《个体工商户验照办法》实施现状调查
浙江工商大学法学院 法学0902 倪洛伟 0909100215
《个体工商户验照办法》(以下简称《验照办法》)于2008年9月6日由国家工商管理总局通过，自2008年10月1日起施行。这是一部完善工商管理制度、保护个私经济发展、引导和谐社会关系的重要法律。这部法律的颁布实施，对于贯彻落实以经济发展为中心的总战略、充分调动各经济要素和谐发展具有重要意义。在新的《个体工商户条例》出台前夕，研究调查《验照办法》的执行情况有新的意义。2010年是《验照办法》执行第2年，现在它实施情况如何?有什么困难？有哪些创新和解决办法？作为本科一年级学生，本着多学习的精神，以浙江省海宁市为视角，希望就此展开的一些探讨，为关心《个体工商户条例》修改的各界人士提供一点资料。
一、《验照办法》的效力分析
《验照办法》时间效力自2008年10月1日起，是规范工商行政部门行政许可行为的特别法、专门法。个体工商户验照（以下简称验照），根据《验照办法》第二条解释，是指工商行政管理机关每年在规定时间内，依法对上一年度个体工商户的登记事项及经营情况进行检查的一项监督管理制度。
《验照办法》属于行政法部门。立法主体为国家工商管理总局，法理上称为部委规章。其第一条规定：根据《行政许可法》、《城乡个体工商户管理暂行条例》等相关规定,制定本办法。《行政许可法》和《城乡个体工商户管理暂行条例》立法主体分别为全国人大常委会和国务院，法理上分别称为法律和行政法规，是《验照办法》的主要上位法。《验照办法》的条文不得与上位法抵触，否则无效。
1987年国家工商管理总局制定的《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》（以下简称《实施细则》），在法理上与《验照办法》是同位法。前者相比后者是老法，是普通法。根据司法实践和法理上新法优于老法、特别法优于普通法的原则，《验照办法》的效力优于《实施细则》。
二、《验照办法》实施的基本情况
(一)工作要求：以浙江海宁为样本，截至2010年8月9日仅在硖石区块（仅硖石街道和海昌街道）现有个体工商户7104户，全所工作人员23人，比例为接近310:1。这里还没有包括同样数量众多的企业验照，此外工商行政其他的事务也很多，无法投入全部人力因此比例更为悬殊。
(二)完成情况：按照《验照办法》，验照截止时间应当为每年5月31日。实际能按时完成验照只有80%，剩余的20%（将近1400户）经过多种渠道的催验在7、8月才能艰难完成。
(三)验照流程：全部一站式流程，一个工作人员就可以完成全部审核工作。如果材料齐全，一户验照只需2至3分钟。《验证办法》第五条中“工商行政管理机关要求提交的其他材料”为：涉及前置审批的提交有效许可证或批准文件原件及复印件各一份（如烟草专卖证、文化经营许可证），涉及食品流通的个体户提交从业人员健康证。此外，提交的所有复印件要求签字确认与原件一致。
(四)配套政策和措施：①与企业验照不同，个体工商户验照没有网上通道，必需前往验照机关办理；②可以他人代办验照，需要提交委托书、委托人和受托人的身份证明文件及复印件；③对于残疾人个体户上门，其他享有上门验照的还有在本地经营的外地个体户和市场个体户（如菜市场、电脑城等）。
三、《验照办法》面临的问题和原因分析
《验照办法》实施将近两年来，得到各方面的重视，但凸显出来的问题不少，贯彻实施中面临的困难和挑战较多。主要是在规定的验照完成时间内，不能完成所有指标。我认为主要原因有以下几个方面：
(一)法律本身存有缺陷。《城乡个体工商户管理暂行条例》一暂行就是23年，已经不能很好服务现在的发展要求。其第十三条规定的管理费，很早就开始不执行；除了管理费不再收取，事实上对个体户也实行宽容态度，不执行任何行政处罚。下一年度仍没有验照的个体户吊销执照，成了工商行政机关唯一的处罚手段。这一事实，直接使得《城乡个体工商户管理暂行条例》第十条、第十一条、第二十二条，成为空头条款，其《实施细则》大量条款也无法执行；其《实施细则》第18条“对个体工商户投机倒把和违反市场管理行为”的规定，带有些计划经济的色彩。此外，《验照办法》与《城乡个体工商户管理暂行条例》虽然是上下位法关系，但实际司法中《验照办法》却优于后者执行，在一个法制制度下时不可想象的。
(二)部分个体工商户对法律认识不足。根据调查，每年不按时验照的个体户可简单分为两类，一是新登记的个体户，二是常年迟到验照的老面孔。个体工商户总是存在着侥幸的心理，又因为确实有无照经营户存在，影响了合法工商户对验照的信心。法律意识不足主要体现在开业停业的随意，造成实际营业情况与个体工商户档案管理衔接存在缺陷。部分个体工商户退出不规范，常有的刚办完照就失踪，没有实际进行经营，那么到了验照时间，自然也不回来验照。有的没有从业经验，先经营，经营情况好了就办，经营情况不好就算。有的个体工商户前置审批没有办下来，就擅自开业。更有甚者出现转借营业执照的情况。有的个体户经过多次巡查都没有经营了，以为已经是停业了，但过上一段时间又开始经营。，这些问题的存在加大了档案管理的难度，影响了档案准确程度，增加了管理成本，扰乱了经济秩序，也给验照工作的开展带来了难度。法律知识的不足几乎是无法避免的，因为个体户人数众多，文化水平参差不齐。聚集起来进行宣传没有可能，分开单个进行也是工作量极大。
(三)法制精神与行政成本的考量。本节前两点都提到了工商行政部门没有实际的约束手段，这是有因有果的。个体工商户是个人经营或者家庭经营，从现代法治的精神来讲，不对公民私有的经营活动干涉是符合公民私权利保障和财产私有权的保障的观点的，也符合现代宪法控权保权、约束政府的基本精神。另一方面讲，个体户对于自己的经营活动拥有很大的自主性，今天开业明天休业，本身随意性就很大。那么抓住占经济活动中的大头而且好管理的民营企业集团，而放松对随意性很强的个体户监管，也符合现代行政成本计算的理念。正因为如此，工商行政部门取消了管理费，又逐渐对个体户采取包容的态度，造成缺乏有效地约束手段的现状。这其实是公民权利和国家监管的博弈中的取舍。法律的威慑力不在于起惩罚的残酷性，而在于惩罚的不可避免性。如果惩罚能够简单的被避免，产生侥幸的想法不足为奇。
(四)当前金融危机对《验照办法》实施带来新的挑战。没有有效行政处罚的另一个原因是经济考量。20世纪80年代，中国进入了改革开放的历史阶段，经济发展成为社会主义建设的重心和核心任务，各级政府开始把经济发展作为核心工作目标，其中，GDP的增加则成为考核地方政府部门、官员业绩的核心标准。这种体制在促进经济发展的同时，也在某些方面束缚了政府的手脚。出于经济增长的考虑，自然必需对打击个体户积极性的处罚有所收敛。此外，帮助扶持个体经济也是“保民生“的重要环节。近些年来，整个政府职能也逐渐从行政监管向服务转型，向个体户进一步放宽市场准入限制、帮助贷款融资，一系列措施都是为了扶持不成熟的个体经济发展，而不是限制其发展。金融不景气的背景下，对个体户宽容扶持代替了行政处罚，符合“保增长”、“促民生”的大旗帜。
（五）因房屋拆迁等现实原因，导致未能及时验照。这几年来城市建设发展迅速，旧城改造工程繁多，有部分个体工商户与其联系困难，或者并未找好新的经营场所，导致延误了验照。
四、实施《验照办法》的应对和思考
今年是《验照办法》施行第二年，千呼万唤的《个体工商户条例》也很快要揭开面纱，针对《验照办法》的应对和思考具有特别的意义。
(一)加快立法修法进程，完善司法体系。有法可依是依法治国的前提之一，在新《个体工商户条例》出台前后，应该特别注意理清各上下位法的关系，注意新法与旧法的衔接。完整合理的法律结构，将有效提高执法效率。
(二)优化验照方式，尝试多平台。《验照办法》第十条提到：有条件的工商行政管理机关可以利用互联网进行网上验照。但是现在的网上验照只对企业开放，也需要数字证书等专门的配套硬件支持，效果如何还需要时间来检验。但是利用网络无疑是一种大胆的尝试和创新。另一方面，尝试将工商和税务等多部门的年检整合，一站式一窗口的完成多行政部门的审核要求，无形之中提升个体户对验照年检的重视，完成验照的工作。此外，在验照率低的区块，设立机关外的验照点，也是丰富平台的一种方式。
(三)宣传模范不能少，带头起提醒作用。一是要求党员个体户起带头作用，提醒同辖区的其他个体户参加验照；二是发挥积极的个体户或者个私协会的力量，一起上门为未办理验照的个体户验照；三是在个体户登记、变更登记和每次来工商行政部门处理纠纷时，都提醒在规定的时间内来验照。此外，广泛宣传验照工作，提高信息受众面积。通过报纸、电视、张贴告示等方式将验换照时间、程序等相关信息进行公布和进行登记法律法规宣传，透明的程序将提高个体工商户的验照信心。最后，通过个协网络，发挥个协理事的作用，充分利用个协理事对当地的个体工商户情况比较熟悉的优势，邀请他们协助做好个体工商户验、换照宣传、解释工作加强对个体从业人员的验照意识教育。
(四)提高工商行政部门自身执法水平，提高监管效能。采用信用分级的方法，一是对有违法违规记录个体工商户重点审查和监管；二是对重点行业进行重点审查，核查食品生产经营、娱乐服务行业等个体户的前置审批要件，对不符合规定的责令依法办理变更、注销登记；三是针对近期工作重心进行重点审查。此外验照工作与信用分类监管一起做，试点引路、逐步推行。
（五）严肃处理无照经营户，正市场风气。充分发挥个私协会的作用，获取准确的无照经营者的信息。在验换照过程和放心店检查过程中采取“地毯式”检查，对于无照经营者情节轻微的督促办理营业执照，对于无照经营时间长且非法经营额数量较大的，该处罚的还是要处罚。
调查手记
在一个星期左右的调查研究中，感谢海宁硖石所的多位工作人员的帮助。同他们谈话，帮助我了解了许多有用的资料。同时开放的工商内网资源，为我得到权威的数据提供了不少的方便。
《个体工商户验照办法》总体执行良好。实际过程中遇到的困难，归根结底仍是国家权力和公民权利的权衡的老问题。我们可以看到是行政权利在让步，这是国家法制的进步的表现。现在的种种困难，只是法制改革仍不系统而造成的阵痛。相信这些问题都会解决在新法出现的那一天。
参考文献：
嘉兴工商行政管理局《工商汇报》2009年第一期、第二期，2010年第一期
海宁工商行政管理局《工商行政工作志》
《法制日报》总第8909期
李莉.《政府与市场：个体户兴衰的生存影响因素》
附：
个体工商户验照办法
【时效性】有效
【颁布单位】国家工商行政管理总局
【颁布时间】2008-9-6
【实施时间】2008-10-1
【内容分类】个体工商管理
第一条 为规范工商行政管理机关行政许可行为，加强对个体工商户的监督管理，根据《行政许可法》、《城乡个体工商户管理暂行条例》等相关规定,制定本办法。
第二条 个体工商户验照（以下简称验照）,是指工商行政管理机关每年在规定时间内，依法对上一年度个体工商户的登记事项及经营情况进行检查的一项监督管理制度。
第三条 市、县工商行政管理局以及大中城市工商行政管理分局负责其核准登记的个体工商户的验照工作，也可以委托工商所进行申请验照。
第四条 个体工商户应当于每年的1月1日至5月31日到核发营业执照的工商行政管理机关或者工商行政管理机关委托的工商所验照。
个体工商户可以书面委托他人代办验照。受托人代办申请验照时，需提交委托书、受托人身份证明文件及复印件、委托人的身份证明文件及复印件。
个体工商户在停业期间应当参加验照；在验照期间要求停业的个体工商户，应当先验照后停业。
第五条 个体工商户申请验照须提交下列材料：
（一）《个体工商户验照报告表》；
（二）营业执照正、副本；
（三）工商行政管理机关要求提交的其他材料。
工商行政管理机关在验照期间，依法要求个体工商户说明有关情况并提交其他有关材料，个体工商户应当予以说明并提交。
个体工商户应当对提交的验照申请材料的真实性负责。
第六条 工商行政管理机关对个体工商户提交的申请验照材料进行审查。对验照材料齐全，内容完整，符合规定的，当场通过验照,并在营业执照正、副本上加盖验照戳记；对提交的验照材料需要进行实质性审查的,应当出具收件回执，待审查合格后通过验照，但最长不得超过20天。
第七条 工商行政管理机关验照时应当审查下列情况：
（一）登记事项执行和变动情况；
（二）生产经营情况；
（三）营业执照是否有效；
（四）其他依法需要检查的事项。
第八条 工商行政管理机关在验照中发现有下列情形的，应当依法做出处理：
（一）对经营者主体发生改变，与登记事项不符的，属于家庭经营的,责令限期办理变更登记后申请验照；属于个人经营的,责令原经营者限期办理注销登记，新的经营者依法办理开业登记。
（二）对经营场所发生变化的，责令限期办理变更登记,换发新的营业执照后申请验照。
（三）对前置行政许可文件被吊销、撤销或者行政许可文件有效期届满的，责令停止相关经营活动，并限期办理注销登记或者变更登记。
（四）个体工商户在规定时间内未申请验照的，工商行政管理机关应当采取书面形式告知，责令限期申请验照。
（五）个体工商户在验照中隐瞒真实情况、弄虚作假的,工商行政管理机关应当责令改正。
第九条 工商行政管理机关在验照过程中做出责令改正、限期办理变更登记或者注销登记决定，个体工商户拒不执行的，应当本着查处与引导相结合、处罚与教育相结合的原则，依照《城乡个体工商户管理暂行条例》和《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》的规定，区别情况进行处理。
第十条 有条件的工商行政管理机关可以利用互联网进行网上验照。
第十一条 工商行政管理机关及其工作人员对符合规定的个体工商户不予通过验照或者对不符合规定的个体工商户给予通过验照，以及利用验照乱罚款、乱收费、搭车收费、代收代扣其他费用，索取、收受他人财物或者其他利益的，对负责人和直接责任人依法依纪追究相应责任。
第十二条 《个体工商户验照报告表》、验照戳记样式由国家工商行政管理总局统一制定。
第十三条 本办法自2008年10月1日起施行。
《个体工商户验照办法》实施现状调查
浙江工商大学法学院 法学0902 倪洛伟 0909100215
《个体工商户验照办法》(以下简称《验照办法》)于2008年9月6日由国家工商管理总局通过，自2008年10月1日起施行。这是一部完善工商管理制度、保护个私经济发展、引导和谐社会关系的重要法律。这部法律的颁布实施，对于贯彻落实以经济发展为中心的总战略、充分调动各经济要素和谐发展具有重要意义。在新的《个体工商户条例》出台前夕，研究调查《验照办法》的执行情况有新的意义。2010年是《验照办法》执行第2年，现在它实施情况如何?有什么困难？有哪些创新和解决办法？作为本科一年级学生，本着多学习的精神，以浙江省海宁市为视角，希望就此展开的一些探讨，为关心《个体工商户条例》修改的各界人士提供一点资料。
一、《验照办法》的效力分析
《验照办法》时间效力自2008年10月1日起，是规范工商行政部门行政许可行为的特别法、专门法。个体工商户验照（以下简称验照），根据《验照办法》第二条解释，是指工商行政管理机关每年在规定时间内，依法对上一年度个体工商户的登记事项及经营情况进行检查的一项监督管理制度。
《验照办法》属于行政法部门。立法主体为国家工商管理总局，法理上称为部委规章。其第一条规定：根据《行政许可法》、《城乡个体工商户管理暂行条例》等相关规定,制定本办法。《行政许可法》和《城乡个体工商户管理暂行条例》立法主体分别为全国人大常委会和国务院，法理上分别称为法律和行政法规，是《验照办法》的主要上位法。《验照办法》的条文不得与上位法抵触，否则无效。
1987年国家工商管理总局制定的《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》（以下简称《实施细则》），在法理上与《验照办法》是同位法。前者相比后者是老法，是普通法。根据司法实践和法理上新法优于老法、特别法优于普通法的原则，《验照办法》的效力优于《实施细则》。
二、《验照办法》实施的基本情况
(一)工作要求：以浙江海宁为样本，截至2010年8月9日仅在硖石区块（仅硖石街道和海昌街道）现有个体工商户7104户，全所工作人员23人，比例为接近310:1。这里还没有包括同样数量众多的企业验照，此外工商行政其他的事务也很多，无法投入全部人力因此比例更为悬殊。
(二)完成情况：按照《验照办法》，验照截止时间应当为每年5月31日。实际能按时完成验照只有80%，剩余的20%（将近1400户）经过多种渠道的催验在7、8月才能艰难完成。
(三)验照流程：全部一站式流程，一个工作人员就可以完成全部审核工作。如果材料齐全，一户验照只需2至3分钟。《验证办法》第五条中“工商行政管理机关要求提交的其他材料”为：涉及前置审批的提交有效许可证或批准文件原件及复印件各一份（如烟草专卖证、文化经营许可证），涉及食品流通的个体户提交从业人员健康证。此外，提交的所有复印件要求签字确认与原件一致。
(四)配套政策和措施：①与企业验照不同，个体工商户验照没有网上通道，必需前往验照机关办理；②可以他人代办验照，需要提交委托书、委托人和受托人的身份证明文件及复印件；③对于残疾人个体户上门，其他享有上门验照的还有在本地经营的外地个体户和市场个体户（如菜市场、电脑城等）。
三、《验照办法》面临的问题和原因分析
《验照办法》实施将近两年来，得到各方面的重视，但凸显出来的问题不少，贯彻实施中面临的困难和挑战较多。主要是在规定的验照完成时间内，不能完成所有指标。我认为主要原因有以下几个方面：
(一)法律本身存有缺陷。《城乡个体工商户管理暂行条例》一暂行就是23年，已经不能很好服务现在的发展要求。其第十三条规定的管理费，很早就开始不执行；除了管理费不再收取，事实上对个体户也实行宽容态度，不执行任何行政处罚。下一年度仍没有验照的个体户吊销执照，成了工商行政机关唯一的处罚手段。这一事实，直接使得《城乡个体工商户管理暂行条例》第十条、第十一条、第二十二条，成为空头条款，其《实施细则》大量条款也无法执行；其《实施细则》第18条“对个体工商户投机倒把和违反市场管理行为”的规定，带有些计划经济的色彩。此外，《验照办法》与《城乡个体工商户管理暂行条例》虽然是上下位法关系，但实际司法中《验照办法》却优于后者执行，在一个法制制度下时不可想象的。
(二)部分个体工商户对法律认识不足。根据调查，每年不按时验照的个体户可简单分为两类，一是新登记的个体户，二是常年迟到验照的老面孔。个体工商户总是存在着侥幸的心理，又因为确实有无照经营户存在，影响了合法工商户对验照的信心。法律意识不足主要体现在开业停业的随意，造成实际营业情况与个体工商户档案管理衔接存在缺陷。部分个体工商户退出不规范，常有的刚办完照就失踪，没有实际进行经营，那么到了验照时间，自然也不回来验照。有的没有从业经验，先经营，经营情况好了就办，经营情况不好就算。有的个体工商户前置审批没有办下来，就擅自开业。更有甚者出现转借营业执照的情况。有的个体户经过多次巡查都没有经营了，以为已经是停业了，但过上一段时间又开始经营。，这些问题的存在加大了档案管理的难度，影响了档案准确程度，增加了管理成本，扰乱了经济秩序，也给验照工作的开展带来了难度。法律知识的不足几乎是无法避免的，因为个体户人数众多，文化水平参差不齐。聚集起来进行宣传没有可能，分开单个进行也是工作量极大。
(三)法制精神与行政成本的考量。本节前两点都提到了工商行政部门没有实际的约束手段，这是有因有果的。个体工商户是个人经营或者家庭经营，从现代法治的精神来讲，不对公民私有的经营活动干涉是符合公民私权利保障和财产私有权的保障的观点的，也符合现代宪法控权保权、约束政府的基本精神。另一方面讲，个体户对于自己的经营活动拥有很大的自主性，今天开业明天休业，本身随意性就很大。那么抓住占经济活动中的大头而且好管理的民营企业集团，而放松对随意性很强的个体户监管，也符合现代行政成本计算的理念。正因为如此，工商行政部门取消了管理费，又逐渐对个体户采取包容的态度，造成缺乏有效地约束手段的现状。这其实是公民权利和国家监管的博弈中的取舍。法律的威慑力不在于起惩罚的残酷性，而在于惩罚的不可避免性。如果惩罚能够简单的被避免，产生侥幸的想法不足为奇。
(四)当前金融危机对《验照办法》实施带来新的挑战。没有有效行政处罚的另一个原因是经济考量。20世纪80年代，中国进入了改革开放的历史阶段，经济发展成为社会主义建设的重心和核心任务，各级政府开始把经济发展作为核心工作目标，其中，GDP的增加则成为考核地方政府部门、官员业绩的核心标准。这种体制在促进经济发展的同时，也在某些方面束缚了政府的手脚。出于经济增长的考虑，自然必需对打击个体户积极性的处罚有所收敛。此外，帮助扶持个体经济也是“保民生“的重要环节。近些年来，整个政府职能也逐渐从行政监管向服务转型，向个体户进一步放宽市场准入限制、帮助贷款融资，一系列措施都是为了扶持不成熟的个体经济发展，而不是限制其发展。金融不景气的背景下，对个体户宽容扶持代替了行政处罚，符合“保增长”、“促民生”的大旗帜。
（五）因房屋拆迁等现实原因，导致未能及时验照。这几年来城市建设发展迅速，旧城改造工程繁多，有部分个体工商户与其联系困难，或者并未找好新的经营场所，导致延误了验照。
四、实施《验照办法》的应对和思考
今年是《验照办法》施行第二年，千呼万唤的《个体工商户条例》也很快要揭开面纱，针对《验照办法》的应对和思考具有特别的意义。
(一)加快立法修法进程，完善司法体系。有法可依是依法治国的前提之一，在新《个体工商户条例》出台前后，应该特别注意理清各上下位法的关系，注意新法与旧法的衔接。完整合理的法律结构，将有效提高执法效率。
(二)优化验照方式，尝试多平台。《验照办法》第十条提到：有条件的工商行政管理机关可以利用互联网进行网上验照。但是现在的网上验照只对企业开放，也需要数字证书等专门的配套硬件支持，效果如何还需要时间来检验。但是利用网络无疑是一种大胆的尝试和创新。另一方面，尝试将工商和税务等多部门的年检整合，一站式一窗口的完成多行政部门的审核要求，无形之中提升个体户对验照年检的重视，完成验照的工作。此外，在验照率低的区块，设立机关外的验照点，也是丰富平台的一种方式。
(三)宣传模范不能少，带头起提醒作用。一是要求党员个体户起带头作用，提醒同辖区的其他个体户参加验照；二是发挥积极的个体户或者个私协会的力量，一起上门为未办理验照的个体户验照；三是在个体户登记、变更登记和每次来工商行政部门处理纠纷时，都提醒在规定的时间内来验照。此外，广泛宣传验照工作，提高信息受众面积。通过报纸、电视、张贴告示等方式将验换照时间、程序等相关信息进行公布和进行登记法律法规宣传，透明的程序将提高个体工商户的验照信心。最后，通过个协网络，发挥个协理事的作用，充分利用个协理事对当地的个体工商户情况比较熟悉的优势，邀请他们协助做好个体工商户验、换照宣传、解释工作加强对个体从业人员的验照意识教育。
(四)提高工商行政部门自身执法水平，提高监管效能。采用信用分级的方法，一是对有违法违规记录个体工商户重点审查和监管；二是对重点行业进行重点审查，核查食品生产经营、娱乐服务行业等个体户的前置审批要件，对不符合规定的责令依法办理变更、注销登记；三是针对近期工作重心进行重点审查。此外验照工作与信用分类监管一起做，试点引路、逐步推行。
（五）严肃处理无照经营户，正市场风气。充分发挥个私协会的作用，获取准确的无照经营者的信息。在验换照过程和放心店检查过程中采取“地毯式”检查，对于无照经营者情节轻微的督促办理营业执照，对于无照经营时间长且非法经营额数量较大的，该处罚的还是要处罚。
调查手记
在一个星期左右的调查研究中，感谢海宁硖石所的多位工作人员的帮助。同他们谈话，帮助我了解了许多有用的资料。同时开放的工商内网资源，为我得到权威的数据提供了不少的方便。
《个体工商户验照办法》总体执行良好。实际过程中遇到的困难，归根结底仍是国家权力和公民权利的权衡的老问题。我们可以看到是行政权利在让步，这是国家法制的进步的表现。现在的种种困难，只是法制改革仍不系统而造成的阵痛。相信这些问题都会解决在新法出现的那一天。
参考文献：
嘉兴工商行政管理局《工商汇报》2009年第一期、第二期，2010年第一期
海宁工商行政管理局《工商行政工作志》
《法制日报》总第8909期
李莉.《政府与市场：个体户兴衰的生存影响因素》
附：
个体工商户验照办法
【时效性】有效
【颁布单位】国家工商行政管理总局
【颁布时间】2008-9-6
【实施时间】2008-10-1
【内容分类】个体工商管理
第一条 为规范工商行政管理机关行政许可行为，加强对个体工商户的监督管理，根据《行政许可法》、《城乡个体工商户管理暂行条例》等相关规定,制定本办法。
第二条 个体工商户验照（以下简称验照）,是指工商行政管理机关每年在规定时间内，依法对上一年度个体工商户的登记事项及经营情况进行检查的一项监督管理制度。
第三条 市、县工商行政管理局以及大中城市工商行政管理分局负责其核准登记的个体工商户的验照工作，也可以委托工商所进行申请验照。
第四条 个体工商户应当于每年的1月1日至5月31日到核发营业执照的工商行政管理机关或者工商行政管理机关委托的工商所验照。
个体工商户可以书面委托他人代办验照。受托人代办申请验照时，需提交委托书、受托人身份证明文件及复印件、委托人的身份证明文件及复印件。
个体工商户在停业期间应当参加验照；在验照期间要求停业的个体工商户，应当先验照后停业。
第五条 个体工商户申请验照须提交下列材料：
（一）《个体工商户验照报告表》；
（二）营业执照正、副本；
（三）工商行政管理机关要求提交的其他材料。
工商行政管理机关在验照期间，依法要求个体工商户说明有关情况并提交其他有关材料，个体工商户应当予以说明并提交。
个体工商户应当对提交的验照申请材料的真实性负责。
第六条 工商行政管理机关对个体工商户提交的申请验照材料进行审查。对验照材料齐全，内容完整，符合规定的，当场通过验照,并在营业执照正、副本上加盖验照戳记；对提交的验照材料需要进行实质性审查的,应当出具收件回执，待审查合格后通过验照，但最长不得超过20天。
第七条 工商行政管理机关验照时应当审查下列情况：
（一）登记事项执行和变动情况；
（二）生产经营情况；
（三）营业执照是否有效；
（四）其他依法需要检查的事项。
第八条 工商行政管理机关在验照中发现有下列情形的，应当依法做出处理：
（一）对经营者主体发生改变，与登记事项不符的，属于家庭经营的,责令限期办理变更登记后申请验照；属于个人经营的,责令原经营者限期办理注销登记，新的经营者依法办理开业登记。
（二）对经营场所发生变化的，责令限期办理变更登记,换发新的营业执照后申请验照。
（三）对前置行政许可文件被吊销、撤销或者行政许可文件有效期届满的，责令停止相关经营活动，并限期办理注销登记或者变更登记。
（四）个体工商户在规定时间内未申请验照的，工商行政管理机关应当采取书面形式告知，责令限期申请验照。
（五）个体工商户在验照中隐瞒真实情况、弄虚作假的,工商行政管理机关应当责令改正。
第九条 工商行政管理机关在验照过程中做出责令改正、限期办理变更登记或者注销登记决定，个体工商户拒不执行的，应当本着查处与引导相结合、处罚与教育相结合的原则，依照《城乡个体工商户管理暂行条例》和《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》的规定，区别情况进行处理。
第十条 有条件的工商行政管理机关可以利用互联网进行网上验照。
第十一条 工商行政管理机关及其工作人员对符合规定的个体工商户不予通过验照或者对不符合规定的个体工商户给予通过验照，以及利用验照乱罚款、乱收费、搭车收费、代收代扣其他费用，索取、收受他人财物或者其他利益的，对负责人和直接责任人依法依纪追究相应责任。
第十二条 《个体工商户验照报告表》、验照戳记样式由国家工商行政管理总局统一制定。
第十三条 本办法自2008年10月1日起施行。