重特大生产安全事故赔偿过程中的政府职能 作者：杨登峰
来源：《北方法学》2013年第01期
摘 要： 近年来，有些地方人民政府在处理重特大生产安全事故的过程中，就受害人的民事赔偿事宜采取了诸多举措，如决定赔偿金额、支付赔偿金或综合帮扶资金等。这些举措虽可使受害人获得及时、适当甚至高额的赔偿，但同时也会影响我国基本的法律秩序、限制当事人的民事处分权利、导致社会不公，有时还可能成为地方有些官员平息民怨、为自己开脱政治责任的方式。尽管如此，地方人民政府适当介入重特大事故民事赔偿事宜有其必要，只是应在法制的框架内运作，主要发挥督促、协调和配合三大功能。
关键词： 重特大生产安全事故 民事赔偿 政府职责
中图分类号：DF3文献标识码：A文章编号：1673-8330（2013）01-0073-07
重特大生产安全事故发生后，及时妥善地处理赔偿问题，不仅关系着受害人及其亲属民事权益的保障，更关系着社会秩序的和谐稳定，因而是事故处理的重要环节。生产安全事故给受害人造成的人身或财产损失属于民事赔偿的范畴，由事故责任方承担责任。这在现行法上应该没有什么疑问。有疑问的是，在民事赔偿过程中，地方人民政府负有什么职责？
在近年发生的一系列重特大事故中，围绕民事赔偿问题，地方人民政府采取了诸多举措。在这些举措中，尤其值得关注的有三个问题：第一，决定民事赔偿的金额或方案。2011年“7·23” 甬温线动车事故赔偿、2010年上海静安“11·15”特大火灾事故赔偿是其典型案例。在“7·23”动车事故发生后第六天，事故救援善后总指挥部研究决定，给每位遇难人员支付赔偿、救助金共计91.5万元。①在“11·15”特大火灾事故发生后第八天，上海市静安区政府即确定，“遇难人员每人赔偿65万元，房屋按照市场价格全额赔偿”。②第二，支付赔偿金。2010年，衡南“12·27”重大交通事故即是典型案例。事发第二天上午，县政府答应给每个遇难孩子补偿18.8万元。③贵州凯里“12·4”网吧爆炸事故的第二天，凯里市政府即决定给受伤人员预付医疗费35万元，生活补助费1500元，对死亡人员原则上一次性支付抚恤金5万元，安葬费1万元。④第三，提供各种救助、捐助资金或物资以及补贴。如在上海静安火灾事故中，政府决定给予每位遇难人员家庭“政府综合帮扶和社会爱心捐助等31万元”，为每个受灾家庭提供过渡住房或发放过渡安置房租补贴。⑤
上述三种举措虽不能绝对排除与当事人协商的过程，但基本上都是政府单方面的拍板决定。可以说，这已成为我国目前地方人民政府或有关主管部门处理生产安全事故赔偿问题的普遍做法，只不过有些公诸于众，有些讳莫如深。面对这种现象，有必要追问，政府这些作为的法律性质是什么？有无法律依据？会带来哪些法律后果？在将来的生产安全事故赔偿中，政府究竟应该做什么？
一、如何看待政府确定赔偿金额[HT]
地方人民政府决定生产安全事故赔偿金额的做法，由来已久。2004年，山西省政府就出台一项政策，规定因安全生产事故造成人员死亡的，煤矿企业对死亡矿工的赔偿标准每人不得低于20 万元人民币。⑥2004年，山西盂县“12·9”矿难事故善后赔偿就按此标准进行。每名遇难矿工家属获赔20 万元。⑦2008年，山西襄汾“9·8”溃坝事故中，山西省委、省政府研究决定，给每位遇难者家属赔偿20万元。⑧继山西省之后，河北省也作出了类似的规定。⑨可以看出，地方人民政府确定生产事故赔偿金额的方式有一般性规定，也有个案性决定。但不论哪一类，都不是基于当事人的申请、斡旋调解的结果。
④参见刘刚等：《贵州网吧爆炸已致44人伤亡》，资料来源于新京报网： http：//news.bjnews.com.cn/2010/1206/100790.shtml，最后访问时间：2012年12月21日。[ZK）] ⑤根据静安区政府制定的《关于胶州路728号受灾住户自行过渡安置房租补贴的办法》，“过渡安置房租补贴遵循三原则：第一，居民自愿原则，居民可以继续住在政府安排的宾馆安置点，也可以自行寻找过渡房屋，自行租房的给予补贴；第二，从优原则，补贴标准按照上限进行；第三，现金补偿原则。”参见杨金志：《上海高楼火灾者过渡租房可领补贴》，资料来源于中国新闻网： ⑥ [ZK（]参见山西省政府2004年11月30日颁布、12月1日实施的《关于落实煤矿安全责任，预防重特大事故发生的规定》。[ZK）]
⑦ [ZK（]参见鲍丹：《山西盂县矿难遇难矿工以每名20万元标准获赔》，资料来源于人民网：http：//www.people.com.cn/GB/shehui/1062/3088065.html，最后访问时间：2012年12月21日。[ZK）]
⑧ [ZK（]参见吕晓宇、滕军伟：《山西襄汾溃坝事故遇难者家属将获20万元事故补偿金》，载新华网： http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2008-09/11/content_9931655.htm，最后访问时间：2012年12月21日。[ZK）]
⑨ [ZK（]参见曾初云：《煤矿生产安全事故中受害矿工民事权益救济》，载《安全生产与监督》2006年第1期，第19页。[ZK）]
⑩ [ZK（]《湖南省行政程序规定》第109条对行政裁决下的定义是：“本规定所称行政裁决，是指行政机关根据法律、法规的授权，处理公民、法人或者其他组织相互之间发生的与其行政职权密切相关的民事纠纷的活动。”另参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社2010年版，第227页。[ZK）]
B11 [ZK（]参见前引⑩胡建淼书，第227页。[ZK）]
B12 [ZK（]参见《安全生产法》第71条、第72条、第73条、第74条；《生产安全事故报告和调查处理条例》第32、33、 34条。[ZK）]
[HT][FQ）]
对于政府确定赔偿金额的行为，按其情形，大致可归入行政裁决行为。⑩但是，行政机关实施行政裁决行为必须有明确的法律依据。《民事诉讼法》第3条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”该法第111条第（三）项又规定：“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决。”这一规定表明：在我国，一切民事纠纷原则上由人民法院主管；法律明文规定由行政机关主管的，才由行政机关主管。B11另外，国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定：“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”行政裁决涉及当事双方的利益，对一方有利的，对另一方势必不利。因此属于影响人民权利的决定，自然应有明确的法律依据。总而言之，政府确定赔偿金额的行为应有法律上的依据。那么，以上政府确定赔偿金额的行为有没有法律依据呢？
从《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定看，有关地方人民政府及对生产安全负有监管之责的行政部门对生产安全事故负有报告、赶赴事故现场组织抢救、查清事故原因、查明事故性质和责任、对事故发生单位和有关人员进行行政处罚、对负有事故责任的国家工作人员进行处分、监督检查整改、公布事故处理情况等职权或职责。B12但是，尚不能发现有法律、法规授予行政机关裁定事故民事赔偿金额的权力。有些法律、法规，如《医疗事故处理条例》、《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》等，虽赋予部分行政机关依法对民事赔偿纠纷进行调解的权力，但调解应以当事人双方自愿为原则，与行政裁决是两码事。B13
由上可见，行政机关决定事故赔偿金额没有法律依据，缺乏合法性基础。
二、如何看待政府支付赔偿金[HT]
在系列重特大生产安全事故，如2010年12月相继发生的湖南衡南“12·27”和河南洛宁“12·5”两起特大交通事故中，相关地方人民政府或行政部门都“积极地”支付事故赔偿金。那么，这种支付的性质是属于行政赔偿，还是其他？
有人认为，对于国有企业造成的生产安全事故，政府应承担赔偿责任。比如，在上海静安“11·15”火灾事故中，事故责任人为国有企业，于是主张应由政府、国资委和相关国企共同承担责任。B14但是，《国家赔偿法》规定，只有当行政机关和行政机关的工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的人身或财产权益且造成损害的，受害人方有取得行政赔偿的权利。B15《国家赔偿法》所指的行政机关自然不包括国有企业。国有企业生产、交易时行使的是民事权利，而非行政职权。因此，国有企业这一特殊身份并不构成国家赔偿的理由。
比如，《医疗事故处理条例》第46条规定：“发生医疗事故的赔偿等民事责任争议，医患双方可以协商解决；不愿意协商或者协商不成的，当事人可以向卫生行政部门提出调解申请，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。”第48条规定：“已确定为医疗事故的，卫生行政部门应医疗事故争议双方当事人请求，可以进行医疗事故赔偿调解。调解时，应当遵循当事人双方自愿原则，并应当依据本条例的规定计算赔偿数额。经调解，双方当事人就赔偿数额达成协议的，制作调解书，双方当事人应当履行；调解不成或者经调解达成协议后一方反悔的，卫生行政部门不再调解。”《道路交通安全法》第74条规定：“对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。经公安机关交通管理部门调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。”另参见《道路交通安全法实施条例》第94、95、96条。
还有人认为，国家对生产安全负有监管之责。之所以连续发生生产安全事故，特别是重大生产安全事故，一个重要的根源是有关监管机关未尽到监管之责，属于生产安全监管不作为。对于监管不作为造成的损失，应由政府承担行政赔偿之责。我们承认国家对生产安全负有监督职责，也承认监管不到位是造成生产安全事故发生的根源之一，但是，并不能由此必然推出地方人民政府或有关行政机关对此负有行政赔偿责任的结论。
众所周知，1994年制定的《国家赔偿法》并没有明确规定行政不作为的国家赔偿问题。尽管由于之后发生的一系列生产安全事故，如“山西假酒案”（1998年）、“綦江县虹桥垮塌案”（1999年）、“三鹿奶粉事件”（2008年）等，学界积极倡导将行政不作为纳入国家赔偿范围，并对相关技术问题进行了深入讨论。B16其间，最高人民法院还先后发布了《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》B17和《关于劳动教养管理所不履行法定职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》，B18在一定范围和程度上认可了行政不作为的国家赔偿责任。但是，2010年修订《国家赔偿法》时依然没有就此加以明确规定。
立法机关的“固步自封”实源于行政不作为赔偿在认定上的复杂性，特别是依职权行政不作为赔偿的复杂性。B19赋予生产安全监管机关以行政赔偿责任不仅对事故受害人的权益保障有好处，对督促监管机关更积极地履行职责也有益处。但是，让国家对所有生产安全事故承担责任无疑会加大国家监管的强度，增加国家财政负担。试想，如果因国家对道路交通有监管之责，要求国家对所有违章驾驶导致的交通事故承担赔偿责任，其结果将会如何？因此，即便在承认行政不作为赔偿的其他国家，认定上也采取谨慎态度，设定了严格条件。例如日本，“当属于行政机关权限时，原则上行政机关是否行使权限属于行政裁量的范畴。在一般情况下，包括在灾害防治方面，即使存在行政机关的不作为，该不作为也只能被视为行政裁量的范围，无法判定其违法”。B20
基于上述法律背景，就我国国家赔偿法对行政不作为赔偿的态度只能解释为“不支持，不反对”，旨在促进进一步探索和积累经验。因此，对地方人民政府或行政机关在生产安全事故中“积极地”磋商并支付赔偿金的行为，不能简单地界定为国家赔偿。在运作程序上，也不是按照国家赔偿程序进行的。当然，如果不是国家赔偿，是什么却难以说清，且在法律上也难以找到依据。
三、如何界定政府综合帮扶资金[HT]
我国《宪法》规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”B21按此规定，国家救助仅限于年老、疾病或者丧失劳动能力的范围内。不过，《突发事件应对法》规定，自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的地方人民政府可以组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施。B22
从相关报道看，在历次重特大生产安全事故中，人民政府都会积极履行营救、救治、疏散、撤离以及妥善安置相关人员等方面的职责。在上海静安区“11·15”火灾事故中，静安区政府还给每个受灾户支付了31万元的政府综合帮扶和社会爱心捐助资金。虽然至今没有明确政府综合帮扶和社会爱心捐助资金各为多少，B23但政府的态度表明，不论社会爱心捐助的资金有多少，政府都将保证每位受灾户得到31万元的扶助资金。在“7·23”甬温线动车事故的91.5万元赔偿金中，也包含数字不明确的“一次性救助金”。值得追问的是，所谓的“综合帮扶资金”或“一次性救助金”的性质和依据是什么？
从法律角度看，与政府综合帮扶资金最相近的概念是社会救助。如果将《社会救助法（征求意见稿）》的规定视为目前国内对社会救助制度最具代表性的意见，则“社会救助，是指国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务”。B24社会救助根据实际情况分为专项救助、自然灾害救助、临时救助以及国家确定的其他救助。B25其中，临时救助是指对因交通事故等意外事件或者其他特殊原因，导致基本生活暂时出现较大困难的家庭，由县级以上地方人民政府民政部门给予的资金、物资、服务等临时性救助。B26可见，社会救助具有政府对受苦受难的公民提供物质和资金帮助的基本属性。从这一点来说，上海市静安区政府给受灾家庭提供的帮扶资金具有社会救助的某些特征。
但是，社会救助的目的不在于提高公民的生活质量和福利，而在于当公民因各种原因导致生活陷入贫困时，能保障其最基本的生活，使被救助者享有当时当地最低或者最基本的生活水平。由此也决定了只有那些收入低于当地贫困线的公民或因灾因祸生活暂时陷入贫困的公民才能成为社会救助的对象，也只有这些处于困境中的公民才能要求政府给予行政救助。B27另外，社会救助具有辅助性。公民生存保障首先要依靠自身的努力。只有当依靠自身努力仍难以满足其生存基本需求的时候，国家才能给予物质和服务帮助。从这一角度看，上海静安区的31万元综合帮扶资金又很难说是社会救助。理由是：首先，政府帮扶资金仅仅发给遇难人员家属，而伤残人员及其家属没有配发。火灾发生后，遇难人员家属是否因亲人的遇难“导致基本生活暂时出现较大困难”并不一定。即便是出现生活困难，那也不仅仅是遇难家属，伤残人员及其家属也同样会因火灾“导致基本生活暂时出现较大困难”。其次，即便是遇难家属确实因此导致基本生活暂时出现较大困难，31万元资金数额也有些过高。根据61万元的遇难人员赔偿金来算，上海市城镇居民平均可支配收入（上年度标准）是28800元（576000元/20年）。31万元相当于一家三口人三年的平均可支配收入还多。
可见，上海市静安区政府在“11·15”特大火灾事故中所支付的31万元综合帮扶资金和社会爱心捐助资金，即便具有社会救助的特性，那也超出了社会救助的必要限度。至于甬温线动车事故的“一次性救助金”，因没有披露具体数字，无法予以分析。
四、三种行为对法秩序的负面影响[HT]
政府的上述三种行为给事故受害人所带来的好处是显而易见的。首先，在部分事故中，受害人可以获得较高赔偿金。以前，山西大多数煤矿在处理矿难事故时，矿工死亡赔偿金一般只在3至5万元间，最高也仅为8万元。2004年山西省政府颁布实施《关于落实煤矿安全责任预防重特大事故发生的规定》之后，煤矿安全事故中的矿工死亡赔偿基本上都按20万元支付。在衡南“12·27”重大交通事故中，政府决定赔偿18.8万元，而湖南省2010年农村居民的死亡赔偿金应为9.8万元，几乎翻了一番。其次，赔偿有保障。地方人民政府虽然不是能够积极履行所有的债务，但在支付重特大事故赔偿金方面，一般不会出现抵赖不付或拖延支付的情况。如果由事故责任人支付赔偿金，有些责任人实际上无支付能力，有些则难免会想方设法拖延支付。再次，提高了赔偿速度。在政府积极干预甚至支付赔偿金的情况下，赔偿金额确定和支付的速度明显加快，有的甚至在事故发生后的第二天就能确定并予以支付。如湖南衡南“12·27”和河南洛宁“12·5”两起特大交通事故。最后，充分、及时地解决赔偿问题，可使受害公民迅速摆脱生活、生产困境，稳定民众情绪，化解社会矛盾，维护社会稳定。但不容忽视而实际上被忽视了的是，政府的三种举措会带来以下负效应：
首先，政府决定事故赔偿额会危害我国基本的法律制度。我国宪法、人民法院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等规定，立法权由全国人大和全国人民代表大会行使；民事基本制度只能由全国人大及其常委会制定法律加以规定。B28审判权由人民法院行使；解决民事纠纷，维护社会主义法制和社会秩序，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利，属于法院的审判任务；对在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，由人民法院进行解释；人民法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。B29在民事权利方面，地方各级人民政府则主要发挥保护职能，即保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利免受不法侵害。B30从这些法律规定看，政府就生产安全事故赔偿金额制定规范性文件，有侵犯立法权之虞；在个案中确定事故赔偿金额，有侵犯审判权之虞。
其次，政府作出强制性的赔偿决定，限制甚至剥夺了公民、法人或其他组织对于民事权利的处分权。虽然前面讲，政府的干预可使受害人在个案中获得较高赔偿，但那只是部分事故赔偿的情况，并不尽然。根据《民法通则》、《侵权责任法》和《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》等法律文件的规定，侵权行为导致死亡的，责任人除应支付抢救治疗的相关费用外，还应赔偿丧葬费、被扶养人生活费、死亡补偿费、精神抚慰金以及受害人亲属办理丧葬事宜支出的交通费、住宿费和误工损失等其他合理费用。尽管有些个案中，政府决定的死亡赔偿金比较高，但也不乏达不到法定标准的。比如，在贵州凯里“12·4”网吧爆炸事故中，凯里市政府决定对死亡人员仅支付抚恤金5万元，安葬费1万元，还没有达到法定的农村居民死亡赔偿额度。即便在上海静安“11·15”火灾事故中，也没有考虑被抚养人生活
费等赔偿事项。与此可比对的是2010年浙江乐清的“12·25”交通事故，经双方协商，肇事方最后支付受害人105万元的赔偿金。B31
再次，政府支付赔偿金、高额综合帮扶资金或所谓的爱心捐助资金，有损社会公平。重特大生产安全事故通常会导致多人遇难，往往给受害人及其家属造成极大的精神和财产损害，政府给予积极的、适当的救助也可以理解。但问题是，这是否可以成为政府代为支付赔偿金或高额支付综合帮扶资金的理由。其实，对于事故遇难者及其家人而言，其遭受的精神和财产损失与事故大小是没有关系的。亲人死亡给家人造成的痛苦不会因为其他家人的亲人死亡而加重，也不会因为其他家人的亲人幸存而减轻；一个家庭的房屋因火灾造成的损失不会因为其他家庭的房屋同时被烧毁而加重，也不会因为其他家庭的房屋未遭火灾而减轻。地方人民政府如果仅因事故的重特大，为受害人支付赔偿金、高额综合帮扶资金或爱心捐助资金，有违法律平等原则。各地每年发生多少交通事故、火灾事故或其他事故，为此不知死掉多少人，毁掉多少家庭，地方人民政府事实上没有也不可能为他们出面决定赔偿金、支付赔偿金或提供特别生活照顾。但这些人也是纳税人，所遭受的痛苦和困境与重特大事故的受害人没有两样。
最后，用国家财政支付民事赔偿金，会掩盖社会矛盾，为监管不力者开脱法律责任。地方人民政府积极处理重特大生产安全事故的民事赔偿问题的一个重要原因是，这种事故涉及的受害人数多，社会影响大，处理不及时、不妥当，会引发群体性事件，影响地方社会秩序稳定，危及地方人民政府领导的政治前途。因此，地方人民政府领导会尽力满足受害人的要求，用国家财政支付赔偿费用，其目的是平息民怨，花钱买平安，以处理事故得力的功劳掩盖监管不力的过错，用纳税人的钱开脱领导人的责任。
除此之外，政府支付赔偿金等行为，还会造成增加地方财政负担等其他负面效应。但问题是，上述诸多危害是否意味着，政府在生产安全事故赔偿事宜中只能袖手旁观，无所作为？
五、事故赔偿中政府可履行的职责[HT]
回顾历史，行政机关干预民事纠纷在我国既有沉痛的教训，也有成功的经验。在20世纪八九十年代，市场诚信尚未确立，经济活动中拖欠货款、逃避债务的现象极为普遍，严重影响了市场经济的健康发展。为此，有些地方的公安机关为地方经济保驾护航，以查处诈骗为由，积极介入民事纠纷，动辄拘禁债务人、扣押其合法财产。这种风气愈演愈烈，强制性行政手段逐渐成为解决民事纠纷的“有效、便捷”路径。但是，人们很快发现，这种手段也几乎发展成为公安机关牟取非法利益的重要途径，人民的权利反倒受到极大侵害。为此，公安部先后下发了《关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》（1989年）和《关于严禁公安机关插手经济纠纷违法抓人的通知》（1992年）两个文件，费了很大力气，花了好长时间，才遏制了这一风气。与此不同的是，近年在解决拖欠农民工工资的问题上，中央和地方人民政府也下了不少工夫。国务院为此先后下发了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发［2006］5号）和《国务院办公厅关于切实解决企业拖欠农民工工资问题的紧急通知》（国办发［2010］4号）等文件。经过这些干预，农民工工资的支付情况明显好转。部分拖欠多年的
工资得到清偿，多数农民工的工资发放有了保障。可见，政府干预民事纠纷并非全然是坏事，关键在于在什么情况下干预，如何干预。
政府干预民事纠纷的根源在于，司法救济在有些特殊情形下显得无能为力。作为一种救济性权力，司法权具有被动性。只有在受害人提出申请时，司法权才能发挥救济的功能。但是在一些特殊情形下，受害人可能会被迫放弃或无法正常行使救济权利。这些特殊情形大致包括：第一，救济成本（包括经济或时间上的）太高，得不偿失，如远距离、跨地域诉讼。第二，受害人没有或丧失了寻求救济的能力，如无基本生活支付能力或无行动能力。第三，时间紧迫，寻常救济达不到目的，如紧急支付大额医疗费用。第四，债务人没有或失去了支付能力，如债务人原本一无所有，或为逃避债务转移了财产。如因上述情形，致使公民被迫放弃或无法正常行使救济权利、通常的救济机制不能发挥作用时，人民基本权利和社会正义就受到了严重威胁。此时，通常的救济理论和制度就应得到矫正，政府适当地介入便有其必要。中央和地方人民政府积极介入拖欠农民工工资问题的处理，有些地方人民政府干预生产安全事故赔偿问题，在一定程度上都是出于这样一种需要。
综上可见，尽管地方人民政府处理事故赔偿事宜会引发诸多问题，但也不必因噎废食，完全排斥它可能发挥的积极作用，只是应在宪法和法律规定的框架内运作。比如我国《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”这一规定为地方人民政府介入民事纠纷提供了基本的依据和原则。此外，民事诉讼法还规定了财产保全、先予执行、减缓免缴诉讼费等制度，B32这些制度为应急或解决其他一些特殊情况提供了必要的手段。
依据上述规定，地方人民政府在处理生产安全事故赔偿问题时，可以借鉴解决拖欠农民工工资问题的一些成功经验，主要发挥其督促、协调和配合三大功能。督促是首先应采取的措施。政府或相关行政主管机关在处理事故过程中应利用其掌握的信息优势，积极督促事故责任方尽快充分地支付赔偿金。如督促不能奏效，政府或相关主管机关应利用其领导优势，积极协调事故各方当事人，统一意见、步骤，妥善处理事故赔偿问题。在协调过程中，可成立协调小组，动员各种社会力量，沟通各方意见，促成赔偿问题的解决。最后，如果协调还不能解决问题，就应切实配合人民法院来解决事故赔偿问题。在具体操作上，可建立重特大生产安全事故诉讼的行政司法联动机制。政府积极协助受害人起诉，申请诉前财产保全或先予执行，提供相关证据。法院则为重特大生产安全事故案件的处理开辟快车道，对应采取诉前财产保全措施的，可裁决采取保全措施；对符合先予执行条件的，可裁决先予执行；在立案受理、收取诉讼费、审理程序等方面也应采取相应的措施，如当即立案、缓缴诉讼费用、加快诉讼节奏等。通过上述方法和努力，应该同样能够达到预期目的和效果。
最后需要说明的是，如果侵权人确实没有支付能力，通过基本医疗保险、交通事故强制保险等途径又不能解决问题，受害人生活、生产确有困难的，政府基于社会救助职责，施以必要的资金援助也是可行的。
重特大生产安全事故赔偿过程中的政府职能 作者：杨登峰
来源：《北方法学》2013年第01期
摘 要： 近年来，有些地方人民政府在处理重特大生产安全事故的过程中，就受害人的民事赔偿事宜采取了诸多举措，如决定赔偿金额、支付赔偿金或综合帮扶资金等。这些举措虽可使受害人获得及时、适当甚至高额的赔偿，但同时也会影响我国基本的法律秩序、限制当事人的民事处分权利、导致社会不公，有时还可能成为地方有些官员平息民怨、为自己开脱政治责任的方式。尽管如此，地方人民政府适当介入重特大事故民事赔偿事宜有其必要，只是应在法制的框架内运作，主要发挥督促、协调和配合三大功能。
关键词： 重特大生产安全事故 民事赔偿 政府职责
中图分类号：DF3文献标识码：A文章编号：1673-8330（2013）01-0073-07
重特大生产安全事故发生后，及时妥善地处理赔偿问题，不仅关系着受害人及其亲属民事权益的保障，更关系着社会秩序的和谐稳定，因而是事故处理的重要环节。生产安全事故给受害人造成的人身或财产损失属于民事赔偿的范畴，由事故责任方承担责任。这在现行法上应该没有什么疑问。有疑问的是，在民事赔偿过程中，地方人民政府负有什么职责？
在近年发生的一系列重特大事故中，围绕民事赔偿问题，地方人民政府采取了诸多举措。在这些举措中，尤其值得关注的有三个问题：第一，决定民事赔偿的金额或方案。2011年“7·23” 甬温线动车事故赔偿、2010年上海静安“11·15”特大火灾事故赔偿是其典型案例。在“7·23”动车事故发生后第六天，事故救援善后总指挥部研究决定，给每位遇难人员支付赔偿、救助金共计91.5万元。①在“11·15”特大火灾事故发生后第八天，上海市静安区政府即确定，“遇难人员每人赔偿65万元，房屋按照市场价格全额赔偿”。②第二，支付赔偿金。2010年，衡南“12·27”重大交通事故即是典型案例。事发第二天上午，县政府答应给每个遇难孩子补偿18.8万元。③贵州凯里“12·4”网吧爆炸事故的第二天，凯里市政府即决定给受伤人员预付医疗费35万元，生活补助费1500元，对死亡人员原则上一次性支付抚恤金5万元，安葬费1万元。④第三，提供各种救助、捐助资金或物资以及补贴。如在上海静安火灾事故中，政府决定给予每位遇难人员家庭“政府综合帮扶和社会爱心捐助等31万元”，为每个受灾家庭提供过渡住房或发放过渡安置房租补贴。⑤
上述三种举措虽不能绝对排除与当事人协商的过程，但基本上都是政府单方面的拍板决定。可以说，这已成为我国目前地方人民政府或有关主管部门处理生产安全事故赔偿问题的普遍做法，只不过有些公诸于众，有些讳莫如深。面对这种现象，有必要追问，政府这些作为的法律性质是什么？有无法律依据？会带来哪些法律后果？在将来的生产安全事故赔偿中，政府究竟应该做什么？
一、如何看待政府确定赔偿金额[HT]
地方人民政府决定生产安全事故赔偿金额的做法，由来已久。2004年，山西省政府就出台一项政策，规定因安全生产事故造成人员死亡的，煤矿企业对死亡矿工的赔偿标准每人不得低于20 万元人民币。⑥2004年，山西盂县“12·9”矿难事故善后赔偿就按此标准进行。每名遇难矿工家属获赔20 万元。⑦2008年，山西襄汾“9·8”溃坝事故中，山西省委、省政府研究决定，给每位遇难者家属赔偿20万元。⑧继山西省之后，河北省也作出了类似的规定。⑨可以看出，地方人民政府确定生产事故赔偿金额的方式有一般性规定，也有个案性决定。但不论哪一类，都不是基于当事人的申请、斡旋调解的结果。
④参见刘刚等：《贵州网吧爆炸已致44人伤亡》，资料来源于新京报网： http：//news.bjnews.com.cn/2010/1206/100790.shtml，最后访问时间：2012年12月21日。[ZK）] ⑤根据静安区政府制定的《关于胶州路728号受灾住户自行过渡安置房租补贴的办法》，“过渡安置房租补贴遵循三原则：第一，居民自愿原则，居民可以继续住在政府安排的宾馆安置点，也可以自行寻找过渡房屋，自行租房的给予补贴；第二，从优原则，补贴标准按照上限进行；第三，现金补偿原则。”参见杨金志：《上海高楼火灾者过渡租房可领补贴》，资料来源于中国新闻网： ⑥ [ZK（]参见山西省政府2004年11月30日颁布、12月1日实施的《关于落实煤矿安全责任，预防重特大事故发生的规定》。[ZK）]
⑦ [ZK（]参见鲍丹：《山西盂县矿难遇难矿工以每名20万元标准获赔》，资料来源于人民网：http：//www.people.com.cn/GB/shehui/1062/3088065.html，最后访问时间：2012年12月21日。[ZK）]
⑧ [ZK（]参见吕晓宇、滕军伟：《山西襄汾溃坝事故遇难者家属将获20万元事故补偿金》，载新华网： http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2008-09/11/content_9931655.htm，最后访问时间：2012年12月21日。[ZK）]
⑨ [ZK（]参见曾初云：《煤矿生产安全事故中受害矿工民事权益救济》，载《安全生产与监督》2006年第1期，第19页。[ZK）]
⑩ [ZK（]《湖南省行政程序规定》第109条对行政裁决下的定义是：“本规定所称行政裁决，是指行政机关根据法律、法规的授权，处理公民、法人或者其他组织相互之间发生的与其行政职权密切相关的民事纠纷的活动。”另参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社2010年版，第227页。[ZK）]
B11 [ZK（]参见前引⑩胡建淼书，第227页。[ZK）]
B12 [ZK（]参见《安全生产法》第71条、第72条、第73条、第74条；《生产安全事故报告和调查处理条例》第32、33、 34条。[ZK）]
[HT][FQ）]
对于政府确定赔偿金额的行为，按其情形，大致可归入行政裁决行为。⑩但是，行政机关实施行政裁决行为必须有明确的法律依据。《民事诉讼法》第3条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”该法第111条第（三）项又规定：“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决。”这一规定表明：在我国，一切民事纠纷原则上由人民法院主管；法律明文规定由行政机关主管的，才由行政机关主管。B11另外，国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定：“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”行政裁决涉及当事双方的利益，对一方有利的，对另一方势必不利。因此属于影响人民权利的决定，自然应有明确的法律依据。总而言之，政府确定赔偿金额的行为应有法律上的依据。那么，以上政府确定赔偿金额的行为有没有法律依据呢？
从《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定看，有关地方人民政府及对生产安全负有监管之责的行政部门对生产安全事故负有报告、赶赴事故现场组织抢救、查清事故原因、查明事故性质和责任、对事故发生单位和有关人员进行行政处罚、对负有事故责任的国家工作人员进行处分、监督检查整改、公布事故处理情况等职权或职责。B12但是，尚不能发现有法律、法规授予行政机关裁定事故民事赔偿金额的权力。有些法律、法规，如《医疗事故处理条例》、《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》等，虽赋予部分行政机关依法对民事赔偿纠纷进行调解的权力，但调解应以当事人双方自愿为原则，与行政裁决是两码事。B13
由上可见，行政机关决定事故赔偿金额没有法律依据，缺乏合法性基础。
二、如何看待政府支付赔偿金[HT]
在系列重特大生产安全事故，如2010年12月相继发生的湖南衡南“12·27”和河南洛宁“12·5”两起特大交通事故中，相关地方人民政府或行政部门都“积极地”支付事故赔偿金。那么，这种支付的性质是属于行政赔偿，还是其他？
有人认为，对于国有企业造成的生产安全事故，政府应承担赔偿责任。比如，在上海静安“11·15”火灾事故中，事故责任人为国有企业，于是主张应由政府、国资委和相关国企共同承担责任。B14但是，《国家赔偿法》规定，只有当行政机关和行政机关的工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的人身或财产权益且造成损害的，受害人方有取得行政赔偿的权利。B15《国家赔偿法》所指的行政机关自然不包括国有企业。国有企业生产、交易时行使的是民事权利，而非行政职权。因此，国有企业这一特殊身份并不构成国家赔偿的理由。
比如，《医疗事故处理条例》第46条规定：“发生医疗事故的赔偿等民事责任争议，医患双方可以协商解决；不愿意协商或者协商不成的，当事人可以向卫生行政部门提出调解申请，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。”第48条规定：“已确定为医疗事故的，卫生行政部门应医疗事故争议双方当事人请求，可以进行医疗事故赔偿调解。调解时，应当遵循当事人双方自愿原则，并应当依据本条例的规定计算赔偿数额。经调解，双方当事人就赔偿数额达成协议的，制作调解书，双方当事人应当履行；调解不成或者经调解达成协议后一方反悔的，卫生行政部门不再调解。”《道路交通安全法》第74条规定：“对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。经公安机关交通管理部门调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。”另参见《道路交通安全法实施条例》第94、95、96条。
还有人认为，国家对生产安全负有监管之责。之所以连续发生生产安全事故，特别是重大生产安全事故，一个重要的根源是有关监管机关未尽到监管之责，属于生产安全监管不作为。对于监管不作为造成的损失，应由政府承担行政赔偿之责。我们承认国家对生产安全负有监督职责，也承认监管不到位是造成生产安全事故发生的根源之一，但是，并不能由此必然推出地方人民政府或有关行政机关对此负有行政赔偿责任的结论。
众所周知，1994年制定的《国家赔偿法》并没有明确规定行政不作为的国家赔偿问题。尽管由于之后发生的一系列生产安全事故，如“山西假酒案”（1998年）、“綦江县虹桥垮塌案”（1999年）、“三鹿奶粉事件”（2008年）等，学界积极倡导将行政不作为纳入国家赔偿范围，并对相关技术问题进行了深入讨论。B16其间，最高人民法院还先后发布了《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》B17和《关于劳动教养管理所不履行法定职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》，B18在一定范围和程度上认可了行政不作为的国家赔偿责任。但是，2010年修订《国家赔偿法》时依然没有就此加以明确规定。
立法机关的“固步自封”实源于行政不作为赔偿在认定上的复杂性，特别是依职权行政不作为赔偿的复杂性。B19赋予生产安全监管机关以行政赔偿责任不仅对事故受害人的权益保障有好处，对督促监管机关更积极地履行职责也有益处。但是，让国家对所有生产安全事故承担责任无疑会加大国家监管的强度，增加国家财政负担。试想，如果因国家对道路交通有监管之责，要求国家对所有违章驾驶导致的交通事故承担赔偿责任，其结果将会如何？因此，即便在承认行政不作为赔偿的其他国家，认定上也采取谨慎态度，设定了严格条件。例如日本，“当属于行政机关权限时，原则上行政机关是否行使权限属于行政裁量的范畴。在一般情况下，包括在灾害防治方面，即使存在行政机关的不作为，该不作为也只能被视为行政裁量的范围，无法判定其违法”。B20
基于上述法律背景，就我国国家赔偿法对行政不作为赔偿的态度只能解释为“不支持，不反对”，旨在促进进一步探索和积累经验。因此，对地方人民政府或行政机关在生产安全事故中“积极地”磋商并支付赔偿金的行为，不能简单地界定为国家赔偿。在运作程序上，也不是按照国家赔偿程序进行的。当然，如果不是国家赔偿，是什么却难以说清，且在法律上也难以找到依据。
三、如何界定政府综合帮扶资金[HT]
我国《宪法》规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”B21按此规定，国家救助仅限于年老、疾病或者丧失劳动能力的范围内。不过，《突发事件应对法》规定，自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的地方人民政府可以组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施。B22
从相关报道看，在历次重特大生产安全事故中，人民政府都会积极履行营救、救治、疏散、撤离以及妥善安置相关人员等方面的职责。在上海静安区“11·15”火灾事故中，静安区政府还给每个受灾户支付了31万元的政府综合帮扶和社会爱心捐助资金。虽然至今没有明确政府综合帮扶和社会爱心捐助资金各为多少，B23但政府的态度表明，不论社会爱心捐助的资金有多少，政府都将保证每位受灾户得到31万元的扶助资金。在“7·23”甬温线动车事故的91.5万元赔偿金中，也包含数字不明确的“一次性救助金”。值得追问的是，所谓的“综合帮扶资金”或“一次性救助金”的性质和依据是什么？
从法律角度看，与政府综合帮扶资金最相近的概念是社会救助。如果将《社会救助法（征求意见稿）》的规定视为目前国内对社会救助制度最具代表性的意见，则“社会救助，是指国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务”。B24社会救助根据实际情况分为专项救助、自然灾害救助、临时救助以及国家确定的其他救助。B25其中，临时救助是指对因交通事故等意外事件或者其他特殊原因，导致基本生活暂时出现较大困难的家庭，由县级以上地方人民政府民政部门给予的资金、物资、服务等临时性救助。B26可见，社会救助具有政府对受苦受难的公民提供物质和资金帮助的基本属性。从这一点来说，上海市静安区政府给受灾家庭提供的帮扶资金具有社会救助的某些特征。
但是，社会救助的目的不在于提高公民的生活质量和福利，而在于当公民因各种原因导致生活陷入贫困时，能保障其最基本的生活，使被救助者享有当时当地最低或者最基本的生活水平。由此也决定了只有那些收入低于当地贫困线的公民或因灾因祸生活暂时陷入贫困的公民才能成为社会救助的对象，也只有这些处于困境中的公民才能要求政府给予行政救助。B27另外，社会救助具有辅助性。公民生存保障首先要依靠自身的努力。只有当依靠自身努力仍难以满足其生存基本需求的时候，国家才能给予物质和服务帮助。从这一角度看，上海静安区的31万元综合帮扶资金又很难说是社会救助。理由是：首先，政府帮扶资金仅仅发给遇难人员家属，而伤残人员及其家属没有配发。火灾发生后，遇难人员家属是否因亲人的遇难“导致基本生活暂时出现较大困难”并不一定。即便是出现生活困难，那也不仅仅是遇难家属，伤残人员及其家属也同样会因火灾“导致基本生活暂时出现较大困难”。其次，即便是遇难家属确实因此导致基本生活暂时出现较大困难，31万元资金数额也有些过高。根据61万元的遇难人员赔偿金来算，上海市城镇居民平均可支配收入（上年度标准）是28800元（576000元/20年）。31万元相当于一家三口人三年的平均可支配收入还多。
可见，上海市静安区政府在“11·15”特大火灾事故中所支付的31万元综合帮扶资金和社会爱心捐助资金，即便具有社会救助的特性，那也超出了社会救助的必要限度。至于甬温线动车事故的“一次性救助金”，因没有披露具体数字，无法予以分析。
四、三种行为对法秩序的负面影响[HT]
政府的上述三种行为给事故受害人所带来的好处是显而易见的。首先，在部分事故中，受害人可以获得较高赔偿金。以前，山西大多数煤矿在处理矿难事故时，矿工死亡赔偿金一般只在3至5万元间，最高也仅为8万元。2004年山西省政府颁布实施《关于落实煤矿安全责任预防重特大事故发生的规定》之后，煤矿安全事故中的矿工死亡赔偿基本上都按20万元支付。在衡南“12·27”重大交通事故中，政府决定赔偿18.8万元，而湖南省2010年农村居民的死亡赔偿金应为9.8万元，几乎翻了一番。其次，赔偿有保障。地方人民政府虽然不是能够积极履行所有的债务，但在支付重特大事故赔偿金方面，一般不会出现抵赖不付或拖延支付的情况。如果由事故责任人支付赔偿金，有些责任人实际上无支付能力，有些则难免会想方设法拖延支付。再次，提高了赔偿速度。在政府积极干预甚至支付赔偿金的情况下，赔偿金额确定和支付的速度明显加快，有的甚至在事故发生后的第二天就能确定并予以支付。如湖南衡南“12·27”和河南洛宁“12·5”两起特大交通事故。最后，充分、及时地解决赔偿问题，可使受害公民迅速摆脱生活、生产困境，稳定民众情绪，化解社会矛盾，维护社会稳定。但不容忽视而实际上被忽视了的是，政府的三种举措会带来以下负效应：
首先，政府决定事故赔偿额会危害我国基本的法律制度。我国宪法、人民法院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等规定，立法权由全国人大和全国人民代表大会行使；民事基本制度只能由全国人大及其常委会制定法律加以规定。B28审判权由人民法院行使；解决民事纠纷，维护社会主义法制和社会秩序，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利，属于法院的审判任务；对在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，由人民法院进行解释；人民法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。B29在民事权利方面，地方各级人民政府则主要发挥保护职能，即保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利免受不法侵害。B30从这些法律规定看，政府就生产安全事故赔偿金额制定规范性文件，有侵犯立法权之虞；在个案中确定事故赔偿金额，有侵犯审判权之虞。
其次，政府作出强制性的赔偿决定，限制甚至剥夺了公民、法人或其他组织对于民事权利的处分权。虽然前面讲，政府的干预可使受害人在个案中获得较高赔偿，但那只是部分事故赔偿的情况，并不尽然。根据《民法通则》、《侵权责任法》和《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》等法律文件的规定，侵权行为导致死亡的，责任人除应支付抢救治疗的相关费用外，还应赔偿丧葬费、被扶养人生活费、死亡补偿费、精神抚慰金以及受害人亲属办理丧葬事宜支出的交通费、住宿费和误工损失等其他合理费用。尽管有些个案中，政府决定的死亡赔偿金比较高，但也不乏达不到法定标准的。比如，在贵州凯里“12·4”网吧爆炸事故中，凯里市政府决定对死亡人员仅支付抚恤金5万元，安葬费1万元，还没有达到法定的农村居民死亡赔偿额度。即便在上海静安“11·15”火灾事故中，也没有考虑被抚养人生活
费等赔偿事项。与此可比对的是2010年浙江乐清的“12·25”交通事故，经双方协商，肇事方最后支付受害人105万元的赔偿金。B31
再次，政府支付赔偿金、高额综合帮扶资金或所谓的爱心捐助资金，有损社会公平。重特大生产安全事故通常会导致多人遇难，往往给受害人及其家属造成极大的精神和财产损害，政府给予积极的、适当的救助也可以理解。但问题是，这是否可以成为政府代为支付赔偿金或高额支付综合帮扶资金的理由。其实，对于事故遇难者及其家人而言，其遭受的精神和财产损失与事故大小是没有关系的。亲人死亡给家人造成的痛苦不会因为其他家人的亲人死亡而加重，也不会因为其他家人的亲人幸存而减轻；一个家庭的房屋因火灾造成的损失不会因为其他家庭的房屋同时被烧毁而加重，也不会因为其他家庭的房屋未遭火灾而减轻。地方人民政府如果仅因事故的重特大，为受害人支付赔偿金、高额综合帮扶资金或爱心捐助资金，有违法律平等原则。各地每年发生多少交通事故、火灾事故或其他事故，为此不知死掉多少人，毁掉多少家庭，地方人民政府事实上没有也不可能为他们出面决定赔偿金、支付赔偿金或提供特别生活照顾。但这些人也是纳税人，所遭受的痛苦和困境与重特大事故的受害人没有两样。
最后，用国家财政支付民事赔偿金，会掩盖社会矛盾，为监管不力者开脱法律责任。地方人民政府积极处理重特大生产安全事故的民事赔偿问题的一个重要原因是，这种事故涉及的受害人数多，社会影响大，处理不及时、不妥当，会引发群体性事件，影响地方社会秩序稳定，危及地方人民政府领导的政治前途。因此，地方人民政府领导会尽力满足受害人的要求，用国家财政支付赔偿费用，其目的是平息民怨，花钱买平安，以处理事故得力的功劳掩盖监管不力的过错，用纳税人的钱开脱领导人的责任。
除此之外，政府支付赔偿金等行为，还会造成增加地方财政负担等其他负面效应。但问题是，上述诸多危害是否意味着，政府在生产安全事故赔偿事宜中只能袖手旁观，无所作为？
五、事故赔偿中政府可履行的职责[HT]
回顾历史，行政机关干预民事纠纷在我国既有沉痛的教训，也有成功的经验。在20世纪八九十年代，市场诚信尚未确立，经济活动中拖欠货款、逃避债务的现象极为普遍，严重影响了市场经济的健康发展。为此，有些地方的公安机关为地方经济保驾护航，以查处诈骗为由，积极介入民事纠纷，动辄拘禁债务人、扣押其合法财产。这种风气愈演愈烈，强制性行政手段逐渐成为解决民事纠纷的“有效、便捷”路径。但是，人们很快发现，这种手段也几乎发展成为公安机关牟取非法利益的重要途径，人民的权利反倒受到极大侵害。为此，公安部先后下发了《关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》（1989年）和《关于严禁公安机关插手经济纠纷违法抓人的通知》（1992年）两个文件，费了很大力气，花了好长时间，才遏制了这一风气。与此不同的是，近年在解决拖欠农民工工资的问题上，中央和地方人民政府也下了不少工夫。国务院为此先后下发了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发［2006］5号）和《国务院办公厅关于切实解决企业拖欠农民工工资问题的紧急通知》（国办发［2010］4号）等文件。经过这些干预，农民工工资的支付情况明显好转。部分拖欠多年的
工资得到清偿，多数农民工的工资发放有了保障。可见，政府干预民事纠纷并非全然是坏事，关键在于在什么情况下干预，如何干预。
政府干预民事纠纷的根源在于，司法救济在有些特殊情形下显得无能为力。作为一种救济性权力，司法权具有被动性。只有在受害人提出申请时，司法权才能发挥救济的功能。但是在一些特殊情形下，受害人可能会被迫放弃或无法正常行使救济权利。这些特殊情形大致包括：第一，救济成本（包括经济或时间上的）太高，得不偿失，如远距离、跨地域诉讼。第二，受害人没有或丧失了寻求救济的能力，如无基本生活支付能力或无行动能力。第三，时间紧迫，寻常救济达不到目的，如紧急支付大额医疗费用。第四，债务人没有或失去了支付能力，如债务人原本一无所有，或为逃避债务转移了财产。如因上述情形，致使公民被迫放弃或无法正常行使救济权利、通常的救济机制不能发挥作用时，人民基本权利和社会正义就受到了严重威胁。此时，通常的救济理论和制度就应得到矫正，政府适当地介入便有其必要。中央和地方人民政府积极介入拖欠农民工工资问题的处理，有些地方人民政府干预生产安全事故赔偿问题，在一定程度上都是出于这样一种需要。
综上可见，尽管地方人民政府处理事故赔偿事宜会引发诸多问题，但也不必因噎废食，完全排斥它可能发挥的积极作用，只是应在宪法和法律规定的框架内运作。比如我国《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”这一规定为地方人民政府介入民事纠纷提供了基本的依据和原则。此外，民事诉讼法还规定了财产保全、先予执行、减缓免缴诉讼费等制度，B32这些制度为应急或解决其他一些特殊情况提供了必要的手段。
依据上述规定，地方人民政府在处理生产安全事故赔偿问题时，可以借鉴解决拖欠农民工工资问题的一些成功经验，主要发挥其督促、协调和配合三大功能。督促是首先应采取的措施。政府或相关行政主管机关在处理事故过程中应利用其掌握的信息优势，积极督促事故责任方尽快充分地支付赔偿金。如督促不能奏效，政府或相关主管机关应利用其领导优势，积极协调事故各方当事人，统一意见、步骤，妥善处理事故赔偿问题。在协调过程中，可成立协调小组，动员各种社会力量，沟通各方意见，促成赔偿问题的解决。最后，如果协调还不能解决问题，就应切实配合人民法院来解决事故赔偿问题。在具体操作上，可建立重特大生产安全事故诉讼的行政司法联动机制。政府积极协助受害人起诉，申请诉前财产保全或先予执行，提供相关证据。法院则为重特大生产安全事故案件的处理开辟快车道，对应采取诉前财产保全措施的，可裁决采取保全措施；对符合先予执行条件的，可裁决先予执行；在立案受理、收取诉讼费、审理程序等方面也应采取相应的措施，如当即立案、缓缴诉讼费用、加快诉讼节奏等。通过上述方法和努力，应该同样能够达到预期目的和效果。
最后需要说明的是，如果侵权人确实没有支付能力，通过基本医疗保险、交通事故强制保险等途径又不能解决问题，受害人生活、生产确有困难的，政府基于社会救助职责，施以必要的资金援助也是可行的。