作者：钱津
经济与管理论丛 2004年12期
《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出：“到2010年，国有企业改革和发展的目标是：适应经济体制和经济增长方式两个根本性转变和扩大对外开放的要求，基本完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度，经济效益明显提高，科技开发能力、市场竞争能力和抗御风险能力明显增强，使国有经济在国民经济中更好地发挥主导作用。”
改革是为了促进发展，发展是硬道理。国有企业是中国经济发展的主导力量，具有十分重要的战略意义和现实作用。中国是在发展中实现经济转型的，国有企业的发展既是中国经济转型的动力，也是结果，经济转型与国有企业发展有着密不可分的关系。在体制改革和经济转型的推动下，中国的国有企业必将实现稳定的发展。
一、发展的基础是依法经营
国有企业是政府投资的企业，不可等同于民营企业的自主经营。民营企业是在国家法律一般的调整范围内行使自身的经济权力，而国有企业却还需要在此之上接受国家法律的特殊规制。
在实行国有资产分级代表管理体制下，对国有企业的特殊法律约束应分别由各级人民代表大会作出，而不是由各级政府作出。政府不是立法机构，政府也不能自己约束自己投资的企业，对政府投资企业的约束必须来自立法机构。尊重法律，依靠法治，首先就是要确认各级人民代表大会对实行分级代表管理体制下的国有企业的立法约束权。关于这一点，应当是在根本性的《国有资产管理法》中给予明确规定。在中国的经济转型时期，人们应当确信，没有立法和依法办事，就没有任何改革成果的存在。或者说，只有见到了法律的规定，才是改革到位的标志。为国有企业立特殊法，这是改革的要求，也是法治的要求，更是正在完善的社会主义市场经济体制对国有企业规范发展的要求。
为了有效地维护市场秩序，促进国有企业的健康发展，在实施战略性调整之后，不论是中央企业，还是地方企业，在条件允许的前提下，最好是实行一企一法的特殊规制，即为每一家国有企业专门制定一部特殊法律对其进行基本的约束，而政府对国有资产和国有企业的管理也必须依照各个特殊法进行。目前，国务院国有资产监督管理委员会代表国家对189家（注：原有196家，后有合并的，所以现在是189家，这一数字还会变化。（资料引自国务院国有资产监督管理委员会网））大型国有企业行使出资人权力，管资产和管人、管事相结合，但必须明确它只是代表，并不是真正的出资人，真正的出资人是国家，所以，国家必须制定相关法律对出资人代表及国有企业进行规范的强制性约束，而不能任出资人代表所为。不用说作为出资人代表的国资委不是政府机构，就算是政府机构，也必须接受立法机构的制约。政府不是立法机构，而是执法机构，政府必须接受法律的有效监管，法律的主要作用是监督和管理政府机构的，只要这些观念能够贯彻于国有资产的管理之中，国有企业的发展就可以有可靠的保障。在必须立法的前提下，从全国范围讲，发展国有企业，要防止的主要是各级政府的任意而为，是各级出资人代表即各级国资委的为所欲为。这也就是说，在市场经济的法治要求下，国有企业是在政府的控制下经营，而政府的控制必须是依法行事的。如果对国有企业只有政府的约束，那就没有法治而言了；因为无法可依或有法不依的政府行为是与法治背道而驰的。
专门为国有企业制定的特殊法，大体应包括以下主要内容：
1.企业设立目的
这是必须讲清楚的根本性问题。如果设立某一企业不是为某种政府职能需要服务，或是会起到破坏民营经济发展的作用，那就不能设立这一企业。所以，立法必须向社会公示设立某一国有企业的特殊目的，以及设立这一企业可以起到的特殊作用。由此，才能明确政府的投资意义。
2.企业经营范围
根据企业设立目的，就划定了企业的经营范围，即经营范围不能超出设立目的。假如是一家军工企业，那就要明确其军工生产的范围和民用品的生产范围，不能允许其涉及规定之外的军工生产领域，也不能允许其随意从事民用品的生产，因为它是政府设定的企业，是要承担政府投资责任的。
3.政府控股要求或独资要求
法律要注明这家国有企业是政府独资企业还是政府控股企业。如果是政府独资企业，法律要写明需要政府投多少资。如果是政府控股企业，法律要规定政府控股的份额是多少。如果政府投资不按法律规定运作，政府行为就是违法的。
4.规定企业的基本治理结构
包括规定企业主要权力机构的设置和企业主要领导干部的配置。对不同的企业应有不同的要求，例如对中国核工业集团公司、中国航天科技集团公司、中国兵器工业集团公司的主要领导干部，大概需要法律规定由国家主席或国务院总理给予任命。并且，法律还可以规定某些政府官员对企业行为的限制，如规定企业某行为必须经政府某部门正职长官认可才能生效，等等。
5.规定企业的信息及业绩的发布方式及范围
对于有关国家安全的国有企业，法律要规定其保密程度。对于不涉及国家安全的国有企业，法律也要具体规定其信息的发布方式以及其经营业绩的报告对象。
二、发展的核心是用人制度
国有企业的发展在于人，以人为本是现代经济的基本要求。国有企业的用人包括3个层次：一是政府委派的人，这一类人担任企业的主要领导职务，如董事长、副董事长、董事或总经理等。二是企业招聘的经营管理干部，包括副总经理、总经济师、总会计师等。三是企业招聘的专业技术人员和一般员工，包括总工程师、工程师、技工、普通员工等。而国有企业发展中的以人为本，最重要的是在第一层次要有一个科学的用人制度。
2003年9月16日，新成立的国务院国有资产监督管理委员会向社会发布公告，面向全国招聘7名副总经理一级的大企业干部，其中包括5名副总经理和2名总会计师。这次招聘当然是符合《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定的，但却使人看到国资委对于中央企业的用人管理从开始就存在较大的问题。
1.政府向企业派人应由相关法律决定
《企业国有资产监督管理暂行条例》是由国务院制定并颁布的，这不是立法机构制定的法律。而国资委作为国务院的机构代表国有资产的出资人，它到底应该有多大的权力，怎样向企业派人，这不能是由国务院说了算，而必须经过全国人民代表大会批准通过相关法律才能实施。所以，以国务院自己定的条例来指挥国资委是不妥当的，是用人制度从基础上不规范的表现。
2.政府不能替企业搞招聘
企业用人，除了政府派人去以外，要自主招聘，这事不能由政府代办。虽然国资委不是政府部门，但它也是代表政府的部门，国资委的作用就是政府的职能作用。现在的作法是由国资委统一招聘，然后再向各个企业推荐，这是明显的代办行为。国资委已经向企业派了人，就没有必要再为企业招聘人。如果国资委要把关，那么最多是企业招聘的副总经理一级的干部要经过国资委审核批准，也不能是让国资委充当企业的人力资源管理部。所以，在这一方面，眼下的工作制度是有问题的。
3.国资委招聘强调资历和级别
这次招聘公告规定的报名基本条件之一是“一般应具在大型企业（包括金融类企业）或知名跨国公司高级管理职位任职的经历，或在国家机关、事业单位副局级以上职位任职3年以上”（注：《国务院国有资产监督管理委员会招聘公告》，《人民日报》2003年9月16日。），开出这样的条件，是不可能搞好国有企业的。企业招人重在能力，而不是重在资历。政府招人，才要讲资历和级别。所以，让国资委为企业招人，是不会符合企业发展要求的。国资委开出的条件是自相矛盾的：如果说必须要求有企业高管资历，那就不能允许有政府级别的人参与；如果说没有干过企业只有政府级别的人也可以应聘，那又何必一定要有企业高管资历呢？总之，国资委负责招聘的人看重的还是级别，而不是能力，至于某某人到底有没有企业经营管理能力，他们是看不出来的，因为他们也未干过企业，根本不知道什么叫企业经营管理能力。
4.国资委不能丢掉自身的本职工作
在用人方面，国资委的本职工作是向企业派人，而不是替企业招人。这是政府与企业在用人方面的重要分界。所以，国资委应下力气抓的是，培训和储备派往企业的干部。在第一次公开招聘中列举的职位，都应是企业自己负责招聘的，现在是用人的规定有问题，说明用人制度还有待规范。如果走向规范，是不允许出现这种情况的，至于国资委怎样可以找到胜任企业主要负责人职位的干部，这是最需要国资委研究的。任何企业都是人的企业，国有企业也是人的企业。用人制度解决好了，能够将最得力的干部送上国有企业最重要的岗位，中国的国有企业发展就具备了最重要的基本条件。
三、中央企业的发展
目前，国务院国有资产监督管理委员会管辖的大型国有企业实现的利润占全国国有企业全部实现利润的64％，所以，这些企业今后怎样发展，在中国经济转型中是有一定影响力的。
国资委提出的原则方针是：（1）坚持有进有退、有所为有所不为的方针，进一步明确国有经济战略性调整的方向和重点。（2）推动企业间的兼并、联合、重组，实现规范的公司制改革等，通过规范上市、中外合资、企业互相参股等形式，实现投资主体多元化，重要的企业由国家控股，促进国有资产合理流动。（3）培育和发展一批具有国际竞争力的大公司和企业集团。（4）建立健全企业优胜劣汰机制，加大企业政策性破产力度（朱剑红，2003）。
2003年7月8日，国资委主任李荣融对记者讲，国资委对其管辖的中央企业不会进行私有化，下一步的主要任务是建立现代企业制度，完善法人治理结构，逐步实行股权多样化，进一步增强控制力、带动力和影响力（任芳，2003）。
因而，从2003年4月到9月，国资委共批准了48户中央企业的产权和资产出让，涉及国有资本及权益225亿元。中央企业在集团内部重组合并中注销了192户企业法人资格，解散、撤销和破产54户。在48户中央企业出让的产权中，约有85％是由非国有企业和外商受让的，其中包括乐凯公司将其13％的股权转让给了美国柯达公司（严桦，2003）。
但是，中央企业的发展，无疑是应该贯彻落实党的十五届四中全会、十六大和十六届三中全会文件指示精神的。因此，根据中国经济转型的要求，目前看来这些中央企业应当把握如下的发展要点。
1.必然要有一部分企业退出
坚持有所为有所不为的国有经济发展方针，对中央企业来说，并不意味着就一个不能退，好像退了国有企业行列，就是对国有经济的动摇。有进有退的原则是中央制定的，因而，首先就要落实在中央企业上，这恐怕不能由国资委说了算，而必须严格执行中央文件。像影视公司、房地产公司之类的中央企业，怎么就不能退出呢？再说，在目前的中央企业中，有许多是学苏联体制时留下的研究院，这一类的企业，除了具有保密性的以外，怎么也不能退呢？中国是要发展旅游，但是也没有必要将中国国际旅行社非要作为国有企业保留下来。准确地讲，未来的发展，中央企业中应是退出的较多，保留国有企业身份的较少。
2.中央独资企业将为保障国家安全作出重要贡献
涉及到国家安全的国有企业，不仅应该是中央企业，而且必须是中央独资企业。即这一类企业是由国家全部投资建设的。中国的国防安全、经济安全、科研安全主要是靠这一类中央企业保障的。像中国的航天技术研究，就是由中国航天科技集团公司和中国航天科工集团公司保障的。中国的军工生产企业也一律是中央企业，它们的存在与发展是国家安全的直接保障。像造币公司之类的中央企业，也是直接关系到国家经济的国有企业，国家必须全资控制这一类企业。
3.中央控股企业将发展为国际知名大企业
对国内来讲，不论是哪一个行业，如果不能做到行业前3名，是没有资格成为中央级国有企业的。而作为中央企业，必须做大做强，在自己所处的行业领域中可起到带动作用。这些中央企业都是股份制企业，都可能吸引大量的外资股份，后者对这些企业的发展会起到如虎添翼的作用。所以，在中国经济转型时期，不论是中央独资企业，还是中央控股企业，都会有较大较快的发展，只不过，相比之下，作为股权多元化的、开放性的股份制企业，中央控股企业的发展会比中央独资企业的发展表现得更快更明显。
四、地方企业的发展
地方企业包括省一级的国有企业和地市一级的国有企业，这些企业的发展主要是为地方经济发展服务的。在中国经济转型时期，地方企业的发展与中央企业的发展相比，是有所不同的。地方企业的发展趋势主要表现为以下方面。
1.地市级企业占地方企业主要比重
这就是说，在地方企业中，占大多数的将是地市级企业，这不光是从企业数量上讲的，更重要的是从企业的投资量和产出量来认识的。因为地方企业为地方服务，包括许多直接为居民服务的内容，如市政工程、水、电、煤气、燃气等等，这一类企业全省统抓也不好处理，直接放在地市一级办更有利，因而，随着城市化程度的提高，随着人民对现代生活设施要求水平的提高，地市一级政府需要拿出更多的投资来具体地为本地人民办好事、办实事。这样，就需要地市一级政府创办齐全这一类的国有企业，促进这一类国有企业大发展。
2.地方企业退的多
长期以来，在没有约束的投资体制下，各地都办了大量的国有企业。而且，各地都抢着上项目，不管这些项目在本地办适不适宜，因而，不仅是办了大量的国有企业，更准确地说是办了许多亏损的企业。有些地方企业从一开工生产就亏损，直到办不下去了停产。像这一类的地方企业，当然是要按照有进有退的原则，坚决退出了。对各地政府来说，这样的国有企业，好比是一个又一个的包袱，退出一个等于卸掉一个包袱。无疑，这样退出的成本是会很高的，只是现在不退，将来退的成本更高，所以只能是现在就退，只能是不计成本地退。相比之下，不仅在数量上，而且在行业领域方面，地方企业要比中央企业退得更多。地方企业的这种成规模的退出，并不影响国有经济的实力，而是国有经济战略调整的具体表现。地方企业中该退的都退了，国有经济的战略调整才能在这方面达到目的。最重要的是，地方企业的退也是为了地方企业更好地进。
3.地方企业进的也多
国有经济战略调整中的有进有退，其退是包括中央企业和地方企业的，而进则主要是落在地方企业的。现在，有些地方搞全退光，一户国有企业也不保留，显然是不对的。未来发展的事实必将证明，地方政府必须控制和发展一定数量的国有企业，这是地方政府的经济职能的要求。因此，对各地来说，按照有进有退的方针，在老企业退出的同时，及时地跟进新企业，满足人民对某些基本生活消费品的需要，以此更好地维护本地的市场秩序，是十分必要的。地方企业是地方经济发展的基础，也是一支重要的力量，尤其是在经济相对落后的地区，还是一支重要的启动力量。一般来说，地方企业应进的行业或领域主要包括：市政工程、城市绿化、地方水利设施、地方自来水、电、煤气、燃气行业、地方公共交通、地方环保工程、地方公路、铁路、港口、机场建设等等。这些行业和领域在中国经济转型时期不宜交给民营企业经营，而应由各地方政府所办企业直接控制。
作者介绍：钱津，中国社会科学院经济研究所研究员。
作者：钱津
经济与管理论丛 2004年12期
《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出：“到2010年，国有企业改革和发展的目标是：适应经济体制和经济增长方式两个根本性转变和扩大对外开放的要求，基本完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度，经济效益明显提高，科技开发能力、市场竞争能力和抗御风险能力明显增强，使国有经济在国民经济中更好地发挥主导作用。”
改革是为了促进发展，发展是硬道理。国有企业是中国经济发展的主导力量，具有十分重要的战略意义和现实作用。中国是在发展中实现经济转型的，国有企业的发展既是中国经济转型的动力，也是结果，经济转型与国有企业发展有着密不可分的关系。在体制改革和经济转型的推动下，中国的国有企业必将实现稳定的发展。
一、发展的基础是依法经营
国有企业是政府投资的企业，不可等同于民营企业的自主经营。民营企业是在国家法律一般的调整范围内行使自身的经济权力，而国有企业却还需要在此之上接受国家法律的特殊规制。
在实行国有资产分级代表管理体制下，对国有企业的特殊法律约束应分别由各级人民代表大会作出，而不是由各级政府作出。政府不是立法机构，政府也不能自己约束自己投资的企业，对政府投资企业的约束必须来自立法机构。尊重法律，依靠法治，首先就是要确认各级人民代表大会对实行分级代表管理体制下的国有企业的立法约束权。关于这一点，应当是在根本性的《国有资产管理法》中给予明确规定。在中国的经济转型时期，人们应当确信，没有立法和依法办事，就没有任何改革成果的存在。或者说，只有见到了法律的规定，才是改革到位的标志。为国有企业立特殊法，这是改革的要求，也是法治的要求，更是正在完善的社会主义市场经济体制对国有企业规范发展的要求。
为了有效地维护市场秩序，促进国有企业的健康发展，在实施战略性调整之后，不论是中央企业，还是地方企业，在条件允许的前提下，最好是实行一企一法的特殊规制，即为每一家国有企业专门制定一部特殊法律对其进行基本的约束，而政府对国有资产和国有企业的管理也必须依照各个特殊法进行。目前，国务院国有资产监督管理委员会代表国家对189家（注：原有196家，后有合并的，所以现在是189家，这一数字还会变化。（资料引自国务院国有资产监督管理委员会网））大型国有企业行使出资人权力，管资产和管人、管事相结合，但必须明确它只是代表，并不是真正的出资人，真正的出资人是国家，所以，国家必须制定相关法律对出资人代表及国有企业进行规范的强制性约束，而不能任出资人代表所为。不用说作为出资人代表的国资委不是政府机构，就算是政府机构，也必须接受立法机构的制约。政府不是立法机构，而是执法机构，政府必须接受法律的有效监管，法律的主要作用是监督和管理政府机构的，只要这些观念能够贯彻于国有资产的管理之中，国有企业的发展就可以有可靠的保障。在必须立法的前提下，从全国范围讲，发展国有企业，要防止的主要是各级政府的任意而为，是各级出资人代表即各级国资委的为所欲为。这也就是说，在市场经济的法治要求下，国有企业是在政府的控制下经营，而政府的控制必须是依法行事的。如果对国有企业只有政府的约束，那就没有法治而言了；因为无法可依或有法不依的政府行为是与法治背道而驰的。
专门为国有企业制定的特殊法，大体应包括以下主要内容：
1.企业设立目的
这是必须讲清楚的根本性问题。如果设立某一企业不是为某种政府职能需要服务，或是会起到破坏民营经济发展的作用，那就不能设立这一企业。所以，立法必须向社会公示设立某一国有企业的特殊目的，以及设立这一企业可以起到的特殊作用。由此，才能明确政府的投资意义。
2.企业经营范围
根据企业设立目的，就划定了企业的经营范围，即经营范围不能超出设立目的。假如是一家军工企业，那就要明确其军工生产的范围和民用品的生产范围，不能允许其涉及规定之外的军工生产领域，也不能允许其随意从事民用品的生产，因为它是政府设定的企业，是要承担政府投资责任的。
3.政府控股要求或独资要求
法律要注明这家国有企业是政府独资企业还是政府控股企业。如果是政府独资企业，法律要写明需要政府投多少资。如果是政府控股企业，法律要规定政府控股的份额是多少。如果政府投资不按法律规定运作，政府行为就是违法的。
4.规定企业的基本治理结构
包括规定企业主要权力机构的设置和企业主要领导干部的配置。对不同的企业应有不同的要求，例如对中国核工业集团公司、中国航天科技集团公司、中国兵器工业集团公司的主要领导干部，大概需要法律规定由国家主席或国务院总理给予任命。并且，法律还可以规定某些政府官员对企业行为的限制，如规定企业某行为必须经政府某部门正职长官认可才能生效，等等。
5.规定企业的信息及业绩的发布方式及范围
对于有关国家安全的国有企业，法律要规定其保密程度。对于不涉及国家安全的国有企业，法律也要具体规定其信息的发布方式以及其经营业绩的报告对象。
二、发展的核心是用人制度
国有企业的发展在于人，以人为本是现代经济的基本要求。国有企业的用人包括3个层次：一是政府委派的人，这一类人担任企业的主要领导职务，如董事长、副董事长、董事或总经理等。二是企业招聘的经营管理干部，包括副总经理、总经济师、总会计师等。三是企业招聘的专业技术人员和一般员工，包括总工程师、工程师、技工、普通员工等。而国有企业发展中的以人为本，最重要的是在第一层次要有一个科学的用人制度。
2003年9月16日，新成立的国务院国有资产监督管理委员会向社会发布公告，面向全国招聘7名副总经理一级的大企业干部，其中包括5名副总经理和2名总会计师。这次招聘当然是符合《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定的，但却使人看到国资委对于中央企业的用人管理从开始就存在较大的问题。
1.政府向企业派人应由相关法律决定
《企业国有资产监督管理暂行条例》是由国务院制定并颁布的，这不是立法机构制定的法律。而国资委作为国务院的机构代表国有资产的出资人，它到底应该有多大的权力，怎样向企业派人，这不能是由国务院说了算，而必须经过全国人民代表大会批准通过相关法律才能实施。所以，以国务院自己定的条例来指挥国资委是不妥当的，是用人制度从基础上不规范的表现。
2.政府不能替企业搞招聘
企业用人，除了政府派人去以外，要自主招聘，这事不能由政府代办。虽然国资委不是政府部门，但它也是代表政府的部门，国资委的作用就是政府的职能作用。现在的作法是由国资委统一招聘，然后再向各个企业推荐，这是明显的代办行为。国资委已经向企业派了人，就没有必要再为企业招聘人。如果国资委要把关，那么最多是企业招聘的副总经理一级的干部要经过国资委审核批准，也不能是让国资委充当企业的人力资源管理部。所以，在这一方面，眼下的工作制度是有问题的。
3.国资委招聘强调资历和级别
这次招聘公告规定的报名基本条件之一是“一般应具在大型企业（包括金融类企业）或知名跨国公司高级管理职位任职的经历，或在国家机关、事业单位副局级以上职位任职3年以上”（注：《国务院国有资产监督管理委员会招聘公告》，《人民日报》2003年9月16日。），开出这样的条件，是不可能搞好国有企业的。企业招人重在能力，而不是重在资历。政府招人，才要讲资历和级别。所以，让国资委为企业招人，是不会符合企业发展要求的。国资委开出的条件是自相矛盾的：如果说必须要求有企业高管资历，那就不能允许有政府级别的人参与；如果说没有干过企业只有政府级别的人也可以应聘，那又何必一定要有企业高管资历呢？总之，国资委负责招聘的人看重的还是级别，而不是能力，至于某某人到底有没有企业经营管理能力，他们是看不出来的，因为他们也未干过企业，根本不知道什么叫企业经营管理能力。
4.国资委不能丢掉自身的本职工作
在用人方面，国资委的本职工作是向企业派人，而不是替企业招人。这是政府与企业在用人方面的重要分界。所以，国资委应下力气抓的是，培训和储备派往企业的干部。在第一次公开招聘中列举的职位，都应是企业自己负责招聘的，现在是用人的规定有问题，说明用人制度还有待规范。如果走向规范，是不允许出现这种情况的，至于国资委怎样可以找到胜任企业主要负责人职位的干部，这是最需要国资委研究的。任何企业都是人的企业，国有企业也是人的企业。用人制度解决好了，能够将最得力的干部送上国有企业最重要的岗位，中国的国有企业发展就具备了最重要的基本条件。
三、中央企业的发展
目前，国务院国有资产监督管理委员会管辖的大型国有企业实现的利润占全国国有企业全部实现利润的64％，所以，这些企业今后怎样发展，在中国经济转型中是有一定影响力的。
国资委提出的原则方针是：（1）坚持有进有退、有所为有所不为的方针，进一步明确国有经济战略性调整的方向和重点。（2）推动企业间的兼并、联合、重组，实现规范的公司制改革等，通过规范上市、中外合资、企业互相参股等形式，实现投资主体多元化，重要的企业由国家控股，促进国有资产合理流动。（3）培育和发展一批具有国际竞争力的大公司和企业集团。（4）建立健全企业优胜劣汰机制，加大企业政策性破产力度（朱剑红，2003）。
2003年7月8日，国资委主任李荣融对记者讲，国资委对其管辖的中央企业不会进行私有化，下一步的主要任务是建立现代企业制度，完善法人治理结构，逐步实行股权多样化，进一步增强控制力、带动力和影响力（任芳，2003）。
因而，从2003年4月到9月，国资委共批准了48户中央企业的产权和资产出让，涉及国有资本及权益225亿元。中央企业在集团内部重组合并中注销了192户企业法人资格，解散、撤销和破产54户。在48户中央企业出让的产权中，约有85％是由非国有企业和外商受让的，其中包括乐凯公司将其13％的股权转让给了美国柯达公司（严桦，2003）。
但是，中央企业的发展，无疑是应该贯彻落实党的十五届四中全会、十六大和十六届三中全会文件指示精神的。因此，根据中国经济转型的要求，目前看来这些中央企业应当把握如下的发展要点。
1.必然要有一部分企业退出
坚持有所为有所不为的国有经济发展方针，对中央企业来说，并不意味着就一个不能退，好像退了国有企业行列，就是对国有经济的动摇。有进有退的原则是中央制定的，因而，首先就要落实在中央企业上，这恐怕不能由国资委说了算，而必须严格执行中央文件。像影视公司、房地产公司之类的中央企业，怎么就不能退出呢？再说，在目前的中央企业中，有许多是学苏联体制时留下的研究院，这一类的企业，除了具有保密性的以外，怎么也不能退呢？中国是要发展旅游，但是也没有必要将中国国际旅行社非要作为国有企业保留下来。准确地讲，未来的发展，中央企业中应是退出的较多，保留国有企业身份的较少。
2.中央独资企业将为保障国家安全作出重要贡献
涉及到国家安全的国有企业，不仅应该是中央企业，而且必须是中央独资企业。即这一类企业是由国家全部投资建设的。中国的国防安全、经济安全、科研安全主要是靠这一类中央企业保障的。像中国的航天技术研究，就是由中国航天科技集团公司和中国航天科工集团公司保障的。中国的军工生产企业也一律是中央企业，它们的存在与发展是国家安全的直接保障。像造币公司之类的中央企业，也是直接关系到国家经济的国有企业，国家必须全资控制这一类企业。
3.中央控股企业将发展为国际知名大企业
对国内来讲，不论是哪一个行业，如果不能做到行业前3名，是没有资格成为中央级国有企业的。而作为中央企业，必须做大做强，在自己所处的行业领域中可起到带动作用。这些中央企业都是股份制企业，都可能吸引大量的外资股份，后者对这些企业的发展会起到如虎添翼的作用。所以，在中国经济转型时期，不论是中央独资企业，还是中央控股企业，都会有较大较快的发展，只不过，相比之下，作为股权多元化的、开放性的股份制企业，中央控股企业的发展会比中央独资企业的发展表现得更快更明显。
四、地方企业的发展
地方企业包括省一级的国有企业和地市一级的国有企业，这些企业的发展主要是为地方经济发展服务的。在中国经济转型时期，地方企业的发展与中央企业的发展相比，是有所不同的。地方企业的发展趋势主要表现为以下方面。
1.地市级企业占地方企业主要比重
这就是说，在地方企业中，占大多数的将是地市级企业，这不光是从企业数量上讲的，更重要的是从企业的投资量和产出量来认识的。因为地方企业为地方服务，包括许多直接为居民服务的内容，如市政工程、水、电、煤气、燃气等等，这一类企业全省统抓也不好处理，直接放在地市一级办更有利，因而，随着城市化程度的提高，随着人民对现代生活设施要求水平的提高，地市一级政府需要拿出更多的投资来具体地为本地人民办好事、办实事。这样，就需要地市一级政府创办齐全这一类的国有企业，促进这一类国有企业大发展。
2.地方企业退的多
长期以来，在没有约束的投资体制下，各地都办了大量的国有企业。而且，各地都抢着上项目，不管这些项目在本地办适不适宜，因而，不仅是办了大量的国有企业，更准确地说是办了许多亏损的企业。有些地方企业从一开工生产就亏损，直到办不下去了停产。像这一类的地方企业，当然是要按照有进有退的原则，坚决退出了。对各地政府来说，这样的国有企业，好比是一个又一个的包袱，退出一个等于卸掉一个包袱。无疑，这样退出的成本是会很高的，只是现在不退，将来退的成本更高，所以只能是现在就退，只能是不计成本地退。相比之下，不仅在数量上，而且在行业领域方面，地方企业要比中央企业退得更多。地方企业的这种成规模的退出，并不影响国有经济的实力，而是国有经济战略调整的具体表现。地方企业中该退的都退了，国有经济的战略调整才能在这方面达到目的。最重要的是，地方企业的退也是为了地方企业更好地进。
3.地方企业进的也多
国有经济战略调整中的有进有退，其退是包括中央企业和地方企业的，而进则主要是落在地方企业的。现在，有些地方搞全退光，一户国有企业也不保留，显然是不对的。未来发展的事实必将证明，地方政府必须控制和发展一定数量的国有企业，这是地方政府的经济职能的要求。因此，对各地来说，按照有进有退的方针，在老企业退出的同时，及时地跟进新企业，满足人民对某些基本生活消费品的需要，以此更好地维护本地的市场秩序，是十分必要的。地方企业是地方经济发展的基础，也是一支重要的力量，尤其是在经济相对落后的地区，还是一支重要的启动力量。一般来说，地方企业应进的行业或领域主要包括：市政工程、城市绿化、地方水利设施、地方自来水、电、煤气、燃气行业、地方公共交通、地方环保工程、地方公路、铁路、港口、机场建设等等。这些行业和领域在中国经济转型时期不宜交给民营企业经营，而应由各地方政府所办企业直接控制。
作者介绍：钱津，中国社会科学院经济研究所研究员。