财政收入分配职能弱化与收入差距扩大
内容摘要:改革开放以来,在我国市场化的改革进程中,收入差距问题变得严峻起来。在市场经济条件下,调节收入差距是财政的重要职能之一。但目前我国财政调节收入差距的职能明显弱化,造成调节收入差距机制缺失。为了抑制收入差距的进一步扩大,财政调节收入分配的职能必须回归,机制必须健全。
关键词:财政收入分配职能;收入差距;财政
改革开放以来,随着市场化改革的逐步深入,我国的收入差距问题变得严峻起来。比如,作为衡量居民收入差距重要指标之一的基尼系数,我国已从1979年的0.33上升到1995年的0.445和2000年的0.458(孙立平,2001),远远高于日本1993年的0.249、德国1994年的0.300、法国1995年的0.327、印度1997年的0.378与美国1997年的0.408(联合国开发计划署,2001)。收入差距是市场经济运行的必然产物,但收入差距过大则与财政收入分配职能弱化相关,因而本文试图对这个问题做一些尝试性的探讨。
一、财政分配职能重任:调节收入差距
市场经济的自发运行必定会产生收入分配差距过大的结果。这是因为私人能力和天赋的差异会形成收入分配的差距,私人财富的收入会拉大个人收入差距,遗产和赠与会使收入和财富差距进一步拉开,甚至由于它的累积效应会形成贫富两极分化。市场经济运行中产生的收入分配差距从效率角度上说是社会需要的,但从社会可持续发展来说则必须矫正。而市场本身无法解决社会分配不公问题,只有政府才有能力进行长期的、系统的、全社会的和规范的再分配活动,而政府的这种活动又主要是通过财政进行的。
从西方国家的财政实践看,西方国家的财政在调节收入差距方面发挥着巨大的作用。虽在20世纪以前,西方财政很少参与收入分配,但并不意味着西方财政全然不介入再分配领域。早在1572年,英国开始征收“济贫税”和兴办教养院,1601年则颁布了世界上第一部《济贫法》,并制定了《教区救济贫民税法》作为对《济贫法》的补充。到了19世纪末,政府开始较大规模地介入收入再分配领域。比如,德国俾斯麦政府开始实行有国家补助的向劳动者提供津贴的社会保险计划,先后通过了疾病、工伤、老年及残疾保险立法,开创了有政府参与的社会保障制度,形成了比较完整的社会保障体系。而到了20世纪30年代经济大危机之后,财政中的收入分配职能就更加突出了。例如,按照美国布鲁金斯学会的估计,1985年美国最上层的1%的家庭所挣的总收入,几乎是占总家庭数20%的最底层一组所赚取的3倍。而转移性支付包括社会保障津贴、失业补助和福利支付,以及由政府支付给家庭的食物券
、医疗补助等非货币转移性支付预算,则主要流向收入的最底层。比如:占总家庭数20%的最底层一组获得的转移收入占整个转移性支付的27.7%,占总家庭数20%的第二个底层一组获得的转移收入占整个转移性支付的26.1%。美国正是通过这样的转移性收入,缩小了最底层收入的家庭与最上层的收入差距。
按照政府职能分工层次标准,政府的收入再分配功能,不适宜由地方政府来行使。因为,如果允许地方政府行使再分配的权力,则会在全国范围内出现地方间的差别税收、差别转移支付等制度,从而导致生产要素不合理流动,以致缺乏经济效率。鉴于地方政府实行收入再分配的低效性,为使收入再分配政策出台动机与效果相统一,收入再分配这一功能应以中央政府履行为主。由中央政府在全国范围内运用政策手段的话,就可以避免居民通过移居来避税或通过移居来竞相享用政府转移支出的现象。根据这一标准,收入再分配就应该主要由中央政府承担。
财政履行收入分配职能是通过税收和财政支出来进行的。具体说来,税收主要包括个人所得税、财产税、遗产和赠与税等的征收;财政支出主要包括政府的济贫支出、社会保险支出、其他社会保障支出、以及一些投资性支出等等。
二、财政收入分配职能弱化:调节收入差距机制缺失
20世纪70年代末,我国实行的以市场化为取向的经济体制改革,在促进经济发展的同时,由于收入分配向个人倾斜,所以个人之间的收入差距逐步扩大。出现收入差距本是市场经济运行中的必然现象,这种市场缺陷应当由政府通过财政提供公共产品来弥补。但是,因为我国的财政收入分配职能长期以来重点在于宏观的国民收入分配,政府热衷于投资铺摊子,对亏损企业不惜进行财政补贴,导致对居民收入的再分配出现“缺位”,财政收入分配职能弱化。下面从收入和支出两个方面对财政收入分配职能弱化的表现及其形成原因进行一些初步分析。
1、财政收入调节功能弱化的表现及其原因
首先,财政收入的两个比重偏低使得中央财政调节收入分配的能力削弱。中央政府要履行收入再分配的职责,就必须具备一定的财力。但是,我国经济体制改革以后至1995年,财政收入占GDP的比重逐年下降,这一比重1980年为25.7%,1990年为15.8%,1995年下降到最低点为10.7%。1996年后有所回升,1997年为11.6%,2000年为15.0%,2002年为18.0%。而根据美国经济学家的研究,发展中国家财政收入占GDP的比重要达到25%左右才有利于经济的持续健康发展。可是,我国从1980年至2002年的20多年间,我国财政收入占GDP的比重都在25%以下,有的年份甚至远远低于这个数字。此外,中央财政收入
占财政总收入的比重也偏低,1993年仅为22.0%,1995年为52.2%,1996年为49.4%,2000年为52.2%,2002年为55.0%,而世界多数国家中央财政收入占财政总收入的比重都在60%以上。因此,我国财政收入的两个比重明显偏低。两个比重的偏低影响了我国中央财政职能的发挥,削弱了中央财政对不同群体进行收入差距调节的能力。
其次,税收制度的不合理与不完善使得税收调节收入分配的功能弱化。因为税收是国家财政收入的主要来源,所以税收也成为调节收入分配的重要手段。国际经验表明,市场经济国家就是通过设置比较合理的税制结构、完善个人所得税制、加强税收征管等税收制度来调节收入分配的。而在我国经济转型过程中,由于税收制度的不合理与不完善,使得税收调节收入分配的功能弱化,具体从以下几个方面反映出来。
一是税制结构不合理。不合理的税制结构主要体现在税种结构的不合理和税负在不同所有制与不同地区之间的不均衡。从税种结构的不合理来看,经过1994年的税制改革,我国事实上建立起了以增值税为主体税种的税制结构,增值税、消费税和营业税等流转税类税种在税收总额中占绝对比重。作为调节收入分配差距的主要税种,如个人所得税、车船税、房产税、土地增值税等的比重过小,而同样具有收入分配调节作用的社会保障税、财产税、赠与税和证券交易税等还没启用。这就使得体现税收收入分配职能的税种收入在总税收中的比重过低,税收公平分配功能的发挥空间相当有限。例如,2001年,我国个人所得税716.0144亿元,占税收总额的比重仅为4.4%;车船税、房产税、土地增值稅和遗产税仅占2%。2002年,个人所得税占税收总额的比重6.4%。而在大多数发达国家,个人所得税在税收总额中的比重都在10%-30%之间。再从税负在不同所有制与不同地区之间的不均衡来看,改革开放以来的较长时期内,税负的基本情况是:国有企业高于集体企业,集体企业高于外商及港澳台企业,外商及港澳台企业高于股份制企业。税负不均衡还突出表现在以矿产资源、原材料为主导的西部地区和以重工业为主的东北三省的税负较高,结果导致越贫困、越不发达、结构调整越困难的地区的税负越重。近年来,这种不合理的状况虽有所改观,但还没有根本扭转。
二是个人所得税制不完善。我国从20世纪80年代初才开始实施的个人所得税,尽管发展较快,但由于时间太短,存在的问题还不少,主要问题有:实行分类税制,不能综合计算个人收入并加以有效调节,造成所得来源多,分项收入少,综合收入高的纳税人反而不交税或少交税;个人所得税税率设计不合理,工资薪金所得实行的超额累进税率,级距
过多,最低税率、边际税率均规定过高;税收扣除未能考虑纳税人赡养人口、医疗费用、负担能力等因素;资本财产性所得课税较轻,个体工商户的生产经营所得、承包经营所得税负太轻。比如,我国个人所得税中,工薪所得约占个人所得税收入的40%以上,年纳税人数已经超过6000万人次,利息所得约占个人所得税的25%,年纳税额达到300亿元;我国20%的人占有80%的个人金融资产,但占有80%个人资产的人所交的个人所得税只占10%;农民的收入低于市民,但农民的赋税种类及数量多于市民。因此,个人所得税制中这些问题的存在,使得税收调节收入分配的功能弱化。
三是税收征管制度不健全。税收征管制度的不健全主要表现在:没有建立全面的个人收入监控体系,征管手段不科学,对偷逃税者的惩罚力度不够。从个人收入监控体系来看,税务部门难以根据个人支付情况和个人财产变动情况来掌握个人的真实收入,并据此核定推算其应纳的个人所得税额,目前中国也未规定各有关经济部门将其掌握的有关个人收入的资料及时传送给税务部门,税务部门难以对个人收入进行有效的监控。从征管手段来看,目前大部分地区征管手段主要依靠手工操作,不少税务工作者受“长官”意识支配,加上百姓对自己工作的不理解,在征税工作中,也是方法简单,对纳税人态度粗暴,甚至认为“民可使由之,不可使知之”。这样一来,不仅不能使征税人与纳税人之间得到相互理解和沟通,而且会形成他们的紧张关系,增加征税工作的难度。从对偷逃税者的惩罚力度不够来看,由于缺乏必要的严厉的法律措施,税务机关对偷逃税案件惩罚力度不够,出现了以权代法、以补代罚、以罚代刑的现象,部分纳税人恣意偷逃国家税收。例如,据统计,全国国有和集体企业偷税面约占50%-60%,个体和私营企业偷税面达90%以上,偷漏税和任意减免的税款额占税收总额的20%以上,每年全国税收泄漏总量达500亿元左右。
2、财政支出调节功能弱化的表现及其原因
如果说财政收入的调节功能主要是通过对高收入者征税来进行的话,那么,财政支出职能则应主要通过建立社会保障制度、平等提供教育和公共卫生等公共产品、以及通过恰当的政府间转移支付等来进行。但是,在目前的中国,这些方面都还没有起到它们应有的作用。
第一,社会保障支出在财政总支出中的比重太低且不合理,其调节收入分配的职能微弱。社会保障是对社会收入分配不公的一种补救。在现代社会中,社会保障是使每一个社会成员得以维持起码生活水平的手段。在很多西方国家,社会保障支出已成为中央政府支出中的第一大支出。比如,1987年,社会保障支出
占中央政府支出的比重,美国是31.1%,英国是31.6%,法国是38.5%,而瑞典则高达50.8%。但是,我国社会保障支出数额很少,抚恤和社会福利救济支出在财政总支出中的比重1998年为1.58%、2000年为1.34%、2001年为1.41%、2002年为1.69%。由于社会保险支出在财政支出中没有单独列出,因而不能准确计算其在财政支出中的比重,但估计比重也不会太高。特别需要指出的是,我国社会保障支出的流向也不合理。从财政支出的构成来看,社会保障支出主要流向了城镇居民,而占人口比例绝大多数的农村居民被排除在社会保障之外。据统计,2003年占全国总人口65%左右的农民的社会保障支出只占社会保障费用总支出的11%,而占总人口35%左右的城镇人口的支出达到87%。这种社会保障支出不是在缩小城乡居民收入差距,而是在扩大差距。在城镇居民之间,社会保障支出也没有起到调节收入差距的作用。比如,在很多地方,城市集体、私营和外资企业的职工,自由职业者、个体工商户和进城民工仍未纳入社会保险。
第二,社会保障以外的其他公共产品供给的支出在城乡之间也严重不均,致使城乡居民收入差距扩大。公共产品供给支出的城乡不均,主要从义务教育、公共卫生、公共设施与基础设施等方面的城乡供给差异表现出来。从义务教育方面来看,由于农村义务教育政府财政投入实行乡财政或县财政负担的体制,而县乡财政普遍困难,所以农村义务教育经费普遍低于城市。比如,1997年城市学生的人均教育经费为1397元,而农村学生的人均教育经费仅为316元,城市学生的人均教育经费大约是农村学生的4倍;而初中生的人均教育经费分别为2414元和316元,城市初中生的人均教育经费是农村初中生的近8倍。从公共卫生方面来看,城乡之间卫生经费投入存在很大差距。据统计,1991年到2000年,全国新增卫生经费投入中只有14%投入到农村,而14%中的89%又成了“人头费”,真正专项的农村卫生经费只有1.3%。而在1998年政府卫生经费投入的587.2亿元中,用于农村的卫生费用为92.5亿元,仅占政府投入的15. 9%,也就是说4亿城市人口享受到的国家公共卫生和医疗投入是9亿农村人口的5倍。再从公共设施和基础设施方面来看,城市的基础设施和公共设施比农村不仅齐全和先进得多,而且在城市是不需要市民负担的,但在农村则需要农民负担。
第三,政府间转移支付制度的不恰当,没有发挥应有的调节地区之间收入分配的功能。改革开放以后至1994年的分税制改革期间,我国政府间财政关系的基本特征是“财政包干制”。这一制度存在诸多问题,其中之一是它迅速拉大了沿海与内地的经济差距。1994年的分税制改革试图消除“财政包干制”的
弊端,但在中央对地方税收返还方面,中央对地方税收返还额则以1993年为基期核定,这其实不仅没有通过中央对地方的财政转移支付来实现财政不均衡问题,而且固化了沿海与内地的经济差距。此外,我国在中央政府对下级政府的拨款方面,有条件的拨款往往多于无条件的拨款,因而沿海地区由于配套资金充裕,就容易得到中央政府的拨款;而贫穷落后地区苦于无配套资金,就难以得到中央政府的拨款。这导致区域经济差距加大,进而拉大了地区之间的收入差距。
三、财政收入分配职能回归:抑制收入差距扩大
从上面的分析可知,在市场经济中,财政有调节收入分配的重要职责。但在我国市场经济发展的过程中,在收入差距不断扩大的情况下,我国财政收入分配的职能弱化,致使调节收入差距的主要机制缺失。因此,在市场经济体制不断完善的过程中,财政调节收入分配的职能必须回归,机制必须健全,以抑制收入差距扩大。
1、财政收入调节功能的回归与机制的健全
首先,提高财政收入的“两个比重”,为中央政府调节收入分配提供财力保障。提高财政收入的“两个比重”,就是要提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占财政总收入的比重。为此,要在保持整体税收负担率不变甚至下降的情况下,通过清理和取消各种收费和基金,合理调整税费负担结构,加强税收征管,以提高税收贡献率,来提高财政收入占GDP的比重;通过适当扩大中央税收范围,来增加中央财政收入占财政总收入的比重。通过提高财政收入的“两个比重”,使中央政府真正履行起收入再分配的职责。
其次,深化税制改革,充分发挥税收的调节收入分配功能。一是要建立比较合理的税制结构。要逐步改变以商品税为主体税种的税制结构,提高所得税在税收中的比重,并逐步向个人所得税为主体的税制结构过渡。二是要完善个人所得税制。针对我国目前个人所得税的税制设置,应该在以下方面深化改革:改分类所得税制为综合所得课税为主、分类所得课税为辅的混合征收制,适当调整个人所得税的费用扣除标准,简化综合征收所得适用的超额累进税率,形成5%-45%的6级超额累进税率。考虑对银行储蓄存款利息个人所得税设置免征额和超额累进税率。同时,为了实现调节收入差距的预期目标,应该综合运用其他税收手段,建立起一个多环节、多税种、立体式的税收调节体系。比如,适时开征社会保障税、资本利得税或证券交易税、遗产和赠与税,完善消费税、财产税制。三是要加强税收征收管理,防止税收流失。为此,要特别加强个人所得税和企业所得税的征管。从个人所得税的征管来看,主要从以下方
面进行:深化个人所得税申报制度的改革,加快税收信息化建设,重视对高收入者的个人所得税征管工作,强化代扣代缴制度,从源头上对个人所得税加以控制;积极推行存款实名制,并逐步创造条件实行金融资产实名制;加大对偷逃个人所得税行为的处罚力度,使个人所得税真正成为有效调节居民收入分配的“良税”。从企业所得税的征管制度来说,主要是要执行更为严格的税务稽查制度。具体说来,包括以下几个方面:完善机构监控制度,根据管理的需要合理赋予“征收”系列和“检查”系列一定的管理职能,如检查机构除负责正常和专项的税收检查外,还必须负责减免税条件的审定和漏管户清理等工作;完善稽查监控制度,有针对地加大税务稽查力度,完善计算机监控系统,包括申报税摘要系统、公司购买和销售系统等;完善护税制度,严厉打击各种偷、抗、骗税和逃避追缴欠稅的犯罪行为。四是应加强税法的宣传教育,提高公民的纳税意识,养成自觉的纳税行为。
2、财政支出调节功能的回归与机制的健全
第一,完善社会保障制度,建立多层次社会保障体系,改变由国家包揽为特征的单一型社会保障制度。当前应主要从以下方面完善社会保障制度:一是要完善国有企业下岗职工基本生活保障、失业保障和城镇居民最低生活保障的“三条保障线”制度,并在此基础上把社会保障覆盖面逐渐向农村扩展。二是要建立合理的财政补贴制度。财政补贴对调节居民收入分配,缩小居民收入差距有着不可低估的影响。因此,要正确运用财政补贴手段,慎重选择补贴对象,使之真正达到调节居民收入分配的政策目的。例如,政府应当将对亏损国有企业的补贴适当转向直接帮助亏损企业的下岗职工和因公伤残或患有职业病的贫困职工。同时,将对城镇居民普遍给予的粮油副食补贴和水电气、交通等补贴逐步取消,转向直接补助低收入、贫困居民和家庭。三是要在条件成熟的地区逐步开征社会保障税,以保证社会保障支出有稳定的资金来源,为政府实行有效的社会保障制度提供基本保证。
第二,均衡义务教育、公共卫生、基础设施与公共设施等公共产品的城乡供给。义务教育、公共卫生、基础设施与公共设施等公共产品对城乡居民实际生活水平与生活质量、对城乡居民人力资本积累、以及对城乡居民的生产效率等都将产生重大影响,因而为保证城乡居民收入分配的均等,就必须均衡这些公共产品的城乡供给。为此,要以下方面采取切实可行的措施。一是在义务教育方面,关键是要改变农村义务教育政府财政投入实行乡财政或县财政为主体的体制,中央和省级政府应主要分摊农村义务教育
经费,建立起中央及其以下政府合理分摊农村义务教育经费的财政体制。二是在公共卫生方面,要转变城乡之间卫生经费投入悬殊的状况,就需要改变目前公共卫生经费“重城市、轻农村”的投入体制,建立起与公共财政目标相一致的公共卫生经费投入新体制。这就是说,要按照公共财政的要求,各级政府应积极调整财政支出结构,逐年增加公共卫生经费投入,增长幅度不能低于同级财政经常性支出增长幅度。并且,要按照城乡统筹的要求,将新增公共卫生经费主要投向农村。三是在公共设施和基础设施方面,要通过加大对农业和农村的投入,来转变城市的基础设施和公共设施是不需要市民负担的、而在农村则需要农民负担的不合理状况。
第三,建立规范的政府间的财政转移支付制度。为了发挥政府间转移支付在调节地区之间收入分配中的功能,迫切需要对我国目前的政府间转移支付制度进行修改和完善,以建立起比较规范的政府间财政转移支付制度。这主要应从以下方面着手进行:一是逐步剔除“基数法”,更多地使用因素法,作为转移支付制度拨付的依据。二是转移支付的规模要适度,规模太小则失去意义,规模过大则会增加中央财政的负担。三是转移支付中应加强专项补助,主要运用公路、铁路、海运、港口、航空、邮政电讯、大型农田水利设施、农业开发项目,加强对能源及原材料、教育、科学、文化的补助。四是在转移支付中,不仅要健全中央对地方的纵向转移支付制度,而且也要考虑到中央政府财力有限和地区之间的经济实力悬殊状况,积极创造条件,逐步建立起发达地区对不发达地区的横向转移支付制度。
参考文献:
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作者:刘乐山 刘嵩 唐文光 来源:湖南财经高等专科学校学报2005年第3期
财政职能由财政本质所决定的财政所固有的功能和职责，它是不以人的意志为转移的。
我国社会主义财政的职能与社会主义国家的职能和社会主义财政本质密切联系，并受它们制约。财政通过分配与国民经济各组成部分之间相互作用而表现出自己的
功能，并获得一定的效果。社会主义财政职能具体运用的效果，就表现为社会主义财政的作用。财政职能有下列的不同阶段与不同说法
财政四职能 现在我们就以财政四职能之说来看一下财政的具体职能。财政职能归结为四个方面：资源配置职能、收入分配职能、经济稳定职能及经济发展职能。
资源配置职能
在市场经济体制下，经济社会资源的配置有两种方式来实现，即市场机制和政府机制。市场对资源的配置起基础性作用，但由于存在着公共品、垄断、信息不对称、经济活动的外在性等情况，仅仅依靠市场机制并不能实现资源配置的最优化，还需要政府在市场失灵领域发挥资源配置作用。
财政作为政府调控经济社会运行的主要杠杆，是政府配置资源的主体。因为，在经济体系中，市场提供的商品和服务数量有时是过度的，有时是不足的，整个社会的资源配置缺乏效率。财政的资源配置职能就表现在对市场提供过度的商品和劳务数量进行校正，而对市场提供不足的产品和服务进行补充，以实现社会资源的有效配置。资源配置职能的主要内容表现在以下三方面：
一、财政可通过采取转移支付制度和区域性的税收优惠政策、加强制度建设、消除地方封锁和地方保护、完善基础设施、提供信息服务等方法，促进要素市场的建设和发展，推动生产要素在区域间的合理流动，实现资源配置的优化。
二、财政通过调整投资结构，形成新的生产能力，实现优化产业结构的目标。如交通、能源等基础产业项目的资金和技术“门槛”高，政府就可通过产业政策指导和集中性资金支持，防止规模不经济的产生。除了政府直接投资外，还可利用财政税收政策引导企业投资方向，以及补贴等方式调节资源在国民经济各部门之间的配置，形成合理的产业结构。
三、市场无法有效提供公共商品，提供公共商品是政府的基本职责。政府一般以税收等形式筹措资金，以不损害市场机制和秩序为原则，提供公共商品。
收入分配职能
财政的收入分配职能是政府为了实现公平分配的目标，对市场经济形成的收入分配格局予以调整的职责和功能。在各种不同的财政手段中，实现再分配的最直接的手段有：
一、税收转移支付，即对高收入家庭课征累进所得税并对低收入家庭给予补助二者相结合的方法；
二、用累进所得税的收入，为使低收入家庭获益的公共服务提供资金。
三、对主要由高收入消费者购买的产品进行课税，并同时对主要为低收入消费者使用的其他产品给予补贴二者相结合的方法；
四、完善社会福利制度，使低收入者实际收入增加，个人收入差距缩小；
五、建立统一的劳动力市场，促进城乡之间和地区之间人口的合理流动，这是调动劳动者劳动积极性，遏制城乡差距和地区差距进一步扩大的有效途径。
经济稳定职能
在市场经济中，实现充分就业、稳定物价水平、平衡国际收支是财政的经济稳定职能的三个方面。要保证社会经济的正常运转，保持经济稳定发展，就必须采取相应抉择政策，即根据经济形势的变化，即时变动财政收入政策。如积极的财政政策、消极的财政政策、稳健的财政政策以及扩张的财政政策。同时采用“自动”稳定装置，以不变应万变，减缓经济的波动。在政府税收方面，主要体现在累进的所得税上。当经济处于高峰期时，可抑制需求；当经济处于低谷时，刺激需求，促使经济复苏。在政府支出方面，主要体现在社会保障支出上，用以控制在不同经济发展时期失业人口的数量。同时还有政府的农产品价格支持制度。这些都是促进经济发展，实现经济稳定发展的重要措施和手段。
经济发展职能
发展是人类永恒的主题。特别是中国，作为发展中的大国，市场欠发达，经济结构亟待调整，资本相对匮乏，企业家阶层尚未形成，促进经济发展是财政无法推卸的责任。而在社会主义市场经济体制下，政府完全可以利用有效的财政政策，加快经济增长，促进经济结构调整，实现经济发展。
协调配合 财政政策包含不同的目标，在实践中它们互相重叠，要同时发挥财政的资源配置、收入分配和经济稳定、发展职能是存在实际困难的。这样，要制定有效的政策，就要协调好不同职能目标的关系。一个职能目标的实现往往会牺牲另一个职能目标，它们彼此之间都存在着客观执行结果的冲突。一般说来，政府对自愿配置要比对收入分配具有更大的兴趣，但在通货膨胀严重时，政府的注意力会转向经济稳定，而减少对资源配置和收入分配的重视。如果各种宏观经济问题反复出现，表明政府的财政政策和财政体制存在缺陷。如何权衡利弊，协调运用、充分实施财政职能，统筹考虑各职能目标的相互作用，使之同时满足配置、分配和稳定发展目标，是财政政策实施的重要问题，也是财政体制改革的核心问题。
财政的职能之间既有一致性，也有矛盾性，协调得好可以相辅相成，协调失当则会相悖相克。财政职能的一致性表现在它们都是在国民经济运行的大环境中起作用，互为条件，相互促进。资源配置职能是各职能的前提。调节收入分配关系职能则是优化资源配置的继续
。而经济的稳定增长和发展既是前两种职能的结果，同时又进一步构成实现前两种职能的前提条件。但这些职能在实现中又会经常处于矛盾状态。财政宏观调控以财政职能作为目标，有时会处于顾此失彼的境地，削弱政策效果。
综合观察财政各职能的矛盾与协调，最终归结为公平与效率的冲突与权衡。公平与效率有内在统一性，只有依靠效率不断提高，才能提供出个性发展的物质条件，有利于实现社会公平；社会公平不仅有利于劳动积极性的提高，有利于每个人聪明才智的发挥，因此，还可以促进效率的提高。但是，效率与公平毕竟是两个不同的问题。片面强调效率就可能产生不公平，同样，片面强调公平就可能损害效率。因此，政府应在基于公平与效率相辅相成关系的基础上，恪守市场效率规则，改善收入分配状态，在不损害经济效率的前提下，提高社会总体的交换效率，促进国民经济的健康发展。
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财政收入分配职能弱化与收入差距扩大
内容摘要:改革开放以来,在我国市场化的改革进程中,收入差距问题变得严峻起来。在市场经济条件下,调节收入差距是财政的重要职能之一。但目前我国财政调节收入差距的职能明显弱化,造成调节收入差距机制缺失。为了抑制收入差距的进一步扩大,财政调节收入分配的职能必须回归,机制必须健全。
关键词:财政收入分配职能;收入差距;财政
改革开放以来,随着市场化改革的逐步深入,我国的收入差距问题变得严峻起来。比如,作为衡量居民收入差距重要指标之一的基尼系数,我国已从1979年的0.33上升到1995年的0.445和2000年的0.458(孙立平,2001),远远高于日本1993年的0.249、德国1994年的0.300、法国1995年的0.327、印度1997年的0.378与美国1997年的0.408(联合国开发计划署,2001)。收入差距是市场经济运行的必然产物,但收入差距过大则与财政收入分配职能弱化相关,因而本文试图对这个问题做一些尝试性的探讨。
一、财政分配职能重任:调节收入差距
市场经济的自发运行必定会产生收入分配差距过大的结果。这是因为私人能力和天赋的差异会形成收入分配的差距,私人财富的收入会拉大个人收入差距,遗产和赠与会使收入和财富差距进一步拉开,甚至由于它的累积效应会形成贫富两极分化。市场经济运行中产生的收入分配差距从效率角度上说是社会需要的,但从社会可持续发展来说则必须矫正。而市场本身无法解决社会分配不公问题,只有政府才有能力进行长期的、系统的、全社会的和规范的再分配活动,而政府的这种活动又主要是通过财政进行的。
从西方国家的财政实践看,西方国家的财政在调节收入差距方面发挥着巨大的作用。虽在20世纪以前,西方财政很少参与收入分配,但并不意味着西方财政全然不介入再分配领域。早在1572年,英国开始征收“济贫税”和兴办教养院,1601年则颁布了世界上第一部《济贫法》,并制定了《教区救济贫民税法》作为对《济贫法》的补充。到了19世纪末,政府开始较大规模地介入收入再分配领域。比如,德国俾斯麦政府开始实行有国家补助的向劳动者提供津贴的社会保险计划,先后通过了疾病、工伤、老年及残疾保险立法,开创了有政府参与的社会保障制度,形成了比较完整的社会保障体系。而到了20世纪30年代经济大危机之后,财政中的收入分配职能就更加突出了。例如,按照美国布鲁金斯学会的估计,1985年美国最上层的1%的家庭所挣的总收入,几乎是占总家庭数20%的最底层一组所赚取的3倍。而转移性支付包括社会保障津贴、失业补助和福利支付,以及由政府支付给家庭的食物券
、医疗补助等非货币转移性支付预算,则主要流向收入的最底层。比如:占总家庭数20%的最底层一组获得的转移收入占整个转移性支付的27.7%,占总家庭数20%的第二个底层一组获得的转移收入占整个转移性支付的26.1%。美国正是通过这样的转移性收入,缩小了最底层收入的家庭与最上层的收入差距。
按照政府职能分工层次标准,政府的收入再分配功能,不适宜由地方政府来行使。因为,如果允许地方政府行使再分配的权力,则会在全国范围内出现地方间的差别税收、差别转移支付等制度,从而导致生产要素不合理流动,以致缺乏经济效率。鉴于地方政府实行收入再分配的低效性,为使收入再分配政策出台动机与效果相统一,收入再分配这一功能应以中央政府履行为主。由中央政府在全国范围内运用政策手段的话,就可以避免居民通过移居来避税或通过移居来竞相享用政府转移支出的现象。根据这一标准,收入再分配就应该主要由中央政府承担。
财政履行收入分配职能是通过税收和财政支出来进行的。具体说来,税收主要包括个人所得税、财产税、遗产和赠与税等的征收;财政支出主要包括政府的济贫支出、社会保险支出、其他社会保障支出、以及一些投资性支出等等。
二、财政收入分配职能弱化:调节收入差距机制缺失
20世纪70年代末,我国实行的以市场化为取向的经济体制改革,在促进经济发展的同时,由于收入分配向个人倾斜,所以个人之间的收入差距逐步扩大。出现收入差距本是市场经济运行中的必然现象,这种市场缺陷应当由政府通过财政提供公共产品来弥补。但是,因为我国的财政收入分配职能长期以来重点在于宏观的国民收入分配,政府热衷于投资铺摊子,对亏损企业不惜进行财政补贴,导致对居民收入的再分配出现“缺位”,财政收入分配职能弱化。下面从收入和支出两个方面对财政收入分配职能弱化的表现及其形成原因进行一些初步分析。
1、财政收入调节功能弱化的表现及其原因
首先,财政收入的两个比重偏低使得中央财政调节收入分配的能力削弱。中央政府要履行收入再分配的职责,就必须具备一定的财力。但是,我国经济体制改革以后至1995年,财政收入占GDP的比重逐年下降,这一比重1980年为25.7%,1990年为15.8%,1995年下降到最低点为10.7%。1996年后有所回升,1997年为11.6%,2000年为15.0%,2002年为18.0%。而根据美国经济学家的研究,发展中国家财政收入占GDP的比重要达到25%左右才有利于经济的持续健康发展。可是,我国从1980年至2002年的20多年间,我国财政收入占GDP的比重都在25%以下,有的年份甚至远远低于这个数字。此外,中央财政收入
占财政总收入的比重也偏低,1993年仅为22.0%,1995年为52.2%,1996年为49.4%,2000年为52.2%,2002年为55.0%,而世界多数国家中央财政收入占财政总收入的比重都在60%以上。因此,我国财政收入的两个比重明显偏低。两个比重的偏低影响了我国中央财政职能的发挥,削弱了中央财政对不同群体进行收入差距调节的能力。
其次,税收制度的不合理与不完善使得税收调节收入分配的功能弱化。因为税收是国家财政收入的主要来源,所以税收也成为调节收入分配的重要手段。国际经验表明,市场经济国家就是通过设置比较合理的税制结构、完善个人所得税制、加强税收征管等税收制度来调节收入分配的。而在我国经济转型过程中,由于税收制度的不合理与不完善,使得税收调节收入分配的功能弱化,具体从以下几个方面反映出来。
一是税制结构不合理。不合理的税制结构主要体现在税种结构的不合理和税负在不同所有制与不同地区之间的不均衡。从税种结构的不合理来看,经过1994年的税制改革,我国事实上建立起了以增值税为主体税种的税制结构,增值税、消费税和营业税等流转税类税种在税收总额中占绝对比重。作为调节收入分配差距的主要税种,如个人所得税、车船税、房产税、土地增值税等的比重过小,而同样具有收入分配调节作用的社会保障税、财产税、赠与税和证券交易税等还没启用。这就使得体现税收收入分配职能的税种收入在总税收中的比重过低,税收公平分配功能的发挥空间相当有限。例如,2001年,我国个人所得税716.0144亿元,占税收总额的比重仅为4.4%;车船税、房产税、土地增值稅和遗产税仅占2%。2002年,个人所得税占税收总额的比重6.4%。而在大多数发达国家,个人所得税在税收总额中的比重都在10%-30%之间。再从税负在不同所有制与不同地区之间的不均衡来看,改革开放以来的较长时期内,税负的基本情况是:国有企业高于集体企业,集体企业高于外商及港澳台企业,外商及港澳台企业高于股份制企业。税负不均衡还突出表现在以矿产资源、原材料为主导的西部地区和以重工业为主的东北三省的税负较高,结果导致越贫困、越不发达、结构调整越困难的地区的税负越重。近年来,这种不合理的状况虽有所改观,但还没有根本扭转。
二是个人所得税制不完善。我国从20世纪80年代初才开始实施的个人所得税,尽管发展较快,但由于时间太短,存在的问题还不少,主要问题有:实行分类税制,不能综合计算个人收入并加以有效调节,造成所得来源多,分项收入少,综合收入高的纳税人反而不交税或少交税;个人所得税税率设计不合理,工资薪金所得实行的超额累进税率,级距
过多,最低税率、边际税率均规定过高;税收扣除未能考虑纳税人赡养人口、医疗费用、负担能力等因素;资本财产性所得课税较轻,个体工商户的生产经营所得、承包经营所得税负太轻。比如,我国个人所得税中,工薪所得约占个人所得税收入的40%以上,年纳税人数已经超过6000万人次,利息所得约占个人所得税的25%,年纳税额达到300亿元;我国20%的人占有80%的个人金融资产,但占有80%个人资产的人所交的个人所得税只占10%;农民的收入低于市民,但农民的赋税种类及数量多于市民。因此,个人所得税制中这些问题的存在,使得税收调节收入分配的功能弱化。
三是税收征管制度不健全。税收征管制度的不健全主要表现在:没有建立全面的个人收入监控体系,征管手段不科学,对偷逃税者的惩罚力度不够。从个人收入监控体系来看,税务部门难以根据个人支付情况和个人财产变动情况来掌握个人的真实收入,并据此核定推算其应纳的个人所得税额,目前中国也未规定各有关经济部门将其掌握的有关个人收入的资料及时传送给税务部门,税务部门难以对个人收入进行有效的监控。从征管手段来看,目前大部分地区征管手段主要依靠手工操作,不少税务工作者受“长官”意识支配,加上百姓对自己工作的不理解,在征税工作中,也是方法简单,对纳税人态度粗暴,甚至认为“民可使由之,不可使知之”。这样一来,不仅不能使征税人与纳税人之间得到相互理解和沟通,而且会形成他们的紧张关系,增加征税工作的难度。从对偷逃税者的惩罚力度不够来看,由于缺乏必要的严厉的法律措施,税务机关对偷逃税案件惩罚力度不够,出现了以权代法、以补代罚、以罚代刑的现象,部分纳税人恣意偷逃国家税收。例如,据统计,全国国有和集体企业偷税面约占50%-60%,个体和私营企业偷税面达90%以上,偷漏税和任意减免的税款额占税收总额的20%以上,每年全国税收泄漏总量达500亿元左右。
2、财政支出调节功能弱化的表现及其原因
如果说财政收入的调节功能主要是通过对高收入者征税来进行的话,那么,财政支出职能则应主要通过建立社会保障制度、平等提供教育和公共卫生等公共产品、以及通过恰当的政府间转移支付等来进行。但是,在目前的中国,这些方面都还没有起到它们应有的作用。
第一,社会保障支出在财政总支出中的比重太低且不合理,其调节收入分配的职能微弱。社会保障是对社会收入分配不公的一种补救。在现代社会中,社会保障是使每一个社会成员得以维持起码生活水平的手段。在很多西方国家,社会保障支出已成为中央政府支出中的第一大支出。比如,1987年,社会保障支出
占中央政府支出的比重,美国是31.1%,英国是31.6%,法国是38.5%,而瑞典则高达50.8%。但是,我国社会保障支出数额很少,抚恤和社会福利救济支出在财政总支出中的比重1998年为1.58%、2000年为1.34%、2001年为1.41%、2002年为1.69%。由于社会保险支出在财政支出中没有单独列出,因而不能准确计算其在财政支出中的比重,但估计比重也不会太高。特别需要指出的是,我国社会保障支出的流向也不合理。从财政支出的构成来看,社会保障支出主要流向了城镇居民,而占人口比例绝大多数的农村居民被排除在社会保障之外。据统计,2003年占全国总人口65%左右的农民的社会保障支出只占社会保障费用总支出的11%,而占总人口35%左右的城镇人口的支出达到87%。这种社会保障支出不是在缩小城乡居民收入差距,而是在扩大差距。在城镇居民之间,社会保障支出也没有起到调节收入差距的作用。比如,在很多地方,城市集体、私营和外资企业的职工,自由职业者、个体工商户和进城民工仍未纳入社会保险。
第二,社会保障以外的其他公共产品供给的支出在城乡之间也严重不均,致使城乡居民收入差距扩大。公共产品供给支出的城乡不均,主要从义务教育、公共卫生、公共设施与基础设施等方面的城乡供给差异表现出来。从义务教育方面来看,由于农村义务教育政府财政投入实行乡财政或县财政负担的体制,而县乡财政普遍困难,所以农村义务教育经费普遍低于城市。比如,1997年城市学生的人均教育经费为1397元,而农村学生的人均教育经费仅为316元,城市学生的人均教育经费大约是农村学生的4倍;而初中生的人均教育经费分别为2414元和316元,城市初中生的人均教育经费是农村初中生的近8倍。从公共卫生方面来看,城乡之间卫生经费投入存在很大差距。据统计,1991年到2000年,全国新增卫生经费投入中只有14%投入到农村,而14%中的89%又成了“人头费”,真正专项的农村卫生经费只有1.3%。而在1998年政府卫生经费投入的587.2亿元中,用于农村的卫生费用为92.5亿元,仅占政府投入的15. 9%,也就是说4亿城市人口享受到的国家公共卫生和医疗投入是9亿农村人口的5倍。再从公共设施和基础设施方面来看,城市的基础设施和公共设施比农村不仅齐全和先进得多,而且在城市是不需要市民负担的,但在农村则需要农民负担。
第三,政府间转移支付制度的不恰当,没有发挥应有的调节地区之间收入分配的功能。改革开放以后至1994年的分税制改革期间,我国政府间财政关系的基本特征是“财政包干制”。这一制度存在诸多问题,其中之一是它迅速拉大了沿海与内地的经济差距。1994年的分税制改革试图消除“财政包干制”的
弊端,但在中央对地方税收返还方面,中央对地方税收返还额则以1993年为基期核定,这其实不仅没有通过中央对地方的财政转移支付来实现财政不均衡问题,而且固化了沿海与内地的经济差距。此外,我国在中央政府对下级政府的拨款方面,有条件的拨款往往多于无条件的拨款,因而沿海地区由于配套资金充裕,就容易得到中央政府的拨款;而贫穷落后地区苦于无配套资金,就难以得到中央政府的拨款。这导致区域经济差距加大,进而拉大了地区之间的收入差距。
三、财政收入分配职能回归:抑制收入差距扩大
从上面的分析可知,在市场经济中,财政有调节收入分配的重要职责。但在我国市场经济发展的过程中,在收入差距不断扩大的情况下,我国财政收入分配的职能弱化,致使调节收入差距的主要机制缺失。因此,在市场经济体制不断完善的过程中,财政调节收入分配的职能必须回归,机制必须健全,以抑制收入差距扩大。
1、财政收入调节功能的回归与机制的健全
首先,提高财政收入的“两个比重”,为中央政府调节收入分配提供财力保障。提高财政收入的“两个比重”,就是要提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占财政总收入的比重。为此,要在保持整体税收负担率不变甚至下降的情况下,通过清理和取消各种收费和基金,合理调整税费负担结构,加强税收征管,以提高税收贡献率,来提高财政收入占GDP的比重;通过适当扩大中央税收范围,来增加中央财政收入占财政总收入的比重。通过提高财政收入的“两个比重”,使中央政府真正履行起收入再分配的职责。
其次,深化税制改革,充分发挥税收的调节收入分配功能。一是要建立比较合理的税制结构。要逐步改变以商品税为主体税种的税制结构,提高所得税在税收中的比重,并逐步向个人所得税为主体的税制结构过渡。二是要完善个人所得税制。针对我国目前个人所得税的税制设置,应该在以下方面深化改革:改分类所得税制为综合所得课税为主、分类所得课税为辅的混合征收制,适当调整个人所得税的费用扣除标准,简化综合征收所得适用的超额累进税率,形成5%-45%的6级超额累进税率。考虑对银行储蓄存款利息个人所得税设置免征额和超额累进税率。同时,为了实现调节收入差距的预期目标,应该综合运用其他税收手段,建立起一个多环节、多税种、立体式的税收调节体系。比如,适时开征社会保障税、资本利得税或证券交易税、遗产和赠与税,完善消费税、财产税制。三是要加强税收征收管理,防止税收流失。为此,要特别加强个人所得税和企业所得税的征管。从个人所得税的征管来看,主要从以下方
面进行:深化个人所得税申报制度的改革,加快税收信息化建设,重视对高收入者的个人所得税征管工作,强化代扣代缴制度,从源头上对个人所得税加以控制;积极推行存款实名制,并逐步创造条件实行金融资产实名制;加大对偷逃个人所得税行为的处罚力度,使个人所得税真正成为有效调节居民收入分配的“良税”。从企业所得税的征管制度来说,主要是要执行更为严格的税务稽查制度。具体说来,包括以下几个方面:完善机构监控制度,根据管理的需要合理赋予“征收”系列和“检查”系列一定的管理职能,如检查机构除负责正常和专项的税收检查外,还必须负责减免税条件的审定和漏管户清理等工作;完善稽查监控制度,有针对地加大税务稽查力度,完善计算机监控系统,包括申报税摘要系统、公司购买和销售系统等;完善护税制度,严厉打击各种偷、抗、骗税和逃避追缴欠稅的犯罪行为。四是应加强税法的宣传教育,提高公民的纳税意识,养成自觉的纳税行为。
2、财政支出调节功能的回归与机制的健全
第一,完善社会保障制度,建立多层次社会保障体系,改变由国家包揽为特征的单一型社会保障制度。当前应主要从以下方面完善社会保障制度:一是要完善国有企业下岗职工基本生活保障、失业保障和城镇居民最低生活保障的“三条保障线”制度,并在此基础上把社会保障覆盖面逐渐向农村扩展。二是要建立合理的财政补贴制度。财政补贴对调节居民收入分配,缩小居民收入差距有着不可低估的影响。因此,要正确运用财政补贴手段,慎重选择补贴对象,使之真正达到调节居民收入分配的政策目的。例如,政府应当将对亏损国有企业的补贴适当转向直接帮助亏损企业的下岗职工和因公伤残或患有职业病的贫困职工。同时,将对城镇居民普遍给予的粮油副食补贴和水电气、交通等补贴逐步取消,转向直接补助低收入、贫困居民和家庭。三是要在条件成熟的地区逐步开征社会保障税,以保证社会保障支出有稳定的资金来源,为政府实行有效的社会保障制度提供基本保证。
第二,均衡义务教育、公共卫生、基础设施与公共设施等公共产品的城乡供给。义务教育、公共卫生、基础设施与公共设施等公共产品对城乡居民实际生活水平与生活质量、对城乡居民人力资本积累、以及对城乡居民的生产效率等都将产生重大影响,因而为保证城乡居民收入分配的均等,就必须均衡这些公共产品的城乡供给。为此,要以下方面采取切实可行的措施。一是在义务教育方面,关键是要改变农村义务教育政府财政投入实行乡财政或县财政为主体的体制,中央和省级政府应主要分摊农村义务教育
经费,建立起中央及其以下政府合理分摊农村义务教育经费的财政体制。二是在公共卫生方面,要转变城乡之间卫生经费投入悬殊的状况,就需要改变目前公共卫生经费“重城市、轻农村”的投入体制,建立起与公共财政目标相一致的公共卫生经费投入新体制。这就是说,要按照公共财政的要求,各级政府应积极调整财政支出结构,逐年增加公共卫生经费投入,增长幅度不能低于同级财政经常性支出增长幅度。并且,要按照城乡统筹的要求,将新增公共卫生经费主要投向农村。三是在公共设施和基础设施方面,要通过加大对农业和农村的投入,来转变城市的基础设施和公共设施是不需要市民负担的、而在农村则需要农民负担的不合理状况。
第三,建立规范的政府间的财政转移支付制度。为了发挥政府间转移支付在调节地区之间收入分配中的功能,迫切需要对我国目前的政府间转移支付制度进行修改和完善,以建立起比较规范的政府间财政转移支付制度。这主要应从以下方面着手进行:一是逐步剔除“基数法”,更多地使用因素法,作为转移支付制度拨付的依据。二是转移支付的规模要适度,规模太小则失去意义,规模过大则会增加中央财政的负担。三是转移支付中应加强专项补助,主要运用公路、铁路、海运、港口、航空、邮政电讯、大型农田水利设施、农业开发项目,加强对能源及原材料、教育、科学、文化的补助。四是在转移支付中,不仅要健全中央对地方的纵向转移支付制度,而且也要考虑到中央政府财力有限和地区之间的经济实力悬殊状况,积极创造条件,逐步建立起发达地区对不发达地区的横向转移支付制度。
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作者:刘乐山 刘嵩 唐文光 来源:湖南财经高等专科学校学报2005年第3期
财政职能由财政本质所决定的财政所固有的功能和职责，它是不以人的意志为转移的。
我国社会主义财政的职能与社会主义国家的职能和社会主义财政本质密切联系，并受它们制约。财政通过分配与国民经济各组成部分之间相互作用而表现出自己的
功能，并获得一定的效果。社会主义财政职能具体运用的效果，就表现为社会主义财政的作用。财政职能有下列的不同阶段与不同说法
财政四职能 现在我们就以财政四职能之说来看一下财政的具体职能。财政职能归结为四个方面：资源配置职能、收入分配职能、经济稳定职能及经济发展职能。
资源配置职能
在市场经济体制下，经济社会资源的配置有两种方式来实现，即市场机制和政府机制。市场对资源的配置起基础性作用，但由于存在着公共品、垄断、信息不对称、经济活动的外在性等情况，仅仅依靠市场机制并不能实现资源配置的最优化，还需要政府在市场失灵领域发挥资源配置作用。
财政作为政府调控经济社会运行的主要杠杆，是政府配置资源的主体。因为，在经济体系中，市场提供的商品和服务数量有时是过度的，有时是不足的，整个社会的资源配置缺乏效率。财政的资源配置职能就表现在对市场提供过度的商品和劳务数量进行校正，而对市场提供不足的产品和服务进行补充，以实现社会资源的有效配置。资源配置职能的主要内容表现在以下三方面：
一、财政可通过采取转移支付制度和区域性的税收优惠政策、加强制度建设、消除地方封锁和地方保护、完善基础设施、提供信息服务等方法，促进要素市场的建设和发展，推动生产要素在区域间的合理流动，实现资源配置的优化。
二、财政通过调整投资结构，形成新的生产能力，实现优化产业结构的目标。如交通、能源等基础产业项目的资金和技术“门槛”高，政府就可通过产业政策指导和集中性资金支持，防止规模不经济的产生。除了政府直接投资外，还可利用财政税收政策引导企业投资方向，以及补贴等方式调节资源在国民经济各部门之间的配置，形成合理的产业结构。
三、市场无法有效提供公共商品，提供公共商品是政府的基本职责。政府一般以税收等形式筹措资金，以不损害市场机制和秩序为原则，提供公共商品。
收入分配职能
财政的收入分配职能是政府为了实现公平分配的目标，对市场经济形成的收入分配格局予以调整的职责和功能。在各种不同的财政手段中，实现再分配的最直接的手段有：
一、税收转移支付，即对高收入家庭课征累进所得税并对低收入家庭给予补助二者相结合的方法；
二、用累进所得税的收入，为使低收入家庭获益的公共服务提供资金。
三、对主要由高收入消费者购买的产品进行课税，并同时对主要为低收入消费者使用的其他产品给予补贴二者相结合的方法；
四、完善社会福利制度，使低收入者实际收入增加，个人收入差距缩小；
五、建立统一的劳动力市场，促进城乡之间和地区之间人口的合理流动，这是调动劳动者劳动积极性，遏制城乡差距和地区差距进一步扩大的有效途径。
经济稳定职能
在市场经济中，实现充分就业、稳定物价水平、平衡国际收支是财政的经济稳定职能的三个方面。要保证社会经济的正常运转，保持经济稳定发展，就必须采取相应抉择政策，即根据经济形势的变化，即时变动财政收入政策。如积极的财政政策、消极的财政政策、稳健的财政政策以及扩张的财政政策。同时采用“自动”稳定装置，以不变应万变，减缓经济的波动。在政府税收方面，主要体现在累进的所得税上。当经济处于高峰期时，可抑制需求；当经济处于低谷时，刺激需求，促使经济复苏。在政府支出方面，主要体现在社会保障支出上，用以控制在不同经济发展时期失业人口的数量。同时还有政府的农产品价格支持制度。这些都是促进经济发展，实现经济稳定发展的重要措施和手段。
经济发展职能
发展是人类永恒的主题。特别是中国，作为发展中的大国，市场欠发达，经济结构亟待调整，资本相对匮乏，企业家阶层尚未形成，促进经济发展是财政无法推卸的责任。而在社会主义市场经济体制下，政府完全可以利用有效的财政政策，加快经济增长，促进经济结构调整，实现经济发展。
协调配合 财政政策包含不同的目标，在实践中它们互相重叠，要同时发挥财政的资源配置、收入分配和经济稳定、发展职能是存在实际困难的。这样，要制定有效的政策，就要协调好不同职能目标的关系。一个职能目标的实现往往会牺牲另一个职能目标，它们彼此之间都存在着客观执行结果的冲突。一般说来，政府对自愿配置要比对收入分配具有更大的兴趣，但在通货膨胀严重时，政府的注意力会转向经济稳定，而减少对资源配置和收入分配的重视。如果各种宏观经济问题反复出现，表明政府的财政政策和财政体制存在缺陷。如何权衡利弊，协调运用、充分实施财政职能，统筹考虑各职能目标的相互作用，使之同时满足配置、分配和稳定发展目标，是财政政策实施的重要问题，也是财政体制改革的核心问题。
财政的职能之间既有一致性，也有矛盾性，协调得好可以相辅相成，协调失当则会相悖相克。财政职能的一致性表现在它们都是在国民经济运行的大环境中起作用，互为条件，相互促进。资源配置职能是各职能的前提。调节收入分配关系职能则是优化资源配置的继续
。而经济的稳定增长和发展既是前两种职能的结果，同时又进一步构成实现前两种职能的前提条件。但这些职能在实现中又会经常处于矛盾状态。财政宏观调控以财政职能作为目标，有时会处于顾此失彼的境地，削弱政策效果。
综合观察财政各职能的矛盾与协调，最终归结为公平与效率的冲突与权衡。公平与效率有内在统一性，只有依靠效率不断提高，才能提供出个性发展的物质条件，有利于实现社会公平；社会公平不仅有利于劳动积极性的提高，有利于每个人聪明才智的发挥，因此，还可以促进效率的提高。但是，效率与公平毕竟是两个不同的问题。片面强调效率就可能产生不公平，同样，片面强调公平就可能损害效率。因此，政府应在基于公平与效率相辅相成关系的基础上，恪守市场效率规则，改善收入分配状态，在不损害经济效率的前提下，提高社会总体的交换效率，促进国民经济的健康发展。
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