美国食品安全监管制度对中国食品监管的启示
摘要:近年来,中国食品安全事件频发,高频率的食品安全事故折射出国家地方政府监管食品安全制度的不足｡政府是食品安全的第一责任人,其相关权力行为直接影响着食品安全｡以美国食品安全法出台为背景,以检验检疫部门为例,探讨了出口食品监管中宏观管理和自身职能两个核心因素对食品安全的影响,提出了监管部门要增强宏观管理意识､强化自身职能､推动产业持续发展的相关措施｡
关键词:食品安全;监管;职能
The Enlightenment from the “Food Safety Modernization Act” of the United States tothe Food Safety Supervision of China
Abstract: In recent years, China＇s food safety accidents occurred frequently. High frequency of food safety accidents reflected the shortage of local government＇s supervision of food safety system. The government should be the first organization in charge of food safety and its actions could affect the food safety directly. Based on the ＂ Food Safety Modernization Act＂ of the United States and taking the inspection and quarantine department as an example, the author discussed the effect of two core factors of food exports on food safety. Measures such as enhancing macro management consciousness, strengthening self-functions and promoting sustainable development of industries were proposed.
Key words: food safety; supervision; function
2011年1月4日,美国总统奥巴马签署了国会参议院和众议院通过的“食品安全现代化法案”,使之成为正式法律,美国食品安全监管体系将面临70多年来最大的改革｡美国《食品安全现代化法案》包括提高防御食品安全问题的能力､提高检测和应对食品安全问题的能力､提高进口食品的安全性和其他规定4个方面｡该法案的核心宗旨是强调食品安全应以预防为主｡该法案扩大了美国食品和药物管理局(FDA)的监管权力和职责,并要求食品企业承担更多责任｡具体表现在:一是FDA首次拥有强制召回权,可以直接下令召回而无需要求生产厂家自愿召回;二是强化对食品生产者的监管,FDA有权检查食品加工设施,当国外企业或政府拒绝检查时,可禁止批准其食品的进口;三是对进口食品严加监管,输美食品企业需要事先向FDA备案;四是食品供应链每个环节的所有人都必须承担责任｡笔者认为,这对于食品安全事故频发的中国有许多值得思考的东西,尤其是对于检验检疫部门应有如下启迪意义｡
1由具体产品质量监管转变为产业的监管
产业的安全远比单个企业的安全重要｡如果将过多的眼光和精力关注于个体企业,就会忽视整个产业的风险｡关注产业的安全健康,就必须在推动地方政府负总责､企业树立第一责任人方面做文章｡监管部门应该当好参谋,用好监管手段,主要着力防止在监管范围内出现如下几种情况｡
1.1行业潜规则流行
行业潜规则是指表面上不能明文公布,暗地里却形成了心照不宣的一种约定俗成的行业内部潜在规则｡主要有4个特点,包括规避法律责任､打法律“擦边球”､影响公平公正､违背等价交换原则等｡近年来的“三鹿奶粉”事件､“苏丹红”事件､“地沟油”问题､皮革“蛋白粉”问题以及“双汇瘦肉精”事件,无不是潜规则横行的必然结果[1]｡
要防止出现行业潜规则,首要的是必须建立行业性的专家队伍,提前发现行业潜规则,提高发现率,避免出现亡羊补牢的情形｡其次必须将人设定在最坏的可能性上,才有可能构建出最有效的规则｡再次要加大公开透明度,减少规则的随意性,以“法治”代替“人治”｡最后要健全对违规者的监督机制和查处机制,对违法企业要全面整治,增加其违法成本｡
1.2人为蓄意因素可能性增大
输日“毒饺子”事件给我们敲响了食品安全的另外一个警钟——人为因素｡这种因素带给食品安全的潜在影响既复杂,又难以防范,也是监管者最应花费精力的地方｡长期以来,食品行业对传统的农药残留､微生物､重金属､添加剂等对食品的污染投入了大量的人力和物力成本,在某些方面取得了一定的效果,这些问题的根本解决虽然很难,但规范起来相对容易｡但人为蓄意因素对食品的影响却是长期的､综合性的､毁灭性的[2]｡由此可见,美国的现代化法案是极具科学和远见的法案｡
作为监管者,在解决人为蓄意因素带给产业的安全隐患,必须督促企业建立全面的食品安全防护计划,要将企业员工心理疏导作为防护计划的重要组成部分之一｡其次检验检疫人员要密切加强巡查,将企业防护计划的实施情况作为监管的重点之一｡再次要大力加强检测能力建设,构建起检验检疫､检测机构､企业全方位的检测系统｡
1.3对整体产业持续性发展的破坏
作为监管者,首先要关注整个社会的公共利益,因此一定要关注产业的负外部效应｡一个产业在发展中,难免在资源､环境等方面造成破坏,用后代的牺牲换取今天的发展｡我们要尽量找到可持续发展之路,当好地方政府的参谋,在如下方面发挥建设性的作用｡第一要推动企业的强强联合,优化资源配置｡其次要推动产业升级,形成产业良性的发展结构,避免出现恶性竞争不良局面｡再次要顾全产业发展的上､中､下游,保持平衡,形成匹配的发展格局｡无论是加工能力过剩或原料不足,还是产品过剩或销售不足,都可能造成恶性食品事件｡要密切关注超常发展的企业,在力所能及的范围内确保企业客观合理的增长是对产业最大的维护｡
2进一步强化检验检疫部门自身的职能
美国食品安全法强化了FDA的职能,使其在食品监管方面更加有力｡检验检疫部门作为执法者,应从以下几方面着手,强化自身的职能｡
2.1寻求与地方经济发展的共振点,营造良好的执法环境
检验检疫部门作为地方重要的涉外经济管理部门之一,只有找到与地方经济发展的共振点才能有所作为,取得地方政府的诚心支持,从而为执法营造良好的外部环境｡在共振点中找到服务企业的有效手段,助推企业做大做强,才能为执法营造良好的内部环境｡检验检疫只有更多地融入地方经济的发展,在促进地方经济发展中做出自己独特的贡献,才能展示真作为,从而增强自身的履职能力｡
2.2制定合理的监管政策及安全监管绩效评估机制
监管政策要集科学性和民主性于一体,同时要具备连续性和稳定性｡尤其要考虑人员实际监管能力｡监管手段要多样化,尤其要积极采用更加现代化的设备和设施｡政策要强化企业的诚信管理,强化对食品企业的退出机制[3]｡在这方面,要加强科学的周期管理,在执行力上要加大举措｡检验检疫部门应定期公布企业的质量诚信状况,公开企业的动态管理,树立检验检疫部门的权威｡
要制定科学､合理､可行的食品安全监管绩效评估机制,使其具有持续性､完备性和可测性,以推动食品监管水平的提升｡在目前的指标中,食品质量抽检合格率､中毒死亡人数､出口食品国内外通报比例､食品企业HACCP认证率､监管人员专业素质､食品违法案件的执法力度等在食品安全监管绩效评估中都是重要的指标[4]｡
2.3打击企业蓄意的违法行为
企业的蓄意违法行为主要表现在弄虚作假､明知故犯､违背公平正义等｡这些蓄意行为有些构成行业潜规则,有些属于企业惟利是图,缺乏社会诚信｡在监管企业中,要对企业的蓄意违法行为毫不留情,使其付出高额的违法成本[5]｡
食品行业产业链条长､时间跨度大､从业主体多､安全因素复杂,因此监管难度很大[6]｡我们一方面要与其他政府部门划清监管界限,完成职责所赋予的监管使命,更重要的是要与其他政府部门一起形成监管合力,尤其在信息共享方面加强合作,共同打击企业蓄意的违法行为[7]｡
2.4强化突发事件应急处理机制
出口食品一旦发生质量问题,其影响是难以估量的｡因此开展食品安全危害评估研究及风险检测,尽最大努力做到食品安全危害早发现､早预警､早控制,最大限度地降低不合格食品可能带来的危害是食品安全监管理念的重要转变,它作为一
种事前控制手段,应该得到足够的重视和推动｡我们要定期对食品安全项目进行筛查分析与信息收集,建立长期安全风险档案,开展检测技术研究,加强安全应对技术储备,以应对日益增多的来自各方面安全因素的威胁｡
另外,要强化对发生危机后的处理｡一旦发生突发食品安全事件,第一时间接触者能知道向谁报告,首先是调查质量问题,同时要采取整改措施及时消除影响,把问题消灭在萌芽状态,把影响控制在最小范围,把损失减少到最低程度,确保出口食品的声誉[8]｡同时建立健全新闻发言人制度,及时发布相关信息｡加强对媒体的引导｡注意严格把握“个案”界限,要客观､准确,不能夸大其词,以免对整个行业造成影响｡
2.5注重公共平台建设
检验检疫部门的公共平台主要包括政策信息化平台､国外信息反馈平台､应对技术壁垒平台､通关服务平台､检测平台等,要搭建好每个平台,使企业在出口环节享受高质量的公共服务｡
2.6加强检验检疫人员专业素质培养
推动行业的规范､促进产业发展,需要有全局的眼光,对检验检疫人员提出更高的要求｡这需要监管人员有良好的专业素养,所以监管人员要接受持续的培训｡同时也要对食品监管人员数量与出口食品量的合理比例提前做好规划,使之能适应监管的需要[9]｡
2.7督促企业质量意识的觉醒
检验检疫人员应强化判定者的角色,减少所谓“帮扶者”的角色｡从历史经验看,这种帮扶不仅效果不佳,而且持续时间短暂｡应将企业质量问题推向市场,引入专业机构助其整改,从而助推企业质量体系的提高｡同时在全社会大力宣扬企业主体地位,使企业真正树立对社会和客户的责任感,树立做百年企业的理想｡
参考文献:
[1] 李俊峰.毒奶粉事件透视下的我国食品安全及监管问题初探[J].中国经贸,2010(5):76-77.
[2] 方晓阳,刘雯.从阜阳劣质奶粉事件探讨我国的食品安全监管机制[J].疾病控制杂志,2005,9(1):46-48.
[3] 刘录民,侯军歧,董银果.食品安全监管绩效评估方法探索[J].广西大学学
报,2009,3l(4):5-9.
[4] 王珍,袁梅.地方政府食品安全监管绩效指标体系的重要性分析[J].粮食科技与经济,2010(5):25.
[5] 刘荣利.我国食品安全监管的障碍因素和对策研究[J].鸡西大学学报,2009,9(5):52-53.
[6] 俞曼华.我国食品安全监管体系现状的探析[J].海峡预防医学杂志,2007,13(2):79-80.
[7] 王汉松,陈文,孙梅. 我国食品等公共卫生监管体系改革和发展历程[J].中国卫生政策研究,2009,2(2):43.
[8] 何生荣.三鹿奶粉的启示及对策[J].发展,2010(5):25.
[9] 刘桂荣,殷杰,李娜,等.韩国食品安全管理体系及进口食品监管制度简介[J].检验检疫学刊,2010(2):74-76.
美国食品安全监管制度对中国食品监管的启示
摘要:近年来,中国食品安全事件频发,高频率的食品安全事故折射出国家地方政府监管食品安全制度的不足｡政府是食品安全的第一责任人,其相关权力行为直接影响着食品安全｡以美国食品安全法出台为背景,以检验检疫部门为例,探讨了出口食品监管中宏观管理和自身职能两个核心因素对食品安全的影响,提出了监管部门要增强宏观管理意识､强化自身职能､推动产业持续发展的相关措施｡
关键词:食品安全;监管;职能
The Enlightenment from the “Food Safety Modernization Act” of the United States tothe Food Safety Supervision of China
Abstract: In recent years, China＇s food safety accidents occurred frequently. High frequency of food safety accidents reflected the shortage of local government＇s supervision of food safety system. The government should be the first organization in charge of food safety and its actions could affect the food safety directly. Based on the ＂ Food Safety Modernization Act＂ of the United States and taking the inspection and quarantine department as an example, the author discussed the effect of two core factors of food exports on food safety. Measures such as enhancing macro management consciousness, strengthening self-functions and promoting sustainable development of industries were proposed.
Key words: food safety; supervision; function
2011年1月4日,美国总统奥巴马签署了国会参议院和众议院通过的“食品安全现代化法案”,使之成为正式法律,美国食品安全监管体系将面临70多年来最大的改革｡美国《食品安全现代化法案》包括提高防御食品安全问题的能力､提高检测和应对食品安全问题的能力､提高进口食品的安全性和其他规定4个方面｡该法案的核心宗旨是强调食品安全应以预防为主｡该法案扩大了美国食品和药物管理局(FDA)的监管权力和职责,并要求食品企业承担更多责任｡具体表现在:一是FDA首次拥有强制召回权,可以直接下令召回而无需要求生产厂家自愿召回;二是强化对食品生产者的监管,FDA有权检查食品加工设施,当国外企业或政府拒绝检查时,可禁止批准其食品的进口;三是对进口食品严加监管,输美食品企业需要事先向FDA备案;四是食品供应链每个环节的所有人都必须承担责任｡笔者认为,这对于食品安全事故频发的中国有许多值得思考的东西,尤其是对于检验检疫部门应有如下启迪意义｡
1由具体产品质量监管转变为产业的监管
产业的安全远比单个企业的安全重要｡如果将过多的眼光和精力关注于个体企业,就会忽视整个产业的风险｡关注产业的安全健康,就必须在推动地方政府负总责､企业树立第一责任人方面做文章｡监管部门应该当好参谋,用好监管手段,主要着力防止在监管范围内出现如下几种情况｡
1.1行业潜规则流行
行业潜规则是指表面上不能明文公布,暗地里却形成了心照不宣的一种约定俗成的行业内部潜在规则｡主要有4个特点,包括规避法律责任､打法律“擦边球”､影响公平公正､违背等价交换原则等｡近年来的“三鹿奶粉”事件､“苏丹红”事件､“地沟油”问题､皮革“蛋白粉”问题以及“双汇瘦肉精”事件,无不是潜规则横行的必然结果[1]｡
要防止出现行业潜规则,首要的是必须建立行业性的专家队伍,提前发现行业潜规则,提高发现率,避免出现亡羊补牢的情形｡其次必须将人设定在最坏的可能性上,才有可能构建出最有效的规则｡再次要加大公开透明度,减少规则的随意性,以“法治”代替“人治”｡最后要健全对违规者的监督机制和查处机制,对违法企业要全面整治,增加其违法成本｡
1.2人为蓄意因素可能性增大
输日“毒饺子”事件给我们敲响了食品安全的另外一个警钟——人为因素｡这种因素带给食品安全的潜在影响既复杂,又难以防范,也是监管者最应花费精力的地方｡长期以来,食品行业对传统的农药残留､微生物､重金属､添加剂等对食品的污染投入了大量的人力和物力成本,在某些方面取得了一定的效果,这些问题的根本解决虽然很难,但规范起来相对容易｡但人为蓄意因素对食品的影响却是长期的､综合性的､毁灭性的[2]｡由此可见,美国的现代化法案是极具科学和远见的法案｡
作为监管者,在解决人为蓄意因素带给产业的安全隐患,必须督促企业建立全面的食品安全防护计划,要将企业员工心理疏导作为防护计划的重要组成部分之一｡其次检验检疫人员要密切加强巡查,将企业防护计划的实施情况作为监管的重点之一｡再次要大力加强检测能力建设,构建起检验检疫､检测机构､企业全方位的检测系统｡
1.3对整体产业持续性发展的破坏
作为监管者,首先要关注整个社会的公共利益,因此一定要关注产业的负外部效应｡一个产业在发展中,难免在资源､环境等方面造成破坏,用后代的牺牲换取今天的发展｡我们要尽量找到可持续发展之路,当好地方政府的参谋,在如下方面发挥建设性的作用｡第一要推动企业的强强联合,优化资源配置｡其次要推动产业升级,形成产业良性的发展结构,避免出现恶性竞争不良局面｡再次要顾全产业发展的上､中､下游,保持平衡,形成匹配的发展格局｡无论是加工能力过剩或原料不足,还是产品过剩或销售不足,都可能造成恶性食品事件｡要密切关注超常发展的企业,在力所能及的范围内确保企业客观合理的增长是对产业最大的维护｡
2进一步强化检验检疫部门自身的职能
美国食品安全法强化了FDA的职能,使其在食品监管方面更加有力｡检验检疫部门作为执法者,应从以下几方面着手,强化自身的职能｡
2.1寻求与地方经济发展的共振点,营造良好的执法环境
检验检疫部门作为地方重要的涉外经济管理部门之一,只有找到与地方经济发展的共振点才能有所作为,取得地方政府的诚心支持,从而为执法营造良好的外部环境｡在共振点中找到服务企业的有效手段,助推企业做大做强,才能为执法营造良好的内部环境｡检验检疫只有更多地融入地方经济的发展,在促进地方经济发展中做出自己独特的贡献,才能展示真作为,从而增强自身的履职能力｡
2.2制定合理的监管政策及安全监管绩效评估机制
监管政策要集科学性和民主性于一体,同时要具备连续性和稳定性｡尤其要考虑人员实际监管能力｡监管手段要多样化,尤其要积极采用更加现代化的设备和设施｡政策要强化企业的诚信管理,强化对食品企业的退出机制[3]｡在这方面,要加强科学的周期管理,在执行力上要加大举措｡检验检疫部门应定期公布企业的质量诚信状况,公开企业的动态管理,树立检验检疫部门的权威｡
要制定科学､合理､可行的食品安全监管绩效评估机制,使其具有持续性､完备性和可测性,以推动食品监管水平的提升｡在目前的指标中,食品质量抽检合格率､中毒死亡人数､出口食品国内外通报比例､食品企业HACCP认证率､监管人员专业素质､食品违法案件的执法力度等在食品安全监管绩效评估中都是重要的指标[4]｡
2.3打击企业蓄意的违法行为
企业的蓄意违法行为主要表现在弄虚作假､明知故犯､违背公平正义等｡这些蓄意行为有些构成行业潜规则,有些属于企业惟利是图,缺乏社会诚信｡在监管企业中,要对企业的蓄意违法行为毫不留情,使其付出高额的违法成本[5]｡
食品行业产业链条长､时间跨度大､从业主体多､安全因素复杂,因此监管难度很大[6]｡我们一方面要与其他政府部门划清监管界限,完成职责所赋予的监管使命,更重要的是要与其他政府部门一起形成监管合力,尤其在信息共享方面加强合作,共同打击企业蓄意的违法行为[7]｡
2.4强化突发事件应急处理机制
出口食品一旦发生质量问题,其影响是难以估量的｡因此开展食品安全危害评估研究及风险检测,尽最大努力做到食品安全危害早发现､早预警､早控制,最大限度地降低不合格食品可能带来的危害是食品安全监管理念的重要转变,它作为一
种事前控制手段,应该得到足够的重视和推动｡我们要定期对食品安全项目进行筛查分析与信息收集,建立长期安全风险档案,开展检测技术研究,加强安全应对技术储备,以应对日益增多的来自各方面安全因素的威胁｡
另外,要强化对发生危机后的处理｡一旦发生突发食品安全事件,第一时间接触者能知道向谁报告,首先是调查质量问题,同时要采取整改措施及时消除影响,把问题消灭在萌芽状态,把影响控制在最小范围,把损失减少到最低程度,确保出口食品的声誉[8]｡同时建立健全新闻发言人制度,及时发布相关信息｡加强对媒体的引导｡注意严格把握“个案”界限,要客观､准确,不能夸大其词,以免对整个行业造成影响｡
2.5注重公共平台建设
检验检疫部门的公共平台主要包括政策信息化平台､国外信息反馈平台､应对技术壁垒平台､通关服务平台､检测平台等,要搭建好每个平台,使企业在出口环节享受高质量的公共服务｡
2.6加强检验检疫人员专业素质培养
推动行业的规范､促进产业发展,需要有全局的眼光,对检验检疫人员提出更高的要求｡这需要监管人员有良好的专业素养,所以监管人员要接受持续的培训｡同时也要对食品监管人员数量与出口食品量的合理比例提前做好规划,使之能适应监管的需要[9]｡
2.7督促企业质量意识的觉醒
检验检疫人员应强化判定者的角色,减少所谓“帮扶者”的角色｡从历史经验看,这种帮扶不仅效果不佳,而且持续时间短暂｡应将企业质量问题推向市场,引入专业机构助其整改,从而助推企业质量体系的提高｡同时在全社会大力宣扬企业主体地位,使企业真正树立对社会和客户的责任感,树立做百年企业的理想｡
参考文献:
[1] 李俊峰.毒奶粉事件透视下的我国食品安全及监管问题初探[J].中国经贸,2010(5):76-77.
[2] 方晓阳,刘雯.从阜阳劣质奶粉事件探讨我国的食品安全监管机制[J].疾病控制杂志,2005,9(1):46-48.
[3] 刘录民,侯军歧,董银果.食品安全监管绩效评估方法探索[J].广西大学学
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[4] 王珍,袁梅.地方政府食品安全监管绩效指标体系的重要性分析[J].粮食科技与经济,2010(5):25.
[5] 刘荣利.我国食品安全监管的障碍因素和对策研究[J].鸡西大学学报,2009,9(5):52-53.
[6] 俞曼华.我国食品安全监管体系现状的探析[J].海峡预防医学杂志,2007,13(2):79-80.
[7] 王汉松,陈文,孙梅. 我国食品等公共卫生监管体系改革和发展历程[J].中国卫生政策研究,2009,2(2):43.
[8] 何生荣.三鹿奶粉的启示及对策[J].发展,2010(5):25.
[9] 刘桂荣,殷杰,李娜,等.韩国食品安全管理体系及进口食品监管制度简介[J].检验检疫学刊,2010(2):74-76.