特性又使得高校管理体制创新呈现出一浪接一浪的连绵之势。
制度变迁的路径选择具有深刻的政治、经济、社会、历史与文化根源，有着强烈的路径依赖倾向。路径依赖对于中国高等教育体制改革的影响是双重的。一方面，它对于有效推进高校改革、降低改革成本起到了积极作用；另一方面，它也具有显而易诺斯指出，制度的报酬递增特征决定了制度渐进见的负面影响。
变迁的基本方向，而行动者有限的信息和价值观所建构的主观模型决定了行动者的具体选择，因此，行动者有可能持续作出相对无效率的选择，低效率的制度安排就将长期存在下去。⑦比如以连续的边际调整为特征的渐进式改革，使得逐渐壮大起来的利益集团反过来成为进一步改革的阻力，并造成高等教育生内部人控制行为等在一态环境的恶化；高校表现出的自利行为、定程度上妨碍了公众的利益。只有分析不同制度变迁路径的成本收益，不断纠正路径的偏离，才能寻找到制度变迁净成本最低的改革方案，这也是政府、高校管理者和学者需要进一步研究的问题。［注释］
［J］（6）：①张曙光.论制度均衡和制度变革.经济研究，199232.
［J/OL］②孙百才.教育制度变迁新路怎么走.http://theory.people.com.cn/GB/49157/49166/4629984.html，2006-07-26.
［J］（2）：③靳希斌.教育产权与教育体制创新.广东社会科学，200378.“创新集团”的概念，详见程虹、窦梅发表在《武汉大学学报》上的“制度变迁④
阶段的周期理论”一文。作者在文中提出，制度变迁是一个由制度僵滞、制度创新和制度均衡三个阶段所组成的周期。制度变迁的三个不同阶段，都是由不同的利益集团所主导：在制度僵滞阶段是独占型利益集团主导，在制度创新阶段是创新型利益集团主导，在制度均衡阶段是分享型利益集团主导。
诱致性变迁与强制性变迁［J/OL］⑤林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：.http://www.jjxj.com.cn/articles/135.html，2002-10-02.
［J］⑥王跃生.不同改革方式下的改革成本与收益的再讨论.经济研究，1997（3）：47.
——凡勃伦、⑦曹正汉.将社会价值观整合到制度变迁理论之中的三种方法—哈耶克、诺斯的理论之比较研究［J］（6）：.经济科学，200122.
段的改革，完全是遵循成本最小化的原则，按旧体制中各个制度层面危机的高低，逐步递进改革。而且，边际性调整使每一次改革的深度都会达到而且也仅仅达到边际收益等于边际成本的那一点。
我国旧的教育体制单纯依靠国家财政拨款，由于国家财力有限，仍然远远不能适应发展的需要。能否筹措比较充足的教育经费，成为第一阶段改革的关键。高校沉重的财政压力是当时改多革进程中危机最重的制度层面，于是政府出台了扩大自主权、方筹集经费的改革措施。这种政策可以随时收回，具有极大的灵活性，政府不会损失什么，是一种成本最小的制度供给，理应首先采取。随着第一阶段制度创新效用的逐渐显现，一些高校拥有了资源控制权和配置权，具备了制度创新能力，他们通过对国家所有的存量资本的运用获得了增量收益，但此时“条块侵害”
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内容、动力、方式等因素入手，提出了中国高校管理体制改革的“三阶段论”。通过对三个阶段的［摘要］文章从制度变迁的主体、考察分析，总结出我国的高等教育制度变迁是宪政框架内的“供给主导型”渐进式改革，具有强制性变迁向诱致性变迁转变、依照成本高低进行连续边际调整的特色。多年的高校管理体制改革强调国家行政指导的必要性，保证了改革的可控制性和稳健性，同时，政治力量、市场力量、公共力量的三方博弈导致了高等教育制度变迁的失衡，这个失衡表现为变迁呈现出一个渐进、滞后、冲突及不只有分析不同路径的成本收益，才能寻找到制度变迁净成本最低的改革方案。文章总结的我国高等教育制度变迁均衡发展的过程。
的历史轨迹与发展方向，对于今后的高等教育制度改革有较好的指导作用。
［关键词］制度变迁高等教育体制改革［中图分类号］G647
［文献标识码］A
边际调整
224051）
［文章编号］1004-3985（2009）15-0007-03
转型期制度变迁的历史轨迹与发展前景，对于今后正确把握高等教育改革的总体方向十分必要。
一、制度变迁次序选择：宪政框架内的阶段式演进
同中国其他产业经济的发展历程一样，高等教育制度的变迁也受到了转型期两种体制的摩擦和政治、经济环境变动的影响。由于教育具有较强的外在性，其追求的价值目标具有多元性，除经济目标外还有其他外溢目标，如社会效益、政治效益、文化效益等，因而教育体制改革不同于一般的经济改革，它必须在中国的宪政框架内进行。正如1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》中明确指出的：必须把教育摆在优可以运用部门企业特有的资源优势，以最小的代价吸收众多的青年学生和待业青年教育培训直至就业，对缓解严峻的就业矛盾作用重大，应在全社会大力提倡。
此外，民办教育是职业教育进一步社会化的主力军，是解救当前经济和就业困难的一支重要力量。有关部门应采取积极措施，降低准入门槛，激励帮扶民间办学和私人办学，鼓励大中专毕业生学习黄炎培锲而不舍的精神，发挥自身专业特长，调查研究实际需要，创办职业培训学校，走职教创业之路。政府应像支办学场地、师资聘用等给予优惠持中小企业发展那样，在信贷、支持。办成一所学校，哪怕增设一个教学点，就会给一方减少一批失业人员，这是值得大力倡导的。［参考文献］
［1］中华职业教育社.黄炎培教育文选［M］.上海：上海教育出版社，1985.［2］刘晓，周明星.我国职业教育本质研究的现状与反思［J］.职教通讯，2008（9）.［3］孟景舟.社会学与教育学：职业教育本质论的两种不同视野［J］.职业技术教育，2008（9）.
［作者简介］赵文彬（1966-），女，江苏盐城人，盐城工学院人事处，讲师，硕士，研究方向为教育管理。（江苏盐城
改革开放以来，中国处于计划经济向市场经济转轨的转型期，这一时期的高等教育也处于变革中。教育改革的本质是教育体制改革，而高校管理体制的改革更是高等教育改革的重中之重。它包括教育行政管理体制、办学体制和学校组织内部管理体制的改革，反映了高等学校与社会、政府三者之间的关系，并与社会经济、政治、科技、文化等有着密切关系。转型期的高等教育改革既要服从市场规律，又要服从官方意志和公共利益。政府控制、市场动力、公共需要这三方的博弈导致了中国高等教育转型期的失衡，这个失衡表现为高等教育的制度变迁呈现一个探索、渐进、滞后、冲突以及不均衡发展的过程。总结梳理高等教育在个体一齐上，广泛开展职业教育培训，对开拓就业渠道、提高就业质量和创业更具有特殊重要意义。企业和部门办学，在20世纪80年代曾有蓬勃的发展，吸纳数以百万计青年学生就读和就由业以及提高在职员工素质都起到很大作用。进入90年代后，于经济结构的变化，加之政策调控不力，导致企业教育和部门办学萎缩。因此，急需总结经验、调整政策，制定优惠措施，振兴职工教育和培训，使其在吸收大中专毕业生就业中发挥作用。部门办学值得效仿各地劳动部门办的技工学校，在劳动部的综合管“差生”的青理和指导下，用国家较少的投资，每年把数十万视为年学生培养成中高级技能人才，对缓解青年学生就业矛盾，解决技能人才短缺起到了不可估量的作用。部门办学的另一亮点就是1995年中华职教社发起的“温暖工程”。该社是从自身一直致力于研究推行职业教育、开展职业指导这一实际出发提出的，其宗旨是通过职业教育、开展职业指导和介绍并把两种手段紧密结合起来，为社会上紧迫需要创造和优化就业条件的人们提供服务，从而协助党和政府解决城乡富余劳动力就业问题，使劳动力资源得到合理配置。经过十多年的经验推广，“温暖工程”在全国各地开花结果，现已建立了一百多个基地，帮助数以几十万计下岗人员和农民工培训就业。综上，部门企业办学大有所为，既
第15期（总第619期研究与探索
眼于理顺政府及其高校主管部门与高等学校的关系，突出高校自主办学的独立法人地位，通过建立现代大学制度以期建设世界一流大学，并相继制定颁发了《中国教育和发展纲要》《面向21世纪教育振兴行动计划》《教育法》等。现代大学制度是一种适应市场经济体制的新型大学制度，它以政府、社会和学校三者责任、权利和利益明确与定位为前提，以高等学校的法人制度和至此，法人治理结构为核心的整体设计与系统安排的学校制度。一个适应社会主义市场经济体制和我国高等教育发展的新型的高等教育体制已经形成。
二、制度变迁主体选择：从强制性变迁向诱致性变迁过渡制度经济学认为，制度行为包含着制度选择和制度变革两种行为，当个人或集团作为行为主体采取制度行为进行制度选“制度行为主体”，简称为“制度主体”。择和制度变革时，就成为新制度经济学根据制度变迁中制度主体的差异将制度变迁分为“诱致性制度变迁”和“强制性制度变迁”。其中，以“初级行为团体”自发行动为特征的制度变迁称为“诱致性制度变迁”，而以国家的自觉行动和强制性推进为特征的制度变迁称为“强制性制
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度变迁”。前者主要考虑经济上的成本收益，后者既考虑经济收
先发展的战略地位，必须坚持党对教育工作的领导，坚持教育的二十多社会主义方向，培养德智体全面发展的建设者和接班人。年来，我国高校管理体制的改革，具有较强的“路径依赖”性，都是在中国特有的宪政框架内进行。从制度变迁的主体、内容、方式、受益者四个关键因素的角度考察，我国高校管理体制改革呈现阶段式演进的特征，大致可分为三个阶段，三个阶段的划分尽管以时间为顺序，但时间的界线并不明确，主要根据制度变迁的主要内容和主体在该阶段发挥的主要作用而定。各阶段的变迁有相当的重叠和延伸，这也反映出我国高等教育在“政治、市场、公共利益”的三重制约和激励下变迁路径的反复和曲折。
1.第一阶段：政府主导，以办学自主权为突破口、以经费筹集为目的的制度变迁。第一阶段的改革开始于20世纪80年代这是政府主导的以扩大高校办学自中期，推行至90年代中期，主权为突破口，以筹集办学经费为目的的制度变迁。在传统集权体制下，中国高等教育相当于高度集中的行政实体，1952年全国高校院系调整后实行国家集中计划，中央部门和地方政府分别投资办学、分别管理、统一考试招生、国家包上学包分配的体制，这是一种“一包二统”的体制。这种体制造成了许多非效率的结果，巨大的财政补贴、沉重的财政压力正是改革前中国高校运作效率极其低下的最直接反映。1985年中共中央作出了《关于，提出了多渠道筹措教育经费、扩大高等教育体制改革的决定》
学校办学自主权、调整教育结构、改革劳动人事制度、实行高校后勤社会化等思路。1993年中共中央、国务院印发了《中国教育改革和发展纲要》，提出高校要建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体，进一步扩大高等学校的办学自主权。这一阶段的改革一直延续到90年代中后期。
2.第二阶段：自上而下，以调整高校结构布局为突破口、以提高办学实力为目的的制度变迁。第二阶段的改革经历了整个20世纪90年代，这是以政府规制为手段，以调整高校结构布局为突破口，以规范教育主体，提高办学实力和效益为目的的制度变迁。90年代初，社会主义市场经济体制改革目标明确，高等学校管理体制上的条块分割、重复设置、规模偏小、效益偏低、办学条件差等问题逐渐突出。为改变这一现状，1992年底国务院批转文件《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》，举办体制上形成以国家举办为主，社会各界积极参与的格局。1995年7月，国务院办公厅转发了国家教委《关于深化高等教育体制改革的若干意见》，明确了共建、联合、合并、协作、划转等五种改革形式，逐步形成了中央和省级人民政府两级管理、分工负责，以省级人民政府统筹为主，条块有机结合的新体制。2000年又进行了范围最广、规模最大的院系调整，建立了一批学科比较齐全的综合大学。自此，我国高校的教育质量和办学效益得到逐步提高，实现了规模、结构、质量、效益的协调发展。
3.第三阶段：上下合谋，以建立法人治理结构为突破口、以构建现代大学制度为目的的制度变迁。进入21世纪，中国教育迎来了千载难逢的发展机遇。江泽民同志在十六大报告中用了很大的篇幅讲大力发展教育和科学文化事业。2000年，教育部下发了《关于高等学校人事制度改革的若干意见》，进一步推动高校开展以人事分配制度为主要内容的内部管理体制改革，着
益（即产出最大化），又考虑非经济收益（如政治效益、社会利益等，制度经济学中将此称为“政府的租金最大化”）。
从中国高校管理体制改革的“三阶段”可以看出，在制度变迁的初期以强制性变迁为主，即中央与国家行政及立法机关通过下达行政命令或者借助法律手段，有目的、有步骤地实施教育制度变迁，强制性制度变迁由政府作为制度主体进行制度选择和制度变革。随着改革的深入，在宏观上形成了规范的教育管理体系和法律体系，政府必然从教育的许多领域中淡出，或让位于市场，或让位于学校自主，转向间接的宏观的调控。这样，教育制度供给者趋向多元化的格局，政府在制度供给中的主体地位大大削弱，而公众的作用增强，教育制度变迁就进入了诱致性变迁阶段。②诱致性变迁阶段发生在改革的第二阶段，其重点是规范微观教育主体的行为方式，学校开始重视用好政府给予的办学自主权，逐步构建了学校自觉接受外部“政府宏观管理”“市场适度调节”“社会广泛参与”的调节、监督和约束机制；学校内部开始逐步实施“面向社会、面向市场、自我发展、自我约束”的管理体制。③
而第三阶段的改革更是高校作为创新集团积极主动参与的结果，创新集团④的作用在于：如果在原有制度安排下出现了不能获取外在利润的情况，现有制度中的某些个人或集团就会自发地考虑进行制度变迁，用新的制度安排代替现有制度安排，以获得外在利润。第三阶段改革涉及了竞争制度、激励制度、约束制度和报酬制度等，都是创新集团以自身产出最大化为目标函数的创新行为。诱致性的制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。在自发的制度安排、尤其是正式的制度安排变迁中，往往也需要用政府的行动来促进变迁
⑤过程。为此，国家在评估高校创新集团实行的制度变革对其带
承认甚至鼓励。高校创来的收益大于所需成本后，则加以同意、新集团采取的每项制度变革，事实上都是在获得国家的同意后取得的重大进展。这种“强制性变迁向诱致性变迁过渡”的中国高校体制变迁特色，得到了各个利益主体的推动，尽管改革对高
研究与探索
校与政府之间的利益格局作了适度的调整，但总体而言是皆大欢喜。
三、制度变迁模式选择：“供给主导型”的渐进式改革由于教育的特殊地位，为了维护社会的稳定和发展，转型期的中国高等教育改革采取的是一种在维护高校既得利益的前提下进行妥协式、过渡式的渐进式制度变迁，尽量采取成本最小的方式，使各个利益主体的福利水平不降低，至少是相当时期内不高校管理体制存在着三个利益主体：一是以上级主管部门为变。
代表的政府；二是高校的领导者；三是大量经济人类型的普通教职工。在这三个利益主体中寻找成本最小的改革路径，让三者都改革满意，是改革者的主要制度变迁思路。要让党委政府满意，成本最小的路径是在不投入资金的情况下维持旧有的行政控制，完成高校应承担的责任义务，又不必向高校投入资金，让高校实现自给自足。中国高校管理体制改革是将高校限制在行政体制内，允许高校利用所掌握的公共物品进行创收，从适度招收自费生开始，到多方位筹集教育经费，直至吸引多方投资联合办校。对高校的领导者而言，成本最小的路径是维持公共机构运转的前提下，完成党和国家的教育任务并实现产业化发展。政府在改革中为高校提供了税收上的优惠，同时让高校面临的竞争远远低于非教育行业，这些优势都可以转化为现实的经济利益。在二十多年的高校管理体制改革中，高校争取到更大的利益空间，符合高校领导者的利益。教工初始处于被动地位，对于他们改革成本最小的路径是在维持和扩大原有经济收入和地位的基础上容纳新的机制，从改革的实践看，教职工的收入和地位正逐步提高。据有关调查，高校教职工在各行业中，属于中高收入阶层，他们往往也成为改革的推动者。在高校体制改革的三个阶段中，始终强调国有产权的主导地位，强调国家行政指导的必要性，这种方针使高校发展得到国家强有力的政治保护和稳定的经济收入，从内部持续供给的正激励机制角度看，是供给主导型的标准案例。
四、制度变迁路径选择：依照成本高低进行的连续边际调整新制度经济学认为，制度变迁是一个渐进性的连续的演变过程，是通过制度在边际上的不断调整而实现的。“这种制度的变迁首先发生在旧有体制危机最严重、机会成本最低和收益最高的场合，因为旧有体制的危机使得这种场合的交易很容易达
⑥
”纵观中国高校管理体制三个阶成，重新签约的交易成本较低。
第15期（总第619期）
的旧体制束缚了高校的发展，成为旧体制中危机最重的层面，导“重新签约”的努力。换言之，高校具有独立的利益目标致了高校
和行为能力，便利用下放的有限控制权和决策权捕捉潜在的制度收益，自然产生了第二阶段的制度供给。同时，第二阶段的改革促使高校进一步扩大规模，高校管理者以利益最大化、成本最小化为趋利动机，制度变迁报酬递增效应决定了高校以持续“规范化主体”为路径，接着催生了第三阶段的改革。这三发展的
阶段的改革具有连续的边际调整的特征。边际调整使高等教育的制度改革进退有据，并且使每一次变迁的深度都会达到而且也仅仅达到边际收益等于边际成本的那一点，制度变迁报酬递增的特性又使得高校管理体制创新呈现出一浪接一浪的连绵之势。
制度变迁的路径选择具有深刻的政治、经济、社会、历史与文化根源，有着强烈的路径依赖倾向。路径依赖对于中国高等教育体制改革的影响是双重的。一方面，它对于有效推进高校改革、降低改革成本起到了积极作用；另一方面，它也具有显而易诺斯指出，制度的报酬递增特征决定了制度渐进见的负面影响。
变迁的基本方向，而行动者有限的信息和价值观所建构的主观模型决定了行动者的具体选择，因此，行动者有可能持续作出相对无效率的选择，低效率的制度安排就将长期存在下去。⑦比如以连续的边际调整为特征的渐进式改革，使得逐渐壮大起来的利益集团反过来成为进一步改革的阻力，并造成高等教育生内部人控制行为等在一态环境的恶化；高校表现出的自利行为、定程度上妨碍了公众的利益。只有分析不同制度变迁路径的成本收益，不断纠正路径的偏离，才能寻找到制度变迁净成本最低的改革方案，这也是政府、高校管理者和学者需要进一步研究的问题。［注释］
［J］（6）：①张曙光.论制度均衡和制度变革.经济研究，199232.
［J/OL］②孙百才.教育制度变迁新路怎么走.http://theory.people.com.cn/GB/49157/49166/4629984.html，2006-07-26.
［J］（2）：③靳希斌.教育产权与教育体制创新.广东社会科学，200378.“创新集团”的概念，详见程虹、窦梅发表在《武汉大学学报》上的“制度变迁④
阶段的周期理论”一文。作者在文中提出，制度变迁是一个由制度僵滞、制度创新和制度均衡三个阶段所组成的周期。制度变迁的三个不同阶段，都是由不同的利益集团所主导：在制度僵滞阶段是独占型利益集团主导，在制度创新阶段是创新型利益集团主导，在制度均衡阶段是分享型利益集团主导。
诱致性变迁与强制性变迁［J/OL］⑤林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：.http://www.jjxj.com.cn/articles/135.html，2002-10-02.
［J］⑥王跃生.不同改革方式下的改革成本与收益的再讨论.经济研究，1997（3）：47.
——凡勃伦、⑦曹正汉.将社会价值观整合到制度变迁理论之中的三种方法—哈耶克、诺斯的理论之比较研究［J］（6）：.经济科学，200122.
段的改革，完全是遵循成本最小化的原则，按旧体制中各个制度层面危机的高低，逐步递进改革。而且，边际性调整使每一次改革的深度都会达到而且也仅仅达到边际收益等于边际成本的那一点。
我国旧的教育体制单纯依靠国家财政拨款，由于国家财力有限，仍然远远不能适应发展的需要。能否筹措比较充足的教育经费，成为第一阶段改革的关键。高校沉重的财政压力是当时改多革进程中危机最重的制度层面，于是政府出台了扩大自主权、方筹集经费的改革措施。这种政策可以随时收回，具有极大的灵活性，政府不会损失什么，是一种成本最小的制度供给，理应首先采取。随着第一阶段制度创新效用的逐渐显现，一些高校拥有了资源控制权和配置权，具备了制度创新能力，他们通过对国家所有的存量资本的运用获得了增量收益，但此时“条块侵害”