正确处理地方党委领导权和
权力机关决定权的关系
正确处理地方党委的领导权和地方权力机关的决定权（以下简称“两权”）之间的关系，对地方权力机关正确行使决定权具有十分重要的作用。目前，少数在地方权力机关工作的同志在思想上偏面地认为，党委是领导一切的，是我们改革开放和社会主义现代化建设事业的领导核心，地方权力机关决定权行使与否都无关紧要。因此，就出现被动行使决定权的情况，党委、政府提请什么就决定什么。少数地方每年除对政府提出的预算、计划等程序上通过一些决议决定外，对其他事关本行政区域的政治、经济、文化、生活等重大事项几乎未作出什么决策。应该说，这是一种严重的失职行为。本文试图就如何正确处理地方党委领导权和地方权力机关决定权之间的关系作些粗略的探讨，以期对地方权力机关依法充分行使决定权有所裨益。
（一）两权的价值目标具有统一性
党的领导权是历史形成的，并在新中国成立之先就业已存在，而地方权力机关的决定权却是在地方人大成立之后才产生的。尽管形成的历史有先后，但价值目标却是一致的、统一的。我们的中国共产党，是工人阶级先锋队组织，以为人民谋利益为己任。党从成立那天起就确定了奋斗目标：推翻资产阶级，建立
无产阶级专政，废除私有制，直至消灭阶级差别。[1] 当前一个时期党的目标任务也是：领导和团结全国各族人民，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，为把我国建设为富强、民主、文明的社会主义现代化国家而奋斗。[2] 地方权力机关是由广大选民选派到国家机关代表人民意志行使国家权力的机关。权力机关行使决定权是人民当家作主的直接表现形式。当前行使决定权的主要任务也是为改革开放和社会主义现代化建设作出科学正确的决策，为人民群众谋取更大的利益。可以说，地方党委行使领导权是保证本地国家行政管理的各项事业的正确发展方向；同级权力机关行使决定权，是遵循这种方向对本地国家事务重大事项直接作出决定。二者作用不同，价值目标却是一致的、统一的。
（二）权力机关行使决定权必须服从党的领导，体现党委的意图
中国共产党是全国各族人民的领导核心。党的领导地位是由党的工人阶级先锋队性质决定的，同时也是在经历长期革命斗争考验后形成的。邓小平曾指出，“从根本上说，没有党的领导，就没有现代化中国的一切…… 没有党的领导，就没有一条正确的政治路线。没有党的领导，就没有安定团结的政治局面。……这样，社会主义四个现代化建设，祖国的统一，反霸权主义的斗争，也就没有一个有力量能够领导进行”。[3] 我国现行宪法对中国共产党的领导地位也有了明确的定位，指出，“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，……把我国建设成为富强、民主、
文明的社会主义国家”。因此说，地方权力机关在行使包括决定权在内的所有职权时都必须接受地方同级党委的领导。这一点是不能含糊的。历史经验一再告诉我们，任何脱离党的领导的思想和行为都是十分危险的、有害的，都会使权力机关行使决定时迷失方向，甚至向错误的方向滑变。
我们说，地方权力机关在行使决定权时必须服从党的领导，体现党委的意图，但并不是说权力机关在行使决定权时只能是被动式的，事事都只能等党委或政府提请才作决策。事实上，党委的对权力机关的领导主要政治上和组织上的领导，大政方针方面的领导，并不是要代行权力机关职权，事事都来作出具体决定。地方权力机关究竟怎样才能做到既能体现党委的意图又积极主动行使决定权呢？我们认为必须做到如下几个方面：
（1）建立决定重大事项前与党委沟通的制度。地方权力机关在行使决定权时及时与党委沟通，既可以完整地领会党委的意图，避免一知半解和不必要的误解，影响党的意图的贯彻，同时也可以争取党委更大的支持。在具体操作上，对同级党委提请决定的事项，要认真听取党委有关情况的的说明，对政府或其他部门提请的以及权力机关自身拟决定的重大事项，事先要向党委作出汇报，在征得党委原则同意后才正式提交讨论决定。对党委提请决定的事项，当发现与掌握情况有出入，或者多数组成人员的有不同的意见，预计难以通过时，要果断采取措施，及时暂缓表决，请党委作进一步研究后再处理，不要勉强表决，以免影响到党的领导权威性。要将这些做法用制度形
式固定下来。
（2）要围绕党委的中心工作来行使决定权。党委是我们社会主义现代化建设事业领导核心，每个时期党都会对当前和今后一段时期的工作作出指示，提出思路和方针。如党中央每五年就召开一次全国党代会，对未来一段时期的工作进行部署，提出思路。每年召开的的全会也会制定的一年工作的大计、方针。各级地方党委也定期召开类似的会议，制定一段时间内的本行政区域的工作思路和方针。权力机关在行使决定权的就必须紧紧围绕党委制定的这些工作重点和方针进行。这样才能与党委、政府工作合拍，才能增强行使决定权的针对性和准确性，同时也容易得到党委的认同和支持。否则，就使自己决定事项脱离党的中心工作，与党委政府工作南辕北辙。我们的党历来重视解决人民群众和社会关注的热点问题。因此，党委的中心工作与群众关心的热点和社会关注的“热点”是完全相一致的。权力机关在围绕党的中心工作行使决定权也不会有脱离人民群众和社会实际之虞。
（3）要充分发挥权力机关党组织的作用。党员必须服从组织，下级服从上级是党内一条基本纪律。通过党员带头来贯彻党的方针政策，历来也是实现的党领导的重要方式之一。地方人大常委会党组必须服从同级党委直接领导，组成人员中的党员必须服从党组领导。这既是党内的纪律，同时，也是确保权力机关正确地行使决定权的关键。一方面，常委会组成人员中一般党员都占有半数以上，可以保证党委意图的贯彻；另一方面，利用党员对党委意图有更加深刻理解，可以通过他们将党委的意图向非党人士作进一步
说明，争取非党人士更加理解和支持党委的意图。
（三）党委必须支持人大行使决定权
我们的党领导人民夺取政权，建立人民民主专政国家后，把国家的一切权力都交给了人民，并“积极支持人民当家作主，切实保障人民管理国家事务和社会事务管理经济和文化事业的权利”。同时，党还提出要十分重视“加强国家立法和法律实施工作，使国家各项工作逐步走上法制化轨道”[4]。而地方人大及其常委会是以推进社会主义民主法制建设为根本任务的，因此，各级党委应切实加强对人大工作的领导，积极支持人大行使职权。地方党委如何支持权力机关正确行使决定权呢？我们认为必须做好如下几点：
（1）要切实加强领导。经常听取和及时批转权力机关有关决定重大事项的报告。要将人大工作作为党委工作的一个重要组成部分，纳入重要议事日程。对以党委名义拟提交给权力机关决定的事项，在方案酝酿过程中就要征询人大方面的意见，取得更广泛的共识。对人大报请拟决定的重大事项，要及时研究，若有不同意见，应作出具体说明，以取得理解，并提出明确意见。对原则同意的则应及时批转。
（2）不宜对国家事务直接作出决策。当前，地方党委直接对国家事务作出决策的现象仍不少，有时还与政府联合发文决定一些本属于权力机关决定的事项。应该说，这样做是欠妥当的，与法律的精神相违背，同时也不是党中央的意图。
地方组织法规定，地方人大及其常委会行使“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的
重大事项”这个权力。同时，宪法和法律并没有把这个权力赋予第二个机关或组织。也就是说，这项权力只能由权力机关来行使，任何机关和组织行使了这项职权都是代行了权力机关职权的越权行为。法律是党领导人民制定的，党首先必须依法办事，党章规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动”。因此说，党委和政府如果行使了这些权力显然就是错误的，有悖法律精神的。
列宁曾经指出，“必须明确地划分党及其中央和苏维埃政权的职权，提高苏维埃工作人员和苏维埃机关的责任心和主动性，党的任务是对所有国家机关工作进行总的领导，而不像目前那样过分频繁的、不正常的、往往是对琐碎的干预”。[5]
江泽民在谈到这个问题时也曾指出，“今天我们强调党对人大工作的领导，不是说由党来包办一切。党是社会主义事业的领导核心，但是党不是政府，不是人大，更不是经济文化组织．．．．强调党对人大工作的领导，不是要由党来代替国家权力机关行使职能，直接向人民群众发号施令，而是要依靠建立民主制度，组织和支持人民当家作主。”[6]
对于党委不宜对国家事务直接作出决策的问题，中共中央曾经在《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》文件明确规定：“有关国家事务的重大决策，要经过人大和政府通过法律程序变成国家意志。” 江泽民同志曾多次要求各级党组织，对法律规定须经人大及其常委会审议、决定的重大事项，经党委审查原则同意后，应当依照法定程序提交人大及其常委会审议、决定，支持人大及其常委会依法行使职权，
使党的主张通过法定程序变为国家意志和人民群众的自觉行动，以保障改革和建设的顺利进行。
（3）党委工作的重心要及时实现向人大工作转移。在革命年代和建国初期，我们党领导的重心一直放在人民政府。这在当时在人民代表大会制度还未建立和不够完善的情况下，党为了实现对国家政权的领导，是完全必要的，也是行之有效的。但建国后，随着人民代表大会制度的不断完善和发展，人大及其常委会已成为名副其实的国家权力机关，它实际上也已担负了立法和监督法律实施的重责。因此，在这样的新形势下，党应把对国家政权领导的重心由“一府两院”转到人大及其常委会。也就是说，党委应把主要的精力放在加强对人大及其常委会的领导上，通过向地方人大及其常委会对本行政区域的重大事项提出建议，再通过人大及其常委会作出决策，来实现党对国家政权的领导。应该说，党委实现这样的重心转变，对实现依法治理将起到很好的推动作用。
（4）党委必须带头执行人大的决定和决议。地方权力机关通过法定程序对重大事项作出的决定决议，具有法律效力，带有国家强制力，任何机关、党组织、个人都必须不折不扣地执行。这既是实现依法治国，维护法律的尊严的起码的要求，也是维护地方权力机关的权威，促进社会主义民主与法制建设，建设社会主义法治国家的需要。党中央曾在《关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》中要求，各级党委要加强对人民代表大会工作的领导，坚决支持各级人民代表大会和它的常务委员会依法行使职权。各级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定，事
前要经过同级党委原则批准。通过后，党组织和党员必须严格遵守，坚持执行。如有不同看法可以保留意见，可以按组织原则向上反映，但不能拒不执行。我们认为，党中央的要求是十分正确的，地方各级党委必须坚决执行该通知精神，用具体的行动来支持地方权力机关依法行使好宪法和法律赋予他们的重大事项决定权。
（全文4500字）
注释
[1]见北京师范大学历史系和中国现代史教室合编的《中国现代史》 北京师范大学出版社1983年9月第1版，上册，第54页的中 国共产党第一次全国代表大会通过的党的纲领
[2]见中国共产党第十五次全国代表大会部分修改，1997年9月18日 通过的《中国共产党章程》总纲
[3]《邓小平文选》第230页 人民出版社 1983年7月第一版
[4]《中国共产党章程》（1997年9月18日党的十五大部分修改）
[5] 《列宁全集》中文60卷，人民出版社，1987年版，第64页。
[6] 转引《人民代表大会制度讲话》刘政 程湘清著 中国民主法 制出版社 1995年5月第一版 第205页
正确处理地方党委领导权和
权力机关决定权的关系
正确处理地方党委的领导权和地方权力机关的决定权（以下简称“两权”）之间的关系，对地方权力机关正确行使决定权具有十分重要的作用。目前，少数在地方权力机关工作的同志在思想上偏面地认为，党委是领导一切的，是我们改革开放和社会主义现代化建设事业的领导核心，地方权力机关决定权行使与否都无关紧要。因此，就出现被动行使决定权的情况，党委、政府提请什么就决定什么。少数地方每年除对政府提出的预算、计划等程序上通过一些决议决定外，对其他事关本行政区域的政治、经济、文化、生活等重大事项几乎未作出什么决策。应该说，这是一种严重的失职行为。本文试图就如何正确处理地方党委领导权和地方权力机关决定权之间的关系作些粗略的探讨，以期对地方权力机关依法充分行使决定权有所裨益。
（一）两权的价值目标具有统一性
党的领导权是历史形成的，并在新中国成立之先就业已存在，而地方权力机关的决定权却是在地方人大成立之后才产生的。尽管形成的历史有先后，但价值目标却是一致的、统一的。我们的中国共产党，是工人阶级先锋队组织，以为人民谋利益为己任。党从成立那天起就确定了奋斗目标：推翻资产阶级，建立
无产阶级专政，废除私有制，直至消灭阶级差别。[1] 当前一个时期党的目标任务也是：领导和团结全国各族人民，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，为把我国建设为富强、民主、文明的社会主义现代化国家而奋斗。[2] 地方权力机关是由广大选民选派到国家机关代表人民意志行使国家权力的机关。权力机关行使决定权是人民当家作主的直接表现形式。当前行使决定权的主要任务也是为改革开放和社会主义现代化建设作出科学正确的决策，为人民群众谋取更大的利益。可以说，地方党委行使领导权是保证本地国家行政管理的各项事业的正确发展方向；同级权力机关行使决定权，是遵循这种方向对本地国家事务重大事项直接作出决定。二者作用不同，价值目标却是一致的、统一的。
（二）权力机关行使决定权必须服从党的领导，体现党委的意图
中国共产党是全国各族人民的领导核心。党的领导地位是由党的工人阶级先锋队性质决定的，同时也是在经历长期革命斗争考验后形成的。邓小平曾指出，“从根本上说，没有党的领导，就没有现代化中国的一切…… 没有党的领导，就没有一条正确的政治路线。没有党的领导，就没有安定团结的政治局面。……这样，社会主义四个现代化建设，祖国的统一，反霸权主义的斗争，也就没有一个有力量能够领导进行”。[3] 我国现行宪法对中国共产党的领导地位也有了明确的定位，指出，“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，……把我国建设成为富强、民主、
文明的社会主义国家”。因此说，地方权力机关在行使包括决定权在内的所有职权时都必须接受地方同级党委的领导。这一点是不能含糊的。历史经验一再告诉我们，任何脱离党的领导的思想和行为都是十分危险的、有害的，都会使权力机关行使决定时迷失方向，甚至向错误的方向滑变。
我们说，地方权力机关在行使决定权时必须服从党的领导，体现党委的意图，但并不是说权力机关在行使决定权时只能是被动式的，事事都只能等党委或政府提请才作决策。事实上，党委的对权力机关的领导主要政治上和组织上的领导，大政方针方面的领导，并不是要代行权力机关职权，事事都来作出具体决定。地方权力机关究竟怎样才能做到既能体现党委的意图又积极主动行使决定权呢？我们认为必须做到如下几个方面：
（1）建立决定重大事项前与党委沟通的制度。地方权力机关在行使决定权时及时与党委沟通，既可以完整地领会党委的意图，避免一知半解和不必要的误解，影响党的意图的贯彻，同时也可以争取党委更大的支持。在具体操作上，对同级党委提请决定的事项，要认真听取党委有关情况的的说明，对政府或其他部门提请的以及权力机关自身拟决定的重大事项，事先要向党委作出汇报，在征得党委原则同意后才正式提交讨论决定。对党委提请决定的事项，当发现与掌握情况有出入，或者多数组成人员的有不同的意见，预计难以通过时，要果断采取措施，及时暂缓表决，请党委作进一步研究后再处理，不要勉强表决，以免影响到党的领导权威性。要将这些做法用制度形
式固定下来。
（2）要围绕党委的中心工作来行使决定权。党委是我们社会主义现代化建设事业领导核心，每个时期党都会对当前和今后一段时期的工作作出指示，提出思路和方针。如党中央每五年就召开一次全国党代会，对未来一段时期的工作进行部署，提出思路。每年召开的的全会也会制定的一年工作的大计、方针。各级地方党委也定期召开类似的会议，制定一段时间内的本行政区域的工作思路和方针。权力机关在行使决定权的就必须紧紧围绕党委制定的这些工作重点和方针进行。这样才能与党委、政府工作合拍，才能增强行使决定权的针对性和准确性，同时也容易得到党委的认同和支持。否则，就使自己决定事项脱离党的中心工作，与党委政府工作南辕北辙。我们的党历来重视解决人民群众和社会关注的热点问题。因此，党委的中心工作与群众关心的热点和社会关注的“热点”是完全相一致的。权力机关在围绕党的中心工作行使决定权也不会有脱离人民群众和社会实际之虞。
（3）要充分发挥权力机关党组织的作用。党员必须服从组织，下级服从上级是党内一条基本纪律。通过党员带头来贯彻党的方针政策，历来也是实现的党领导的重要方式之一。地方人大常委会党组必须服从同级党委直接领导，组成人员中的党员必须服从党组领导。这既是党内的纪律，同时，也是确保权力机关正确地行使决定权的关键。一方面，常委会组成人员中一般党员都占有半数以上，可以保证党委意图的贯彻；另一方面，利用党员对党委意图有更加深刻理解，可以通过他们将党委的意图向非党人士作进一步
说明，争取非党人士更加理解和支持党委的意图。
（三）党委必须支持人大行使决定权
我们的党领导人民夺取政权，建立人民民主专政国家后，把国家的一切权力都交给了人民，并“积极支持人民当家作主，切实保障人民管理国家事务和社会事务管理经济和文化事业的权利”。同时，党还提出要十分重视“加强国家立法和法律实施工作，使国家各项工作逐步走上法制化轨道”[4]。而地方人大及其常委会是以推进社会主义民主法制建设为根本任务的，因此，各级党委应切实加强对人大工作的领导，积极支持人大行使职权。地方党委如何支持权力机关正确行使决定权呢？我们认为必须做好如下几点：
（1）要切实加强领导。经常听取和及时批转权力机关有关决定重大事项的报告。要将人大工作作为党委工作的一个重要组成部分，纳入重要议事日程。对以党委名义拟提交给权力机关决定的事项，在方案酝酿过程中就要征询人大方面的意见，取得更广泛的共识。对人大报请拟决定的重大事项，要及时研究，若有不同意见，应作出具体说明，以取得理解，并提出明确意见。对原则同意的则应及时批转。
（2）不宜对国家事务直接作出决策。当前，地方党委直接对国家事务作出决策的现象仍不少，有时还与政府联合发文决定一些本属于权力机关决定的事项。应该说，这样做是欠妥当的，与法律的精神相违背，同时也不是党中央的意图。
地方组织法规定，地方人大及其常委会行使“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的
重大事项”这个权力。同时，宪法和法律并没有把这个权力赋予第二个机关或组织。也就是说，这项权力只能由权力机关来行使，任何机关和组织行使了这项职权都是代行了权力机关职权的越权行为。法律是党领导人民制定的，党首先必须依法办事，党章规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动”。因此说，党委和政府如果行使了这些权力显然就是错误的，有悖法律精神的。
列宁曾经指出，“必须明确地划分党及其中央和苏维埃政权的职权，提高苏维埃工作人员和苏维埃机关的责任心和主动性，党的任务是对所有国家机关工作进行总的领导，而不像目前那样过分频繁的、不正常的、往往是对琐碎的干预”。[5]
江泽民在谈到这个问题时也曾指出，“今天我们强调党对人大工作的领导，不是说由党来包办一切。党是社会主义事业的领导核心，但是党不是政府，不是人大，更不是经济文化组织．．．．强调党对人大工作的领导，不是要由党来代替国家权力机关行使职能，直接向人民群众发号施令，而是要依靠建立民主制度，组织和支持人民当家作主。”[6]
对于党委不宜对国家事务直接作出决策的问题，中共中央曾经在《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》文件明确规定：“有关国家事务的重大决策，要经过人大和政府通过法律程序变成国家意志。” 江泽民同志曾多次要求各级党组织，对法律规定须经人大及其常委会审议、决定的重大事项，经党委审查原则同意后，应当依照法定程序提交人大及其常委会审议、决定，支持人大及其常委会依法行使职权，
使党的主张通过法定程序变为国家意志和人民群众的自觉行动，以保障改革和建设的顺利进行。
（3）党委工作的重心要及时实现向人大工作转移。在革命年代和建国初期，我们党领导的重心一直放在人民政府。这在当时在人民代表大会制度还未建立和不够完善的情况下，党为了实现对国家政权的领导，是完全必要的，也是行之有效的。但建国后，随着人民代表大会制度的不断完善和发展，人大及其常委会已成为名副其实的国家权力机关，它实际上也已担负了立法和监督法律实施的重责。因此，在这样的新形势下，党应把对国家政权领导的重心由“一府两院”转到人大及其常委会。也就是说，党委应把主要的精力放在加强对人大及其常委会的领导上，通过向地方人大及其常委会对本行政区域的重大事项提出建议，再通过人大及其常委会作出决策，来实现党对国家政权的领导。应该说，党委实现这样的重心转变，对实现依法治理将起到很好的推动作用。
（4）党委必须带头执行人大的决定和决议。地方权力机关通过法定程序对重大事项作出的决定决议，具有法律效力，带有国家强制力，任何机关、党组织、个人都必须不折不扣地执行。这既是实现依法治国，维护法律的尊严的起码的要求，也是维护地方权力机关的权威，促进社会主义民主与法制建设，建设社会主义法治国家的需要。党中央曾在《关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》中要求，各级党委要加强对人民代表大会工作的领导，坚决支持各级人民代表大会和它的常务委员会依法行使职权。各级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定，事
前要经过同级党委原则批准。通过后，党组织和党员必须严格遵守，坚持执行。如有不同看法可以保留意见，可以按组织原则向上反映，但不能拒不执行。我们认为，党中央的要求是十分正确的，地方各级党委必须坚决执行该通知精神，用具体的行动来支持地方权力机关依法行使好宪法和法律赋予他们的重大事项决定权。
（全文4500字）
注释
[1]见北京师范大学历史系和中国现代史教室合编的《中国现代史》 北京师范大学出版社1983年9月第1版，上册，第54页的中 国共产党第一次全国代表大会通过的党的纲领
[2]见中国共产党第十五次全国代表大会部分修改，1997年9月18日 通过的《中国共产党章程》总纲
[3]《邓小平文选》第230页 人民出版社 1983年7月第一版
[4]《中国共产党章程》（1997年9月18日党的十五大部分修改）
[5] 《列宁全集》中文60卷，人民出版社，1987年版，第64页。
[6] 转引《人民代表大会制度讲话》刘政 程湘清著 中国民主法 制出版社 1995年5月第一版 第205页