浙 江 理 工 大 学
本科毕业论文
题 状分析——以柏溪镇新街口社
区为例
学 院 专 业 班 级 学 号 学生姓名 指导教师
浙江理工大学法政学院
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年 月 日
摘 要
进入九十年代末期以后，随着我国经济体制改革的不断深入乡镇旅游业的发展，以往的计划经济体制下由企事业单位行使的社会保障职能转移到社区，使得社区成为基层社会保障的实施主体。我国现有的社保体系具有了较之以往计划经济体制下所没有的弹性和伸缩空间，但是在社会保障改革中，许多长期来的深层次问题开始展现。如工作经费严重不足，社区服务功能水平较低，覆盖率低，所开设服务项目少且粗浅等等都是很明显存在且具有深刻的历史、经济、政治，社会等多方面因素的问题。
本文先对关于社区社会保障的基本概念进行界定，理清社会保障的概念、社会保障的内容，社会保障的功能、社会保障体制架构的概念之间的关系，界定出社区在社会保障中所担负的功能。进而在柏溪镇新街口社区数据数据背景的研究下，结合国内发达地区经验以及国外经验，提出解决新街口社区现存问题的可行性对策。
关键词：社区；社会保障；体制；问题；对策
Abstract
After entering the late nineties, with the deepening of China's economic reform of township development of tourism, the previous planned economy exercised by the enterprises and institutions of social security functions to the community, making the community a basic implementation of the main social security . China's current social security system has a planned economy than in the past does not have the flexibility and expansion space, but in the social security reform, many long-term deep-rooted problems starting to show. Serious shortage of funds, such as work, low levels of community services, low coverage, the creation of services is very small and shallow, and so obviously exists and has a profound historical, economic, political, social and other factors of the problem.
The article focuses on Social Security on the basic concept of the community to define, clarify the concept of social security, social security, content, social security function, the concept of the social security system, the relationship between architecture, define the communities that are responsible for social security function.Town Xinjiekou community in Berlin and then the data background study data, the combined experience of domestic and foreign experience in developed areas, propose solutions to existing problems Xinjiekou the feasibility of community measures.
Keywords: community; social security; system; problems; countermeasures
目 录
摘 要
Abstract
引言............................................................................................................... 错误！未定义书签。
一、社區社會保障的研究背景和意義...................................................................................... 2
（一）關於社區社會保障的基本概念界定 .................................................. 错误！未定义书签。
（二）社區社會保障的研究背景 ................................................................ 错误！未定义书签。
（三）社區社會保障的意義 6
二、地方政府在发展乡镇旅游业中应该发挥的作用分析 ..................... 错误！未定义书签。
（一）制定优惠政策，实现招商引资 ......................................................... 错误！未定义书签。
（二）整体规划，宏观调控，保护旅游资源和环境 .................................................................. 6
（三）创造和谐社会环境，提高服务意识 ................................................................................ 8
（四）完善公共基础设施建设.................................................................... 错误！未定义书签。
（五）开拓旅游市场............................................................................................................... 11
（六）规范行业管理，建立有序市场秩序 .................................................. 错误！未定义书签。
（七）协调利益与矛盾 .............................................................................. 错误！未定义书签。
三、嵊州市下王镇地方政府发展乡镇旅游业的现状及存在的问题 .... 错误！未定义书签。
（一）嵊州市下王镇的基本概况 ................................................................ 错误！未定义书签。
（二）下王镇政府在发展乡镇旅游业的现状............................................... 错误！未定义书签。
（三）下王镇政府在发展乡镇旅游业中存在的问题 .................................... 错误！未定义书签。
四、地方政府促进乡镇旅游业发展的对策分析 ..................................... 错误！未定义书签。
（一）整体规划，宏观调控 ....................................................................... 错误！未定义书签。
（二）加强基础设施建设，完善旅游服务功能 ........................................... 错误！未定义书签。
（三）提供资金、信息与政策支持............................................................. 错误！未定义书签。
（四）规范行业管理和市场秩序 ................................................................ 错误！未定义书签。 结论............................................................................................................... 错误！未定义书签。 参考文献 ..................................................................................................... 错误！未定义书签。 致 谢.......................................................................................................... 错误！未定义书签。
浙江理工大學本科畢業論文
引言
20世纪80年代开始，伴随着改革开放，我国经济社会格局开始产生巨大的转型，社会保障问题开始逐渐地浮出水面。特别是进入九十年代末期以后，随着我国经济体制改革的不断深入，社会主义市场经济体制最终得以确立。在于传统的计划经济体制下，个人，社会以及国家之间的关系发生了巨大的，根本的转变。对于社区社会保障而言，由于市场机制的完善和市场竞争的日趋激烈，这一变化使得失业成为正常现象，失业人数较计划经济时期大为增加，同时人民对社会保障的水平提出了更高的要求，这使得社会保障面临着以往所没有的压力，社会保障的压力较以往加大；而且在以往的计划经济体制下，社会保障的职能由政府和企事业单位全权行使，现今伴随着经济体制的改革，原来由企事业单位行使的社会保障职能转移到社区，使得社区成为基层社会保障的实施主体，这就意味着以往社区在整个社会保障中的曾经扮演的角色产生了深刻的变化。改革开放以来，我国社会保障改革取得了巨大的成就，它已将原来计划经济时代的单位包办、板块结构、封闭运行的传统社会保障制度，改革成为政府主导、责任分担、社会化的，多层次的社会保障体系，这样社区在整个社保体系中就开始转变为一个行使多项职能的主体，这样一来，使得我国现有的社保体系具有了较之以往计划经济体制下所没有的弹性和伸缩空间。但在这样的前提下，社区必须先要能有效行使多项社会保障职能，才能将社会保障措施切实落实到基层。目前，我国“基本养老保险和基本医疗保险覆盖的劳动者都超过了两亿人，失业保险与工伤保险覆盖的劳动者也都超过了一亿人，享受最低生活保障的城市人口在2200多万，享受最低生活保障的农村人口接近4000万，被国家财政供养的五保户达到了500多万。而这其中，80%以上的养老和医疗保险，85%以上的失业保险和城市人口最低生活保障都是通过社区加以落实和办理。”这些都是我国社会保障体制转型过程中所取得的前所未有的成就。
但是在社会保障改革中，许多长期来的深层次问题开始展现。如工作经费严重不足，社区服务功能水平较低，覆盖率低，所开设服务项目少且粗浅等等都是很明显存在的问题。而这些在社区社会保障中所凸显的表像问题究其根本原因出在我国社会保障管理体制层面。我国社会保障体制历来行政化倾向严重，这是基本国情下的必然结果，我国存在的过于僵化的社会保障管理体制使得社区社会保障工作推行困难，难以真正切实满足居民的需要，而体制性的问题也是造成其他诸多问题的重要因素。同时，我国社会经济发展水平还处于低级水平，缺少建立高水平社会保障体系的经济实力；我国居民自治意①①国家统计局.2008中国社会保障调查报告.中国统计，2009,,47（2） :4
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城鎮社區社會保障功能發揮現狀分析——以宜賓縣新街道社區為例
识普遍淡薄也是社区社会保障水平低下的重要因素。
我国社区社会保障中诸多问题的存在具有深刻的历史、经济、政治，社会等多方面的因素，解决相应问题需要对社区保障问题中涉及的多种因素进行深入的探讨。党的十七大报告指出，“社会保障是民生之本，社会保障的完善与否关系到中国特色社会主义现代化建设的大局，更是贯彻落实科学发展观的本质要求。”可见，对社区保障的功能和存在问题进行探讨，寻找我国现行社区社会保障中所存在的弊端，以提高民生，提高我国人民的生活幸福水平。显然，这具有重大的理论和现实意义。
一、社区社会保障的研究背景和意义
（一）关于社区社会保障的基本概念界定
研究社区社会保障现状首先要了解社会保障的概念、社会保障的内容，社会保障的功能、社会保障体制架构的概念，从而界定出社区在社会保障中所扮演的角色和担负的功能。
1. 社会保障
陈良瑾教授在《社会保障教程》中将社会保障定义为“国家和社会，通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度”。 另外，葛寿昌教授在《社会保障经济学》中认为“社会保障是社会(国家)通过立法，采取强制手段，对国民收入进行分配和再分配形成社会消费基金，对基本生活发生困难的社会成员给予物质上的帮助，以保证社会安定的一种有组织的措施、制度和事业的总称。”②在了解了社会保障概念的前提条件下，我们才能进一步地去对社会保障的功能，社会保障的主体和客体，社会保障提供资源即社会保障的内容，社会保障的功能进行明确的界定与分析。
2.社会保障的功能
在界定完社会保障的概念的前提下，我们要进一步地对社会保障的功能进行界定。社会保障的功能主要包括四点：第一，社会保障能促进社会的稳定，保证社会公平，一定程度上缓和社会矛盾；其二，通过对劳动力进行生存和生活保障以保证劳动力的再生产，以保证经济活动的稳定发展；最重要的在于，保证公民的生存权利和发展权利，尽可能地满足公民各种需求，促进其幸福度。对社会保障功能进行①
②①陳良謹.《社會保障教程》.北京：知識出版社,1999: 5 葛寿昌.《社会保障经济学》.上海：复旦大学出版社，2009: 2
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浙江理工大學本科畢業論文
准确的界定和辨别有助于我们对社会保障活动的出发点和立足点进行深刻的认识，进而能够更加实证地，客观地，有效地评判社会保障措施优劣与否。
3.社会保障的主体与客体
社会保障的主体就是社会保障资源的供给者。社会保障的客体就是社会保障资源的受益者。陈良瑾教授将“社会保障”定义为“国家和社会，通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度”。 ①从其定义出发，我们知道，社会保障的主体是拥有立法，司法，行政公权力的国家，或者是没有公权力的社会，即其主体包括两个：国家和社会。社会保障的客体是全社会成员。其中，国家通过立法方式以推行的社会保障的措施理论上的客体应无差别地包括全体公民，而有社会通过非立法手段推行的社会保障措施客体的伸缩性相对较大。我国社会保障的供给者主要包括：政府各职能部门及其在社区的派出机构，如派出所，街道办事处，区社会保险事业管理所，居民自治性组织社区居民委员会，各种营利性以及非赢利性组织。
4. 社会保障的内容
在了解了社会保障的供给者和受益者之后，我们还需要进一步地理清二者之间以何种方式相互作用，因而首先要明确社会保障具体表现为什么内容。社会保障的内容主要包括：一﹑社会保险，是指国家通过立法建立的一种社会保障制度，目的是使劳动者因年老、失业、患病、工伤、生育而减少或丧失劳动收入时，能从社会获得经济补偿和物质帮助，保障基本生活。从社会保险的项目内容看，它是以经济保障为前提的。一切国家的社会保险制度，不论其是否完善，都具有强制性、社会性和福利性这三个特点。按照我国劳动法的规定，社会保险项目分为养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。社会保险的保障对象是全体劳动者，资金主要来源是用人单位和劳动者个人的缴费，政府给予资助。依法享受社会保险是劳动者的基本权利。二﹑社会救济，是指国家和社会对生活在贫困线以下的低收入者或者遭受灾害的生活困难者提供无偿物质帮助的一种社会保障制度。从历史发展看，社会救济先于社会保险。三﹑社会福利，是指国家或社会为改善和提高全体社会成员的物质生活和精神生活所提供的福利津贴、福利设施和社会服务的总称。狭义的社会福利，是指国家向老人、儿童、残疾人等社会中需要给予特殊关心的人群提供的必要的生活保障。四﹑优抚安置，是指国家对从事特殊工作者及其家属，如军人及其①陳良謹.《社會保障教程》.北京：知識出版社,1999: 5
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城鎮社區社會保障功能發揮現狀分析——以宜賓縣新街道社區為例
亲属予以优待、抚恤、安置的一项社会保障制度。对社会保障的内容进行界定具有两方面的意义。一是可以借此确定在社会保障过程中，供给者为受益者提供了哪些有效社会资源以使客体受益。二是可以确定社会保障过程中各种有效社会资源分别由供给者以何种方式向受益者提供。
5.社会保障的体制架构
在对社会保障的大体内容进行界定之后，我们要进一步地对社会保障服务的供给者与受益者之间具体的互动方式即社会保障的体制进行分析。国家作为社会保障服务最大的供给者，其与受益人群的互动方式具体体现为国家的社会保障体制。我国社会保障管理体制可形象地描述为高层以“条”为主，底层“条”和“块”相结合以落实的关系。“条”指的是社会保障管理相关的政府职能部门按照行政隶属关系而形成的自上而下的上下级行政系统，而“块”指的是行政指令传达至街道办事处一级之后，许多系统形成许多条上下级纵向的领导和指导关系均需在街道办事处整合或是落实，即在街道办事处一级便不再对职能执行主体进行区分而由街道办事处统一加以落实，从而可以认为街道办事处是由多条指导关系所形成的“块”。现以劳动就业保障为例来进行说明。我国行政机构中，在中央设人力资源与社会保障部，省一级设人力资源与社会保障厅，市一级设人力资源与社会保障局，区一级设人力资源局，社会保障行政指令传到区以下街道办事处一级之后，均由街道办事处进行办理，有关劳动就业保障的行政指令由街道办事处所属街道人力资源科负责传达至各社区的社区党组织，社区工作站。在社区一级我国主要的机构和组织有三个：社区党组织，社区工作站和居民委员会。中国特色社会主义政治体制的一大特点是党的领导，各级政府职能部门均必须由相应级别党建组织进行核心领导。在社区一级里，社区党组织是社区工作的领导核心，由上级党组织街道党工委直接领导。社区工作站在街道党工委和街道办事处的领导下直接开展工作，其主要社会保障职责在于承办政府社会保障职能部门在社区开展的民政，就业以及离退休人员管理工作。社区居民委员会名义上讲是基层自我管理，自我服务的的群众性自治组织，实际上并无管理社区事务的权力，因为在社区具体开展社会服务的社区服务站归社区工作站直属管理。在以上论述中对我国社会保障体制架构进行详细剖析的前提下，我们能够加深对社会保障措施的运行机制的认识，进而分析其中存在的弊端以及产生弊端产生的症结所在，从而求得对症下药，找到解决弊端的方法；同时，也使得我们能够紧扣社区社会保障的主题，从对整个社会保障体制的分析中，认识社区在体制中的位置，地位 4
浙江理工大學本科畢業論文
以及其发挥的作用。
（二）社区社会保障的研究背景
党的十七大报告强调, “建立健全同经发展水平相适应的社会保障体系,是社会稳定
和国家长治久安的重要保证。”
党的十七届三中全会明确提出了“坚持以人为本, 树立全面、协调 、可持续的发展
观, 促进经济社会和人 的全面发展 。坚持以人为本是社区社会保障建设的本质和核心, 社区社会保障是达到以人为本这个目的的手段。社区社会保障正是通过创造人们平等发
展、尊重和保障人权的社会环境, 使广大人民群众不断地享受到经济和社会发展的成果。
（三）社区社会保障的意义
就社会保障的意义而言，在之前有关社会保障功能的论述中已经有过详细的论述。
这里着重论述社区层面的社区社会保障的意义。社区社会保障的意义主要有以下几点：
1．社区社会保障的完善是社会保障基本功能得以发挥和提升的重要途径
就目前中国的社会保障体制而言，社区在社会保障体制之中起到的是一个基础性的
作用。而社区社会保障建设的好与不好，直接在最根本的层面上关系到社会保障工作的
落实情况。由于社区在事实意义上作为一级政府派出机构而存在，如果无法将社会保障
工作融进社区，便不能使社会保障功能得到真正的发挥，即无法让普通居民实实在在地
享受到社会保障服务中应得的利益。对国家社会保障体制的完善功能也社区社会保障最
为重大的意义所在。同时，社会保障中的社会福利内容如果以社区作为独立主体开展，
在获取资金，高质量服务以及有效对资金和服务质量进行监督方面均比由上级政府职能
部门出面开展较之有更多的优势和更大的空间。
2．社区社会保障的发展是完善国家社会保障体制必要前提
伴随着经济体制的改革，我国由原先的计划经济体制转变为市场经济体制，而作为
对经济体制改革的配套改革，社会保障体制的改革也必然要通过社区社会保障的发展来
作为必然途径予以实现。原先由各个单位所担负的社会保障职能如今必须将其中的很大
一部分转移到各职工所在的社区，而如果不通过加强社区社会保障的功能来对以往的单
位所承担的社会保障职能予以补充和完善乃至于发展，不仅不利于国家社会保障体制的
改革，甚至阻碍我国经济体制改革的前进步伐。而且，公民的自治权属于宪法规定的基
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城鎮社區社會保障功能發揮現狀分析——以宜賓縣新街道社區為例
本人权，国家有责任予以保障和完善，只有建立并完善社区社会保障体制，并以之作为对我国整个社会保障体制的重要补充，才能从根本上保障公民在其居住区内自治权的实现，进而使得公民能够通过利用合理的制度工具以维护自身权益。
3. 社区社会保障的发展能成为推动我国民主化进程的巨大推动力
我国尚处在民主化进程中，随着中国特色人民民主专政民主制度的不断发展和完善，伴随的必将是我国公民民主自治意识的不断提高。而随着自治意识的提升，在与公民日常生活息息相关的社区社会保障将成为公民民主自治权利得以的一个最基本方面和其他民主意识得以建立，民主权利得以实现的前提条件。故而社区社会保障的发展能为公民参与民主决策社区事务创造更多的客观条件和建构更先进的主观观念，成为推动我国民主化进程的一个巨大的推动力。
二、宜宾县新街道社区社会保障的实施现状及存在的问题
柏溪镇新街口社区位于四川省宜宾县县政府所在地柏溪镇中心商业区，是全县规模最大的一个社区。新街口社区的发展经历了一个漫长的过程。新街口街道最早居民主要由国有小型企业（计划经济年代的供销社，国营小型经营部门）的职工，政府部门公务员构成。上世纪80年代以后伴随经济体制改革，所在区居民的实际身份发生了巨大的变化，许多原属国营经济实体的职工随着国退民进转变为私营企业的职工，开始从单位人向社会人转变，其社会保障供给方由原来的单位转移到国家劳动与社会保障部门，同时大量原国企职工失业。社会保障负担开始显现。2001年9月，新街口街道办事处正式成立。2005年中央在当地斥鉅资兴建大型水电站之后，当地经济达到了前所未有的繁荣，大量各行各业的外来人口开始涌入新街口社区，使社区人员的组成情况较原先更为复杂。
据资料，该社区2010年常住人口21356人，共计4853户，构成职业主要有国家政府部门工作人员，事业单位工作人员，国有企业职工，私营企业职工，个体经营者，无职业者，机关企事业职工占24%。16岁以下4400人16－60岁15556人，60岁以上1400人。这其中，许多私营企业职工和不少的个体经营者属于外来务工人员，其社会保障情况与本地居民差异较大。总的来说，该社区居民组成复杂，社保情况差异较大，因而其所表现的情况和存在问题均具有较大的代表性。
（一）柏溪镇新街口社区社会保障现状
社会保障主要内容包括：社会保险，社会救济，优抚安置，社会福利四个方面，以下依照四个方面的各个小点将新街口社区社会保障情况一一列出。
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首先，社会保险方面，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险。养老保险方面，按照国家相关规定，符合发放标准的老人为1404人，2010年新街口街道为其中1327人足额发放养老保险金，养老保险足额覆盖率达到94.8%。失业保险方面，当前社区失业总人数为1783，其中有1356人参加了失业保险，办理再就业优惠证747人。医疗保险方面，2010年城镇居民基本医疗保险完成登记参保总计5118人，占居民总数的23.97%；工伤保险方面，共有17位残疾人参加工伤保险，占工伤人数的90%。
其次，社会救济方面，主要是指对生活在贫困线以下的低收入者进行援助。新街道社区共计490人,235户参加城市最低生活保障，占实际生活水平位于贫困线以下居民数的90%以上。
再次，优抚安置，指对从事特殊工作者及其家属，如军人及其亲属予以优待、抚恤、安置。内容主要包括提供抚恤金、优待金、补助金，举办军人疗养院、光荣院，安置复员退伍军人等。新街道社区共有复原军人89人，其中23人由社区出面实现安置，共有烈军属3人，残疾军人及其家属 5人，对其实现了抚恤金，补助金，优待金的足额发放。
最后，社会福利，指国家为改善和提高全体社会成员的物质生活和精神生活所提供的福利津贴、福利设施和社会服务的总称。柏溪镇新街口社区在2010年建立下岗失业人员基础信息数据库。社区干部对辖区下岗失业人员就业情况进行登记，纳入社区劳 动力信息数据库，统一储存，统一管理。同时将失业人员管理、劳动保障培训、再就业服务等全部纳入已有的社区劳动保障服务站，发挥社区网络资源共享的作用，及时提供相关就业信息并组织开展再就业培训45人，为其中32人成功实现了再就业。就社区服务而言，原有的社区服务中心和基础社区服务设施经过部分改进，能基本满足社区居民需要，便民服务热线实现了街道、居委会联网，数据表明，老年人和残疾人服务的覆盖率大于90%，社区卫生服务人口覆盖率达80%以上，社区有清扫保洁队伍，门前“三包”签约率达90%以上，垃圾分类收集为43%，社区绿化覆盖率不低于30%，问卷表明，78%的居民对社区服务感到满意。社区图书室藏书量达到1000册以上，有固定的青少年活动站和社区体育活动场所，社区参加全民健身运动的人口达到50%以上，参加市民文明学校、各类教育培训活动的人数达到本居住区居民的10%以上。
（二）柏溪镇新街口社区社会保障发挥功能过程中存在的问题
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1．行政化倾向过浓。
《居民委员会组织法》规定：社区居民委员会是我国基层群众性自治组织，工作职责为宣传教育，办理居民的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助有关部门做好相关事务以及反映居民的意见、要求和提出建议。而目前社区居委会实际履行劳动保障、民政优抚、城管创建、计划生育、综合治理、社区党建等六大职能，几乎都对应于党委和政府相关职能部门。这在实际上使得社区居委会在实际上成为政府的各个职能部门在居民社区的派出机构。各个政府职能部门也可以说是毫不客气，将本该由自己加以落实的行政性事务以行政性指针和行政性指令的形式布置到社区，这些行政性事务包括：事业单位和学校的报刊发行、社保扩面、科普考核、军转干部管理等等累计竟然达100多项。据社区工作人员反映：为了完成社保任务他们找尽关系，有时竟然需要由社区拿钱通过非正当途径买指标，而毫无疑问，花去的钱使用权本应由社区居民享有使用权。应付各种类型的行政性事务检查完全可以说是社区工作的重中之重，由于几乎是所有的职能部门都可以对居委会下达行政性命令，作为街道办事处的行政性下派机构社区工作站和街道党工委的下派组织社区党组织都对居委会拥有实际的领导权，大家集体将任务下放，社区工作人员有时甚至要通过上网抄袭造假以应付上交数据才能够在规定时间内干完指标要求的内容。而且大多数时候对社区的考核不仅由区政府部门，还由市政府部门与之一道两级轮番考核。在如此重视行政性事务的情况下必然将几乎所有的精力投入到行政性事务之中，而作为居委会本质职能的社区自治功能形同虚设。居民委员会本来应该是社区居民参与社区事务自我决策，自我管理的平台，据社区居民普遍反映，居民本身难以通过正常管道管理社区事务，反映社区服务情况并决定是否接受或是应该接受何种形式和质量的服务。社区服务站直接接受街道办事处，街道党工委，社区党组织，社区工作站两条直线式的领导，社区居委无会难以参与。社区居委会应是有关社区服务和有关居民利益事务的决策平台和执行平台，而不应该是行政性事务的执行平台。这种现状是影响居民依法享有社区自治权的最重要的原因。
2.工作经费严重不足。
按目前宜宾市的平均工资水平，社区工作人员工资加福利、奖金、保险、每人每月至少需要1600元，而新街口社区目前社区工作人员每人每月只有1072元的财政拨款。如果只是依靠工资的话社区工作人员连基本生活都难以得到正常的保证，而这样的工资 8
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远远缺乏有效的物质吸引，从而很难吸引到高素质高水平的社区服务人员来到社区进行服务。社区需要的工作经费按目前社区的工作内容和要求及人员数，新街口街区每年至少需要10万元，仅各种数据宣传、材料打印费都要上万元。目前，社区每年财政拨款仅3万元左右。也就是说，光是行政性事务中的宣传性任务中的数据材料打印就耗去了财政拨款的三分之一，还未算其他。所以经费是远远达不到开展大量高水平社区服务的要求的。
3.社区服务工作水平低下。
目前，社区开展服务仍然仅仅停留在一些比较粗浅的、低层次的服务项目上，停留在对弱势群体等少数服务对象上，而面向全体居民各种需求的服务办法，服务设施少且陈旧，如图书馆馆藏书籍虽名义上有一千本书，但对于一个有15000多人的社区则依然是偏少，而且所藏书籍出版年代多为90年代，藏书种类党建刊物，伟人选集，甚至淫秽读物，种类十分有限，无法满足居民多样化的需求。专业化高质量的服务几乎没有。服务项目少，功能发挥不全面，甚至有许多新建的硬件设施因过于闲置或保养不力而成了仅供参观的“奢侈品”。部分驻社区单位元元的文化体育设施、场地不向社区居民开放。即便是对于弱势群体的服务也是较低的层次。比如对于残疾人的护理，据该社区的残疾人反映，社区服务站的工作人员都只是定期（一般是每月4、5次）到残疾人家里进行服务，其象征意义远大于实际意义。所谓象征意义大于实际意义，这是因为社区服务的从业人员素质低下，没有严格的考核准入制度，这使其无力提供良好的社区服务。对残疾人和老年人的服务都缺乏相应的残疾人和老年人专业保健和专业护理知识和职业资格证书，文化程度普遍极低，让他们提供高水平服务是难以想象的。社区工作人员主要包括两类，一种是长期在社区服务站就业的正式职工，月工资低，极度缺乏相关服务培训和职业资格证书；另外一种是志愿者，在本社区中，志愿者的特点一是人少，在社区服务站服务的志愿者长期流动的只保持在4、5人左右，还有一点是虽然志愿者文化程度相应较高，但仍然缺乏相关职业技能，即职业资格证书。最为重要的一点，志愿者与社区之间并没有严格和正式的关于提供服务质量的合同契约关系，从而无法有效对其服务质量进行评估且无法约束其从业行为。这一切都使得提供高质量的服务难以实现。
4.居民自治意识的薄弱
笔者曾经在新街口社区中对所居住的居民进行过问卷调查。笔者在之后对200名居 9
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民的回答结果进行了汇总。在问及“居民委员会是什么性质的社区组织”时，回答数据如图—：
图一
百分比
由此可见大多数居民对居委会的组织性质并不了解。
当问及“如果家里出现疾病或伤残，您会主动向社区服务站求助吗？”回答资料如
百分比
图二：
当问及“你一年参加居民月代表大会几次？”，回答的资料如图三：
图三：
由此可以看出，新街道社区的居民对居民自治委员会的组织性质，自身的自治理念 10
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均是十分欠缺的，而一个社区如果要实现有效自治，居民有意识的参与及强烈的参与愿望均是其前提条件，所以，有效社区服务，社区工作监督的实现，必须要保证相当数量居民的积极参与。
三、国内外发达地区社区社会保障现状与经验
新时期新形势下，国内外一些发达地区在推动社区社会保障功能发挥的过程中有众多的创新举措和创新模式，通过对国内深圳特区，以及美国、日本、德国三国在社会保障方面具体措施和经验的研究，为推进我国社区社会保障提供经验借鉴。
（一）国内发达地区社区社会保障现状
深圳作为我国改革开放的前沿城市，其社区社会保障管理模式经过三十年的发展，已经形成了政府主导和多样性主体发挥的治理形态。从2004年开始，深圳市率先在全国实行“居站分设”的新型社区治理模式，总的来说，其社区社会保障制度总共包含有三个层次。位于最上层的是深圳市政府及各社会保障相关政府职能部门，设市社区建设工作委员会，成员由党政部门的重要工作人员以及主要社会组织工作人员组成，负责制定一般性的政策，引导社区发展的总方向，居中间层的是各种各样，形态各异的社区治理模式，设立区建设领导小组或办公室。最低层是基层的多样社区治理形态，它们“基于不用社区的居民结构，生存环境，所面对的不同问题，以及政府对社区的不同定位等”①。一般来说，我国社区结构主要包括社区党组织，社区工作站和社区居民委员会。其中党组织是社区工作的领导核心，属街道党工委直接领导。社区工作站在街道党工委和街道办事处的领导下直接开展工作，其主要社会保障职责在于承办政府社会保障职能部门在社区开展的民政，就业以及离退休人员管理工作。社区居民委员会是基层自我管理，自我服务的的群众性自治组织。一般意义上，社区服务站归社区工作站直属管理，由于各个社区的情况不尽相同，各个社区的结构也不尽相同。
深圳盐田社区的“盐田模式”曾获第三届中国地方政府创新奖，具有很好的代表性。 盐田社区的新社区结构也同样包含三个组织，即社区党组织，社区工作站和居民委员会。 “盐田模式”的创新在于，首创“一会分两站”的社区社会保障模式②，社区工作站是与社区居委会分属于不同管理系统。社区工作站只负责政府职能部门的行政性事务，无权指挥和指导居委会工作，而具体负责社区服务工作的社区服务站则是社区居委会的下属①
②唐娟.深圳特区三十年——政府主导与多言性社区治理形态(J).现代物业.2010.(10):38 唐娟.深圳特区三十年——政府主导与多言性社区治理形态(J).现代物业.2010.(10):38-39
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机构，属于非政府组织。这样，政府职责和居民的自治职能进行了明确的划分，而只有在行政权力不对公民的自治权力进行自上而下的领导式干预的前提下，居委会才能成为居民行使自治权力的平台，成为名副其实的群众性自治组织。而且，将社区服务站从行政指令性系统中剥离并划归居民自治组织进行管理，而只有在负责具体实施服务行为的机构接受自治组织指挥约束的前提下才有可能让服务的提供者所提供的服务真正地契合居民的实际需要。这正是深圳盐田模式社区社会服务管理中最有意义和最为关键的制度保障之所在。同时，为了在最大范围内保证居民的自治权和监督权，符合基本条件的辖区非户籍人员均享有选举权和被选举权。这样，实现了自治权和行政权的分离，行政权交由社区工作办公室，自治权交由社区居委会，议事权，决事权，监事权由民选的居委会执行，执事权交由专业化的社区服务站以及社区工作站。这样一来，不仅使得居委会大大减轻了工作负担，使得社区社会保障工作的具体执行职业化，大大提高了办事效率，同时社区工作的实际效果得到居委会的实际监督和领导，才能保证社区社会保障的具体内容也更为契合居民的实际需要，从而让社区社会保障的功能得到了更好地发挥。而行政权与自治权的分离其意义绝不仅仅体现在执行层面上。从根本上来讲，政府的行政权力来自于公民，而居民的自治性组织行使社区事务的议事权，决事权，监事权正是这一自治理念和自治原则的最好体现。在社区事务管理的这一层面上，应是自治权干预行政行为而不是反过来由行政指令指导自治决策。
同时为了保证社区社会服务的质量，政府通过向社会服务的职业营利性机构优厚购买服务的方式提供高质量的服务，同时服务质量由居委会成员监督并决定其是否存续。为了保证社区服务人员的素质，社区事务官全部通过严格职业能力考试，之后持证上岗，并签订合同以聘用，从而既保证社区事务官的专业素质，又以具有法律效应的合同规范事务官和从业者的工作态度，保证了高质量的社区服务在规范化中得以延续。 ①
（二）国外发达国家社区社会保障的实施现状
1.日本
日本建立有完整的社会保障体系，其覆盖面广，普遍性高。如日本在1960年推行全民医疗保险制度，规定全民人人参保，投保者患病时自负医疗费的20%～30%。全部受雇于工业企业的雇员为失业保险的受保对象。同样，全体雇员也必须参加工伤保险。社会①唐娟.深圳特区三十年——政府主导与多言性社区治理形态(J).现代物业.2010.(10):39-40
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保险方面，设厚生年金以及国民年金，全体国民必须参加。①日本以福利设施和从业人员的高标准而闻名，而要建立一个这样高效的社会保障体系依赖于整个国家从宏观到微观必须要构建有完善的社会保障体制。日本就社会保障管理体制而言，实行高效灵活的分权管理模式，国会的参议员和众议院负责立法，中央劳动省和厚生省负责的是行政监督，下层地方政府和共同法人组织负责具体的日常运行，主要的地方社会保障经办机构是地方社会保障事务所。而基层议会町议会负责监督日常社会保障的具体执行情况。地方社会保障事务所负责医疗，社会，失业，工伤保险的所有经办事务，这些内容由国家立法保证属于行政性事务，与社区的自治性活动不发生联系，社区居民自治组织实际上只需要介入灵活程度高，难以具体量化绩效的社会福利这一块。日本的社会福利体制以地域福利体制为特点，这与日本老龄化社会社会福利性服务需求大相适应。“2000年，日本众议院通过《社会福利法》，确立了地域福利体制，根据该法令，成立地区社会福利协会。社会福利协会的性质是以推进社会福利为目的的民间自治组织。”②福利协会的资金来源为所在区居民缴纳的会费，国家各级政府补助金，委托金，以及营业性资金。其主要工作内容为实施一切公共福利计划，除了直接支持服务受利者地生活，还负责地域福利网络的建立，公共社会福利设施的护理以及原私人设施的公共化，联系在日本大量存在的NGO组织开展广泛的社会福利服务。而其社会服务的具体效果受到所有会员的监督并由会员大会决定其措施是否得以存续，并对协会的日常行使人员进行换届选举。这样在很大程度上能够保证社区服务活动在会员的意志下进行。
日本的福利设施是其社区社会保障的又一大亮点。由于日本的社会福利体制以地域福利为特点，所以在其构建之时就十分注意设施与所在地域的居民之间的关系。位于其某一个地域的设施不仅能提供个别的服务，而且“还要作为社区社会的共同资源使用。”③比如，在日本的许多地区存在有“特别养护老人之家”，其主旨在于为需要进行特别护理的老年人提供服务。但在这同时，“老人之家”中还设立有护理培训班，会议和活动租赁室，定期开设志愿者培训班以及借出各种居民需要的日常生活器材。这样一来，“老人之家”便并不仅仅是仅仅为老人提供服务的社会福利机构，还成为了可以供所在地所有居民使用以满足多种需要的服务机构，活动场所以及器材提供者，并在为居民提供服务的同时，通过现场学与行的互动，培养出合格的志愿者和专业护理工作人员，保证了社会服务的再生产，可谓一举多得。 ①
②吴建华. 日本社会保障制度及对中国之启示（J）.西南大学学报.2009.(12):13 吴建华. 日本社会保障制度及对中国之启示（J）.西南大学学报.2009.(12):14
③吴建华. 日本社会保障制度及对中国之启示（J）.西南大学学报.2009.(12):13
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另外，日本的养老服务同样是其社会福利的一大亮点。日本建立有以多元化以及高度地标准化为特点的养老服务体系。根据专业评估和本人意愿，选择适合老年人的服务提供。大体上可以分为设施型养老服务和居家型养老服务。其服务条件以及服务人员的从业标准皆十分高。设施型养老服务中按照官方标准细分的服务种类便有11种之多，从普通的高龄老年公寓的日常护理，到疾病护理，康复护理，静养护理等一应俱全，从而能够就不同老人的不同需要分别予以较好的满足。在居家护理大类中，则包含家庭访问介护（即到老人家中照料老人的日常起居），家庭访问医疗，网上咨询指导等，也是一应俱全，细心周到。
2.德国
作为现代社会保险制度最早确立的国家，德国建立了相对日本而言更为完善的社会保障制度。跟日本一样，德国要求全体国民参加养老，医疗，工伤保险，且保险金额的参保和发放都更为量大，社会保障项目更多，其中较有特色的一项是社会补贴，由国家财政拨款为所有一个以上子女的家庭进行补贴。在社区社会保障的管理体制方面，德国没有建立官方的社区组织，在社会保障的行政管理层面上采取了由区政府直接面对参保市民进行管理和服务的措施。也就是说德国的社区社会保障的内容与日本相似，只包含社会福利的内容。德国的市是州的分治区，享有较高的自治权，其中市民议会享有对所在市立法权和政府职能部门人员的直接选举权。这样，市民可以通过正当的立法和选举来直接决定所在市的社会保障政策的存续，并对政府人员执行政策的优劣进行评估，对满意程度决定是否让政府职能部门的官员留任，从而在很大程度上保证了社会保障能面向民众的最切实的需要。同时，社会保障立法详细，顾及周全是德国社区社会保障最为明显的优点。比如，德国的联邦法律规定，区政府在自治社区与非政府组织，社团组织，志愿者乃至营利性企业之间必须尽力发挥中介者地角色，为各种组织进入社区服务创造条件，并在此过程中，接受所在区居民的评估，由居民直接决定政府职员是否留任。另外，联邦法律规定，区政府以及市政府关于社保政策决策过程必须保证高度地透明化，法律规定，政策内容，财政预算都必须对市民公开，而市民可以通过网络，上访以及依法必须进行的定期的政府部门官员入户走访参与整个政策的决策过程。其立法的缜密，完善程度，由此可见一般。
志愿者服务也是德国社会保障的一大亮点。同时“政府通过立法鼓励志愿者参与服务，每年超过两百小时的志愿者服务之后就可以凭借相关组织发放义务服务证，凭借该 14
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证，可以享受免费100小时的营利性娱乐场所服务，政府立法保护志愿者权利。”①德国志愿者组织准入标准很高，教育部统一组织的志愿者资格考试授予义务服务证，申请者的个人素质必须与志愿服务的内容高度契合才能进入相应组织。这样的一系列措施使得高质量的社区服务成为可能。专业服务人员在从业之前要接受为期3年的专业培训，培训要求十分严格，毕业考试视情况颁布专业护理证书。而法律规定，培训的费用由政府和之后的用人单位共同承担。这样能对参与社会福利工作提供巨大的吸引力。综合以上内容可知，德国通过完善缜密合理的立法为社会保障功能的有效发挥提供了坚固的制度保障。
3.美国
相比较于德国和日本，作为超级大国的美国，在社会保障体系的构建上更注重于效率。这与美国文化中十分强调的独立观念和自强意识相辅相成。关于美国社会保障政策中所包含的美国式精神，美国历史上的多名总统都有过经典的论述。最为著名的当然也是最为极端的首推美国总统胡佛，其在经济危机时期面对危机时的束手无策曾让无数美国人怒不可遏，但有一句话却在美国人中颇受认同，即：“美利坚合众国不养懒汉。”由此可见，自强的美国精神为美国的社会保障体制定下了救急不救穷，自救为首，公济为次的基调。
由于对自强精神的强调，其社会保障特点为“美国社会保险覆盖面广,但保障程度低。迄今约有94％的职业已经被纳入社会保障体系。作为其核心的养老金制度( 或称老年保险) 覆盖率可以达到95 ％以上，有三分之二的老人退休后的主要收入来源就来自社会保障制度，但也仍有高达 11％的老人生活在贫困线以下。”②医疗方面，美国政府支付65岁以上退休老人的医疗保险，以及发放医疗补贴给通过生计检验符合贫困条件的贫困者。其他普通在职者需要通过再参加私人医疗保险偿付医疗费用 。社保资金来源多样化，责任主体多样化。联邦政府提供的经费起到主管道作用 ．政府通过征收企业公司雇主的税收以及利用企业雇员提供的福利经费，使其成为社会保障项目的又一重要资金来源 ；各种社区及社会福利组织也为不同利益集团提供社会福利保障的部分经费；私人通过缴纳以及慈善捐款均起到很大的作用。政府，企业，和个人在不同的项保障目之中分别担任主体。如在社会保险中，企业和个人是主要缴税人或缴费人，政府充当最后责任人；在社会救济、社会福利中，政府是最主要的责任人。 ①
②王川，陈涛.德国社会保障制度的现状及对我国的启示(J).公共经济.2008(1):36 张璐.广覆盖低保障救急不救穷 —浅析美国社会保障制度及对我国的启示(J).南北桥.200.(3):9
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大体上讲，美国的社区社会保障行政管理体制与德国相似，社会保障和社会保险事务属于行政性事务，由专门的政府职能部门负责办理。联邦政府不在社区中设置政府部门的派出机构,社区居民高度自治，通过区议会立法权和各种管道参与社会保障制度决策。
“社区服务学习”的概念是美国发明的。经过了20多年的发展，美国社区服务学习已经自成一套体系，其服务学习的理论和理念都已经趋于完善。在美国有不少学校规定，学生要具备一定的服务学习的时间才能够领取毕业证书，同时为了保证服务学习有地方进行，联邦政府国家服务中心专门出面联系慈善组织或是由政府出面与之签订购买协议的营利性社区服务机构以及有服务缺口和需要的社区，并列出清单供学生选择。而在具体施行服务学习的过程之中，大多数的院校都制订有一套规范化的具体实施模式，一般来说，这些模式都包括了这样三个基本的步骤：“一是充分的准备。包括设置学习技能的目标，设置思考的议题，对整个服务学习实施的过程进行周密的策划，至少在理论上要保证使学生在工作的过程中能有效地获取和领悟知识。”第二个步骤是切实的实施活动。“按照既定的计划切实地实施活动。”②在第二个步骤中，仅仅实施是不够的，还要不断地在活动的整个过程中对活动进行不停的评估和回馈，并适时根据回馈的结果对活动进行调整。第三个步骤是“总结和反思” ③。通过群体讨论的方式，对整个过程进行评价，总结经验和教训，以使得工作者/学生能够有效地领悟知识并在以后能够更好地实践相关的内容。更为重要的是，美国的服务学习在诸多高等院校的培养计划书中，并不是将知识技能的获取作为首要的目标，而是将学生社会责任感的提升，自治理念的完善以及培养积极参与自治活动的积极参与型公民作为首要宗旨。这里可以充分的看出美国人教会学生自强，且认为精神指导行为的育人理念，对我们也具有巨大的借鉴意义。同时，“服务学习”还保证了社区服务有人可做，又使得学生拓展了实践机会，增强了知识的实际应用能力，④既保证了当下的社会服务，又保证了优秀志愿者的再生产，可谓一举多得。 ①
（三）值得借鉴的经验
综合以上国内发达地区和国外发达社区社会保障的具体措施和经验，对于推进我国的社区社会保障有以下一些启示： 徐瑞芳.美国社区服务对我国社区服务建设的启示(J).聚焦.2008(3):29
徐瑞芳.美国社区服务对我国社区服务建设的启示(J).聚焦.2008(3):29
③徐瑞芳.美国社区服务对我国社区服务建设的启示(J).聚焦.2008(3):29
④徐瑞芳.美国社区服务对我国社区服务建设的启示(J).聚焦.2008(3):29 ①②
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1.国家立法要深化完善，既要统筹全局，更要重视细节
改革开放30多年以来，我国的社会保障体制改革虽然已经取得了巨大的进步，但与西方发达国家相比，制度缺陷依然十分明显，而制度缺陷最明显地体现在立法方面。众所周知，完善的法律体系是任何制度可以有效实施的重要保障。目前，我国的立法虽然在一定程度上填补了以往法律的空白，但法律规定依然过粗，偏重于宏观目标的论述，而中央的政策和文件精神也是如此，都缺乏在日常生活中具体的，可操作性强的规定和约束。在这一点上，可以充分借鉴德国的经验，尽可能地让立法内容具体，详细，从而使其可操作性和可量化性强，以法律手段来维护我国公民正当的社会保障收益权和民主自治权，民主监督权，只有在以法律为准绳的前提下，才能保证一切措施规范地进行，也才能保证公民的正当权利。
2.继续推进社会保障体制改革，尤其是在社区层面上的改革
从我国发达地区以及发达国家的经验看来，我们可以总结出这样的一条结论，即任何完善并行之有效地社会保障体系和社会保障措施都必须以完善的社会保障体制作为最基本的保证。体制不仅为种种社会保障措施的执行以及保证其执行效果提供了根本性的规范和原则。措施执行和体制之间的关系可理解为中华传统文化中“道”与“术”之间的关系。所谓“道之不立，术之安行”，制度保障是一切改革的重中之重。一般来说，制度包含有三块，即立法，执行与监督。我国现在的社区社会保障体制上的立法不完善前面已有简要的论述，而在执行层面上在多数地方依然依靠行政性手段，居民难以根据自身的实际需要决定接受何种服务以及向政府索取何种服务。在监督这一方面，公民对社区事务决策权和自主权的缺乏也使得有效地监督难以实现。综合各国社区社会服务体制的经验，我们可以看到，只有从体制上保证了公民对社区事务的决策权，自治权，乃至于对行政官员的监督选举任免权，才能有效地对社区服务，社区工作的质量，经费的落实等等情况进行有效地监督，合理的决策。总之，无论是加大对社区的财政投入也好，提升服务工作人员素质，保证服务质量，提高行政性事务的效率也好，若是没有完善的制度保障都不可能实现，制度是根本之所在，而制度改革也应是改革并促进社区社会保障的功能之所在。
3.尽最大努力丰富社区社会保障的供给主体，提供方式以及实现形式
通过对柏溪镇新街口社区与深圳盐田社区以及发达国家的社区进行的对比，我们发现，新街口社区难以提供高质量服务的一个重要原因是服务的供给主体太少所造成的。就其供给主体少这一点来说，一方面是政府的财政投入少，还有一个重要的方面是由于 17
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社区的资金来源主要是政府的财政投入；另外就服务的提供方式和实现形式而言，无论是养老服务，残疾人特殊服务，还是其他面向普通人群的大众化服务，如图书馆，运动场等，社区服务站等，都是以公办为主，缺乏其他实现途径。纵观各国以及我国深圳的经验，我们可以知道，服务功能实现形式多样化是实现高质量的社会服务的必要前提之一，实现形式多样化不仅可以增加资源来源的管道，从而增加服务供给的总量，而且还能够通过如深圳盐田区政府向营利性组织优厚购买服务的方式来促进服务工作的专业化水平，提高服务的质量。而美国服务学习的服务提供方式也同样具有巨大的借鉴意义，它仅仅通过社区服务一项活动就达到了服务社区，学习知识以及构建精神理念三个重要的目的，在节约了成本的前提下最大限度的收获了效益，对此的借鉴同样有助于填补我国社区服务实现方式和途径领域的空白。
4.注重居民自治意识的建立
美国的社区服务学习的主旨之一便是通过学习将学生转变为积极参与型的公民。而公民拥有强烈的权利意识和自治意识是居民能够积极参与关系到自身利益的社区事务决策，执行和监督过程的前提条件。从新街口社区的问卷调查我们了解到，新街口社区的居民的自治意识普遍淡薄，不会积极主动地去参与社区事务。因而，构建居民的自治观念应该是很重要的一个内容。
四、推进柏溪镇新街口社区社会保障的对策研究
如今，伴随着我国的经济体制改革和政治体制改革，我国的经济结构，政治结构，乃至于社会的人群结构，观念结构都在发生着深刻而持久的变化。在这样的情况下，无论是作为社会保障资源最大的供给者的政府，还是社会保障服务的直接受益者的全体公民，都应该改变其固有的观念和行为方式，在推动社会保障功能发挥最大化的过程中扮演更加积极的角色。针对柏溪镇新街口社区在社会保障功能发挥最大化中所呈现出来的问题，在借鉴我国发达地区经验和国外发达国家经验的前提下，笔者认为新街口社区推进社区社会保障的可行性对策主要有以下几条：
（一） 重新界定政府和居委会在社区社会保障之中的角色和定位
在对深圳市盐田区社区和日本，德国，美国的社区服务机制进行研究的基础上， 我们认为，政府在社区社会保障或是社区服务中无疑扮演着重要的角色，而政府的措施和管理体制也起到的是一个关键性的作用。针对目前新街口社区中严重存在有行政化倾向过浓使得社区社会保障的功能难以得到有效发挥的情况，笔者认为，有以下几点对策 18
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具有参考价值。
1. 政府应当改变现有的以行政指令对社区工作进行管理的方式，不对社区的自治事
务参与管理，从而让居委会成为名副其实的居民性自治组织管理社区事务。
柏溪镇政府可以参考深圳市盐田社区的社区组织设置结构，将行政性事务与居民自治性事务进行区分，并分别由不同的组织机构加以落实。社区工作站只负责政府职能部门的行政性事务，社区党组织负责由上级党组织下达的党的各种文件精神的宣传工作，社区工作站和社区党组织二者均无权指挥和指导居委会工作，具体负责社区服务工作的社区服务站则应成为社区居委会的下属机构，按照居委会的决议执行工作任务，并接受居委会的监督和评估，由居委会决定一段时期之内的社区服务工作人员的去留。这样可以将居委会的工作从各种庞杂的行政性事务和宣传性任务中解脱出来，而只负责社区社会服务这一方面的工作内容，保证本来就不多的社区经费用到最好的地方。
2. 政府应当积极为社区社会保障工作的开展营造良好的外部环境，并建立有效接
受居民的监督评估机制
参照德国政府为社区提供良好的外部环境经验，政府应该将在自治社区与非政府组织，社团组织，志愿者乃至营利性企业之间尽力充当中介者地角色，为各种组织进入社区服务创造条件作为各政府职能部门在推进社区社会保障工作中的最基本的职责。并在此过程中，接受所在区居民的反馈评估，以对日后的工作加以改进。另外，区政府社保政策决策过程和实施过程应该保证高度地透明化，政策内容，财政预算都应该设置平台对市民公开，而市民可以通过网络，上访以及其他过程参与并影响整个政策的实施过程。
3. 社区工作站应完善其工作人员聘用标准，工作考核制度以及完善其工作单位与
从业人员之间的法律契约关系。
社区事务官应该全部通过严格职业能力考试，之后持证上岗，并签订合同以法律关系聘用，从而既保证社区事务官的专业素质，又以具有法律效应的合同规范事务官和从业者的工作态度，以保证社区服务的职业化和规范化。同时接受居委会对其工作安排，评估其服务质量，决定其人员的留用。对于志愿者也应实施一定程度地能力测试以确定其是否胜任相应工作方能准入。
（二） 加大社区投入，拓宽服务的提供方式以及多样化服务的实现形式 针对目前新街口社区工作经费严重不足，社区服务的提供方式和实现形式过于单一 情况，政府和居委会必须要在加大社区投入，拓宽服务的提供方式以及多样化服务的实现形式方面投入更多的精力。
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1.政府应该加大对社区工作的财政投入
由于我国的经济水平总体上与西方发达国家存在着巨大的差距，同时新街口社区所在地区的经济水平也与深圳盐田社区所在地的经济水平存在着差距，就目前情况而言，对于新街口社区的财政拨款无法达到发达地区的水平。但对于一个15000余人居住的社区而言，3万元的年度财政拨款始终太少，因而在完善了居民对镇政府财政监督机制的前提下，政府应该至少将对该社区的财政拨款按照有关标准加大到10万元左右，才能保证开展社区服务的基本要求，以防社区工作成为无源之水无本之木，并且公开其财政支配报表，接受居民的监督，以保证资金能够用得其所。
2.政府应使其提供社区服务的方式多样化
目前，新街口社区社会服务的提供方式相对来讲还十分单一。如养老服务和残疾人服务主要的实现方式有两种：一种是在政府公办的养老院和残疾人保健站提供，还有一种是由社区服务站提供上门服务，社区服务站的工作人员属国家事业单位编制。这样一来，方式比较单一，难以满足居民的多种需求。因此，政府可参考日本政府的措施，用优厚购买，政策优惠以及财政补贴的方式向营利性的服务机构契约购买其服务，以提高服务的质量。同时积极联络志愿者组织进行社区服务，同样，再次过程中，接受居民的反馈监督和评估，以随时调整其具体措施。在联系志愿者组织和吸引志愿者参加社区服务的过程中，政府可以针对其制订具有吸引性的政策优惠，以吸引更多的志愿者参与其中。
3.社区居委会应更为积极参与社区事务
社区居委会应更为积极地发挥其居民自治性组织的优势，主动积极的吸引更多的社会资源。如联络志愿者组织等。另外可参考日本的社会福利协会的工作内容，通过由社区居民自愿交纳会费的方式筹集活动资金，作为独立的法人代表出面联系各种营利性机构和组织，如公司等，通过合同购买其服务。
（三）注重居民的公民自治意识的提升
在走访和问卷调查的研究中，笔者发现，居民自治意识的薄弱是柏溪镇新街口社区居委会难以有效发挥其自治性功能的一个十分重要的原因。虽然众所周知，人的观念和意识的改变是需要一个长期而渐进的过程，但并不意味着就不能采取措施对其现状加以改变。对居委会来讲，应将其对居民关于本身组织自治职能的宣传作为一个工作要点，鼓励居民积极实现自己的权利，参与与自己生活息息相关的社区事务的决策、实施、和 20
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监督。而作为观念本身的特性而言，其深刻的转变必然以体制的转变，措施的转变为前提方能发生。因而鉴于意识改变的长期性，需要长期坚持不懈的推进体制，社会乃至文化的改革才能最终实现提升意识的目标。
结论
柏溪镇的社区社会保障的工作的推进尚处在一个初始的阶段，这其中所凸显出来的问题具有深刻的政治体制，经济发展水平，文化观念等许多深层次的长期的问题。其中，笔者认为，要推进新街口社区的社区社会保障工作，当务之急是加大管理体制改革的力度，而根本性的解决所面对的问题，却需要长期地，系统性地对经济发展水平进行提升，对文化意识、观念进行改进，这都需要政府，自治组织以及个人的长期不懈的努力，信任和支持合作。
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城鎮社區社會保障功能發揮現狀分析——以宜賓縣新街道社區為例
致 谢
时间过得真快，四年的时光一晃而过。在此过程中伴随着太多人的关心和帮助，谨致以深深的谢意。
首先要感谢我的指导老师阳盛益老师，是他的始终如一的关心帮助，使我顺利完成了学业。在论文选题、框架设计等各个方面，阳老师牺牲了大量宝贵的时间，一同与我讨论论文框架设计和总体思路，帮我厘清写作思路，并提出了许多好的修改意见和建议，给予了全方位的悉心指导。他严谨的治学态度、开阔的创新思路、渊博的专业知识，使我受益匪浅，并将继续激励我不断取得新的进步。在此谨向他表示衷心的感谢!并衷心感谢多年来对我不倦教导的老师们，是你们带领我畅游于知识的海洋，让我学到了在知识的殿堂里只有孜孜不倦的刻苦学习才能有今天的成果。
同时也感谢我的同学们，谢谢你们在我困惑无助时对我的帮助。
胡汀
2011年5月
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浙 江 理 工 大 学
本科毕业论文
题 状分析——以柏溪镇新街口社
区为例
学 院 专 业 班 级 学 号 学生姓名 指导教师
浙江理工大学法政学院
毕业论文诚信声明
我在此保证：本人所写的毕业论文，凡引用他人的研究成果，均已在参考文献或注释中列出。论文主体均由本人独立完成，没有抄袭、剽窃他人已经或未发表的研究成果行为，如出现以上违反知识产权法律的行为，本人愿意承担相应的法律责任。
声明人签名：
年 月 日
摘 要
进入九十年代末期以后，随着我国经济体制改革的不断深入乡镇旅游业的发展，以往的计划经济体制下由企事业单位行使的社会保障职能转移到社区，使得社区成为基层社会保障的实施主体。我国现有的社保体系具有了较之以往计划经济体制下所没有的弹性和伸缩空间，但是在社会保障改革中，许多长期来的深层次问题开始展现。如工作经费严重不足，社区服务功能水平较低，覆盖率低，所开设服务项目少且粗浅等等都是很明显存在且具有深刻的历史、经济、政治，社会等多方面因素的问题。
本文先对关于社区社会保障的基本概念进行界定，理清社会保障的概念、社会保障的内容，社会保障的功能、社会保障体制架构的概念之间的关系，界定出社区在社会保障中所担负的功能。进而在柏溪镇新街口社区数据数据背景的研究下，结合国内发达地区经验以及国外经验，提出解决新街口社区现存问题的可行性对策。
关键词：社区；社会保障；体制；问题；对策
Abstract
After entering the late nineties, with the deepening of China's economic reform of township development of tourism, the previous planned economy exercised by the enterprises and institutions of social security functions to the community, making the community a basic implementation of the main social security . China's current social security system has a planned economy than in the past does not have the flexibility and expansion space, but in the social security reform, many long-term deep-rooted problems starting to show. Serious shortage of funds, such as work, low levels of community services, low coverage, the creation of services is very small and shallow, and so obviously exists and has a profound historical, economic, political, social and other factors of the problem.
The article focuses on Social Security on the basic concept of the community to define, clarify the concept of social security, social security, content, social security function, the concept of the social security system, the relationship between architecture, define the communities that are responsible for social security function.Town Xinjiekou community in Berlin and then the data background study data, the combined experience of domestic and foreign experience in developed areas, propose solutions to existing problems Xinjiekou the feasibility of community measures.
Keywords: community; social security; system; problems; countermeasures
目 录
摘 要
Abstract
引言............................................................................................................... 错误！未定义书签。
一、社區社會保障的研究背景和意義...................................................................................... 2
（一）關於社區社會保障的基本概念界定 .................................................. 错误！未定义书签。
（二）社區社會保障的研究背景 ................................................................ 错误！未定义书签。
（三）社區社會保障的意義 6
二、地方政府在发展乡镇旅游业中应该发挥的作用分析 ..................... 错误！未定义书签。
（一）制定优惠政策，实现招商引资 ......................................................... 错误！未定义书签。
（二）整体规划，宏观调控，保护旅游资源和环境 .................................................................. 6
（三）创造和谐社会环境，提高服务意识 ................................................................................ 8
（四）完善公共基础设施建设.................................................................... 错误！未定义书签。
（五）开拓旅游市场............................................................................................................... 11
（六）规范行业管理，建立有序市场秩序 .................................................. 错误！未定义书签。
（七）协调利益与矛盾 .............................................................................. 错误！未定义书签。
三、嵊州市下王镇地方政府发展乡镇旅游业的现状及存在的问题 .... 错误！未定义书签。
（一）嵊州市下王镇的基本概况 ................................................................ 错误！未定义书签。
（二）下王镇政府在发展乡镇旅游业的现状............................................... 错误！未定义书签。
（三）下王镇政府在发展乡镇旅游业中存在的问题 .................................... 错误！未定义书签。
四、地方政府促进乡镇旅游业发展的对策分析 ..................................... 错误！未定义书签。
（一）整体规划，宏观调控 ....................................................................... 错误！未定义书签。
（二）加强基础设施建设，完善旅游服务功能 ........................................... 错误！未定义书签。
（三）提供资金、信息与政策支持............................................................. 错误！未定义书签。
（四）规范行业管理和市场秩序 ................................................................ 错误！未定义书签。 结论............................................................................................................... 错误！未定义书签。 参考文献 ..................................................................................................... 错误！未定义书签。 致 谢.......................................................................................................... 错误！未定义书签。
浙江理工大學本科畢業論文
引言
20世纪80年代开始，伴随着改革开放，我国经济社会格局开始产生巨大的转型，社会保障问题开始逐渐地浮出水面。特别是进入九十年代末期以后，随着我国经济体制改革的不断深入，社会主义市场经济体制最终得以确立。在于传统的计划经济体制下，个人，社会以及国家之间的关系发生了巨大的，根本的转变。对于社区社会保障而言，由于市场机制的完善和市场竞争的日趋激烈，这一变化使得失业成为正常现象，失业人数较计划经济时期大为增加，同时人民对社会保障的水平提出了更高的要求，这使得社会保障面临着以往所没有的压力，社会保障的压力较以往加大；而且在以往的计划经济体制下，社会保障的职能由政府和企事业单位全权行使，现今伴随着经济体制的改革，原来由企事业单位行使的社会保障职能转移到社区，使得社区成为基层社会保障的实施主体，这就意味着以往社区在整个社会保障中的曾经扮演的角色产生了深刻的变化。改革开放以来，我国社会保障改革取得了巨大的成就，它已将原来计划经济时代的单位包办、板块结构、封闭运行的传统社会保障制度，改革成为政府主导、责任分担、社会化的，多层次的社会保障体系，这样社区在整个社保体系中就开始转变为一个行使多项职能的主体，这样一来，使得我国现有的社保体系具有了较之以往计划经济体制下所没有的弹性和伸缩空间。但在这样的前提下，社区必须先要能有效行使多项社会保障职能，才能将社会保障措施切实落实到基层。目前，我国“基本养老保险和基本医疗保险覆盖的劳动者都超过了两亿人，失业保险与工伤保险覆盖的劳动者也都超过了一亿人，享受最低生活保障的城市人口在2200多万，享受最低生活保障的农村人口接近4000万，被国家财政供养的五保户达到了500多万。而这其中，80%以上的养老和医疗保险，85%以上的失业保险和城市人口最低生活保障都是通过社区加以落实和办理。”这些都是我国社会保障体制转型过程中所取得的前所未有的成就。
但是在社会保障改革中，许多长期来的深层次问题开始展现。如工作经费严重不足，社区服务功能水平较低，覆盖率低，所开设服务项目少且粗浅等等都是很明显存在的问题。而这些在社区社会保障中所凸显的表像问题究其根本原因出在我国社会保障管理体制层面。我国社会保障体制历来行政化倾向严重，这是基本国情下的必然结果，我国存在的过于僵化的社会保障管理体制使得社区社会保障工作推行困难，难以真正切实满足居民的需要，而体制性的问题也是造成其他诸多问题的重要因素。同时，我国社会经济发展水平还处于低级水平，缺少建立高水平社会保障体系的经济实力；我国居民自治意①①国家统计局.2008中国社会保障调查报告.中国统计，2009,,47（2） :4
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识普遍淡薄也是社区社会保障水平低下的重要因素。
我国社区社会保障中诸多问题的存在具有深刻的历史、经济、政治，社会等多方面的因素，解决相应问题需要对社区保障问题中涉及的多种因素进行深入的探讨。党的十七大报告指出，“社会保障是民生之本，社会保障的完善与否关系到中国特色社会主义现代化建设的大局，更是贯彻落实科学发展观的本质要求。”可见，对社区保障的功能和存在问题进行探讨，寻找我国现行社区社会保障中所存在的弊端，以提高民生，提高我国人民的生活幸福水平。显然，这具有重大的理论和现实意义。
一、社区社会保障的研究背景和意义
（一）关于社区社会保障的基本概念界定
研究社区社会保障现状首先要了解社会保障的概念、社会保障的内容，社会保障的功能、社会保障体制架构的概念，从而界定出社区在社会保障中所扮演的角色和担负的功能。
1. 社会保障
陈良瑾教授在《社会保障教程》中将社会保障定义为“国家和社会，通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度”。 另外，葛寿昌教授在《社会保障经济学》中认为“社会保障是社会(国家)通过立法，采取强制手段，对国民收入进行分配和再分配形成社会消费基金，对基本生活发生困难的社会成员给予物质上的帮助，以保证社会安定的一种有组织的措施、制度和事业的总称。”②在了解了社会保障概念的前提条件下，我们才能进一步地去对社会保障的功能，社会保障的主体和客体，社会保障提供资源即社会保障的内容，社会保障的功能进行明确的界定与分析。
2.社会保障的功能
在界定完社会保障的概念的前提下，我们要进一步地对社会保障的功能进行界定。社会保障的功能主要包括四点：第一，社会保障能促进社会的稳定，保证社会公平，一定程度上缓和社会矛盾；其二，通过对劳动力进行生存和生活保障以保证劳动力的再生产，以保证经济活动的稳定发展；最重要的在于，保证公民的生存权利和发展权利，尽可能地满足公民各种需求，促进其幸福度。对社会保障功能进行①
②①陳良謹.《社會保障教程》.北京：知識出版社,1999: 5 葛寿昌.《社会保障经济学》.上海：复旦大学出版社，2009: 2
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浙江理工大學本科畢業論文
准确的界定和辨别有助于我们对社会保障活动的出发点和立足点进行深刻的认识，进而能够更加实证地，客观地，有效地评判社会保障措施优劣与否。
3.社会保障的主体与客体
社会保障的主体就是社会保障资源的供给者。社会保障的客体就是社会保障资源的受益者。陈良瑾教授将“社会保障”定义为“国家和社会，通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度”。 ①从其定义出发，我们知道，社会保障的主体是拥有立法，司法，行政公权力的国家，或者是没有公权力的社会，即其主体包括两个：国家和社会。社会保障的客体是全社会成员。其中，国家通过立法方式以推行的社会保障的措施理论上的客体应无差别地包括全体公民，而有社会通过非立法手段推行的社会保障措施客体的伸缩性相对较大。我国社会保障的供给者主要包括：政府各职能部门及其在社区的派出机构，如派出所，街道办事处，区社会保险事业管理所，居民自治性组织社区居民委员会，各种营利性以及非赢利性组织。
4. 社会保障的内容
在了解了社会保障的供给者和受益者之后，我们还需要进一步地理清二者之间以何种方式相互作用，因而首先要明确社会保障具体表现为什么内容。社会保障的内容主要包括：一﹑社会保险，是指国家通过立法建立的一种社会保障制度，目的是使劳动者因年老、失业、患病、工伤、生育而减少或丧失劳动收入时，能从社会获得经济补偿和物质帮助，保障基本生活。从社会保险的项目内容看，它是以经济保障为前提的。一切国家的社会保险制度，不论其是否完善，都具有强制性、社会性和福利性这三个特点。按照我国劳动法的规定，社会保险项目分为养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。社会保险的保障对象是全体劳动者，资金主要来源是用人单位和劳动者个人的缴费，政府给予资助。依法享受社会保险是劳动者的基本权利。二﹑社会救济，是指国家和社会对生活在贫困线以下的低收入者或者遭受灾害的生活困难者提供无偿物质帮助的一种社会保障制度。从历史发展看，社会救济先于社会保险。三﹑社会福利，是指国家或社会为改善和提高全体社会成员的物质生活和精神生活所提供的福利津贴、福利设施和社会服务的总称。狭义的社会福利，是指国家向老人、儿童、残疾人等社会中需要给予特殊关心的人群提供的必要的生活保障。四﹑优抚安置，是指国家对从事特殊工作者及其家属，如军人及其①陳良謹.《社會保障教程》.北京：知識出版社,1999: 5
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亲属予以优待、抚恤、安置的一项社会保障制度。对社会保障的内容进行界定具有两方面的意义。一是可以借此确定在社会保障过程中，供给者为受益者提供了哪些有效社会资源以使客体受益。二是可以确定社会保障过程中各种有效社会资源分别由供给者以何种方式向受益者提供。
5.社会保障的体制架构
在对社会保障的大体内容进行界定之后，我们要进一步地对社会保障服务的供给者与受益者之间具体的互动方式即社会保障的体制进行分析。国家作为社会保障服务最大的供给者，其与受益人群的互动方式具体体现为国家的社会保障体制。我国社会保障管理体制可形象地描述为高层以“条”为主，底层“条”和“块”相结合以落实的关系。“条”指的是社会保障管理相关的政府职能部门按照行政隶属关系而形成的自上而下的上下级行政系统，而“块”指的是行政指令传达至街道办事处一级之后，许多系统形成许多条上下级纵向的领导和指导关系均需在街道办事处整合或是落实，即在街道办事处一级便不再对职能执行主体进行区分而由街道办事处统一加以落实，从而可以认为街道办事处是由多条指导关系所形成的“块”。现以劳动就业保障为例来进行说明。我国行政机构中，在中央设人力资源与社会保障部，省一级设人力资源与社会保障厅，市一级设人力资源与社会保障局，区一级设人力资源局，社会保障行政指令传到区以下街道办事处一级之后，均由街道办事处进行办理，有关劳动就业保障的行政指令由街道办事处所属街道人力资源科负责传达至各社区的社区党组织，社区工作站。在社区一级我国主要的机构和组织有三个：社区党组织，社区工作站和居民委员会。中国特色社会主义政治体制的一大特点是党的领导，各级政府职能部门均必须由相应级别党建组织进行核心领导。在社区一级里，社区党组织是社区工作的领导核心，由上级党组织街道党工委直接领导。社区工作站在街道党工委和街道办事处的领导下直接开展工作，其主要社会保障职责在于承办政府社会保障职能部门在社区开展的民政，就业以及离退休人员管理工作。社区居民委员会名义上讲是基层自我管理，自我服务的的群众性自治组织，实际上并无管理社区事务的权力，因为在社区具体开展社会服务的社区服务站归社区工作站直属管理。在以上论述中对我国社会保障体制架构进行详细剖析的前提下，我们能够加深对社会保障措施的运行机制的认识，进而分析其中存在的弊端以及产生弊端产生的症结所在，从而求得对症下药，找到解决弊端的方法；同时，也使得我们能够紧扣社区社会保障的主题，从对整个社会保障体制的分析中，认识社区在体制中的位置，地位 4
浙江理工大學本科畢業論文
以及其发挥的作用。
（二）社区社会保障的研究背景
党的十七大报告强调, “建立健全同经发展水平相适应的社会保障体系,是社会稳定
和国家长治久安的重要保证。”
党的十七届三中全会明确提出了“坚持以人为本, 树立全面、协调 、可持续的发展
观, 促进经济社会和人 的全面发展 。坚持以人为本是社区社会保障建设的本质和核心, 社区社会保障是达到以人为本这个目的的手段。社区社会保障正是通过创造人们平等发
展、尊重和保障人权的社会环境, 使广大人民群众不断地享受到经济和社会发展的成果。
（三）社区社会保障的意义
就社会保障的意义而言，在之前有关社会保障功能的论述中已经有过详细的论述。
这里着重论述社区层面的社区社会保障的意义。社区社会保障的意义主要有以下几点：
1．社区社会保障的完善是社会保障基本功能得以发挥和提升的重要途径
就目前中国的社会保障体制而言，社区在社会保障体制之中起到的是一个基础性的
作用。而社区社会保障建设的好与不好，直接在最根本的层面上关系到社会保障工作的
落实情况。由于社区在事实意义上作为一级政府派出机构而存在，如果无法将社会保障
工作融进社区，便不能使社会保障功能得到真正的发挥，即无法让普通居民实实在在地
享受到社会保障服务中应得的利益。对国家社会保障体制的完善功能也社区社会保障最
为重大的意义所在。同时，社会保障中的社会福利内容如果以社区作为独立主体开展，
在获取资金，高质量服务以及有效对资金和服务质量进行监督方面均比由上级政府职能
部门出面开展较之有更多的优势和更大的空间。
2．社区社会保障的发展是完善国家社会保障体制必要前提
伴随着经济体制的改革，我国由原先的计划经济体制转变为市场经济体制，而作为
对经济体制改革的配套改革，社会保障体制的改革也必然要通过社区社会保障的发展来
作为必然途径予以实现。原先由各个单位所担负的社会保障职能如今必须将其中的很大
一部分转移到各职工所在的社区，而如果不通过加强社区社会保障的功能来对以往的单
位所承担的社会保障职能予以补充和完善乃至于发展，不仅不利于国家社会保障体制的
改革，甚至阻碍我国经济体制改革的前进步伐。而且，公民的自治权属于宪法规定的基
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本人权，国家有责任予以保障和完善，只有建立并完善社区社会保障体制，并以之作为对我国整个社会保障体制的重要补充，才能从根本上保障公民在其居住区内自治权的实现，进而使得公民能够通过利用合理的制度工具以维护自身权益。
3. 社区社会保障的发展能成为推动我国民主化进程的巨大推动力
我国尚处在民主化进程中，随着中国特色人民民主专政民主制度的不断发展和完善，伴随的必将是我国公民民主自治意识的不断提高。而随着自治意识的提升，在与公民日常生活息息相关的社区社会保障将成为公民民主自治权利得以的一个最基本方面和其他民主意识得以建立，民主权利得以实现的前提条件。故而社区社会保障的发展能为公民参与民主决策社区事务创造更多的客观条件和建构更先进的主观观念，成为推动我国民主化进程的一个巨大的推动力。
二、宜宾县新街道社区社会保障的实施现状及存在的问题
柏溪镇新街口社区位于四川省宜宾县县政府所在地柏溪镇中心商业区，是全县规模最大的一个社区。新街口社区的发展经历了一个漫长的过程。新街口街道最早居民主要由国有小型企业（计划经济年代的供销社，国营小型经营部门）的职工，政府部门公务员构成。上世纪80年代以后伴随经济体制改革，所在区居民的实际身份发生了巨大的变化，许多原属国营经济实体的职工随着国退民进转变为私营企业的职工，开始从单位人向社会人转变，其社会保障供给方由原来的单位转移到国家劳动与社会保障部门，同时大量原国企职工失业。社会保障负担开始显现。2001年9月，新街口街道办事处正式成立。2005年中央在当地斥鉅资兴建大型水电站之后，当地经济达到了前所未有的繁荣，大量各行各业的外来人口开始涌入新街口社区，使社区人员的组成情况较原先更为复杂。
据资料，该社区2010年常住人口21356人，共计4853户，构成职业主要有国家政府部门工作人员，事业单位工作人员，国有企业职工，私营企业职工，个体经营者，无职业者，机关企事业职工占24%。16岁以下4400人16－60岁15556人，60岁以上1400人。这其中，许多私营企业职工和不少的个体经营者属于外来务工人员，其社会保障情况与本地居民差异较大。总的来说，该社区居民组成复杂，社保情况差异较大，因而其所表现的情况和存在问题均具有较大的代表性。
（一）柏溪镇新街口社区社会保障现状
社会保障主要内容包括：社会保险，社会救济，优抚安置，社会福利四个方面，以下依照四个方面的各个小点将新街口社区社会保障情况一一列出。
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首先，社会保险方面，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险。养老保险方面，按照国家相关规定，符合发放标准的老人为1404人，2010年新街口街道为其中1327人足额发放养老保险金，养老保险足额覆盖率达到94.8%。失业保险方面，当前社区失业总人数为1783，其中有1356人参加了失业保险，办理再就业优惠证747人。医疗保险方面，2010年城镇居民基本医疗保险完成登记参保总计5118人，占居民总数的23.97%；工伤保险方面，共有17位残疾人参加工伤保险，占工伤人数的90%。
其次，社会救济方面，主要是指对生活在贫困线以下的低收入者进行援助。新街道社区共计490人,235户参加城市最低生活保障，占实际生活水平位于贫困线以下居民数的90%以上。
再次，优抚安置，指对从事特殊工作者及其家属，如军人及其亲属予以优待、抚恤、安置。内容主要包括提供抚恤金、优待金、补助金，举办军人疗养院、光荣院，安置复员退伍军人等。新街道社区共有复原军人89人，其中23人由社区出面实现安置，共有烈军属3人，残疾军人及其家属 5人，对其实现了抚恤金，补助金，优待金的足额发放。
最后，社会福利，指国家为改善和提高全体社会成员的物质生活和精神生活所提供的福利津贴、福利设施和社会服务的总称。柏溪镇新街口社区在2010年建立下岗失业人员基础信息数据库。社区干部对辖区下岗失业人员就业情况进行登记，纳入社区劳 动力信息数据库，统一储存，统一管理。同时将失业人员管理、劳动保障培训、再就业服务等全部纳入已有的社区劳动保障服务站，发挥社区网络资源共享的作用，及时提供相关就业信息并组织开展再就业培训45人，为其中32人成功实现了再就业。就社区服务而言，原有的社区服务中心和基础社区服务设施经过部分改进，能基本满足社区居民需要，便民服务热线实现了街道、居委会联网，数据表明，老年人和残疾人服务的覆盖率大于90%，社区卫生服务人口覆盖率达80%以上，社区有清扫保洁队伍，门前“三包”签约率达90%以上，垃圾分类收集为43%，社区绿化覆盖率不低于30%，问卷表明，78%的居民对社区服务感到满意。社区图书室藏书量达到1000册以上，有固定的青少年活动站和社区体育活动场所，社区参加全民健身运动的人口达到50%以上，参加市民文明学校、各类教育培训活动的人数达到本居住区居民的10%以上。
（二）柏溪镇新街口社区社会保障发挥功能过程中存在的问题
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1．行政化倾向过浓。
《居民委员会组织法》规定：社区居民委员会是我国基层群众性自治组织，工作职责为宣传教育，办理居民的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助有关部门做好相关事务以及反映居民的意见、要求和提出建议。而目前社区居委会实际履行劳动保障、民政优抚、城管创建、计划生育、综合治理、社区党建等六大职能，几乎都对应于党委和政府相关职能部门。这在实际上使得社区居委会在实际上成为政府的各个职能部门在居民社区的派出机构。各个政府职能部门也可以说是毫不客气，将本该由自己加以落实的行政性事务以行政性指针和行政性指令的形式布置到社区，这些行政性事务包括：事业单位和学校的报刊发行、社保扩面、科普考核、军转干部管理等等累计竟然达100多项。据社区工作人员反映：为了完成社保任务他们找尽关系，有时竟然需要由社区拿钱通过非正当途径买指标，而毫无疑问，花去的钱使用权本应由社区居民享有使用权。应付各种类型的行政性事务检查完全可以说是社区工作的重中之重，由于几乎是所有的职能部门都可以对居委会下达行政性命令，作为街道办事处的行政性下派机构社区工作站和街道党工委的下派组织社区党组织都对居委会拥有实际的领导权，大家集体将任务下放，社区工作人员有时甚至要通过上网抄袭造假以应付上交数据才能够在规定时间内干完指标要求的内容。而且大多数时候对社区的考核不仅由区政府部门，还由市政府部门与之一道两级轮番考核。在如此重视行政性事务的情况下必然将几乎所有的精力投入到行政性事务之中，而作为居委会本质职能的社区自治功能形同虚设。居民委员会本来应该是社区居民参与社区事务自我决策，自我管理的平台，据社区居民普遍反映，居民本身难以通过正常管道管理社区事务，反映社区服务情况并决定是否接受或是应该接受何种形式和质量的服务。社区服务站直接接受街道办事处，街道党工委，社区党组织，社区工作站两条直线式的领导，社区居委无会难以参与。社区居委会应是有关社区服务和有关居民利益事务的决策平台和执行平台，而不应该是行政性事务的执行平台。这种现状是影响居民依法享有社区自治权的最重要的原因。
2.工作经费严重不足。
按目前宜宾市的平均工资水平，社区工作人员工资加福利、奖金、保险、每人每月至少需要1600元，而新街口社区目前社区工作人员每人每月只有1072元的财政拨款。如果只是依靠工资的话社区工作人员连基本生活都难以得到正常的保证，而这样的工资 8
浙江理工大學本科畢業論文
远远缺乏有效的物质吸引，从而很难吸引到高素质高水平的社区服务人员来到社区进行服务。社区需要的工作经费按目前社区的工作内容和要求及人员数，新街口街区每年至少需要10万元，仅各种数据宣传、材料打印费都要上万元。目前，社区每年财政拨款仅3万元左右。也就是说，光是行政性事务中的宣传性任务中的数据材料打印就耗去了财政拨款的三分之一，还未算其他。所以经费是远远达不到开展大量高水平社区服务的要求的。
3.社区服务工作水平低下。
目前，社区开展服务仍然仅仅停留在一些比较粗浅的、低层次的服务项目上，停留在对弱势群体等少数服务对象上，而面向全体居民各种需求的服务办法，服务设施少且陈旧，如图书馆馆藏书籍虽名义上有一千本书，但对于一个有15000多人的社区则依然是偏少，而且所藏书籍出版年代多为90年代，藏书种类党建刊物，伟人选集，甚至淫秽读物，种类十分有限，无法满足居民多样化的需求。专业化高质量的服务几乎没有。服务项目少，功能发挥不全面，甚至有许多新建的硬件设施因过于闲置或保养不力而成了仅供参观的“奢侈品”。部分驻社区单位元元的文化体育设施、场地不向社区居民开放。即便是对于弱势群体的服务也是较低的层次。比如对于残疾人的护理，据该社区的残疾人反映，社区服务站的工作人员都只是定期（一般是每月4、5次）到残疾人家里进行服务，其象征意义远大于实际意义。所谓象征意义大于实际意义，这是因为社区服务的从业人员素质低下，没有严格的考核准入制度，这使其无力提供良好的社区服务。对残疾人和老年人的服务都缺乏相应的残疾人和老年人专业保健和专业护理知识和职业资格证书，文化程度普遍极低，让他们提供高水平服务是难以想象的。社区工作人员主要包括两类，一种是长期在社区服务站就业的正式职工，月工资低，极度缺乏相关服务培训和职业资格证书；另外一种是志愿者，在本社区中，志愿者的特点一是人少，在社区服务站服务的志愿者长期流动的只保持在4、5人左右，还有一点是虽然志愿者文化程度相应较高，但仍然缺乏相关职业技能，即职业资格证书。最为重要的一点，志愿者与社区之间并没有严格和正式的关于提供服务质量的合同契约关系，从而无法有效对其服务质量进行评估且无法约束其从业行为。这一切都使得提供高质量的服务难以实现。
4.居民自治意识的薄弱
笔者曾经在新街口社区中对所居住的居民进行过问卷调查。笔者在之后对200名居 9
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民的回答结果进行了汇总。在问及“居民委员会是什么性质的社区组织”时，回答数据如图—：
图一
百分比
由此可见大多数居民对居委会的组织性质并不了解。
当问及“如果家里出现疾病或伤残，您会主动向社区服务站求助吗？”回答资料如
百分比
图二：
当问及“你一年参加居民月代表大会几次？”，回答的资料如图三：
图三：
由此可以看出，新街道社区的居民对居民自治委员会的组织性质，自身的自治理念 10
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均是十分欠缺的，而一个社区如果要实现有效自治，居民有意识的参与及强烈的参与愿望均是其前提条件，所以，有效社区服务，社区工作监督的实现，必须要保证相当数量居民的积极参与。
三、国内外发达地区社区社会保障现状与经验
新时期新形势下，国内外一些发达地区在推动社区社会保障功能发挥的过程中有众多的创新举措和创新模式，通过对国内深圳特区，以及美国、日本、德国三国在社会保障方面具体措施和经验的研究，为推进我国社区社会保障提供经验借鉴。
（一）国内发达地区社区社会保障现状
深圳作为我国改革开放的前沿城市，其社区社会保障管理模式经过三十年的发展，已经形成了政府主导和多样性主体发挥的治理形态。从2004年开始，深圳市率先在全国实行“居站分设”的新型社区治理模式，总的来说，其社区社会保障制度总共包含有三个层次。位于最上层的是深圳市政府及各社会保障相关政府职能部门，设市社区建设工作委员会，成员由党政部门的重要工作人员以及主要社会组织工作人员组成，负责制定一般性的政策，引导社区发展的总方向，居中间层的是各种各样，形态各异的社区治理模式，设立区建设领导小组或办公室。最低层是基层的多样社区治理形态，它们“基于不用社区的居民结构，生存环境，所面对的不同问题，以及政府对社区的不同定位等”①。一般来说，我国社区结构主要包括社区党组织，社区工作站和社区居民委员会。其中党组织是社区工作的领导核心，属街道党工委直接领导。社区工作站在街道党工委和街道办事处的领导下直接开展工作，其主要社会保障职责在于承办政府社会保障职能部门在社区开展的民政，就业以及离退休人员管理工作。社区居民委员会是基层自我管理，自我服务的的群众性自治组织。一般意义上，社区服务站归社区工作站直属管理，由于各个社区的情况不尽相同，各个社区的结构也不尽相同。
深圳盐田社区的“盐田模式”曾获第三届中国地方政府创新奖，具有很好的代表性。 盐田社区的新社区结构也同样包含三个组织，即社区党组织，社区工作站和居民委员会。 “盐田模式”的创新在于，首创“一会分两站”的社区社会保障模式②，社区工作站是与社区居委会分属于不同管理系统。社区工作站只负责政府职能部门的行政性事务，无权指挥和指导居委会工作，而具体负责社区服务工作的社区服务站则是社区居委会的下属①
②唐娟.深圳特区三十年——政府主导与多言性社区治理形态(J).现代物业.2010.(10):38 唐娟.深圳特区三十年——政府主导与多言性社区治理形态(J).现代物业.2010.(10):38-39
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机构，属于非政府组织。这样，政府职责和居民的自治职能进行了明确的划分，而只有在行政权力不对公民的自治权力进行自上而下的领导式干预的前提下，居委会才能成为居民行使自治权力的平台，成为名副其实的群众性自治组织。而且，将社区服务站从行政指令性系统中剥离并划归居民自治组织进行管理，而只有在负责具体实施服务行为的机构接受自治组织指挥约束的前提下才有可能让服务的提供者所提供的服务真正地契合居民的实际需要。这正是深圳盐田模式社区社会服务管理中最有意义和最为关键的制度保障之所在。同时，为了在最大范围内保证居民的自治权和监督权，符合基本条件的辖区非户籍人员均享有选举权和被选举权。这样，实现了自治权和行政权的分离，行政权交由社区工作办公室，自治权交由社区居委会，议事权，决事权，监事权由民选的居委会执行，执事权交由专业化的社区服务站以及社区工作站。这样一来，不仅使得居委会大大减轻了工作负担，使得社区社会保障工作的具体执行职业化，大大提高了办事效率，同时社区工作的实际效果得到居委会的实际监督和领导，才能保证社区社会保障的具体内容也更为契合居民的实际需要，从而让社区社会保障的功能得到了更好地发挥。而行政权与自治权的分离其意义绝不仅仅体现在执行层面上。从根本上来讲，政府的行政权力来自于公民，而居民的自治性组织行使社区事务的议事权，决事权，监事权正是这一自治理念和自治原则的最好体现。在社区事务管理的这一层面上，应是自治权干预行政行为而不是反过来由行政指令指导自治决策。
同时为了保证社区社会服务的质量，政府通过向社会服务的职业营利性机构优厚购买服务的方式提供高质量的服务，同时服务质量由居委会成员监督并决定其是否存续。为了保证社区服务人员的素质，社区事务官全部通过严格职业能力考试，之后持证上岗，并签订合同以聘用，从而既保证社区事务官的专业素质，又以具有法律效应的合同规范事务官和从业者的工作态度，保证了高质量的社区服务在规范化中得以延续。 ①
（二）国外发达国家社区社会保障的实施现状
1.日本
日本建立有完整的社会保障体系，其覆盖面广，普遍性高。如日本在1960年推行全民医疗保险制度，规定全民人人参保，投保者患病时自负医疗费的20%～30%。全部受雇于工业企业的雇员为失业保险的受保对象。同样，全体雇员也必须参加工伤保险。社会①唐娟.深圳特区三十年——政府主导与多言性社区治理形态(J).现代物业.2010.(10):39-40
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保险方面，设厚生年金以及国民年金，全体国民必须参加。①日本以福利设施和从业人员的高标准而闻名，而要建立一个这样高效的社会保障体系依赖于整个国家从宏观到微观必须要构建有完善的社会保障体制。日本就社会保障管理体制而言，实行高效灵活的分权管理模式，国会的参议员和众议院负责立法，中央劳动省和厚生省负责的是行政监督，下层地方政府和共同法人组织负责具体的日常运行，主要的地方社会保障经办机构是地方社会保障事务所。而基层议会町议会负责监督日常社会保障的具体执行情况。地方社会保障事务所负责医疗，社会，失业，工伤保险的所有经办事务，这些内容由国家立法保证属于行政性事务，与社区的自治性活动不发生联系，社区居民自治组织实际上只需要介入灵活程度高，难以具体量化绩效的社会福利这一块。日本的社会福利体制以地域福利体制为特点，这与日本老龄化社会社会福利性服务需求大相适应。“2000年，日本众议院通过《社会福利法》，确立了地域福利体制，根据该法令，成立地区社会福利协会。社会福利协会的性质是以推进社会福利为目的的民间自治组织。”②福利协会的资金来源为所在区居民缴纳的会费，国家各级政府补助金，委托金，以及营业性资金。其主要工作内容为实施一切公共福利计划，除了直接支持服务受利者地生活，还负责地域福利网络的建立，公共社会福利设施的护理以及原私人设施的公共化，联系在日本大量存在的NGO组织开展广泛的社会福利服务。而其社会服务的具体效果受到所有会员的监督并由会员大会决定其措施是否得以存续，并对协会的日常行使人员进行换届选举。这样在很大程度上能够保证社区服务活动在会员的意志下进行。
日本的福利设施是其社区社会保障的又一大亮点。由于日本的社会福利体制以地域福利为特点，所以在其构建之时就十分注意设施与所在地域的居民之间的关系。位于其某一个地域的设施不仅能提供个别的服务，而且“还要作为社区社会的共同资源使用。”③比如，在日本的许多地区存在有“特别养护老人之家”，其主旨在于为需要进行特别护理的老年人提供服务。但在这同时，“老人之家”中还设立有护理培训班，会议和活动租赁室，定期开设志愿者培训班以及借出各种居民需要的日常生活器材。这样一来，“老人之家”便并不仅仅是仅仅为老人提供服务的社会福利机构，还成为了可以供所在地所有居民使用以满足多种需要的服务机构，活动场所以及器材提供者，并在为居民提供服务的同时，通过现场学与行的互动，培养出合格的志愿者和专业护理工作人员，保证了社会服务的再生产，可谓一举多得。 ①
②吴建华. 日本社会保障制度及对中国之启示（J）.西南大学学报.2009.(12):13 吴建华. 日本社会保障制度及对中国之启示（J）.西南大学学报.2009.(12):14
③吴建华. 日本社会保障制度及对中国之启示（J）.西南大学学报.2009.(12):13
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另外，日本的养老服务同样是其社会福利的一大亮点。日本建立有以多元化以及高度地标准化为特点的养老服务体系。根据专业评估和本人意愿，选择适合老年人的服务提供。大体上可以分为设施型养老服务和居家型养老服务。其服务条件以及服务人员的从业标准皆十分高。设施型养老服务中按照官方标准细分的服务种类便有11种之多，从普通的高龄老年公寓的日常护理，到疾病护理，康复护理，静养护理等一应俱全，从而能够就不同老人的不同需要分别予以较好的满足。在居家护理大类中，则包含家庭访问介护（即到老人家中照料老人的日常起居），家庭访问医疗，网上咨询指导等，也是一应俱全，细心周到。
2.德国
作为现代社会保险制度最早确立的国家，德国建立了相对日本而言更为完善的社会保障制度。跟日本一样，德国要求全体国民参加养老，医疗，工伤保险，且保险金额的参保和发放都更为量大，社会保障项目更多，其中较有特色的一项是社会补贴，由国家财政拨款为所有一个以上子女的家庭进行补贴。在社区社会保障的管理体制方面，德国没有建立官方的社区组织，在社会保障的行政管理层面上采取了由区政府直接面对参保市民进行管理和服务的措施。也就是说德国的社区社会保障的内容与日本相似，只包含社会福利的内容。德国的市是州的分治区，享有较高的自治权，其中市民议会享有对所在市立法权和政府职能部门人员的直接选举权。这样，市民可以通过正当的立法和选举来直接决定所在市的社会保障政策的存续，并对政府人员执行政策的优劣进行评估，对满意程度决定是否让政府职能部门的官员留任，从而在很大程度上保证了社会保障能面向民众的最切实的需要。同时，社会保障立法详细，顾及周全是德国社区社会保障最为明显的优点。比如，德国的联邦法律规定，区政府在自治社区与非政府组织，社团组织，志愿者乃至营利性企业之间必须尽力发挥中介者地角色，为各种组织进入社区服务创造条件，并在此过程中，接受所在区居民的评估，由居民直接决定政府职员是否留任。另外，联邦法律规定，区政府以及市政府关于社保政策决策过程必须保证高度地透明化，法律规定，政策内容，财政预算都必须对市民公开，而市民可以通过网络，上访以及依法必须进行的定期的政府部门官员入户走访参与整个政策的决策过程。其立法的缜密，完善程度，由此可见一般。
志愿者服务也是德国社会保障的一大亮点。同时“政府通过立法鼓励志愿者参与服务，每年超过两百小时的志愿者服务之后就可以凭借相关组织发放义务服务证，凭借该 14
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证，可以享受免费100小时的营利性娱乐场所服务，政府立法保护志愿者权利。”①德国志愿者组织准入标准很高，教育部统一组织的志愿者资格考试授予义务服务证，申请者的个人素质必须与志愿服务的内容高度契合才能进入相应组织。这样的一系列措施使得高质量的社区服务成为可能。专业服务人员在从业之前要接受为期3年的专业培训，培训要求十分严格，毕业考试视情况颁布专业护理证书。而法律规定，培训的费用由政府和之后的用人单位共同承担。这样能对参与社会福利工作提供巨大的吸引力。综合以上内容可知，德国通过完善缜密合理的立法为社会保障功能的有效发挥提供了坚固的制度保障。
3.美国
相比较于德国和日本，作为超级大国的美国，在社会保障体系的构建上更注重于效率。这与美国文化中十分强调的独立观念和自强意识相辅相成。关于美国社会保障政策中所包含的美国式精神，美国历史上的多名总统都有过经典的论述。最为著名的当然也是最为极端的首推美国总统胡佛，其在经济危机时期面对危机时的束手无策曾让无数美国人怒不可遏，但有一句话却在美国人中颇受认同，即：“美利坚合众国不养懒汉。”由此可见，自强的美国精神为美国的社会保障体制定下了救急不救穷，自救为首，公济为次的基调。
由于对自强精神的强调，其社会保障特点为“美国社会保险覆盖面广,但保障程度低。迄今约有94％的职业已经被纳入社会保障体系。作为其核心的养老金制度( 或称老年保险) 覆盖率可以达到95 ％以上，有三分之二的老人退休后的主要收入来源就来自社会保障制度，但也仍有高达 11％的老人生活在贫困线以下。”②医疗方面，美国政府支付65岁以上退休老人的医疗保险，以及发放医疗补贴给通过生计检验符合贫困条件的贫困者。其他普通在职者需要通过再参加私人医疗保险偿付医疗费用 。社保资金来源多样化，责任主体多样化。联邦政府提供的经费起到主管道作用 ．政府通过征收企业公司雇主的税收以及利用企业雇员提供的福利经费，使其成为社会保障项目的又一重要资金来源 ；各种社区及社会福利组织也为不同利益集团提供社会福利保障的部分经费；私人通过缴纳以及慈善捐款均起到很大的作用。政府，企业，和个人在不同的项保障目之中分别担任主体。如在社会保险中，企业和个人是主要缴税人或缴费人，政府充当最后责任人；在社会救济、社会福利中，政府是最主要的责任人。 ①
②王川，陈涛.德国社会保障制度的现状及对我国的启示(J).公共经济.2008(1):36 张璐.广覆盖低保障救急不救穷 —浅析美国社会保障制度及对我国的启示(J).南北桥.200.(3):9
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大体上讲，美国的社区社会保障行政管理体制与德国相似，社会保障和社会保险事务属于行政性事务，由专门的政府职能部门负责办理。联邦政府不在社区中设置政府部门的派出机构,社区居民高度自治，通过区议会立法权和各种管道参与社会保障制度决策。
“社区服务学习”的概念是美国发明的。经过了20多年的发展，美国社区服务学习已经自成一套体系，其服务学习的理论和理念都已经趋于完善。在美国有不少学校规定，学生要具备一定的服务学习的时间才能够领取毕业证书，同时为了保证服务学习有地方进行，联邦政府国家服务中心专门出面联系慈善组织或是由政府出面与之签订购买协议的营利性社区服务机构以及有服务缺口和需要的社区，并列出清单供学生选择。而在具体施行服务学习的过程之中，大多数的院校都制订有一套规范化的具体实施模式，一般来说，这些模式都包括了这样三个基本的步骤：“一是充分的准备。包括设置学习技能的目标，设置思考的议题，对整个服务学习实施的过程进行周密的策划，至少在理论上要保证使学生在工作的过程中能有效地获取和领悟知识。”第二个步骤是切实的实施活动。“按照既定的计划切实地实施活动。”②在第二个步骤中，仅仅实施是不够的，还要不断地在活动的整个过程中对活动进行不停的评估和回馈，并适时根据回馈的结果对活动进行调整。第三个步骤是“总结和反思” ③。通过群体讨论的方式，对整个过程进行评价，总结经验和教训，以使得工作者/学生能够有效地领悟知识并在以后能够更好地实践相关的内容。更为重要的是，美国的服务学习在诸多高等院校的培养计划书中，并不是将知识技能的获取作为首要的目标，而是将学生社会责任感的提升，自治理念的完善以及培养积极参与自治活动的积极参与型公民作为首要宗旨。这里可以充分的看出美国人教会学生自强，且认为精神指导行为的育人理念，对我们也具有巨大的借鉴意义。同时，“服务学习”还保证了社区服务有人可做，又使得学生拓展了实践机会，增强了知识的实际应用能力，④既保证了当下的社会服务，又保证了优秀志愿者的再生产，可谓一举多得。 ①
（三）值得借鉴的经验
综合以上国内发达地区和国外发达社区社会保障的具体措施和经验，对于推进我国的社区社会保障有以下一些启示： 徐瑞芳.美国社区服务对我国社区服务建设的启示(J).聚焦.2008(3):29
徐瑞芳.美国社区服务对我国社区服务建设的启示(J).聚焦.2008(3):29
③徐瑞芳.美国社区服务对我国社区服务建设的启示(J).聚焦.2008(3):29
④徐瑞芳.美国社区服务对我国社区服务建设的启示(J).聚焦.2008(3):29 ①②
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1.国家立法要深化完善，既要统筹全局，更要重视细节
改革开放30多年以来，我国的社会保障体制改革虽然已经取得了巨大的进步，但与西方发达国家相比，制度缺陷依然十分明显，而制度缺陷最明显地体现在立法方面。众所周知，完善的法律体系是任何制度可以有效实施的重要保障。目前，我国的立法虽然在一定程度上填补了以往法律的空白，但法律规定依然过粗，偏重于宏观目标的论述，而中央的政策和文件精神也是如此，都缺乏在日常生活中具体的，可操作性强的规定和约束。在这一点上，可以充分借鉴德国的经验，尽可能地让立法内容具体，详细，从而使其可操作性和可量化性强，以法律手段来维护我国公民正当的社会保障收益权和民主自治权，民主监督权，只有在以法律为准绳的前提下，才能保证一切措施规范地进行，也才能保证公民的正当权利。
2.继续推进社会保障体制改革，尤其是在社区层面上的改革
从我国发达地区以及发达国家的经验看来，我们可以总结出这样的一条结论，即任何完善并行之有效地社会保障体系和社会保障措施都必须以完善的社会保障体制作为最基本的保证。体制不仅为种种社会保障措施的执行以及保证其执行效果提供了根本性的规范和原则。措施执行和体制之间的关系可理解为中华传统文化中“道”与“术”之间的关系。所谓“道之不立，术之安行”，制度保障是一切改革的重中之重。一般来说，制度包含有三块，即立法，执行与监督。我国现在的社区社会保障体制上的立法不完善前面已有简要的论述，而在执行层面上在多数地方依然依靠行政性手段，居民难以根据自身的实际需要决定接受何种服务以及向政府索取何种服务。在监督这一方面，公民对社区事务决策权和自主权的缺乏也使得有效地监督难以实现。综合各国社区社会服务体制的经验，我们可以看到，只有从体制上保证了公民对社区事务的决策权，自治权，乃至于对行政官员的监督选举任免权，才能有效地对社区服务，社区工作的质量，经费的落实等等情况进行有效地监督，合理的决策。总之，无论是加大对社区的财政投入也好，提升服务工作人员素质，保证服务质量，提高行政性事务的效率也好，若是没有完善的制度保障都不可能实现，制度是根本之所在，而制度改革也应是改革并促进社区社会保障的功能之所在。
3.尽最大努力丰富社区社会保障的供给主体，提供方式以及实现形式
通过对柏溪镇新街口社区与深圳盐田社区以及发达国家的社区进行的对比，我们发现，新街口社区难以提供高质量服务的一个重要原因是服务的供给主体太少所造成的。就其供给主体少这一点来说，一方面是政府的财政投入少，还有一个重要的方面是由于 17
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社区的资金来源主要是政府的财政投入；另外就服务的提供方式和实现形式而言，无论是养老服务，残疾人特殊服务，还是其他面向普通人群的大众化服务，如图书馆，运动场等，社区服务站等，都是以公办为主，缺乏其他实现途径。纵观各国以及我国深圳的经验，我们可以知道，服务功能实现形式多样化是实现高质量的社会服务的必要前提之一，实现形式多样化不仅可以增加资源来源的管道，从而增加服务供给的总量，而且还能够通过如深圳盐田区政府向营利性组织优厚购买服务的方式来促进服务工作的专业化水平，提高服务的质量。而美国服务学习的服务提供方式也同样具有巨大的借鉴意义，它仅仅通过社区服务一项活动就达到了服务社区，学习知识以及构建精神理念三个重要的目的，在节约了成本的前提下最大限度的收获了效益，对此的借鉴同样有助于填补我国社区服务实现方式和途径领域的空白。
4.注重居民自治意识的建立
美国的社区服务学习的主旨之一便是通过学习将学生转变为积极参与型的公民。而公民拥有强烈的权利意识和自治意识是居民能够积极参与关系到自身利益的社区事务决策，执行和监督过程的前提条件。从新街口社区的问卷调查我们了解到，新街口社区的居民的自治意识普遍淡薄，不会积极主动地去参与社区事务。因而，构建居民的自治观念应该是很重要的一个内容。
四、推进柏溪镇新街口社区社会保障的对策研究
如今，伴随着我国的经济体制改革和政治体制改革，我国的经济结构，政治结构，乃至于社会的人群结构，观念结构都在发生着深刻而持久的变化。在这样的情况下，无论是作为社会保障资源最大的供给者的政府，还是社会保障服务的直接受益者的全体公民，都应该改变其固有的观念和行为方式，在推动社会保障功能发挥最大化的过程中扮演更加积极的角色。针对柏溪镇新街口社区在社会保障功能发挥最大化中所呈现出来的问题，在借鉴我国发达地区经验和国外发达国家经验的前提下，笔者认为新街口社区推进社区社会保障的可行性对策主要有以下几条：
（一） 重新界定政府和居委会在社区社会保障之中的角色和定位
在对深圳市盐田区社区和日本，德国，美国的社区服务机制进行研究的基础上， 我们认为，政府在社区社会保障或是社区服务中无疑扮演着重要的角色，而政府的措施和管理体制也起到的是一个关键性的作用。针对目前新街口社区中严重存在有行政化倾向过浓使得社区社会保障的功能难以得到有效发挥的情况，笔者认为，有以下几点对策 18
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具有参考价值。
1. 政府应当改变现有的以行政指令对社区工作进行管理的方式，不对社区的自治事
务参与管理，从而让居委会成为名副其实的居民性自治组织管理社区事务。
柏溪镇政府可以参考深圳市盐田社区的社区组织设置结构，将行政性事务与居民自治性事务进行区分，并分别由不同的组织机构加以落实。社区工作站只负责政府职能部门的行政性事务，社区党组织负责由上级党组织下达的党的各种文件精神的宣传工作，社区工作站和社区党组织二者均无权指挥和指导居委会工作，具体负责社区服务工作的社区服务站则应成为社区居委会的下属机构，按照居委会的决议执行工作任务，并接受居委会的监督和评估，由居委会决定一段时期之内的社区服务工作人员的去留。这样可以将居委会的工作从各种庞杂的行政性事务和宣传性任务中解脱出来，而只负责社区社会服务这一方面的工作内容，保证本来就不多的社区经费用到最好的地方。
2. 政府应当积极为社区社会保障工作的开展营造良好的外部环境，并建立有效接
受居民的监督评估机制
参照德国政府为社区提供良好的外部环境经验，政府应该将在自治社区与非政府组织，社团组织，志愿者乃至营利性企业之间尽力充当中介者地角色，为各种组织进入社区服务创造条件作为各政府职能部门在推进社区社会保障工作中的最基本的职责。并在此过程中，接受所在区居民的反馈评估，以对日后的工作加以改进。另外，区政府社保政策决策过程和实施过程应该保证高度地透明化，政策内容，财政预算都应该设置平台对市民公开，而市民可以通过网络，上访以及其他过程参与并影响整个政策的实施过程。
3. 社区工作站应完善其工作人员聘用标准，工作考核制度以及完善其工作单位与
从业人员之间的法律契约关系。
社区事务官应该全部通过严格职业能力考试，之后持证上岗，并签订合同以法律关系聘用，从而既保证社区事务官的专业素质，又以具有法律效应的合同规范事务官和从业者的工作态度，以保证社区服务的职业化和规范化。同时接受居委会对其工作安排，评估其服务质量，决定其人员的留用。对于志愿者也应实施一定程度地能力测试以确定其是否胜任相应工作方能准入。
（二） 加大社区投入，拓宽服务的提供方式以及多样化服务的实现形式 针对目前新街口社区工作经费严重不足，社区服务的提供方式和实现形式过于单一 情况，政府和居委会必须要在加大社区投入，拓宽服务的提供方式以及多样化服务的实现形式方面投入更多的精力。
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1.政府应该加大对社区工作的财政投入
由于我国的经济水平总体上与西方发达国家存在着巨大的差距，同时新街口社区所在地区的经济水平也与深圳盐田社区所在地的经济水平存在着差距，就目前情况而言，对于新街口社区的财政拨款无法达到发达地区的水平。但对于一个15000余人居住的社区而言，3万元的年度财政拨款始终太少，因而在完善了居民对镇政府财政监督机制的前提下，政府应该至少将对该社区的财政拨款按照有关标准加大到10万元左右，才能保证开展社区服务的基本要求，以防社区工作成为无源之水无本之木，并且公开其财政支配报表，接受居民的监督，以保证资金能够用得其所。
2.政府应使其提供社区服务的方式多样化
目前，新街口社区社会服务的提供方式相对来讲还十分单一。如养老服务和残疾人服务主要的实现方式有两种：一种是在政府公办的养老院和残疾人保健站提供，还有一种是由社区服务站提供上门服务，社区服务站的工作人员属国家事业单位编制。这样一来，方式比较单一，难以满足居民的多种需求。因此，政府可参考日本政府的措施，用优厚购买，政策优惠以及财政补贴的方式向营利性的服务机构契约购买其服务，以提高服务的质量。同时积极联络志愿者组织进行社区服务，同样，再次过程中，接受居民的反馈监督和评估，以随时调整其具体措施。在联系志愿者组织和吸引志愿者参加社区服务的过程中，政府可以针对其制订具有吸引性的政策优惠，以吸引更多的志愿者参与其中。
3.社区居委会应更为积极参与社区事务
社区居委会应更为积极地发挥其居民自治性组织的优势，主动积极的吸引更多的社会资源。如联络志愿者组织等。另外可参考日本的社会福利协会的工作内容，通过由社区居民自愿交纳会费的方式筹集活动资金，作为独立的法人代表出面联系各种营利性机构和组织，如公司等，通过合同购买其服务。
（三）注重居民的公民自治意识的提升
在走访和问卷调查的研究中，笔者发现，居民自治意识的薄弱是柏溪镇新街口社区居委会难以有效发挥其自治性功能的一个十分重要的原因。虽然众所周知，人的观念和意识的改变是需要一个长期而渐进的过程，但并不意味着就不能采取措施对其现状加以改变。对居委会来讲，应将其对居民关于本身组织自治职能的宣传作为一个工作要点，鼓励居民积极实现自己的权利，参与与自己生活息息相关的社区事务的决策、实施、和 20
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监督。而作为观念本身的特性而言，其深刻的转变必然以体制的转变，措施的转变为前提方能发生。因而鉴于意识改变的长期性，需要长期坚持不懈的推进体制，社会乃至文化的改革才能最终实现提升意识的目标。
结论
柏溪镇的社区社会保障的工作的推进尚处在一个初始的阶段，这其中所凸显出来的问题具有深刻的政治体制，经济发展水平，文化观念等许多深层次的长期的问题。其中，笔者认为，要推进新街口社区的社区社会保障工作，当务之急是加大管理体制改革的力度，而根本性的解决所面对的问题，却需要长期地，系统性地对经济发展水平进行提升，对文化意识、观念进行改进，这都需要政府，自治组织以及个人的长期不懈的努力，信任和支持合作。
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城鎮社區社會保障功能發揮現狀分析——以宜賓縣新街道社區為例
致 谢
时间过得真快，四年的时光一晃而过。在此过程中伴随着太多人的关心和帮助，谨致以深深的谢意。
首先要感谢我的指导老师阳盛益老师，是他的始终如一的关心帮助，使我顺利完成了学业。在论文选题、框架设计等各个方面，阳老师牺牲了大量宝贵的时间，一同与我讨论论文框架设计和总体思路，帮我厘清写作思路，并提出了许多好的修改意见和建议，给予了全方位的悉心指导。他严谨的治学态度、开阔的创新思路、渊博的专业知识，使我受益匪浅，并将继续激励我不断取得新的进步。在此谨向他表示衷心的感谢!并衷心感谢多年来对我不倦教导的老师们，是你们带领我畅游于知识的海洋，让我学到了在知识的殿堂里只有孜孜不倦的刻苦学习才能有今天的成果。
同时也感谢我的同学们，谢谢你们在我困惑无助时对我的帮助。
胡汀
2011年5月
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