66外交评论2012年第4期
东盟在南海问题上的政策评析
葛红亮
摘要自20世纪90年代初以来，东盟介入南海问题的力度不断加
强，在南海问题及地区安全形势中扮演着越来越重要的角色。东盟视南海
“制衡”中国的支点，同时在这一问题上也有着政治、经济与安全利问题为
益诉求。其在南海问题上的政策有三个基本组成部分，即通过“集团”方式
“多边”“大国平衡”机制介入南海问题，同时凭借政策推动南海问题国和以
、“多边”际化。从整体来看，东盟对南海问题的政策呈现出“集团”和“平
三大特征。客观来看，东盟南海政策对南海问题及周边安全形势的发衡”
展产生了显著的两面性影响，并给地区稳定带来了一系列潜在风险。
关键词
大国平衡东盟南海问题中国—东盟关系集团方式多边机制
①东盟虽非南海问题的争端方，但对南海问题也有持续的、很浓厚的兴趣，并在
南海问题发展和南海安全形势演变中扮演着越来越重要的角色。
20世纪90年代初，在两极格局结束后不久南海局势骤然紧张起来。1992年2
《中华人民共和国领海及毗连区法》，月中国颁布重申中国的陆地领土包括东沙群
西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿。同岛、
21”中国国家海洋石油总公司与美国克利斯通能源公司签订了“万安北-区块石年，
葛红亮，暨南大学国际关系学院2011级国际关系专业博士生（广州510632）。
＊＊本文受教育部人文社科规划研究项目“南海周边国家与地区南海政策与中国南海维权”（11YJAGJW008）、广东省普通高校人文社科重大攻关项目“南海开发与广东省海洋经济建设研究”（10ZGXM84002）的资助。
，“ASEAN and the South China Sea ”，Security Challenges ，Vol．6，No．2，Winter 2010，①Rodolfo C．Severino
p．37．
这份合同至今仍被搁置。对于这份合同，美国官员甚至表达了这样的意见：尽管②由于美国政府不支持，
美国没有法律可以制止本国公司那样做，但美国并不希望本国公司在有争议的地区钻探石油；一旦出现麻烦，
，“Washington's Priorities ：US Emphasizes Freedom of 他们不要期望美国政府会帮助他们。See Susumu Awanohara
，Far Eastern Economic Review ，August 13，1992，pp．18—19。Navigation ”*
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②油与天然气勘探与开发合同。同时，在东南亚国家中“中国威胁论”也被大肆渲染。
“入夏以来，有菲律宾官员当时就曾以东南亚各国周边海域突然波涛汹涌”来形容这
①以此为契机，在菲律宾首都马尼拉召开的第25届东盟外长会议上，菲律一局势。
宾、文莱、印度尼西亚、马来西亚、新加坡与泰国六国签署了东盟第一份关于南海问
———《东盟南海宣言》。以此次会议和《东盟南海宣言》题的正式文件为标志，东盟逐
步形成在南海问题上的政策立场。
此后，东盟于1998年要求菲律宾、越南拟定“南海地区行为准则”草案，后与中《南海各方行为宣言》，2011年又和中国就落实《南海各方行为宣言》国达成指导方针达成一致。虽然东盟为中国与有关国家就和平解决南海争端搭建了新平台，给争端的和平解决创造了良好的政治氛围，但是东盟在处理南海突发事件方面仍“捉襟
。2012年4月10日中菲黄岩岛对峙事件发生后，见肘”菲律宾要求东盟国家在这一
②美国也要求东盟发挥积极作用，③然而东盟在事件发生后并未发事件上表明立场，
表任何立场声明，也未为事件的和平解决提供建设性意见。
一、东盟在南海问题上的政策目标
④为此，长期以来，在东盟的观念中中国的形象是一个正在崛起的巨人。在地区
“平衡”中国一直是东盟地区政策的重要内容，东盟在南海问题上的政策倾向事务中
则是东盟地区政策的具体体现。然而，中国又是地区发展与安全机制建设不可或缺的力量，在南海问题上与中国对抗并不符合东盟自身的利益，由此“平衡”中国并非东盟在南海问题上大做文章的唯一取向。除这一目标外，在这一问题上东盟还有着政治、经济与安全方面的利益追求。
（一）增强东盟的凝聚力
东南亚地形地貌复杂多样，整个地区被山川、海洋分割，没有像亚洲大陆那样连成一片，这种地理特征使东南亚在历史上难以形成大一统的政治局面，甚至在半岛
⑤这一地理特征也使东南亚各及海岛两个地区也未能产生统治全地区的封建帝国。
国在很长的历史时期中形成了具有相当差异性的经济结构，文化、宗教与政治体制。
：“世界上很少有别的地区能比东南亚更鲜明地表明在千对此，西方学者甚至评论道
：《南沙风云———南沙群岛问题的研判与分析》，2010年，萧曦清台北：台湾学生书局，第515页。
，The Manila Times ，April 27，2012，http ：//www．manilatimes．net /in-②“Manila to Asean ：Take Stand Now ”
dex．php /news/top-stories /21780-manila-to-asean-take-stand-now．
，“Daily Press Briefing ”，Washington ，D．C．，April 23，2012，http ：//www．state．gov /r/pa/③Victoria Nuland
prs /dpb/2012/04/188322．htm．
：《在大国间周旋———评东盟的大国平衡战略》，《暨南大学学报》（哲学社会科学版），2003年第④曹云华
3期，第19页。
：《论东南亚的相对统一性与多样性》，《社会科学家》，2000年第5期，第4页。⑤梁志明①
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①虽然由于东盟的出现，”差万别之中求得一致将会遇到的各种问题。这一“破碎地
带”的特征有所减弱，但本质却未曾改变，并对东盟增强凝聚力产生了相当负面的
②影响。
20世纪90年代，，“大东盟”东盟六国扩大为十国的形成进一步凸显了东盟凝聚力不强的一面。在冷战结束后，地区内原先存在的民族与宗教矛盾、边界与海域纷
各国政治制度的隔阂、经济发展水平的差异也在“大东盟”形成争等问题开始凸显，
“不干涉内政”后变得越来越显著。然而，由于东盟坚持原则和缺乏超国家权力机构
建设，东盟成员国之间由于矛盾与纷争引发的对峙和冲突往往得不到东盟的及时干预，东盟的凝聚力由此大受影响。以南海问题为例，虽然中越、中菲利益冲突相对突
③但是越南、出，菲律宾、马来西亚与文莱在南海问题上也同样存在着利益纠纷，时而
④“口舌之争”。也出现外交上的
由此可见，东盟积极介入南海问题，旨在促使成员国能在这一问题上加强合作和交流，建立成员国之间的信任机制，为成员国之间争端的解决奠定良好的基础，从而达到增强东盟凝聚力的目的。
（二）以南海资源拉动东盟经济发展
由于拥有独特的地质地理结构，南海蕴藏着丰富的海洋资源。以石油、天然气
20世纪60年代末联合国暨远东经济委员会发布勘探报告，资源为例，就认为南海地
⑤此外，区蕴藏着丰富的石油、天然气资源。南海岛礁上有着丰富的鸟粪等磷矿资源，
海洋中拥有大量渔业资源，海底还蕴藏着难以估量的可燃冰等稀有资源。其中，石油、天然气资源的发现，则成为东南亚有关国家加强对南海关注力度，进而引发当代南海问题的关键原因之一。
在南海问题产生和进一步发展过程中，越南、文莱等东盟国家在南海石油、天然气资源掠夺和盗采中已经获取了相当的收益。1979年，文莱石油日产量曾达到历史
文莱的石油日产量则一直保持在20万桶左右，最高值26．1万桶；90年代中期以来，
⑥文莱石油天然气工业产值约占其国内生天然气日产量也高达10．59亿立方英尺。
：《亚洲及其前途》，1983年，罗伯特·A ·斯卡拉皮诺辛耀文译，北京：新华出版社，第18页。①〔美〕
指的是国家林立、民族众多、矛盾丛生的地区，地区内部没有哪一支力量可以占据主导地②“破碎地带”
《分裂世界的地理和政并成为美国、日本等大国扩大影响力的战略竞技场。美国地理学家S ·B ·科恩在位，
“破碎地带”：《“破碎地带”：当代国际关系的地理枢治》中则将中东、东南亚地区视为的主要代表。详见忻华
》，《世界地理研究》，2003年第1期，纽第100—106页。
Crisis and Confidence ：Major Powers and Maritime Security in Indo-Pacific ③Rory Medcalf and Raoul Heinrichs ，
Asia ，Lowy Institute for International Policy ，June 2011，p．22．
2009年马来西亚、“划界案”菲律宾、越南曾就彼此向联合国大陆架委员会提交的提出了强烈的④例如，
抗议。See Permanent Mission of Malaysia to the United Nations ，HA 41/09，August 1，2009；Permanent Mission of the Socialist Republic of Vietnam to the United Nations 。
Committee for Coordination of Joint Prospecting for Mineral Resources in Asia Off-shore Areas ，Tech-⑤ECAFE ，
nical Bulletin ，1969，p．2．
：《纵论南沙争端》，2005年，海口：海南出版社，第183页。⑥吴士存
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①越南从南海六大油田盗采石油1亿吨以产总值的40%，甚至一度高达60%以上。
上，天然气15亿立方米，石油成为越南经济第一大支柱产业。越南2007年通过了“至2020年越南海洋战略”，“海洋强国、依海富国”被明确定为这一战略的总目标，而随后不久制定的决议章程则强调指出，到2020年越南海洋和海湾经济发展要占据
②由此可见，全国GDP 的53%—55%。东盟国家在南海获取的既得经济利益和未来
潜在经济收益非常巨大。
在亚洲金融危机后，东盟国家经济一蹶不振，对南海地区石油、天然气资源的依
2008年文莱每天生产石油18—20万赖程度加深。以文莱为例，据《文莱时报》称，
桶，同年进出口总额为186亿文莱元，其中出口总额为149亿文莱元，原油出口占
③由于以石油、53．2%，液化天然气占44．6%，大幅增长91．3%。天然气为主的南海资
东盟介入南海问题时不得不考虑源在东盟国家经济发展中有着越来越突出的作用，
其成员国在南海地区的经济利益诉求。
（三）平衡大国力量，提升东盟在地区事务中的主导地位
④自20世纪90年代开始便是东盟，南海问题被韩国学者称为“亚洲的火药桶”
所构筑的多边机制中的重要话题之一，同时也是东盟寻求以“大国平衡”政策提升东盟在地区事务中主导地位的支点。
冷战后前苏联和美国军事力量的相继撤出，一方面使东南亚地区出现了短暂的
⑤为地区国家摆脱大国控制、权力真空，增强独立性提供了难得的机遇，另一方面也
“破碎地带”使东南亚地区恢复了的面貌，为后来美国、日本、印度与俄罗斯等大国介
入地区事务创造了条件。毋庸置疑，任何一个单独的东南亚国家均无力阻止区域外大国介入与干涉地区事务。东盟作为东南亚国家联合自强的象征，却改变了试图阻
东盟欲以“大国平衡”政策将东止大国介入的传统观点和政策途径。在外交实践中，
南亚地区建设成一个开放地区，既不阻止区域外大国参与地区事务，又借自身作为地区多边机制主导者的角色平衡美国、日本、中国与印度等国，确保东盟在地区事务中占据主导地位。
“大国平衡”东盟在地区事务中一向奉行政策，在南海问题上也不例外。南海问
题是东盟主导下的地区多边安全会议或论坛中重要的讨论议题，多次出现在东盟峰会、东盟地区外长扩大会议等地区多边会谈的议程中。东盟的这一做法在客观上为美国、日本、印度等区域外大国介入南海问题创造了条件，在主观上东盟则试图利用
：《油气业对印度尼西亚与文莱经济发展影响的对比分析》，《东南亚研究》，2008年第4期，蒋兰陵第
33页；吴士存：《纵论南沙争端》，第183页。
：《试论越南将南海问题国际化之举措———兼论其与越南海洋经济战略的关系》，《东南亚研②邓应文
，2010年第6期，究》第34页。
，2009年12月1日报道，：《文莱：2009年回顾与2010年展望》，《东南转载自马静、马金案③《文莱时报》
，2010年第3期，亚纵横》第22页。
Maritime Issues and Disputes in Northeast Asia ：A Challenge for Cooperation ，Kluwer Law In-④Park Hee Kwon ，
ternational ，The Hague ，2000，p．89．
：《从东盟南海宣言到南海各方行为宣言》，《东南亚》，2004年第3期，第31页。⑤李金明①
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东道主身份在地区安全机制中谋求主导地位。因此，东南亚地区形成了独特的“小国领导大国”格局。当然，也必须指出，中国加入地区安全机制也被东盟视为平衡美国、日本与印度等国在地区事务中影响力的重要因素。
二、东盟在南海问题上的政策内容及其特点
（一）以“集团方式”介入南海问题
“集团方式”以介入南海问题是东盟在这一问题上的核心政策内容，是其他两方面主张的基础。一方面，东南亚南海问题有关争端方利用东盟以“集团方式”在南海问题上与中国对抗，原因在于菲律宾等国家畏惧在中国所主张的“双边”谈判中处于不利地位。对此，国内外学者与官员均有类似评述。1992年11月，新加坡的一位西
：“东盟有关会员国想单独与中国谈方外交人士在总结东盟各国的军事情势时曾说
①对此，。判很困难，因此，联合各国的力量与中国对抗的趋势已经越来越明显”中国
为了弥补在双边对话中单个力量的不足，东盟采取南海研究院院长吴士存则认为，
②另一方面，“集团方式”了集团外交的方式与中国抗衡。东盟以介入南海问题也是其
③“协商一致”“协商一致”长期坚持的原则在南海问题上的反映。是东盟自创立以
来的一个重要共识，意味着东盟成员国在内部“协商一致”的基础上对外用“一个声音”说话。
1995年东盟有关国家开始根据《东盟南海宣言》继《东盟南海宣言》后，第四点
④“试图建立南海国际行为准则。美济礁”事件后，中国与菲律宾关于南海及其他合
、平等协商、以和平友好方式解决作领域磋商的联合声明达成了“同意不使用武力”
⑤以此为基础，争端等八项原则。第二年召开的东盟外长会议对建立“南海地区行为
⑥1999年11月，准则”的构思给予了肯定。由菲律宾、越南起草的“南海地区行为准
则”草案被递交至东盟第三次非正式领导人峰会上讨论。由于草案反映了东盟解决南海争端的共同态度，得到了与会各方的一致赞赏。然而，东盟内部协商一致的成果并未得到中国的认可，东盟与中国在长达三年的协商过程中并未就“南海地区行为准则”达成一致，而是于2002年11月达成了一份对双方均具有妥协性的《南海各
。从《东盟南海宣言》《南海各方行为宣言》，方行为宣言》到东盟均以“集团”方式介
：《南沙风云———南沙群岛问题的研判与分析》，萧曦清第514—515页。
：《纵论南沙争端》，第189—190页。②吴士存
东盟方式（ASEAN Way ）具有非正式性、非对抗性、协商一致、③根据著名学者阿玛托夫·阿查亚的概括，
：《东盟的文化特征意识———东盟意识与东盟思想上的多边主义和行动上的双边主义等四个特征。参阅王子昌
）》，《东南亚研究》，2003年第3期，的发展（Ⅰ第18页。
《东南亚友好合作条约》第四点内容：建议有关各方以中的原则为基础，建立一个南海④《东盟南海宣言》
国际行为准则。
：《从东盟南海宣言到南海各方行为宣言》，第32页。⑤李金明
，Jakarta ，July 20—21，1996．⑥“1996Joint Communique of the 29th ASEAN Ministerial Meeting ”①
东盟在南海问题上的政策评析71
入南海问题，以内部协商一致的成果和中国在南海问题上进行对抗和博弈。
《南海各方行为宣言》2009年南海地区安全形势再度出现紧张局面，自实施后，
“南海地区行为准则”“集团方式”制定的呼声再次出现，东盟以介入南海问题表现得
《东盟发展蓝图（2009—2015）》。在“蓝图”东盟公布中，东盟就更为显著。2009年，
①：“将继续保持东盟成员国之间紧密的协商关系”。东南亚南海各方的合作直接表示
2011年5月发布的第18届东盟峰会主席声明在谈到落实《宣言》行为指针和《南海地区行为准则》对华协商之时也强调，东盟再次重申东盟原则，即各国在与对话伙伴
②可见，东盟以“集团方式”在南海问题上与国（指中国）对话过程中必须团结一致。
中国展开对话和博弈仍将继续。
（二）以“多边机制”掌控南海形势发展
“多边机制”以控制南海形势是东盟介入南海问题的重要表现。从内部来看，“多边机制”“集团”，“多边是东盟有关国家以方式介入南海问题的路径；从外部来看
则是东盟以东盟地区外长扩大会议、东盟地区论坛等平台介入南海问题的核机制”
“大国平衡”心指导原则，也是东盟推行政策的主要途径。由此，以“多边机制”控制
南海局势发展具有明显的中介作用。
“多边机制”在东盟南海政策中的体现始于20世纪90年代初。1991年，时任中国外交部长钱其琛作为马来西亚政府的客人，应邀出席了东盟部长会议的开幕式。《东盟南海宣言》在对外公布的当年，中国成为东盟的对话伙伴国，标志着中国与东
③同年在东盟外长会议上，盟的多边关系开始起步。中国代表团向东盟清晰地阐述
：“在南沙问题了中国在南海问题上的态度和原则立场。时任中国外长钱其琛指出
上同我们存在争议的国家都是中国的友好邻邦，我们重视同这些国家的友好合作关系，不愿看到因为存在分歧发生冲突，影响国家间友好关系的发展和本地区的和平
‘搁置争议、与稳定。我们提出共同开发’的主张，愿意在条件成熟的时候同有关国
家谈判寻求解决的途径，条件不成熟可以暂时搁置，不影响两国关系。我们相信，只
，南海地区不仅不会成为新的冲突‘热点’而且沿岸国要本地区有关各国共同努力，
④可见，”《东盟南海宣言》，家之间还可望开展广泛的互利合作。中国虽未签署但同意
⑤这不仅缓和了南海局势，了宣言的基本原则。而且使东盟了解中国在南海问题上
的态度，为进一步发展东盟—中国对话关系创造了良好的氛围。
1993年东盟决定邀请中国作为特邀代表出席于7月召开的东盟外长扩大会议。1994年，；同年，东盟外长会议又决定提升中国“特邀国”地位为东盟的“协商国”首届东盟地区论坛在泰国举行，中国应邀参加。东盟邀请中国参加地区论坛的主要目
①
ASEAN
②
③
④
⑤The Association of Southeast Asian Nations （ASEAN ），“Roadmap for ASEAN Community 2009—2015”，The Secretariat ，April 2009，p．10．，“Chair's Statement of the 18th Summit ”，Jakarta ，May 7—8，2011．ASEAN ：《21世纪初的东盟对华政策研究》，《世界经济与政治论坛》，2007年第4期，曹云华第55页。《人民日报》，1992年7月23日，第6版。Rodolfo C．Severino ，“ASEAN and the South China Sea ”，p．42．
72外交评论2012年第4期
，的之一就是说服中国接受《东盟南海宣言》然而由于泰国是首届地区论坛的主席
“美济礁”南海问题被淡化。由于事件的发生，在1995年召开的第二届东盟地区国，
①此后，论坛上，南海问题没能回避，成为会后主席声明的显著内容之一。东盟借东盟
东盟地区论坛等多边交流平台多次讨论了南海问题。通过与中国在多边外长会议、
会议或论坛上的交流与互动，东盟加深了对中国在南海问题上立场的了解，增强了
“多边机制”东盟通过控制南海局势的信心。
进入新世纪后，借助多边机制，中国与东盟达成了妥协性的《南海各方行为宣。在中国加入《东南亚友好合作条约》后，东盟以“多边机制”在南海问题上牵制言》
中国并以此介入南海问题的力度进一步加强。南海问题不仅成为近十年来东盟主导的多边会议、论坛的重要话题之一，而且在会后发表的公报或声明中，东盟均反复
随着区域外大国加深对南海问题的介入，东盟所强调了对南海局势的关注。然而，
主导的一系列多边机制逐步演化为东盟奉行“大国平衡”政策推动南海问题国际化的舞台。
（三）以“大国平衡”政策推动南海问题国际化
“大国平衡”东盟推行政策的初衷并非为了推动南海问题国际化，而是为了“维
②但是，。护东南亚地区的稳定与繁荣”由于东盟不愿意看到中国一个国家单独主宰
，“大国平衡”“多边机制”地区事务政策也就顺理成章地成为以外用以平衡中国的主要举措。
③这是东盟试20世纪90年代至今，东盟一直寻求推动南海问题向国际化发展，
图平衡中国在地区崛起的重要途径和支点。以东盟的“大国平衡”战略为依据，以东
区域外的美国、日本、印度等国纷纷介入盟所主导的一系列多边会议与论坛为载体，
南海问题。1995年，在冷战后美国南海政策首度改变，主张将南海问题提交至东盟地区论坛等地区政治与安全机制中进行讨论。是年，时任负责东亚和太平洋事务的
东盟地区论坛如果想要成为一个值得信助理国务卿洛德指出：作为地区安全论坛，
④日本同时也赖的安全对话舞台，就必须谈论像南沙争端这样的重要地区安全议题。
“平衡”利用东盟中国的心理，采取了追随美国的政策，在第二届东盟地区论坛上提
⑤进入21世纪后，出可在东盟地区论坛框架中讨论南海问题。印度、日本与美国先
12月和2009年7月签署了《东南亚友好合作条约》，积极支持东后于2003年10月、
盟主导的一系列多边机制，与此同时，他们还不断扩大在东南亚地区的政治、经济与军事影响力，加大对南海问题的介入力度。客观来看，东盟“大国平衡”战略确实实
，Bandar Seri Begawan ，Au-①“1995Chairman's Statement of the 2nd Meeting of the ASEAN Regional Forum ”
gust 1，1995．
：《探究世界秩序：一个务实的理想主义的观点》，1999年，北京：中央编译出版社，第262页。②许通美
，“ASEAN and the South China Sea ”，p．44．③Rodolfo C．Severino
：《超越僵局：中国在南海的选择》，2011年，香港：香港社会科学出版社有限公司，第294—295④张明亮
页。
：《日本在中国南海问题上扮演的角色》，《国际问题研究》，2011年第3期，第52页。⑤张瑶华
东盟在南海问题上的政策评析73
①然而也无疑为区域外美、现了新加坡领导人所宣称的“开放亚洲”的目标，日、印等
国更深地介入南海问题提供了便利。
、“多边”从整体来看，东盟在南海问题的政策表现出了显著的“集团”与“平衡”
，“集团”三大特征。这三个特征并非彼此独立，而是相辅相成。其中是东盟南海政
；“多边”是其他两个特征的基础既是东盟南海政策的重要载体，又是策的首要特征，
；“平衡”东盟推行“平衡”政策的重要路径，发挥一定的中介作用则是指导东盟介入
南海问题的基本思想。
三、东盟南海问题政策的现实影响
东盟在南海问题上的政策是其在特定的地区环境中从自身经济、政治与安全等角度考量的结果。自20世纪90年代以来，这一政策帮助东盟提升了凝聚力，促进了经济发展，提高了国际地位。在南海地区互信机制不健全和合作层次不够深入的情
东盟这一政策倾向在使东盟及其内部有关南海争端国家受益的同时，不可避况下，
免地损害了中国在南海地区的合法权益，同时也对尽早和平解决南海问题产生了双重影响。
（一）消极影响
由于东盟并非南海问题的当事方，通过和签署《东盟南海宣言》既是东盟正式介入南海问题的开始，也是东盟给南海问题带来消极影响的开端。
。众所周知，第一，导致南海问题日益“东盟化”南海问题在本质上是中国与东
南海问题只能由中国与东南亚南海争端方之间南亚南海争端方的双边问题。因此，
②然而，20世纪90年代以来，通过政治协商解决。东盟利用中国积极维护地区稳定与
这在某种意义上使东盟日渐成为南和平的良好愿望将中国纳入地区多边安全机制，
海问题有关当事国的代言人，以“一种集体的声音”在南海问题上对华展开博弈。2009年以来，南海问题中区域外大国因素不断增强，越南、菲律宾等国鼓吹“南海地
“东盟化”区行为准则”的声势也随之日渐高涨，南海问题面临着进一步的危险。
“鼓励”第二，客观上了越南、菲律宾等国消极对待中国所提出的“搁置争议、共
同开发”原则。为了避免主权争议阻碍整个南海问题的解决，中国提出了“搁置争
③然而，共同开发”的主张，希望从海洋权益层面入手解决南海问题。东盟有关南议、
海问题当事国为了维护在南海地区的既得利益，在东盟的客观“鼓励”下，日益将中
。不仅如此，国提出的这一原则“束之高阁”越南、菲律宾等国在《南海各方行为宣
：《21世纪初的东盟对华政策研究》，曹云华第57页。
，“China-ASEAN Cooperation ：A Model of Good-neighborliness and Friendly ②Ambassador Ms．Xue Hanqing
Cooperation ”，ASEAN Ambassadors Seminar Series ，ISEAS ，Singapore ，November 19，2009．pp．23—24．
：《南海问题能够和平解决吗》，《世界知识》，2007年第3期，第31页。③鞠海龙①
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言》签署后还屡屡采取单边举措，不惜一再违背宣言精神，以图维护和扩大既得利
《南海各方行为宣言》效用大打折扣的重要原因之一。益。这构成了
第三，推动了区域外大国加速对南海问题的干预。南海问题产生之初，区域外
甚至整个国际社会和国外学者都表达了对中大国普遍持相对中立和不介入的立场，
①然而，国的支持，这也在相当长的一段时间内避免了南海问题的复杂化。随着20世
纪90年代中期地区形势的变化，美国、日本与印度等国纷纷变更亚太政策，逐步加强了对南海问题的关注力度。不可否认，区域外大国南海政策主观上的改变是导致南
东盟在南海问题上奉行的“大国平海问题大国因素迅速强化的最主要原因。但是，
衡”政策，在客观上无疑为区域外大国渗透南海问题创造了有利条件。有关国家也据此积极评价东盟所搭建的东盟地区论坛等平台。2011年6月4日，印度国防部长
“香格里拉对话”中对东盟搭建东盟地区论坛、东盟防长系列慕克吉在新加坡举行的
②由此反观，会议的努力深表赞赏。东盟对区域外大国介入南海问题有着难以推卸的
责任。
（二）积极作用
不容置疑，东盟参与南海事务也对南海问题的发展产生了一定的积极影响，而
《东盟南海宣言》这种积极影响也始于的签订。
首先，对南海地区和平与稳定的关注一直是东盟参与南海事务的重要体现，这在很大程度上也决定了东盟可以在南海事务中发挥积极作用。东盟参与南海事务
当时南海局势骤然紧张，地区爆发潜在冲突的可能性日渐增始于20世纪90年代初，
③《《东盟南海宣言》大，而这些都是出台的重要原因。东盟南海宣言》在明确南海问
还强调指出任何不利于和平解决问题的事态发展都将给地区和平题复杂性的同时，
④可见，与稳定带来直接的影响。维护南海地区的和平与稳定是东盟参与南海事务
的初衷之一。再从东盟参与南海事务的进程来看，时至今日，东盟历次会议中有关南海问题的声明无不表达了其对地区和平与稳定的关注。
其次，东盟所搭建的一系列多边机制，作为地区政治与安全事务的重要平台，也构成了南海局势的缓冲带。菲律宾、越南等南海争端方是东盟介入南海事务的积极推动者，然而由于东盟内部其他国家如泰国、老挝、柬埔寨与缅甸等南海非争端方的
争端方的过激行为势必受到不同程度的牵制。例如，在“南海地区行为准则”存在，
的讨论过程中，菲律宾有关东盟内部先行就准则草案达成一致的要求遭到东盟其他成员国的反对，这些成员国认为，包括中国在内的所有争端方均应在一开始就
：《和平解决南海问题的现实思考》，《东南亚研究》，2006年第5期，鞠海龙第59页。
，“Remarks on New Military Doctrines and Capabilities in Asia ”，The 10th Shangri-La ②M．M．Pallam Raju
Dialogue ，International Institute for Strategic Studies （IISS ），June 4，2011，p．5．
，“ASEAN and the South China Sea ”，p．41．③Rodolfo C．Severino
，“ASEAN Declaration on the South China Sea ”，Manila ，July 22，1992．④ASEAN ①
东盟在南海问题上的政策评析75
①再从区域外来看，参与准则的协商过程。美国、日本与印度等国借助东盟有关机制
介入南海问题，不可避免地与东盟成员国产生互动，并在这一互动过程中影响有关国家。以美国为例，其历来公开主张以协商方式和平解决南海问题，客观上对菲律宾等国在南海地区的种种过激行为有一定的遏制作用。最后从中国这一角度来看，中国是东盟多边机制不可或缺的重要参与者，在参与过程中不仅对菲律宾、越南等
而且也在客观上对东盟其他非争端国家产生了某国有关南海问题的言行有所遏制，
种积极影响。
最后，东盟所创建的一系列地区安全机制为中国—东盟及中国与东盟有关国家
②在南海问题上的互动提供了平台。互动是一个持续不断并逐步提升善意的过程。
中国历来主张与有关争端国家通过双边协商的方式解决这一争端，而东盟内部则存在不同的声音，既有以菲律宾为代表的争端方主张将南海问题提交国际法院仲裁，
③在中国—东盟又有以越南为代表的争端方主张将双边争端与多边争端区分解决。
及中国与东盟有关国家在多边、双边场合非正式地讨论南海问题的过程中，东盟及南海问题有关当事国对中国在南海问题上的立场和原则有了逐渐深入的了解，这有助于扩大彼此的共识和减少分歧，同时也成为中国与东盟及有关当事国提升善意、建立信任的重要途径。
需要指出的是，东盟在南海事务中的参与对南海问题产生的积极影响是建立在维护地区和平与稳定的基础上的。这与中国将南海建成“和平之海、友谊之海、合作之海”的目标并无不同。因此，从维护南海地区和平与稳定这一层面出发，中国与东盟有着共同的利益。
四、东盟南海问题政策的政治后果
在南海问题近20年的发展过程中，东盟的介入及其政策倾向对南海问题发展的影响具有显著的两面性，既有积极的一面，又有消极的一面。而东盟在南海问题上的政策给东盟自身、地区形势和中国—东盟关系带来的潜在风险更值得探讨。
（一）东盟成员国遭遇“分化”危险
南海问题对东盟而言明显具有双重含义：一方面，其将促使东盟在南海问题上
，April 2，2012，http ：//www．channelnewsasia．com /stories/①“ASEAN Struggles with South China Sea Code ”
afp_asiapacific/view/1192691/1/．html ；Library of Congress ，ASEAN ：“Foreign Ministers Discuss Conduct Code for South China Sea ”，April 5，2012，http ：//www．loc．gov /lawweb/servlet/lloc_news？disp3_l205403071_text．
：《两面下注与行为调整———中国—东盟在南海问题上的互动模式研究》，《当代亚太》，2011年②刘阿明
第5期，第60页。
菲律宾总统阿基诺三世和外长罗萨里奥多次强调要将争端事件提交到国③中菲黄岩岛对峙事件发生后，
际法院仲裁。有关越南对于争端解决方式的看法，可参阅越南总理阮晋勇2011年在东盟会议上的讲话。See Ministry of Foreign Affairs of Vietnam ，“Prime Minister Dung Calls for Greater Efforts for ASEAN Community ”，Novem-ber 17，2011，http ：//www．mofa．gov．vn /en/nr[1**********]3/nr[1**********]1/ns[1**********]6/view。
76外交评论2012年第4期
“团结”，面对中国时形成一定意义上的对增强东盟凝聚力有着重要影响；然而，另一
方面，由于东盟成员国在南海问题上有着显著差异的利益诉求，东盟南海政策使东
“分化”盟面临着潜在的风险。
，“南海问题是东盟内部分歧的根源之一”。其主要原恰如丹麦学者塞洛特所言
因在于东盟各国在南海问题上有着不同的利益诉求，在对华关系上也有着不同的态
①因此，对于东盟成员国而言，南海问题有着显然不同的意义。度与立场。
泰国、新加坡、柬埔寨、缅甸和老挝作为东盟内部对南海地区岛礁及其附近海域
在东盟有关南海问题的争论中地位最为超脱。泰国虽无任何利益诉求的五个国家，
然与美国有着军事同盟关系，但由于泰美之间的贸易与经济纠纷，泰国仍对泰美关系持相当谨慎的态度，再加上泰中关系友好，泰国对中美在东南亚地区的战略竞争
②对于泰国而言，一直避免卷入。南海问题同样被认为是影响地区稳定与和平的因
素之一。因此，推动地区稳定与和平及中国与东南亚南海问题争端国之间的合作，则被泰国视为南海议题的中心任务。在泰国作为东盟轮值主席国主持东盟系列地
③在南海问题上，区安全会议期间，南海问题并未出现在重要议程之列。新加坡采取
的政策则与泰国颇为相似。柬埔寨、缅甸与老挝则因为与中国在政治、经济及安全
④总体上，方面关系密切，对南海问题持一种比较冷淡的态度。泰国等五个国家在南
海问题上的态度较为温和。
马来西亚、印尼与文莱虽均是南海问题的当事国，在南海问题中有着不同层次
但在执行东盟南海政策过程中，却与越南、菲律宾等国有着明显不同的的利益诉求，
想法。不可否认，马来西亚推动了中国—东盟对话机制的建设，并在中国—东盟南
⑤在长期的对话中，海问题对话过程中扮演着积极的角色。马来西亚政府历来反对在
南海问题上向中国施压以迫使中国让步的做法，并强烈反对美国等区域外大国介入地区事务。在公开场合，马来西亚不止一次批评美国介入东南亚地区政治与经济事务。不仅如此，马来西亚在地区安全会议与论坛上甚至还积极支持中国反对南海问
⑥⑦因此，“印尼是东盟中最大的国家，，题国际化的要求。在东盟中起着领导作用”印
而仅对能够在蕴藏丰富油气资源尼尽管对南海地区争议岛屿不存在任何领土诉求，
⑧地位相对超脱，的纳吐纳海域享有主权和专有开采权抱有很大的兴趣，但仍在南海
Liselotte Odgaard ，“The South China Sea ：ASEAN's Security Concerns About China ”，Security Dialogue ，Vol．34，No．1，March 2003，pp．13—19．
②Ibid ．，p．18．
Huei Song ，“The Declaration on the Conduct of Parties and a Code of Conduct in the South China Sea ：③Yann-
Recent Actions Taken by ASEAN ”，Asia-Pacific Studies Forum ，No．52，June 2011，pp．22—23．
④Ibid ．，p．22．
中国时任外长钱其琛首次出席东盟外长会议的身份就是马来西亚政府的客人。另外，也⑤如前文所述，
，“The South China Sea ：ASEAN's Security Concerns About China ”，pp．14—15。可参阅Liselotte Odgaard
⑥Ibid ．
：《外交十记》，2003年，北京：世界知识出版社，第119页。⑦钱其琛
，“ASEAN and the South China Sea ”，p．37．⑧Rodolfo C．Severino ①
东盟在南海问题上的政策评析77
“第二轨道”问题上摆出相对高调的姿态，以协调者的身份自居，主持了的“处理南中
。同时，印尼对中国在南海地区采取进一步措施也不无担忧，由国海潜在冲突会议”
①在亚洲金融危机后，此也对美国在地区的军事存在抱着相对支持的态度。印尼国内
政治动荡，经济问题、民族问题层出不穷，其在南海问题上的政策也开始出现有心无
②其主张主要涉及中国在南海的权力的状况。文莱以领海法的解释跻身南海纷争，
③文莱与马来但因马来西亚对南通礁提出主权要求并于1984年占领了该岛礁，益，
西亚在南海问题上也存在利益矛盾。2003年一艘马来西亚军舰用武力将法国一家
K ”油气生产区域，而法国这家公司公司的油气探测船驱赶出被文莱视为己有的“J-
④“剑拔弩张”。从文莱政府获得了油气开采权。马、文两国险些为此
越南、菲律宾则是东盟成员国中与中国在南海问题上矛盾相对突出的国家，中越、中菲均因南海问题发生过较为激烈的冲突和摩擦，因而这两国也最为关心中国在南海问题上的立场与原则。越南、菲律宾不仅对中国—东盟南海问题对话态度积
曾不止一次就当前非正式的会谈方式表达不满，而且他们极力主张东盟以集体极，
⑤因此，的方式向中国施压，对中国所主张的双边协商机制持相当冷淡的态度。越南、
菲律宾在南海议题上与其他东盟国家分歧最大。仅以《南海各方行为宣言》的适用
越南与马来西亚就存在很大分歧。越南将西沙群岛置于其内的想范围和命名为例，
而越南所命名的南海“行为准则宣言”也未能取代法并未得到马来西亚等国的支持，
⑥随着宣言的签署，“各方行为宣言”。马来西亚的南海越南主观上产生了被东盟其
⑦此外，“抛弃”。他成员国的想法，并一直呼吁建立“南海地区行为准则”越南、菲律
宾对美国等区域外国家介入南海问题也持欢迎态度。越南凭借与印度的传统亲密关系，在南海地区日渐加强印越安全合作，同时开始积极与美国、日本加强交流。菲律宾则依靠美菲军事同盟，试图借助美国的支持在南海问题上与中国叫板，同时对与日本加强地区海洋安全合作也抱有很浓的兴趣。
可见，东盟成员国在南海问题上存在很大分歧，这不仅表现在某些成员国在涉及本国根本利益问题上有着强烈的民族主义情绪，而且还表现在东盟就南海问题如
“分化”何与中国对话这一问题上。东盟面临潜在的风险。
（二）东盟面临“被绑架”困境
无可置疑，东盟介入南海问题以维护成员国在南海地区的利益为宗旨。然而，Liselotte Odgaard ，“The South China Sea ：ASEAN's Security Concerns About China ”，p．15．
：《南沙风云———南沙群岛问题的研判与分析》，第513页。②萧曦清
，“Scramble for the South China Sea ：The Malaysian Perspec-③Khadijah Muhamed and Tunku Shamsul Bahrin
tive ”，in R．D．Hill ，et al．，Fishing in Trouble Waters ：Proceeding of an Academic Conference on Territorial Claims in South China Sea ，Centre of Asian Studies ，Hong Kong ，1991，pp．237—250．
，“Brunei and Malaysia Resolve Outstanding Maritime Boundary Issues ”，LOS Reports ，Vol．④Jeffery J．Smith
1，2010，pp．3—4．
，“The South China Sea ：ASEAN's Security Concerns About China ”，p．17．⑤Liselotte Odgaard
：《超越僵局：中国在南海的选择》，第307页。⑥张明亮
Huei Song ，“The Declaration on the Conduct of Parties and a Code of Conduct in the South China Sea ：⑦Yann-
Recent Actions Taken by ASEAN ”，p．22．①
78外交评论2012年第4期
由于成员国在南海问题上各有不同的诉求，相当一部分成员国甚至在南海岛屿及其附近海域毫无利益要求，东盟介入这一问题客观上也只是维护了越南、菲律宾等国在南海地区的利益。基于东盟机制的作用，其有可能沦为越南、菲律宾等国推行南
①海政策的工具。
从机制角度来看，在建构其制度体系的过程中，不论是从决策机构还是从执行机构的设置和运转来看，东盟都倡导一种无核心的机制，从制度上保障每个成员国
②成员国这种绝对平等地位的重要体现之一，就是任何一个东盟的绝对平等地位。
《东盟宪章》成为东盟轮值主席国的权力。当东盟某一成员国成为成员国均有依据
轮值主席国时，该国则拥有决定东盟外长会议、东盟峰会等多边会议的时间、次数以及设置会议议程的权力，在地区事务中的话语权不言而喻。具体到南海问题，东盟
或写入外长会议声明、峰会首脑轮值主席国是否将该议题纳入地区多边机制议程，
声明，将对东盟在南海问题上的关注度有着决定性的影响。这在实践中无疑为越
“绑架”菲律宾等国东盟、推行其南海政策提供了便利。南、
《东盟南海宣言》，从的发表到流产的“南海地区行为准则”菲律宾、越南利用担当轮值主席国之机在东盟内部的鼓动均产生了显著的推动作用。菲律宾资深外交官、东盟前秘书长、新加坡东南亚研究所东盟研究中心主任鲁道夫·塞维利诺认为，1992年主持召开当年东盟外长会议的菲律宾是南海问题在会议上被讨论以及通过
③在《东盟南海宣言》“南海地区行为准则”和发表的最大推手。被提上日程后，东盟
④在这1998年在越南河内通过了“河内行动计划”，明确提出要建立地区行为准则。
一背景下，菲律宾、越南在1999年3月接得了起草该准则的任务，至1999年8月完
“准则”成准备工作。然而，在该份中，菲律宾试图以国际法院裁决取代双边协商，越
“准则”南则试图将西沙群岛包括在的适用范围之内，这就为中国—东盟就“准则”协
⑤“南海地区行为准则”商一致设置了障碍。因而流产，菲律宾、越南“绑架”东盟也最
终未能如愿。
《南海各方行为宣言》签署后，菲律宾、越南两国不仅一再强调要建立“南海地区
，2010年担任东盟轮值主席国之机提升东盟介入南海行为准则”而且还利用其2007、
问题的程度，并以东盟为平台推动南海问题进一步向国际化方向发展。2007年，菲律宾担任东盟轮值主席国，主持召开了东盟外长会议和东盟地区论坛，因此在当年南海问题不仅成为这两个会议的讨论内容，而且在会后发布的联合公报与主席声明
菲律宾等国家在某些场合甚至不顾及东盟机制的存在。例如，在2012年4月3—4日召开的柬埔寨东盟峰会上，菲律宾总统阿基诺三世和外长罗萨里奥不顾本届峰会的议程，执意要求讨论南海问题。本届峰会的最后主席声明最终不得不将南海问题包括在内，但是在内容方面却与上一年峰会大致相似。See “Chair's State-ment of the 20th ASEAN Summit ，Phnom Penh ”，April 3—4，2012，p．12。
：《从建构主义角度看“东盟方式”》，《东南亚纵横》，2004年第6期，的结构性缺失第40页。②高伟浓等
，“ASEAN and the South China Sea ”，p．41．③Rodolfo C．Severino
，Ha Noi ，December 15，1998．④“1998Ha Noi Plan of Action ”
，“The South China Sea ：ASEAN's Security Concerns About China ”，p．17．⑤Liselotte Odgaard ①
东盟在南海问题上的政策评析79
中也有较大篇幅的描述。2010年，越南担任东盟轮值主席国。越南利用这一时机不仅将南海问题列入由其主持的一系列会议议程中，还特别在2010年举行了第16次
①此外，强调建立“南海地区行为准则”的必要性。越南还利和17次东盟首脑峰会，
用轮值主席国的身份召开了首届东盟防长扩大会议，邀请区域外美国、日本、印度等
②南海问题国际化的趋国防长集中与会，讨论包括南海问题在内的地区安全议题。
势也因此加剧。
（三）地区安全形势可能走向“恶化”
南海地区传统安全形势有“恶化”的潜在风险。这一风险有两个来源：第一个来
《南海各方宣言》精神的单边举措，第二个来源是源是区域内越南等国屡屡采取违背
日本与印度等国介入南海问题。这两方面风险均与东盟在南海问题上区域外美国、
的政策倾向有直接的关联。
“集团”因为东盟以方式在南海问题上与中国博弈，越南、菲律宾等国在南海问
题上的强硬态度备受鼓励，而有关国家也敢于屡屡违背《南海各方行为宣言》的精神。因此，东盟在这一问题上的政策在客观上增加了南海地区的内部风险。然而，东盟一向奉行“不干涉内政”原则，无能力限制越南、菲律宾等国违背宣言精神的行为。
东盟试图以多边安全机制控制南海安全局势，使中国承诺以和平方式解决南海问题。然而，由于实力不济，东盟在实质上也难以建立有效的对华战略，区域外美国
③随着区域外美等国在南海地区的军事存在是东盟延续自身南海政策的前提条件。
国、日本与印度等国在南海地区军事影响力日渐扩大，中国在南海方向的战略压力骤然倍增。在这一情形下，地区互信机制的缺乏使东南亚地区安全形势“恶化”风险越来越大。对于这一风险，东盟除了一系列多边机制外并无其他有效的应对方法。
（四）削弱中国—东盟关系可持续发展的基础
中国—东盟双边关系的可持续发展主要依赖两个方面的支撑：一是物质基础，即中国—东盟经济贸易合作的不断深入；二是认知基础，也就是说双方的领导人和
④随着2010年中国—东盟自由贸易区人民都有促进相互关系的主观意识和能动性。
的正式建立，中国—东盟经济贸易合作关系也获得了迅速发展，加强了双边关系可持续发展的物质基础。
长期以来，共同维护地区和平、稳定与发展一直是中国与东盟的共同利益。以
中国一贯支持东盟不断发展壮大，与此同时中国—东盟关系获得了较快此为基础，
，Ha Noi ，April 9，2010，http ：//www．aseansec．①“2010Chairman's Statement of the 16th ASEAN Summit ”
org /24509．htm ；“2010Chairman's Statement of the 17th ASEAN Summit ”，Ha Noi ，October 28，2010，http ：//cil．nus．edu．sg /2010/2010-chairman%e2%80%99s-statement-of-the-17th-asean-summit．
Plus ”，Ha Noi ，October 12，②“2010Chairman's Statement of the 1st ASEAN Defence Ministers' Meeting-
2010．
，“The South China Sea ：ASEAN's Security Concerns About China ”，p．22．③Liselotte Odgaard
：《论中国—东盟关系的可持续发展》，《和平与发展》，2009年第1期，第42页。④曹云华
80外交评论2012年第4期
、“多边”发展。然而，东盟在南海问题上的政策却呈现出“集团”和“平衡”的特征，
“平衡”将中国视为的对象，通过“多边”形式以“集团”的方式在南海问题上与中国讨价还价。同时，这一政策还给南海问题的发展带来了更多的复杂性因素，使南海
中国不会支持一个利用南海问题问题的尽早和平解决面临更多的障碍。毫无疑问，
①维系中国—东盟关系可持续发展的认知基础也将势必因此一致以华为敌的东盟，
受到损害。
一旦中国—东盟关系可持续发展的认知基础受到损害，构成双边关系可持续发
中国—东盟关系的可持续性也就面临着“滑坡”的展的经济基础也必将受到侵蚀，
风险。
五、对东盟在南海问题上政策的进一步思考
东盟对南海问题的介入使中国在寻求通过外交与协商的途径和平解决南海问题时面临更多复杂因素，特别是东盟所主导的一系列地区安全机制的建立，既给了越南等南海问题当事国推动以多边方式与中国进行谈判的机会，又为区域外美国、日本与印度等国介入南海问题创造了条件，由此，中国不得不在南海问题上面临来
东盟对南海事务的参与还有着自东盟及其成员国和区域外大国多方的压力。同时，
另一层面的影响。通过中国—东盟对话机制及东盟所主导的地区多边安全机制，中国有了进一步阐明立场的平台，也有了共同维护地区和平与稳定、应对南海紧张局势的协商渠道。然而，近些年中国在南海问题上的战略压力并未减弱，反而出现了增强的势头。在近处看，这一势头是东盟介入所产生的消极影响之一，从远的来说，则是前述一系列潜在风险的体现。为此，中国需要进一步思考如何利用东盟所主导的多边机制以缓解南海战略压力这一问题。除继续积极参与东盟多边机制外，中国
切实应针对东盟在南海问题上所产生的消极影响及政策风险推出有效的反制措施，
维护中国在南海的主权与海洋利益，推动各方协力将南海建成“和平之海、友谊之
。海、合作之海”
（责任编辑：吴文成）
①：《拨开迷雾看南海》，《世界知识》，2010年第16期，江淮第25页。
66外交评论2012年第4期
东盟在南海问题上的政策评析
葛红亮
摘要自20世纪90年代初以来，东盟介入南海问题的力度不断加
强，在南海问题及地区安全形势中扮演着越来越重要的角色。东盟视南海
“制衡”中国的支点，同时在这一问题上也有着政治、经济与安全利问题为
益诉求。其在南海问题上的政策有三个基本组成部分，即通过“集团”方式
“多边”“大国平衡”机制介入南海问题，同时凭借政策推动南海问题国和以
、“多边”际化。从整体来看，东盟对南海问题的政策呈现出“集团”和“平
三大特征。客观来看，东盟南海政策对南海问题及周边安全形势的发衡”
展产生了显著的两面性影响，并给地区稳定带来了一系列潜在风险。
关键词
大国平衡东盟南海问题中国—东盟关系集团方式多边机制
①东盟虽非南海问题的争端方，但对南海问题也有持续的、很浓厚的兴趣，并在
南海问题发展和南海安全形势演变中扮演着越来越重要的角色。
20世纪90年代初，在两极格局结束后不久南海局势骤然紧张起来。1992年2
《中华人民共和国领海及毗连区法》，月中国颁布重申中国的陆地领土包括东沙群
西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿。同岛、
21”中国国家海洋石油总公司与美国克利斯通能源公司签订了“万安北-区块石年，
葛红亮，暨南大学国际关系学院2011级国际关系专业博士生（广州510632）。
＊＊本文受教育部人文社科规划研究项目“南海周边国家与地区南海政策与中国南海维权”（11YJAGJW008）、广东省普通高校人文社科重大攻关项目“南海开发与广东省海洋经济建设研究”（10ZGXM84002）的资助。
，“ASEAN and the South China Sea ”，Security Challenges ，Vol．6，No．2，Winter 2010，①Rodolfo C．Severino
p．37．
这份合同至今仍被搁置。对于这份合同，美国官员甚至表达了这样的意见：尽管②由于美国政府不支持，
美国没有法律可以制止本国公司那样做，但美国并不希望本国公司在有争议的地区钻探石油；一旦出现麻烦，
，“Washington's Priorities ：US Emphasizes Freedom of 他们不要期望美国政府会帮助他们。See Susumu Awanohara
，Far Eastern Economic Review ，August 13，1992，pp．18—19。Navigation ”*
东盟在南海问题上的政策评析67
②油与天然气勘探与开发合同。同时，在东南亚国家中“中国威胁论”也被大肆渲染。
“入夏以来，有菲律宾官员当时就曾以东南亚各国周边海域突然波涛汹涌”来形容这
①以此为契机，在菲律宾首都马尼拉召开的第25届东盟外长会议上，菲律一局势。
宾、文莱、印度尼西亚、马来西亚、新加坡与泰国六国签署了东盟第一份关于南海问
———《东盟南海宣言》。以此次会议和《东盟南海宣言》题的正式文件为标志，东盟逐
步形成在南海问题上的政策立场。
此后，东盟于1998年要求菲律宾、越南拟定“南海地区行为准则”草案，后与中《南海各方行为宣言》，2011年又和中国就落实《南海各方行为宣言》国达成指导方针达成一致。虽然东盟为中国与有关国家就和平解决南海争端搭建了新平台，给争端的和平解决创造了良好的政治氛围，但是东盟在处理南海突发事件方面仍“捉襟
。2012年4月10日中菲黄岩岛对峙事件发生后，见肘”菲律宾要求东盟国家在这一
②美国也要求东盟发挥积极作用，③然而东盟在事件发生后并未发事件上表明立场，
表任何立场声明，也未为事件的和平解决提供建设性意见。
一、东盟在南海问题上的政策目标
④为此，长期以来，在东盟的观念中中国的形象是一个正在崛起的巨人。在地区
“平衡”中国一直是东盟地区政策的重要内容，东盟在南海问题上的政策倾向事务中
则是东盟地区政策的具体体现。然而，中国又是地区发展与安全机制建设不可或缺的力量，在南海问题上与中国对抗并不符合东盟自身的利益，由此“平衡”中国并非东盟在南海问题上大做文章的唯一取向。除这一目标外，在这一问题上东盟还有着政治、经济与安全方面的利益追求。
（一）增强东盟的凝聚力
东南亚地形地貌复杂多样，整个地区被山川、海洋分割，没有像亚洲大陆那样连成一片，这种地理特征使东南亚在历史上难以形成大一统的政治局面，甚至在半岛
⑤这一地理特征也使东南亚各及海岛两个地区也未能产生统治全地区的封建帝国。
国在很长的历史时期中形成了具有相当差异性的经济结构，文化、宗教与政治体制。
：“世界上很少有别的地区能比东南亚更鲜明地表明在千对此，西方学者甚至评论道
：《南沙风云———南沙群岛问题的研判与分析》，2010年，萧曦清台北：台湾学生书局，第515页。
，The Manila Times ，April 27，2012，http ：//www．manilatimes．net /in-②“Manila to Asean ：Take Stand Now ”
dex．php /news/top-stories /21780-manila-to-asean-take-stand-now．
，“Daily Press Briefing ”，Washington ，D．C．，April 23，2012，http ：//www．state．gov /r/pa/③Victoria Nuland
prs /dpb/2012/04/188322．htm．
：《在大国间周旋———评东盟的大国平衡战略》，《暨南大学学报》（哲学社会科学版），2003年第④曹云华
3期，第19页。
：《论东南亚的相对统一性与多样性》，《社会科学家》，2000年第5期，第4页。⑤梁志明①
68外交评论2012年第4期
①虽然由于东盟的出现，”差万别之中求得一致将会遇到的各种问题。这一“破碎地
带”的特征有所减弱，但本质却未曾改变，并对东盟增强凝聚力产生了相当负面的
②影响。
20世纪90年代，，“大东盟”东盟六国扩大为十国的形成进一步凸显了东盟凝聚力不强的一面。在冷战结束后，地区内原先存在的民族与宗教矛盾、边界与海域纷
各国政治制度的隔阂、经济发展水平的差异也在“大东盟”形成争等问题开始凸显，
“不干涉内政”后变得越来越显著。然而，由于东盟坚持原则和缺乏超国家权力机构
建设，东盟成员国之间由于矛盾与纷争引发的对峙和冲突往往得不到东盟的及时干预，东盟的凝聚力由此大受影响。以南海问题为例，虽然中越、中菲利益冲突相对突
③但是越南、出，菲律宾、马来西亚与文莱在南海问题上也同样存在着利益纠纷，时而
④“口舌之争”。也出现外交上的
由此可见，东盟积极介入南海问题，旨在促使成员国能在这一问题上加强合作和交流，建立成员国之间的信任机制，为成员国之间争端的解决奠定良好的基础，从而达到增强东盟凝聚力的目的。
（二）以南海资源拉动东盟经济发展
由于拥有独特的地质地理结构，南海蕴藏着丰富的海洋资源。以石油、天然气
20世纪60年代末联合国暨远东经济委员会发布勘探报告，资源为例，就认为南海地
⑤此外，区蕴藏着丰富的石油、天然气资源。南海岛礁上有着丰富的鸟粪等磷矿资源，
海洋中拥有大量渔业资源，海底还蕴藏着难以估量的可燃冰等稀有资源。其中，石油、天然气资源的发现，则成为东南亚有关国家加强对南海关注力度，进而引发当代南海问题的关键原因之一。
在南海问题产生和进一步发展过程中，越南、文莱等东盟国家在南海石油、天然气资源掠夺和盗采中已经获取了相当的收益。1979年，文莱石油日产量曾达到历史
文莱的石油日产量则一直保持在20万桶左右，最高值26．1万桶；90年代中期以来，
⑥文莱石油天然气工业产值约占其国内生天然气日产量也高达10．59亿立方英尺。
：《亚洲及其前途》，1983年，罗伯特·A ·斯卡拉皮诺辛耀文译，北京：新华出版社，第18页。①〔美〕
指的是国家林立、民族众多、矛盾丛生的地区，地区内部没有哪一支力量可以占据主导地②“破碎地带”
《分裂世界的地理和政并成为美国、日本等大国扩大影响力的战略竞技场。美国地理学家S ·B ·科恩在位，
“破碎地带”：《“破碎地带”：当代国际关系的地理枢治》中则将中东、东南亚地区视为的主要代表。详见忻华
》，《世界地理研究》，2003年第1期，纽第100—106页。
Crisis and Confidence ：Major Powers and Maritime Security in Indo-Pacific ③Rory Medcalf and Raoul Heinrichs ，
Asia ，Lowy Institute for International Policy ，June 2011，p．22．
2009年马来西亚、“划界案”菲律宾、越南曾就彼此向联合国大陆架委员会提交的提出了强烈的④例如，
抗议。See Permanent Mission of Malaysia to the United Nations ，HA 41/09，August 1，2009；Permanent Mission of the Socialist Republic of Vietnam to the United Nations 。
Committee for Coordination of Joint Prospecting for Mineral Resources in Asia Off-shore Areas ，Tech-⑤ECAFE ，
nical Bulletin ，1969，p．2．
：《纵论南沙争端》，2005年，海口：海南出版社，第183页。⑥吴士存
东盟在南海问题上的政策评析69
①越南从南海六大油田盗采石油1亿吨以产总值的40%，甚至一度高达60%以上。
上，天然气15亿立方米，石油成为越南经济第一大支柱产业。越南2007年通过了“至2020年越南海洋战略”，“海洋强国、依海富国”被明确定为这一战略的总目标，而随后不久制定的决议章程则强调指出，到2020年越南海洋和海湾经济发展要占据
②由此可见，全国GDP 的53%—55%。东盟国家在南海获取的既得经济利益和未来
潜在经济收益非常巨大。
在亚洲金融危机后，东盟国家经济一蹶不振，对南海地区石油、天然气资源的依
2008年文莱每天生产石油18—20万赖程度加深。以文莱为例，据《文莱时报》称，
桶，同年进出口总额为186亿文莱元，其中出口总额为149亿文莱元，原油出口占
③由于以石油、53．2%，液化天然气占44．6%，大幅增长91．3%。天然气为主的南海资
东盟介入南海问题时不得不考虑源在东盟国家经济发展中有着越来越突出的作用，
其成员国在南海地区的经济利益诉求。
（三）平衡大国力量，提升东盟在地区事务中的主导地位
④自20世纪90年代开始便是东盟，南海问题被韩国学者称为“亚洲的火药桶”
所构筑的多边机制中的重要话题之一，同时也是东盟寻求以“大国平衡”政策提升东盟在地区事务中主导地位的支点。
冷战后前苏联和美国军事力量的相继撤出，一方面使东南亚地区出现了短暂的
⑤为地区国家摆脱大国控制、权力真空，增强独立性提供了难得的机遇，另一方面也
“破碎地带”使东南亚地区恢复了的面貌，为后来美国、日本、印度与俄罗斯等大国介
入地区事务创造了条件。毋庸置疑，任何一个单独的东南亚国家均无力阻止区域外大国介入与干涉地区事务。东盟作为东南亚国家联合自强的象征，却改变了试图阻
东盟欲以“大国平衡”政策将东止大国介入的传统观点和政策途径。在外交实践中，
南亚地区建设成一个开放地区，既不阻止区域外大国参与地区事务，又借自身作为地区多边机制主导者的角色平衡美国、日本、中国与印度等国，确保东盟在地区事务中占据主导地位。
“大国平衡”东盟在地区事务中一向奉行政策，在南海问题上也不例外。南海问
题是东盟主导下的地区多边安全会议或论坛中重要的讨论议题，多次出现在东盟峰会、东盟地区外长扩大会议等地区多边会谈的议程中。东盟的这一做法在客观上为美国、日本、印度等区域外大国介入南海问题创造了条件，在主观上东盟则试图利用
：《油气业对印度尼西亚与文莱经济发展影响的对比分析》，《东南亚研究》，2008年第4期，蒋兰陵第
33页；吴士存：《纵论南沙争端》，第183页。
：《试论越南将南海问题国际化之举措———兼论其与越南海洋经济战略的关系》，《东南亚研②邓应文
，2010年第6期，究》第34页。
，2009年12月1日报道，：《文莱：2009年回顾与2010年展望》，《东南转载自马静、马金案③《文莱时报》
，2010年第3期，亚纵横》第22页。
Maritime Issues and Disputes in Northeast Asia ：A Challenge for Cooperation ，Kluwer Law In-④Park Hee Kwon ，
ternational ，The Hague ，2000，p．89．
：《从东盟南海宣言到南海各方行为宣言》，《东南亚》，2004年第3期，第31页。⑤李金明①
70外交评论2012年第4期
东道主身份在地区安全机制中谋求主导地位。因此，东南亚地区形成了独特的“小国领导大国”格局。当然，也必须指出，中国加入地区安全机制也被东盟视为平衡美国、日本与印度等国在地区事务中影响力的重要因素。
二、东盟在南海问题上的政策内容及其特点
（一）以“集团方式”介入南海问题
“集团方式”以介入南海问题是东盟在这一问题上的核心政策内容，是其他两方面主张的基础。一方面，东南亚南海问题有关争端方利用东盟以“集团方式”在南海问题上与中国对抗，原因在于菲律宾等国家畏惧在中国所主张的“双边”谈判中处于不利地位。对此，国内外学者与官员均有类似评述。1992年11月，新加坡的一位西
：“东盟有关会员国想单独与中国谈方外交人士在总结东盟各国的军事情势时曾说
①对此，。判很困难，因此，联合各国的力量与中国对抗的趋势已经越来越明显”中国
为了弥补在双边对话中单个力量的不足，东盟采取南海研究院院长吴士存则认为，
②另一方面，“集团方式”了集团外交的方式与中国抗衡。东盟以介入南海问题也是其
③“协商一致”“协商一致”长期坚持的原则在南海问题上的反映。是东盟自创立以
来的一个重要共识，意味着东盟成员国在内部“协商一致”的基础上对外用“一个声音”说话。
1995年东盟有关国家开始根据《东盟南海宣言》继《东盟南海宣言》后，第四点
④“试图建立南海国际行为准则。美济礁”事件后，中国与菲律宾关于南海及其他合
、平等协商、以和平友好方式解决作领域磋商的联合声明达成了“同意不使用武力”
⑤以此为基础，争端等八项原则。第二年召开的东盟外长会议对建立“南海地区行为
⑥1999年11月，准则”的构思给予了肯定。由菲律宾、越南起草的“南海地区行为准
则”草案被递交至东盟第三次非正式领导人峰会上讨论。由于草案反映了东盟解决南海争端的共同态度，得到了与会各方的一致赞赏。然而，东盟内部协商一致的成果并未得到中国的认可，东盟与中国在长达三年的协商过程中并未就“南海地区行为准则”达成一致，而是于2002年11月达成了一份对双方均具有妥协性的《南海各
。从《东盟南海宣言》《南海各方行为宣言》，方行为宣言》到东盟均以“集团”方式介
：《南沙风云———南沙群岛问题的研判与分析》，萧曦清第514—515页。
：《纵论南沙争端》，第189—190页。②吴士存
东盟方式（ASEAN Way ）具有非正式性、非对抗性、协商一致、③根据著名学者阿玛托夫·阿查亚的概括，
：《东盟的文化特征意识———东盟意识与东盟思想上的多边主义和行动上的双边主义等四个特征。参阅王子昌
）》，《东南亚研究》，2003年第3期，的发展（Ⅰ第18页。
《东南亚友好合作条约》第四点内容：建议有关各方以中的原则为基础，建立一个南海④《东盟南海宣言》
国际行为准则。
：《从东盟南海宣言到南海各方行为宣言》，第32页。⑤李金明
，Jakarta ，July 20—21，1996．⑥“1996Joint Communique of the 29th ASEAN Ministerial Meeting ”①
东盟在南海问题上的政策评析71
入南海问题，以内部协商一致的成果和中国在南海问题上进行对抗和博弈。
《南海各方行为宣言》2009年南海地区安全形势再度出现紧张局面，自实施后，
“南海地区行为准则”“集团方式”制定的呼声再次出现，东盟以介入南海问题表现得
《东盟发展蓝图（2009—2015）》。在“蓝图”东盟公布中，东盟就更为显著。2009年，
①：“将继续保持东盟成员国之间紧密的协商关系”。东南亚南海各方的合作直接表示
2011年5月发布的第18届东盟峰会主席声明在谈到落实《宣言》行为指针和《南海地区行为准则》对华协商之时也强调，东盟再次重申东盟原则，即各国在与对话伙伴
②可见，东盟以“集团方式”在南海问题上与国（指中国）对话过程中必须团结一致。
中国展开对话和博弈仍将继续。
（二）以“多边机制”掌控南海形势发展
“多边机制”以控制南海形势是东盟介入南海问题的重要表现。从内部来看，“多边机制”“集团”，“多边是东盟有关国家以方式介入南海问题的路径；从外部来看
则是东盟以东盟地区外长扩大会议、东盟地区论坛等平台介入南海问题的核机制”
“大国平衡”心指导原则，也是东盟推行政策的主要途径。由此，以“多边机制”控制
南海局势发展具有明显的中介作用。
“多边机制”在东盟南海政策中的体现始于20世纪90年代初。1991年，时任中国外交部长钱其琛作为马来西亚政府的客人，应邀出席了东盟部长会议的开幕式。《东盟南海宣言》在对外公布的当年，中国成为东盟的对话伙伴国，标志着中国与东
③同年在东盟外长会议上，盟的多边关系开始起步。中国代表团向东盟清晰地阐述
：“在南沙问题了中国在南海问题上的态度和原则立场。时任中国外长钱其琛指出
上同我们存在争议的国家都是中国的友好邻邦，我们重视同这些国家的友好合作关系，不愿看到因为存在分歧发生冲突，影响国家间友好关系的发展和本地区的和平
‘搁置争议、与稳定。我们提出共同开发’的主张，愿意在条件成熟的时候同有关国
家谈判寻求解决的途径，条件不成熟可以暂时搁置，不影响两国关系。我们相信，只
，南海地区不仅不会成为新的冲突‘热点’而且沿岸国要本地区有关各国共同努力，
④可见，”《东盟南海宣言》，家之间还可望开展广泛的互利合作。中国虽未签署但同意
⑤这不仅缓和了南海局势，了宣言的基本原则。而且使东盟了解中国在南海问题上
的态度，为进一步发展东盟—中国对话关系创造了良好的氛围。
1993年东盟决定邀请中国作为特邀代表出席于7月召开的东盟外长扩大会议。1994年，；同年，东盟外长会议又决定提升中国“特邀国”地位为东盟的“协商国”首届东盟地区论坛在泰国举行，中国应邀参加。东盟邀请中国参加地区论坛的主要目
①
ASEAN
②
③
④
⑤The Association of Southeast Asian Nations （ASEAN ），“Roadmap for ASEAN Community 2009—2015”，The Secretariat ，April 2009，p．10．，“Chair's Statement of the 18th Summit ”，Jakarta ，May 7—8，2011．ASEAN ：《21世纪初的东盟对华政策研究》，《世界经济与政治论坛》，2007年第4期，曹云华第55页。《人民日报》，1992年7月23日，第6版。Rodolfo C．Severino ，“ASEAN and the South China Sea ”，p．42．
72外交评论2012年第4期
，的之一就是说服中国接受《东盟南海宣言》然而由于泰国是首届地区论坛的主席
“美济礁”南海问题被淡化。由于事件的发生，在1995年召开的第二届东盟地区国，
①此后，论坛上，南海问题没能回避，成为会后主席声明的显著内容之一。东盟借东盟
东盟地区论坛等多边交流平台多次讨论了南海问题。通过与中国在多边外长会议、
会议或论坛上的交流与互动，东盟加深了对中国在南海问题上立场的了解，增强了
“多边机制”东盟通过控制南海局势的信心。
进入新世纪后，借助多边机制，中国与东盟达成了妥协性的《南海各方行为宣。在中国加入《东南亚友好合作条约》后，东盟以“多边机制”在南海问题上牵制言》
中国并以此介入南海问题的力度进一步加强。南海问题不仅成为近十年来东盟主导的多边会议、论坛的重要话题之一，而且在会后发表的公报或声明中，东盟均反复
随着区域外大国加深对南海问题的介入，东盟所强调了对南海局势的关注。然而，
主导的一系列多边机制逐步演化为东盟奉行“大国平衡”政策推动南海问题国际化的舞台。
（三）以“大国平衡”政策推动南海问题国际化
“大国平衡”东盟推行政策的初衷并非为了推动南海问题国际化，而是为了“维
②但是，。护东南亚地区的稳定与繁荣”由于东盟不愿意看到中国一个国家单独主宰
，“大国平衡”“多边机制”地区事务政策也就顺理成章地成为以外用以平衡中国的主要举措。
③这是东盟试20世纪90年代至今，东盟一直寻求推动南海问题向国际化发展，
图平衡中国在地区崛起的重要途径和支点。以东盟的“大国平衡”战略为依据，以东
区域外的美国、日本、印度等国纷纷介入盟所主导的一系列多边会议与论坛为载体，
南海问题。1995年，在冷战后美国南海政策首度改变，主张将南海问题提交至东盟地区论坛等地区政治与安全机制中进行讨论。是年，时任负责东亚和太平洋事务的
东盟地区论坛如果想要成为一个值得信助理国务卿洛德指出：作为地区安全论坛，
④日本同时也赖的安全对话舞台，就必须谈论像南沙争端这样的重要地区安全议题。
“平衡”利用东盟中国的心理，采取了追随美国的政策，在第二届东盟地区论坛上提
⑤进入21世纪后，出可在东盟地区论坛框架中讨论南海问题。印度、日本与美国先
12月和2009年7月签署了《东南亚友好合作条约》，积极支持东后于2003年10月、
盟主导的一系列多边机制，与此同时，他们还不断扩大在东南亚地区的政治、经济与军事影响力，加大对南海问题的介入力度。客观来看，东盟“大国平衡”战略确实实
，Bandar Seri Begawan ，Au-①“1995Chairman's Statement of the 2nd Meeting of the ASEAN Regional Forum ”
gust 1，1995．
：《探究世界秩序：一个务实的理想主义的观点》，1999年，北京：中央编译出版社，第262页。②许通美
，“ASEAN and the South China Sea ”，p．44．③Rodolfo C．Severino
：《超越僵局：中国在南海的选择》，2011年，香港：香港社会科学出版社有限公司，第294—295④张明亮
页。
：《日本在中国南海问题上扮演的角色》，《国际问题研究》，2011年第3期，第52页。⑤张瑶华
东盟在南海问题上的政策评析73
①然而也无疑为区域外美、现了新加坡领导人所宣称的“开放亚洲”的目标，日、印等
国更深地介入南海问题提供了便利。
、“多边”从整体来看，东盟在南海问题的政策表现出了显著的“集团”与“平衡”
，“集团”三大特征。这三个特征并非彼此独立，而是相辅相成。其中是东盟南海政
；“多边”是其他两个特征的基础既是东盟南海政策的重要载体，又是策的首要特征，
；“平衡”东盟推行“平衡”政策的重要路径，发挥一定的中介作用则是指导东盟介入
南海问题的基本思想。
三、东盟南海问题政策的现实影响
东盟在南海问题上的政策是其在特定的地区环境中从自身经济、政治与安全等角度考量的结果。自20世纪90年代以来，这一政策帮助东盟提升了凝聚力，促进了经济发展，提高了国际地位。在南海地区互信机制不健全和合作层次不够深入的情
东盟这一政策倾向在使东盟及其内部有关南海争端国家受益的同时，不可避况下，
免地损害了中国在南海地区的合法权益，同时也对尽早和平解决南海问题产生了双重影响。
（一）消极影响
由于东盟并非南海问题的当事方，通过和签署《东盟南海宣言》既是东盟正式介入南海问题的开始，也是东盟给南海问题带来消极影响的开端。
。众所周知，第一，导致南海问题日益“东盟化”南海问题在本质上是中国与东
南海问题只能由中国与东南亚南海争端方之间南亚南海争端方的双边问题。因此，
②然而，20世纪90年代以来，通过政治协商解决。东盟利用中国积极维护地区稳定与
这在某种意义上使东盟日渐成为南和平的良好愿望将中国纳入地区多边安全机制，
海问题有关当事国的代言人，以“一种集体的声音”在南海问题上对华展开博弈。2009年以来，南海问题中区域外大国因素不断增强，越南、菲律宾等国鼓吹“南海地
“东盟化”区行为准则”的声势也随之日渐高涨，南海问题面临着进一步的危险。
“鼓励”第二，客观上了越南、菲律宾等国消极对待中国所提出的“搁置争议、共
同开发”原则。为了避免主权争议阻碍整个南海问题的解决，中国提出了“搁置争
③然而，共同开发”的主张，希望从海洋权益层面入手解决南海问题。东盟有关南议、
海问题当事国为了维护在南海地区的既得利益，在东盟的客观“鼓励”下，日益将中
。不仅如此，国提出的这一原则“束之高阁”越南、菲律宾等国在《南海各方行为宣
：《21世纪初的东盟对华政策研究》，曹云华第57页。
，“China-ASEAN Cooperation ：A Model of Good-neighborliness and Friendly ②Ambassador Ms．Xue Hanqing
Cooperation ”，ASEAN Ambassadors Seminar Series ，ISEAS ，Singapore ，November 19，2009．pp．23—24．
：《南海问题能够和平解决吗》，《世界知识》，2007年第3期，第31页。③鞠海龙①
74外交评论2012年第4期
言》签署后还屡屡采取单边举措，不惜一再违背宣言精神，以图维护和扩大既得利
《南海各方行为宣言》效用大打折扣的重要原因之一。益。这构成了
第三，推动了区域外大国加速对南海问题的干预。南海问题产生之初，区域外
甚至整个国际社会和国外学者都表达了对中大国普遍持相对中立和不介入的立场，
①然而，国的支持，这也在相当长的一段时间内避免了南海问题的复杂化。随着20世
纪90年代中期地区形势的变化，美国、日本与印度等国纷纷变更亚太政策，逐步加强了对南海问题的关注力度。不可否认，区域外大国南海政策主观上的改变是导致南
东盟在南海问题上奉行的“大国平海问题大国因素迅速强化的最主要原因。但是，
衡”政策，在客观上无疑为区域外大国渗透南海问题创造了有利条件。有关国家也据此积极评价东盟所搭建的东盟地区论坛等平台。2011年6月4日，印度国防部长
“香格里拉对话”中对东盟搭建东盟地区论坛、东盟防长系列慕克吉在新加坡举行的
②由此反观，会议的努力深表赞赏。东盟对区域外大国介入南海问题有着难以推卸的
责任。
（二）积极作用
不容置疑，东盟参与南海事务也对南海问题的发展产生了一定的积极影响，而
《东盟南海宣言》这种积极影响也始于的签订。
首先，对南海地区和平与稳定的关注一直是东盟参与南海事务的重要体现，这在很大程度上也决定了东盟可以在南海事务中发挥积极作用。东盟参与南海事务
当时南海局势骤然紧张，地区爆发潜在冲突的可能性日渐增始于20世纪90年代初，
③《《东盟南海宣言》大，而这些都是出台的重要原因。东盟南海宣言》在明确南海问
还强调指出任何不利于和平解决问题的事态发展都将给地区和平题复杂性的同时，
④可见，与稳定带来直接的影响。维护南海地区的和平与稳定是东盟参与南海事务
的初衷之一。再从东盟参与南海事务的进程来看，时至今日，东盟历次会议中有关南海问题的声明无不表达了其对地区和平与稳定的关注。
其次，东盟所搭建的一系列多边机制，作为地区政治与安全事务的重要平台，也构成了南海局势的缓冲带。菲律宾、越南等南海争端方是东盟介入南海事务的积极推动者，然而由于东盟内部其他国家如泰国、老挝、柬埔寨与缅甸等南海非争端方的
争端方的过激行为势必受到不同程度的牵制。例如，在“南海地区行为准则”存在，
的讨论过程中，菲律宾有关东盟内部先行就准则草案达成一致的要求遭到东盟其他成员国的反对，这些成员国认为，包括中国在内的所有争端方均应在一开始就
：《和平解决南海问题的现实思考》，《东南亚研究》，2006年第5期，鞠海龙第59页。
，“Remarks on New Military Doctrines and Capabilities in Asia ”，The 10th Shangri-La ②M．M．Pallam Raju
Dialogue ，International Institute for Strategic Studies （IISS ），June 4，2011，p．5．
，“ASEAN and the South China Sea ”，p．41．③Rodolfo C．Severino
，“ASEAN Declaration on the South China Sea ”，Manila ，July 22，1992．④ASEAN ①
东盟在南海问题上的政策评析75
①再从区域外来看，参与准则的协商过程。美国、日本与印度等国借助东盟有关机制
介入南海问题，不可避免地与东盟成员国产生互动，并在这一互动过程中影响有关国家。以美国为例，其历来公开主张以协商方式和平解决南海问题，客观上对菲律宾等国在南海地区的种种过激行为有一定的遏制作用。最后从中国这一角度来看，中国是东盟多边机制不可或缺的重要参与者，在参与过程中不仅对菲律宾、越南等
而且也在客观上对东盟其他非争端国家产生了某国有关南海问题的言行有所遏制，
种积极影响。
最后，东盟所创建的一系列地区安全机制为中国—东盟及中国与东盟有关国家
②在南海问题上的互动提供了平台。互动是一个持续不断并逐步提升善意的过程。
中国历来主张与有关争端国家通过双边协商的方式解决这一争端，而东盟内部则存在不同的声音，既有以菲律宾为代表的争端方主张将南海问题提交国际法院仲裁，
③在中国—东盟又有以越南为代表的争端方主张将双边争端与多边争端区分解决。
及中国与东盟有关国家在多边、双边场合非正式地讨论南海问题的过程中，东盟及南海问题有关当事国对中国在南海问题上的立场和原则有了逐渐深入的了解，这有助于扩大彼此的共识和减少分歧，同时也成为中国与东盟及有关当事国提升善意、建立信任的重要途径。
需要指出的是，东盟在南海事务中的参与对南海问题产生的积极影响是建立在维护地区和平与稳定的基础上的。这与中国将南海建成“和平之海、友谊之海、合作之海”的目标并无不同。因此，从维护南海地区和平与稳定这一层面出发，中国与东盟有着共同的利益。
四、东盟南海问题政策的政治后果
在南海问题近20年的发展过程中，东盟的介入及其政策倾向对南海问题发展的影响具有显著的两面性，既有积极的一面，又有消极的一面。而东盟在南海问题上的政策给东盟自身、地区形势和中国—东盟关系带来的潜在风险更值得探讨。
（一）东盟成员国遭遇“分化”危险
南海问题对东盟而言明显具有双重含义：一方面，其将促使东盟在南海问题上
，April 2，2012，http ：//www．channelnewsasia．com /stories/①“ASEAN Struggles with South China Sea Code ”
afp_asiapacific/view/1192691/1/．html ；Library of Congress ，ASEAN ：“Foreign Ministers Discuss Conduct Code for South China Sea ”，April 5，2012，http ：//www．loc．gov /lawweb/servlet/lloc_news？disp3_l205403071_text．
：《两面下注与行为调整———中国—东盟在南海问题上的互动模式研究》，《当代亚太》，2011年②刘阿明
第5期，第60页。
菲律宾总统阿基诺三世和外长罗萨里奥多次强调要将争端事件提交到国③中菲黄岩岛对峙事件发生后，
际法院仲裁。有关越南对于争端解决方式的看法，可参阅越南总理阮晋勇2011年在东盟会议上的讲话。See Ministry of Foreign Affairs of Vietnam ，“Prime Minister Dung Calls for Greater Efforts for ASEAN Community ”，Novem-ber 17，2011，http ：//www．mofa．gov．vn /en/nr[1**********]3/nr[1**********]1/ns[1**********]6/view。
76外交评论2012年第4期
“团结”，面对中国时形成一定意义上的对增强东盟凝聚力有着重要影响；然而，另一
方面，由于东盟成员国在南海问题上有着显著差异的利益诉求，东盟南海政策使东
“分化”盟面临着潜在的风险。
，“南海问题是东盟内部分歧的根源之一”。其主要原恰如丹麦学者塞洛特所言
因在于东盟各国在南海问题上有着不同的利益诉求，在对华关系上也有着不同的态
①因此，对于东盟成员国而言，南海问题有着显然不同的意义。度与立场。
泰国、新加坡、柬埔寨、缅甸和老挝作为东盟内部对南海地区岛礁及其附近海域
在东盟有关南海问题的争论中地位最为超脱。泰国虽无任何利益诉求的五个国家，
然与美国有着军事同盟关系，但由于泰美之间的贸易与经济纠纷，泰国仍对泰美关系持相当谨慎的态度，再加上泰中关系友好，泰国对中美在东南亚地区的战略竞争
②对于泰国而言，一直避免卷入。南海问题同样被认为是影响地区稳定与和平的因
素之一。因此，推动地区稳定与和平及中国与东南亚南海问题争端国之间的合作，则被泰国视为南海议题的中心任务。在泰国作为东盟轮值主席国主持东盟系列地
③在南海问题上，区安全会议期间，南海问题并未出现在重要议程之列。新加坡采取
的政策则与泰国颇为相似。柬埔寨、缅甸与老挝则因为与中国在政治、经济及安全
④总体上，方面关系密切，对南海问题持一种比较冷淡的态度。泰国等五个国家在南
海问题上的态度较为温和。
马来西亚、印尼与文莱虽均是南海问题的当事国，在南海问题中有着不同层次
但在执行东盟南海政策过程中，却与越南、菲律宾等国有着明显不同的的利益诉求，
想法。不可否认，马来西亚推动了中国—东盟对话机制的建设，并在中国—东盟南
⑤在长期的对话中，海问题对话过程中扮演着积极的角色。马来西亚政府历来反对在
南海问题上向中国施压以迫使中国让步的做法，并强烈反对美国等区域外大国介入地区事务。在公开场合，马来西亚不止一次批评美国介入东南亚地区政治与经济事务。不仅如此，马来西亚在地区安全会议与论坛上甚至还积极支持中国反对南海问
⑥⑦因此，“印尼是东盟中最大的国家，，题国际化的要求。在东盟中起着领导作用”印
而仅对能够在蕴藏丰富油气资源尼尽管对南海地区争议岛屿不存在任何领土诉求，
⑧地位相对超脱，的纳吐纳海域享有主权和专有开采权抱有很大的兴趣，但仍在南海
Liselotte Odgaard ，“The South China Sea ：ASEAN's Security Concerns About China ”，Security Dialogue ，Vol．34，No．1，March 2003，pp．13—19．
②Ibid ．，p．18．
Huei Song ，“The Declaration on the Conduct of Parties and a Code of Conduct in the South China Sea ：③Yann-
Recent Actions Taken by ASEAN ”，Asia-Pacific Studies Forum ，No．52，June 2011，pp．22—23．
④Ibid ．，p．22．
中国时任外长钱其琛首次出席东盟外长会议的身份就是马来西亚政府的客人。另外，也⑤如前文所述，
，“The South China Sea ：ASEAN's Security Concerns About China ”，pp．14—15。可参阅Liselotte Odgaard
⑥Ibid ．
：《外交十记》，2003年，北京：世界知识出版社，第119页。⑦钱其琛
，“ASEAN and the South China Sea ”，p．37．⑧Rodolfo C．Severino ①
东盟在南海问题上的政策评析77
“第二轨道”问题上摆出相对高调的姿态，以协调者的身份自居，主持了的“处理南中
。同时，印尼对中国在南海地区采取进一步措施也不无担忧，由国海潜在冲突会议”
①在亚洲金融危机后，此也对美国在地区的军事存在抱着相对支持的态度。印尼国内
政治动荡，经济问题、民族问题层出不穷，其在南海问题上的政策也开始出现有心无
②其主张主要涉及中国在南海的权力的状况。文莱以领海法的解释跻身南海纷争，
③文莱与马来但因马来西亚对南通礁提出主权要求并于1984年占领了该岛礁，益，
西亚在南海问题上也存在利益矛盾。2003年一艘马来西亚军舰用武力将法国一家
K ”油气生产区域，而法国这家公司公司的油气探测船驱赶出被文莱视为己有的“J-
④“剑拔弩张”。从文莱政府获得了油气开采权。马、文两国险些为此
越南、菲律宾则是东盟成员国中与中国在南海问题上矛盾相对突出的国家，中越、中菲均因南海问题发生过较为激烈的冲突和摩擦，因而这两国也最为关心中国在南海问题上的立场与原则。越南、菲律宾不仅对中国—东盟南海问题对话态度积
曾不止一次就当前非正式的会谈方式表达不满，而且他们极力主张东盟以集体极，
⑤因此，的方式向中国施压，对中国所主张的双边协商机制持相当冷淡的态度。越南、
菲律宾在南海议题上与其他东盟国家分歧最大。仅以《南海各方行为宣言》的适用
越南与马来西亚就存在很大分歧。越南将西沙群岛置于其内的想范围和命名为例，
而越南所命名的南海“行为准则宣言”也未能取代法并未得到马来西亚等国的支持，
⑥随着宣言的签署，“各方行为宣言”。马来西亚的南海越南主观上产生了被东盟其
⑦此外，“抛弃”。他成员国的想法，并一直呼吁建立“南海地区行为准则”越南、菲律
宾对美国等区域外国家介入南海问题也持欢迎态度。越南凭借与印度的传统亲密关系，在南海地区日渐加强印越安全合作，同时开始积极与美国、日本加强交流。菲律宾则依靠美菲军事同盟，试图借助美国的支持在南海问题上与中国叫板，同时对与日本加强地区海洋安全合作也抱有很浓的兴趣。
可见，东盟成员国在南海问题上存在很大分歧，这不仅表现在某些成员国在涉及本国根本利益问题上有着强烈的民族主义情绪，而且还表现在东盟就南海问题如
“分化”何与中国对话这一问题上。东盟面临潜在的风险。
（二）东盟面临“被绑架”困境
无可置疑，东盟介入南海问题以维护成员国在南海地区的利益为宗旨。然而，Liselotte Odgaard ，“The South China Sea ：ASEAN's Security Concerns About China ”，p．15．
：《南沙风云———南沙群岛问题的研判与分析》，第513页。②萧曦清
，“Scramble for the South China Sea ：The Malaysian Perspec-③Khadijah Muhamed and Tunku Shamsul Bahrin
tive ”，in R．D．Hill ，et al．，Fishing in Trouble Waters ：Proceeding of an Academic Conference on Territorial Claims in South China Sea ，Centre of Asian Studies ，Hong Kong ，1991，pp．237—250．
，“Brunei and Malaysia Resolve Outstanding Maritime Boundary Issues ”，LOS Reports ，Vol．④Jeffery J．Smith
1，2010，pp．3—4．
，“The South China Sea ：ASEAN's Security Concerns About China ”，p．17．⑤Liselotte Odgaard
：《超越僵局：中国在南海的选择》，第307页。⑥张明亮
Huei Song ，“The Declaration on the Conduct of Parties and a Code of Conduct in the South China Sea ：⑦Yann-
Recent Actions Taken by ASEAN ”，p．22．①
78外交评论2012年第4期
由于成员国在南海问题上各有不同的诉求，相当一部分成员国甚至在南海岛屿及其附近海域毫无利益要求，东盟介入这一问题客观上也只是维护了越南、菲律宾等国在南海地区的利益。基于东盟机制的作用，其有可能沦为越南、菲律宾等国推行南
①海政策的工具。
从机制角度来看，在建构其制度体系的过程中，不论是从决策机构还是从执行机构的设置和运转来看，东盟都倡导一种无核心的机制，从制度上保障每个成员国
②成员国这种绝对平等地位的重要体现之一，就是任何一个东盟的绝对平等地位。
《东盟宪章》成为东盟轮值主席国的权力。当东盟某一成员国成为成员国均有依据
轮值主席国时，该国则拥有决定东盟外长会议、东盟峰会等多边会议的时间、次数以及设置会议议程的权力，在地区事务中的话语权不言而喻。具体到南海问题，东盟
或写入外长会议声明、峰会首脑轮值主席国是否将该议题纳入地区多边机制议程，
声明，将对东盟在南海问题上的关注度有着决定性的影响。这在实践中无疑为越
“绑架”菲律宾等国东盟、推行其南海政策提供了便利。南、
《东盟南海宣言》，从的发表到流产的“南海地区行为准则”菲律宾、越南利用担当轮值主席国之机在东盟内部的鼓动均产生了显著的推动作用。菲律宾资深外交官、东盟前秘书长、新加坡东南亚研究所东盟研究中心主任鲁道夫·塞维利诺认为，1992年主持召开当年东盟外长会议的菲律宾是南海问题在会议上被讨论以及通过
③在《东盟南海宣言》“南海地区行为准则”和发表的最大推手。被提上日程后，东盟
④在这1998年在越南河内通过了“河内行动计划”，明确提出要建立地区行为准则。
一背景下，菲律宾、越南在1999年3月接得了起草该准则的任务，至1999年8月完
“准则”成准备工作。然而，在该份中，菲律宾试图以国际法院裁决取代双边协商，越
“准则”南则试图将西沙群岛包括在的适用范围之内，这就为中国—东盟就“准则”协
⑤“南海地区行为准则”商一致设置了障碍。因而流产，菲律宾、越南“绑架”东盟也最
终未能如愿。
《南海各方行为宣言》签署后，菲律宾、越南两国不仅一再强调要建立“南海地区
，2010年担任东盟轮值主席国之机提升东盟介入南海行为准则”而且还利用其2007、
问题的程度，并以东盟为平台推动南海问题进一步向国际化方向发展。2007年，菲律宾担任东盟轮值主席国，主持召开了东盟外长会议和东盟地区论坛，因此在当年南海问题不仅成为这两个会议的讨论内容，而且在会后发布的联合公报与主席声明
菲律宾等国家在某些场合甚至不顾及东盟机制的存在。例如，在2012年4月3—4日召开的柬埔寨东盟峰会上，菲律宾总统阿基诺三世和外长罗萨里奥不顾本届峰会的议程，执意要求讨论南海问题。本届峰会的最后主席声明最终不得不将南海问题包括在内，但是在内容方面却与上一年峰会大致相似。See “Chair's State-ment of the 20th ASEAN Summit ，Phnom Penh ”，April 3—4，2012，p．12。
：《从建构主义角度看“东盟方式”》，《东南亚纵横》，2004年第6期，的结构性缺失第40页。②高伟浓等
，“ASEAN and the South China Sea ”，p．41．③Rodolfo C．Severino
，Ha Noi ，December 15，1998．④“1998Ha Noi Plan of Action ”
，“The South China Sea ：ASEAN's Security Concerns About China ”，p．17．⑤Liselotte Odgaard ①
东盟在南海问题上的政策评析79
中也有较大篇幅的描述。2010年，越南担任东盟轮值主席国。越南利用这一时机不仅将南海问题列入由其主持的一系列会议议程中，还特别在2010年举行了第16次
①此外，强调建立“南海地区行为准则”的必要性。越南还利和17次东盟首脑峰会，
用轮值主席国的身份召开了首届东盟防长扩大会议，邀请区域外美国、日本、印度等
②南海问题国际化的趋国防长集中与会，讨论包括南海问题在内的地区安全议题。
势也因此加剧。
（三）地区安全形势可能走向“恶化”
南海地区传统安全形势有“恶化”的潜在风险。这一风险有两个来源：第一个来
《南海各方宣言》精神的单边举措，第二个来源是源是区域内越南等国屡屡采取违背
日本与印度等国介入南海问题。这两方面风险均与东盟在南海问题上区域外美国、
的政策倾向有直接的关联。
“集团”因为东盟以方式在南海问题上与中国博弈，越南、菲律宾等国在南海问
题上的强硬态度备受鼓励，而有关国家也敢于屡屡违背《南海各方行为宣言》的精神。因此，东盟在这一问题上的政策在客观上增加了南海地区的内部风险。然而，东盟一向奉行“不干涉内政”原则，无能力限制越南、菲律宾等国违背宣言精神的行为。
东盟试图以多边安全机制控制南海安全局势，使中国承诺以和平方式解决南海问题。然而，由于实力不济，东盟在实质上也难以建立有效的对华战略，区域外美国
③随着区域外美等国在南海地区的军事存在是东盟延续自身南海政策的前提条件。
国、日本与印度等国在南海地区军事影响力日渐扩大，中国在南海方向的战略压力骤然倍增。在这一情形下，地区互信机制的缺乏使东南亚地区安全形势“恶化”风险越来越大。对于这一风险，东盟除了一系列多边机制外并无其他有效的应对方法。
（四）削弱中国—东盟关系可持续发展的基础
中国—东盟双边关系的可持续发展主要依赖两个方面的支撑：一是物质基础，即中国—东盟经济贸易合作的不断深入；二是认知基础，也就是说双方的领导人和
④随着2010年中国—东盟自由贸易区人民都有促进相互关系的主观意识和能动性。
的正式建立，中国—东盟经济贸易合作关系也获得了迅速发展，加强了双边关系可持续发展的物质基础。
长期以来，共同维护地区和平、稳定与发展一直是中国与东盟的共同利益。以
中国一贯支持东盟不断发展壮大，与此同时中国—东盟关系获得了较快此为基础，
，Ha Noi ，April 9，2010，http ：//www．aseansec．①“2010Chairman's Statement of the 16th ASEAN Summit ”
org /24509．htm ；“2010Chairman's Statement of the 17th ASEAN Summit ”，Ha Noi ，October 28，2010，http ：//cil．nus．edu．sg /2010/2010-chairman%e2%80%99s-statement-of-the-17th-asean-summit．
Plus ”，Ha Noi ，October 12，②“2010Chairman's Statement of the 1st ASEAN Defence Ministers' Meeting-
2010．
，“The South China Sea ：ASEAN's Security Concerns About China ”，p．22．③Liselotte Odgaard
：《论中国—东盟关系的可持续发展》，《和平与发展》，2009年第1期，第42页。④曹云华
80外交评论2012年第4期
、“多边”发展。然而，东盟在南海问题上的政策却呈现出“集团”和“平衡”的特征，
“平衡”将中国视为的对象，通过“多边”形式以“集团”的方式在南海问题上与中国讨价还价。同时，这一政策还给南海问题的发展带来了更多的复杂性因素，使南海
中国不会支持一个利用南海问题问题的尽早和平解决面临更多的障碍。毫无疑问，
①维系中国—东盟关系可持续发展的认知基础也将势必因此一致以华为敌的东盟，
受到损害。
一旦中国—东盟关系可持续发展的认知基础受到损害，构成双边关系可持续发
中国—东盟关系的可持续性也就面临着“滑坡”的展的经济基础也必将受到侵蚀，
风险。
五、对东盟在南海问题上政策的进一步思考
东盟对南海问题的介入使中国在寻求通过外交与协商的途径和平解决南海问题时面临更多复杂因素，特别是东盟所主导的一系列地区安全机制的建立，既给了越南等南海问题当事国推动以多边方式与中国进行谈判的机会，又为区域外美国、日本与印度等国介入南海问题创造了条件，由此，中国不得不在南海问题上面临来
东盟对南海事务的参与还有着自东盟及其成员国和区域外大国多方的压力。同时，
另一层面的影响。通过中国—东盟对话机制及东盟所主导的地区多边安全机制，中国有了进一步阐明立场的平台，也有了共同维护地区和平与稳定、应对南海紧张局势的协商渠道。然而，近些年中国在南海问题上的战略压力并未减弱，反而出现了增强的势头。在近处看，这一势头是东盟介入所产生的消极影响之一，从远的来说，则是前述一系列潜在风险的体现。为此，中国需要进一步思考如何利用东盟所主导的多边机制以缓解南海战略压力这一问题。除继续积极参与东盟多边机制外，中国
切实应针对东盟在南海问题上所产生的消极影响及政策风险推出有效的反制措施，
维护中国在南海的主权与海洋利益，推动各方协力将南海建成“和平之海、友谊之
。海、合作之海”
（责任编辑：吴文成）
①：《拨开迷雾看南海》，《世界知识》，2010年第16期，江淮第25页。