[公共服务的制度结构]中文版序言

《公共服务的制度结构》中文版序言

公共经济的比较研究

埃莉诺·奥斯特罗姆著毛寿龙译

亚当·斯密的主要贡献之一在于他发明了一种秩序理论，认为在一组人们认同的规则之中许多人追求自身利益的独立的努力可能会导致有益的结果。斯密的工作为现代微观经济学提供了基础，后者把竞争性市场的理论形式化了。个人组织企业，寻求通过生产和交换取得获益的机会。一个法律框架确定和实施产权与契约安排，在其中存在一个开放的市场，交换纯粹私益物品的买者与卖者的相互竞争，产生激励，导致较优的结果。尽管每一个参与者试图使自己的福利最大化，但生产者和消费者在纯粹私益物品方面竞争的结果是，在使一些人比其他人取得最小优势同时，使所有人都获得收益。与这一秩序观一致的公共政策鼓励发展市场，以刺激“国民财富”的增长。

斯密的秩序理论与霍布斯的秩序理论完全相反，后者认为自主组织与竞争导致战争状态，因而有必要建立一个单一权力中心来支配所有的社会关系，并把和平与秩序强加给其他人。对霍布斯来说，秩序源于决策由一个人作出，而不是由许多自主组织和独立的决策者作出。尽管现代学者常常否认他们有霍布斯的思想渊源，但现代“国家”理论与霍布斯有着直接的渊源关系。国家被界定为一种组织，它垄断着立法权，以及合法使用暴力权。

有时候使分析家困惑的主要问题是，市场组织的逻辑在多大程度上能够适用于从事非纯粹私益物品生产活动的组织。比如，在1954年，保尔·萨缪尔森就指出，当物品是公益物品，因而是不可排他和不可分时，就不可能依靠分权的、自发的(自主组织的) 过程来实现开放的竞争市场所实现的同样优等的水平。就在同一年，H. 斯考特·戈登(H. Scott Gordon)考察了开放竞争性程序对诸如渔业等公共池塘资源的效应，对这类资源来说，排他是困难的，但物品为一个使用者所占用，其他使用者无法使用。萨缪尔森和戈登，以及许多在他们的基础上进行研究的学者，都指出处理集体物品时得到次优结果(在此，我把集体物品看作是公益物品和公共池塘资源) 。问题的范围从微小的供给不足到“公地悲剧”。当外部效应产生而难以排除不支付供给成本的人取得收益时，市场就难以取得最优的结果。这些经济学家的著作和某些公共行政理论传统所包含的政策建议就是有必要运用中央集权的权威来实现集体物品更多的福利潜力。

现在，人们的政策方案是运用斯密的秩序秩序概念来处理所有的私益物品，而用霍布斯的主权国家概念来处理所有的集体物品。既然现代经济所需要的许多物品和服务并不是纯粹的私益物品，这就导致了这一方案，即国家应该提供和生产所有市场无法提供的物品和服务。然而，说明了一个制度安排导致次优的绩效，并不等于说明了另外一个制度安排会表得更好。在有效提供和生产地方性公益物品和公共池塘资源方面，政府垄断同样也会失败。当不同人群之间对公共空间的使用、警察保护的水平或者城市基础设施的投资等地方公益物品的偏好水平和类型存在实质性差异时，就不存在已知的投票机制把个人偏好转变成稳定的反映“公

共利益”的集体偏好(Arrow, 1951)。在庞大的公共官僚机构中，信息丢失、回避责任、预算最大化问题，是严重的(Tullock, 1965; Williamson, 1967; Miller, 1992)。减少回避责任和腐败的机制是难以建立的。因此，市场和国家在现代政治－经济生活的一些领域里都无法增进福利。结果，政治经济学家需要一组比“一个”市场或者“一个”国家更为丰富的政策设计框架。

我们政策设计框架的贫困，在一定程度上源于把政治经济学分成两个沿着两条路径演进的学科。尽管学术的专业化会导致实质性的收益，但是以其他学科类型化的制度安排观念为基础作为普遍适用的政策方案也有过分专业化的负面效应。当经济学家说明了市场安排失灵时，他们往往简单地建议国家应该处理这些问题，而不考虑如何创造激励来提高绩效。集体行动的理论联结了所有政治经济学家的工作，显然强化了把国家当作市场之替代物的倾向，因为公认的理论认为自主组织提供公益物品或者管理公共池塘资源是高度不可能的。当政治科学家和政策分析家说明了过分集权的政府单位也缺乏绩效时，他们往往建议把“民营化”当作灵丹妙药，而不符合逻辑地考虑如何创设一组激励机制来提高绩效。

我在学术研究上致力于开发以经验为基础的理论，横跨经济学和政治学(也涉及其他社会科学) ，进行比较制度分析。作为一个制度分析家，我尤其关心公共经济如何提供和生产公益物品以及公共池塘资源，各种各样的公共经济的结构如何影响参与者互动的激励机制和模式，以及所取得的结果。我与许多同事进行合作，研究了美国城市地区的公共经济，也研究了世界上许多地区各种各样公共池塘资源的治理和管理的问题。比较新近的对公共池塘资源的研究已经相对为人所熟知了。早期对大城市地区公共经济的研究结果分散发表在各种出版物上，一般并不为人所知。这些方面的研究说明了我们过去几十年里政治理论与政策分析研究所研究人员所开发的制度分析方法(参见Bish, 1971; Kiser and Ostrom, 1982;

Oakerson, 1992; Thomson, 1992; E. Ostrom, Gardner, and Walker, 1994: ch. 2)，并且对当代的政策很有意义，我想与大家一起来反思我们早些时候对公共经济的研究。

第一节什么是公共经济

公共经济与市场经济相对，由规模不一的集体消费单位构成，这些单位通过安排集体物品的生产，管制集体物品的使用者范围，用途的类型，以及分配集体物品来提供服务。服务提供被看作是不同于服务生产的独特的过程(V. Ostrom,

Tiebout, and Warren, 1961)。在私人经济中，不必组织集体消费单位，因为个人和家庭户已经起到了积极介入需求表达和消费决策制定的作用。当公益物品和公共池塘资源的排他使用存在问题时，就有必要创建大于家庭户的集体消费单位，来克服搭便车以及偏好策略性显示的问题，来确定成本如何在受益者之间分担，安排生产，管制使用者、具体的用途和分配。许多集体消费单位本身就是政府单位，其规模小到郊区自治市，大到整个国家的政府，甚至到联系多个国家政府的国际组织。他们在范围上可能是单一目的的特别管区，也可能是执行各种各样任务的一般目的的政府。集体消费单位也包括大量各种各样的非政府组织，并且还可能不具有正式的组织。居民小区组织、公寓房共管会、教会，志愿组织和高峰协会，也可以在一种或者多种集体物品方面起集体消费单位的作用。

在一个公共经济中，生产者往往是政府，但是它们可能是，也可能不是组织服务提供的集体消费单位。某些自治市组织其自己的学校体系、交通局以及警察局。其他则与其他政府签约，为其社群生产一种或者多种服务。公共经济中，生产者也常常是私人性质的营利企业或者非营利单位，它们为付费购买物品或者服务的集体消费单位生产集体物品。

运用集体组织的主要原因是要解决提供问题。但是，一旦建立了集体消费单位，如何组织生产就是一个独立的问题了。集体消费单位面临着至少六个不同的制度安排来安排地方性公益物品的供给(V. Ostrom and E. Ostrom, 1978)。它们包括：

(1)建立和经营其“自己的”生产单位，(2)与一个私人企业契约，(3)与另外一个政府单位签约，(4)从其自己的生产单位得到一些服务，而从其他政府或者私人生产者那里得到其他服务，(5)确立得到授权的生产者必须遵守的服务标准，并允许每一个消费者选择私人零售商，并从得到授权的供给者那里得到服务，(6)把凭单发给家庭，并允许它们从任何得到授权的供给者那里购买服务。无论是地方的、地区的、全国的或者国际的集体消费单位都运用所有这些安排，来处理集体物品的生产。

地方公共经济并不是市场。它们在结构上也不是等级制的。个人不能与他们所选择的任何零售商从事各种各样独立的交易活动。决定由个人组成的集体作出，集体负责提供税收收入，并向用户收费，以支付提供公益物品和服务的费用(ACIR, 1987, 1988, 1992; Parks and Oakerson, 1989)。然而，像市场那样，地方公共经济的各个实体之间也存在着常规的关系。可以认为这些常规关系模式构造了一个产业结构(V. and E. Ostrom, 1965)。人们必须在组织间分析层次上，而不是在单个企业或者政府单位层次上考察结构和绩效。严格意义上的私人市场安排对于公益物品和公共池塘资源来说会失灵，萨缪尔森和戈登的分析是正确的。但他们的分析是不完全的，因为只考虑了一种替代市场安排的选择。

第二节公共经济对公共政策的意义

经济学家或者政治学家对公共经济的理解不如他们对市场经济或者等级制那么好。比如，在传统政治学和公共行政学范围内研究的学者长期来对美国大城市地区存在的极端复杂的服务供应安排感到困惑。人们通常认为，大城市制度是混乱的，不可思议的。研究大城市服务供应安排的学者在其中没有发现秩序，其反应就会是建议大城市的制度应该大幅度合并和调整。为城市问题学者所撰写的许多论文、著作、专论和报告建议取消较小规模的管辖单位，创造若干大型的、多种目的的政府在给定大城市地区里生产所有地方性服务。

这些文献已经成为许多合并建议的公民表决案的基础，但选民一次又一次地否决了改革方案。1970年，阿莫斯·霍利和巴兹尔·G ·齐默总结了当时主流的学术观点：“大城市疾病的诊断是比较容易的，其逻辑太咄咄逼人，不可能接受不同意见。有了这一诊断，治疗方案也是明确的：取消许多政治单位，合并成单一的、君临一切的市政府。通过一次变革，就可以消除众多相互冲突的管辖单位，就可以把分散的税基组合成整个社群的适当的收入来源。这够明确或者合理的了。由

于这一原因，政府合并拥有大量的倡导者。它也有大量的反对者。实际上，对这一建议的反对意见也非常大”(Amos Hawley and Basil G. Zimmer, 1970: 3)。这一观点被反复阐述，持续了好多年。比如，在1997年5月号的《新领导者》杂志上，迈克尔·林德在《小人国式政府的部落》一文中表达了同样的主题。林德强烈抱怨“很少有选区如珊瑚丛堆积成珊瑚礁那样如此杂乱无章，除了相互为邻之外，没有任何有序的原则”(Michael Lind, 1997: 7)。1997年9月，布卢明顿的地方报纸上，印第安纳大学的一位著名的经济学家强烈建议把布卢明顿和同一个县的另外一个自治市合并("Local Government is Too Complicated," editorial in Herald-Times, Bloomington, Indiana, September 9, 1997)。

一、单中心理论

在传统政治学和经济学范围内进行研究的学者以及许多新闻记者一起，都认为大城市体制是不可理解的，难以理喻的，他们没有想一想，这些体制为什么会如此演进，也没有想一想当投票者有机会进行选择时一再拒绝接受合并大城市地区政府单位的建议。当有益的现象被认为是不可理解时，科学就难以取得进步。广泛的改革建议都隐含着一种单中心秩序的理论。该理论的基本假设是：

1. 城市公益物品和服务是相对同质的，对一个大城市地区所有小区的影响是相同的。

2. 城市投票者对城市公益物品和服务具有相同的偏好。

3. 投票者通过单一的选举机制可以有效地表达其对各种各样的城市公益物品和服务的偏好。

4. 要取得高质量的服务，就需要较大范围的融资。

5. 选任官员能够很好地说明公共机构生产城市公益物品和服务的水平，并确定实现这些目标的税收收入水平。

6. 公共机构的首长能够对一线官僚进行有效的指挥，后者会根据其所得到的预算生产最高水平的公益物品和服务。

7. 一线官僚把这些物品和服务提供给被动的顾客。

在这一理论中，有四大类型的行为者：公民、选任官员、官僚机构首长和一线官僚。所有四类人员都面临着高度有限的选择。公民完全知道其自己和候选人的偏好的一致性，并以此为基础在一小组候选人中进行选择。认为公民没有其他任何有意义的行动。选任官员在了解投票者偏好后确定税收收入，并把一组目标和预算分配转达给官僚机构的首长。官僚机构首长确定最有效的方式来生产所需要的物品和服务，并指挥其下属执行其命令。一线官僚诚实而有效地执行这些命令。各类行为者流畅地联系在一起，相互之间没有任何策略行为，并通过重重关卡完

全准确地传递信息。生产函数是已知的。因此，可以预期，单中心的大城市秩序的结果就是公共官员将确定大城市地区最优水平的公益物品和服务，全体训练有素的官僚创造这一结果。进一步的预计就是既然没有任何管辖单位的边界认为地划分了该大城市地区，所有服务将平等地供给。

该理论的每一个假设都易于遭到严重的挑战。就第一个假设来说，各项城市公益物品和服务在其生产和消费特性方面都有实质性差异。免费公路和大型交通系统是资本密集性的，并且对人们在整个大城市地区的生活和工作都有重大影响。在现有的排除技术条件下，排除未付费用户使用地铁系统的成本不同于排除付费用户使用高速公路网的成本。初等教育和警察巡逻却不是资本密集性的，并且直接有利于一部分家庭。初等教育的外部效应远远超出任何一个大城市地区，但是警察巡逻的外部效应的范围比较有限。

该理论的缺陷之一是假设人类服务的生产类似于物质物品的生产。像汽车那样的物质物品，其生产可以独立于最终消费该物品的人的投入。然而，所有服务的生产都包括接受服务的消费者的积极投入(Parks et al., 1981; Kiser, 1984; Percy, 1984; Whitaker, 1980; E. Ostrom, 1997)。比如，如果学生不积极参与其自己的教育，对教育投入的资源对实现的结果没有什么效果(Davis and Ostrom, 1991)。学生是教育的重要的协作生产者。就社群的安全来说，公民也是重要的协作生产者。与第二个假设相反，公民们对城市公益物品和服务的偏好并不相同。生活于相对较贫穷小区的公民的偏好截然不同于生活于较富裕小区的公民。请想一下娱乐服务需求方面的差异。在私人居住空间比较拥挤的小区里，就有强烈的偏好把城市街道和公园等公共空间当作聚集场所，或从事体育锻炼的场所。不让毒品交易者和暴徒占用这些公共场所就具有很高的价值，而且允许普通大众利用公共场所也很有价值。而居住在较富裕小区的公民却对安静的公共空间有强烈的偏好，他们把私人空间当作娱乐场所。

在私人市场里，对一定数量和质量的物品的偏好是通过许多等价交易表达出来的。生产者通过消费者对所出售的各种物品的付费意愿来了解其偏好。在难以排他的地方，诚实地反映受益者的偏好以及他们付费的意愿，这样的机制是难以设计的，是复杂的，无论供给单位在公共领域还是私人领域都是如此。因此，第三个假设也有严重的问题。在非常小规模的群体中，受到影响的人往往能够面对面地讨论其偏好和约束，并达成初步的共识。在比较大的群体中，有关供给的决定通过投票机制授权给公共官员做出。有关投票体制的大量文献都说明了要把个人偏好转换成适当反映个人观点的集体选择是如何困难(Arrow, 1951; Herzberg and Ostrom, 1991; Shepsle, 1979)。当具有截然不同偏好的人们组织成一个集体消费单位时，偏好综合问题就严重化了。

尽管要取得较大税基需要较大的规模，但还是可能利用一个县或者多个县的税收收入来提供某些资本密集性的、大城市范围的集体物品，而对于没有如此大范围效应的服务来说较小的征税单位就足够了。进而言之，对学校之类的服务的研究并未发现支出与学生表现之间有什么关系(Hanushek, 1981, 1986)。即使假定一个多样化的大规模管辖单位的选任官员能够获得公民偏好的良好信息，要把这些信息转达给不面临竞争压力的垄断性公共官僚机构也是极其困难的，这也违背了第

五个假设。公共官僚机构首长也面临着监督大量受各种各样公务员法律保护而不受处分的分散在各处的工作人员的问题。集权的公共官僚机构能够运作自如，这第六个假设也有问题。

即使第七个假设的确是事实，一线官僚简单地把服务提供给不积极从事协作生产的公民，这些服务的水平和质量也会显著下降。如果警察是保护一个城市小区和平与安全的唯一行为者，他们就会面临极其困难的任务，即如何知悉在其变成大问题之前就有必要解决的小问题。

二、多中心理论

1961年，与单中心的学者相反，文森特·奥斯特罗姆、查尔斯·蒂伯特和罗伯特·瓦伦没有先入为主地判断大城市地区复杂组织的绩效，提出大城市地区地方管辖单位的多样化可以理解为一种“多中心的政治体制”(V. Ostrom, Tiebout, and Warren, 1961)。

“‘多中心’意味着有许多在形式上相互独立的决策中心„„。它们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突，在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以以连续的、可预见的互动行为模式前后一致地运作。也在这一意义上，可以说它们是作为一个体制运作的。”(ibid.: 831)

这给大城市治道的研究带来了一个不同的视角。一些政治经济学家不预设只有市场和政府两种秩序，他们已经逐渐认识到，在地方公共经济中能够实现秩序和比较高水平的绩效，在此大、中、小规模的政府和非政府的企业既相互竞争，又相互合作。

多中心理论的基本假设完全不同于单中心理论的基本假设。多中心理论的假设包括：

1. 城市公益物品和服务在其生产函数和同时受到影响的人数两个方面都差异甚大。诸如教育和警察服务等公共服务，都要求公民－消费者的积极的协作生产来补充在形式上人们称为生产者的人的投入。

2. 在公益物品和服务方面具有的偏好相对类似(但总是在逐渐变化) 的人倾向于聚居在一起。在居住小区里人们的偏好的类似程度大于整个大城市地区。

3. 在为多个管辖单位服务的城市地区中生活的公民通过观察或者听说其他管辖单位如何解决问题而比较了解任一管辖单位的绩效。

4. 具有不同组织范围和规模的多个管辖单位使得公民较有效地选择对于自己来说最重要的一揽子服务，使公民较有效地表达其偏好和忧虑，如果必要的话，还较有效地选择向其他地区移居。

5. 多个管辖单位有利于实现财政平衡(Olson, 1969)，使受益者承担成本。再分配最好由州或者全国政府等非常大的政府单位负责。

6. 大城市地区可能存在大量的城市公益物品和服务的潜在生产者，使得选任官员为其公民有效地选择生产者，并通过与其他生产者签约来约束绩效低的生产者。

7. 努力争取续约的生产者将较可能寻求创新性的技术，在接近最优的生产规模上经营，并鼓励有效的团队生产和协作生产，以提高其绩效。

在这一理论中，也存在同样的四类行为者，但他们并不面临如此有限的选择。假设存在策略行为和信息传输问题。改进型的竞争被看作是减少策略行为的一种方法，尽管在集体物品的提供和生产方面任何制度安排都不可能排除机会主义。允许公民组织小区水平的集体消费单位，这鼓励面对面的讨论，使公民有机会至少在每个小区所面临的某些问题上取得共识。此外，创建较大的集体消费单位减少富人的这一策略行为，即逃到税收避难所，在那里可以搭其他辖区公民税收贡献的便车。较大的单位可以比较适当地提供影响较大数量人民的城市公益物品。运用多中心理论的分析家并不认为有一个对所有大城市地区都适合的最优形式的组织。城市公益物品和服务的生产和提供都是困难的，很难确定任何制度安排是最优的！在能够确定何种可能的制度安排组合会激励较高而不是较低绩效之前，人们需要研究特定城市公益物品和服务的生产和消费特性 (Stein, 1990; Sproule-Jones, 1993)。在警察服务这一具体的城市服务方面，我曾参与过检验源于多中心理论之假设的研究。

第三节大城市地区警察服务的研究

在70年代，有许多建议要求减少服务于美国城市和农村地区的警察机构的数量(ACIR, 1977; Committee for Economic Development, 1966, 1970; National League of Cities, 1966) 。某些建议要求把当时整个美国存在的4万个警察机构减少到500个警察机构以下。许多政策分析家认为，小规模的警察机构是有效警察服务的障碍。几乎没有人进行过任何经验研究来考察不同规模警察机构或者具有不同警察机构组合的大城市地区之间的绩效差异。我和史蒂夫·马斯特洛夫斯基、约翰·麦基维尔、罗杰·帕克斯、斯蒂文·珀西、伊莱恩·夏普、丹尼斯·史密斯、戈登·惠特克等一起开始着手15年之长的警察服务研究项目，先在印第安纳波利斯大城市地区进行相对简单的、最相似系统的研究，最后对全美国80个大城市地区进行了比较研究。

一、警察服务的相关属性

为了对城市警察服务进行制度分析，我们首先有必要理解该项服务可能影响生产者和消费者激励的属性。我们立即发现在警察服务方面不存在一种单一的服务，

而存在一组直接和间接服务。人们大多数直接服务的生产功能缺乏了解，衡量问题极其严重。大多数直接警察服务需要公民的协作生产，并且是劳动密集性的。间接服务并不像直接服务那样涉及公民，并且比较倾向于是资本密集性的。

1. 衡量问题

在概念上，直接警察服务的产出是在某种程度上为警察的努力所改善的“事务状态(states of affairs)”。一般地区巡逻的产出是因为警察的这一努力而增加的人们在街上行走或有价值财产的安全程度。人们不可能直接衡量直接服务的产出，因为它要求参考事实上不存在的情境：不存在警察服务时的事务状态。衡量必需依靠统计推理或者替代性的尺度。可靠的统计推理要求我们知道引起犯罪的因素，以及能够准确预料没有任何警察服务时的犯罪水平。这样的知识是得不到的。警察和公民一般能够得到三类替代尺度：一是资源投入量，二是活动水平，三是犯罪率。

资源投入指标包括预算、支出和雇员的数量。这里提供的信息只涉及服务生产能够得到的资源，而不涉及产出水平。尽管某些社会科学家假设产出与资源投入线性相关，经验研究却表明这一假设存在着足够多的问题，我们不能把支出数据当作产出的替代指标。

活动水平指标包括：开车的英里数、罚款单的数量、作出反应的呼叫数量、逮捕数量和破获的犯罪数量。这些数据与我们所说的警察产出比较接近，但是依然是代理性的衡量尺度，并且很大程度上处于生产者的控制之下。警察机构可以通过增加逮捕的人数或者交通罚款单的数量来提高其“产出”。警察能够在星期六晚上逮捕更多的醉汉，并提高其生产力。这是否反映了产出的提高，是很成问题的。专门针对社会中某一群体的逮捕实际上可能是反生产力的。

犯罪率是第三类替代性的衡量尺度，这是经过许多不同的行为者控制的一系列转换而得到的追踪数据(trace data)。在每一次转换中，某些信息丢失了，在每一个转换步骤中都可能发生系统的扭曲。比如，警察能够这样记录信息，即当警察要减少严重犯罪时，就记录较少的犯罪，而当他们要创造一个地方犯罪高峰时，他们就增加犯罪的严重程度。既然在一个地方的犯罪浪潮发生之后预算分配常常会增加，在警察机构内部就存在内在的激励，来扭曲数据的处理，以便得到特定的结果。

衡量的困难往往是组织相对较小规模的直接警察服务生产和提供组织具有优势的部分原因。非常大的警察机构的首长迷恋于他所得到的有关警察活动和犯罪率的统计报告。在大规模的警察机构中，某些统计报告记录了该机构“其他”类别中90％的反应活动，但他们没有记录联邦调查局重大犯罪类别中之一类犯罪 (Parks, 1979)。对于街头所发生的事情，一个首长甚至没有好的“感觉”，因为其地位和物理的障碍使他远离日常警察活动。相反，小规模警察机构的警长每天都积极进行巡逻，并观察其警察，他就能够较好地监督绩效。小规模机构的警长并不完全依赖于统计数字来估价警察工作的质量。在中等规模的机构里，命令链条相当短，警长们对街头所发生的事情依然有较准确的了解。这样，中小规模机

构的警长比大规模机构的警长能够以比较详细而准确的信息为基础来监督内部绩效。

在供给方面，代表大规模社群的地方公共官员不能根据一手资料了解那么多各不相同的地方所发生的事情。他们也是所得到的统计信息的囚徒。因此，他们也难以表达与实地官员实际绩效相关的需求。在小规模的社群中，市长和地方委员会有机会经常观察其本地警察的活动，并能够比较准确地了解该社群中本地警察之所需和之所不需。

在直接服务方面，衡量问题是严重的，但在间接服务方面，却比较易于衡量。许多私人部门的营利企业出售诸如电话应答服务、实验室服务、培训服务和经常性看护等类似的服务。既然能够保留这些服务的有用的资料，直接服务生产者就可以轻易地用其他生产者来提供这些服务。而且，就如我们在实地研究中所发现的，许多较小规模的直接服务生产者的确从大规模的警察机构或者私人企业那里获得培训、犯罪实验室分析和调遣服务。

2. 协作生产与资本或者劳动密集型生产函数

除了衡量问题之外，警察服务的若干其他属性也强烈地影响参与者的激励，并因此导致预料中的各种制度安排的效应。这包括协作生产的问题、间接服务的资本密集性和直接服务的劳动密集性。

警察服务要有效，警察需要公民积极的协作生产。公民提供了“公众之眼”，这可以防止犯罪活动，或者把问题报告给警察。没有公民积极的帮助以提供信息，并愿意在法院作为目击者作证，警察在解决犯罪或者确立在法院得到惩罚的罪证方面就会缺乏效率。公民通过各种类型的预防性的努力能够防止许多类型的犯罪活动。

公民在直接警察服务方面的协作生产在小规模的集体消费单位里很可能比较多，因为在那里公民认为在包围其邻里地区的和平和安全方面有利益，并认为警察在这些努力方面提供了有价值的服务。在小规模的警察机构服务的警察应该也比较倾向于鼓励公民帮助，以协作生产直接服务。在间接服务方面，公民通常不作为协作生产者，但也是直接服务的和非直接服务的生产者自己可以从事协作生产的活动。

许多间接警察服务是资本密集性的，在大规模的生产单位里可以实现其规模经济。比如，犯罪实验室分析随着产出量的增大其平均成本趋于下降。购买设备的初始资本支出是巨大的。需要受到高水平训练的人员进行分析。培训也存在实质性的规模经济。当培训在一个学院进行时，建筑和人员方面必须进行巨额投资，这样培训大量的人员其平均成本比只培训少量人员要低。无线电通讯也包括比较昂贵的设备，也可能存在规模经济。

相反，直接服务是高度劳动密集性的。85％－90％的直接服务支出与人员或诸如汽油等可变支出有关。对于大多数直接服务来说，管辖的地区规模越大，其平均

成本越大，而不是越小。就不经常发生的事件比如杀人案调查方面，则可以认为服务于大片地区的专业化的单位可以处理足够数量的案件，以提高侦破技术。

二、大城市地区警察绩效预测

从研究生产和消费警察服务的性质出发，我们开始以多中心理论为基础，进行新的警察绩效预测研究。因为直接警察服务具有劳动密集性质，公民作为协作生产者具有重要作用，以及存在衡量的问题，所以我们预料在类似的服务条件下，中小规模的直接服务生产者比大规模的直接服务生产者要有效。

间接服务是资本密集性的，其绩效比直接服务易于衡量，在间接服务生产方面，大规模的机构应该比小规模的机构有效。如果地方警察机构面临要变得有效的压力，他们就应该寻找较大的警察机构或者其他生产者来提供大部分间接服务。制度安排有助于合约或者其他政府间的安排，在这种情况下，人们可以看到：(1) 在大城市地区间接服务的生产者比直接服务生产者数量显著地少，(2) 大多数间接服务生产者的规模是大的，并且(3)小规模的直接服务生产者从较大的生产者那里获得大多数间接服务。

第三组预测是在具有大量其他生产者的大城市地区，警察服务中直接服务生产者的绩效会得到提高。这有许多因素。其中重要的因素之一是公民和公共官员了解、衡量和监督绩效的能力得到了提高。在具有许多不同生产者的大城市地区，公民通过若干途径获得比较绩效的信息。只是驱车通过某一大城市地区，就可以得到有关巡逻密度和不同辖区执法的程度和风格的信息。如果一个公民或者其家庭成员在两个不同的辖区得到了交通罚单，他就拥有一个机会来比较在不同辖区工作的警察的公平、礼貌和诚实程度。具有许多管辖单位的大城市地区大多数公民都认识不同辖区居住的居民。对于受害、呼叫警察援助或者被罚款之类的事件，在朋友中经常会发生非正式的讨论。

有许多生产者的大城市地区的公共官员也易于更好地了解其相对绩效水平。对其自己的警察不满意的公民、认识得到较好水平服务的朋友和邻居的公民，都比生活于合并地区因而没有机会与其他辖区比较其所得到的服务的公民要易于向选任官员抱怨。而且，如果大城市地区的城市经理和(或) 市长定期碰面，他们就能够交换有关投入与产出的信息，这有助于他们与各自的警长谈判。在具有大量生产者的大城市地区里，单个生产者所具有的对信息的垄断程度较低。因此，具有许多其他警察机构的大城市地区运作的警长更易于丢官，如果他们增加人员和其他投入，超过了更为有效的警察机构的水平。

为了检验这三组大城市地区警察机构绩效的预测，我们进行了大量的经验研究。这三组预测都有实质性的经验证据支持。在此，只能简要地综述支持这些假设的经验证据。对于有兴趣进一步考察这些证据的人士可以阅读所引用的著作，这些著作包含了衡量工具、样本设计和研究结果方面的信息。

1. 中小规模的警察机构在生产直接服务方面比较有效

前文所探讨的衡量问题不仅对于警察生产机构的管理者和选任官员来说是困难的，而且对于希望衡量绩效的学者来说也是如此。没有任何有关投入、活动或者犯罪率方面的出版统计资料令人满意地考察了组织规模对于绩效的影响。在印第安纳波利斯、芝加哥、圣路易斯、纳什维尔、罗切斯特和坦帕－圣匹兹堡大城市地区，这一问题是这样解决的，对要比较的小规模警察机构和大规模警察机构所服务的家庭户进行随机抽样，并进行访问调查收集警察绩效数据。得到的信息包括受害情况、呼叫警察的意愿、警察反应的速度、后续行动的数量、对与警察接触的满意度以及对一个小区警察服务质量的总体评价方面。

通过比较具有类似服务条件的不同小区，我们能够控制可能影响绩效的其他许多因素。这一系列研究的一致结果是对于类似的小区来说，中小规模的警察机构比大规模的机构绩效好，并且成本也往往较低(E. Ostrom and Whitaker, 1974; E. Ostrom, Parks, and Whitaker, 1973; E. Ostrom and Parks, 1973; Rogers and Lipsey, 1974) 。最近，帕克斯( Parks, 1995)考察了这些研究结果经过一段时间之后的效力，并且已经证实印第安纳波利斯地区较小规模的警察机构的绩效依然高于服务于类似小区的中心城市大规模的警察机构。在其他评估性问题方面，较小规模的警察机构所服务的地区公民受害率较低，警察反应较快，公民更愿意呼叫警察，公民对其与警察的接触评价比较积极，公民还对警察的绩效评价较高。而且，生活于小规模社群的公民比生活于大城市的公民较了解如何变革地方政策，较熟悉服务于其小区的警察，并较经常打电话给警察，以获得一般的信息。

我们的研究表明，为小规模机构所服务的公民很可能比在中心城市生活的公民得到较好的服务，而服务成本较低。因此，警察机构规模中小水平，不是大城市地区有效警察服务的障碍，反而比较大的警察机构向类似小区提供直接警察服务方面比较大规模的警察机构绩效更好。

2. 小警察机构从大警察机构获得间接服务

20年以前，印第安纳大学政治理论与政策分析研究所和北卡罗来纳大学的城市与地区研究中心一起对全美国80个大城市地区进行了一项警察组织大型研究(see E. Ostrom, Parks, and Whitaker, 1977, 1978)。在80个大城市地区，共有1 159个直接服务生产者。大多数警察机构生产一般地区巡逻、交通巡逻、事故调查和盗窃案调查等服务。大约70％的机构生产杀人案调查，为其他30％的直接服务生产者所服务的公民则从该地区较大的生产者(往往是县司法行政长官办公室或者全大城市地区范围的杀人案调查单位) 那里获得杀人案调查服务。

在间接服务方面，我们发现70％的直接服务生产者也生产其自己的无线电通讯，但是只有很小比例的直接服务生产者为自己生产入警培训、犯罪实验室分析或者拘留服务。这些机构中，只有12％为自己生产拘留服务，只有6％为自己生产培训，只有1％为自己生产犯罪实验室分析。然而，在所有大城市地区，所有直接服务生产者都可以获得间接服务。在大多数大城市地区，直接服务生产者至少在两个较大规模的间接服务生产者之间进行选择。

既然犯罪实验室在警察间接服务中是资本密集程度最高的，人们就可以认为这方面是所有间接服务中生产者数量最少的。这就是我们的研究结果。只有85个犯

罪实验室服务于80个大城市地区。其中某些犯罪实验室还服务于一个以上的大城市地区。几乎有一半犯罪实验室是由州机构经营的。联邦、地区、县和私人实验室构成了另外三分支一的生产者。916个市警察机构中只有16个经营自己的犯罪实验室。因此，在大多数大城市地区，即使是中心城市的警察机构也没有为自己建立自己的犯罪实验室，以进行刑事侦破化学分析。

如果警察机构没有组织间安排来获得间接警察服务提供方面的帮助，大规模的、充分一体化的机构可能具有内在的优势。如果机构能够确立辖区间的契约，建立区域性的设施，并相互交换服务，小规模的机构就能够以低成本获得高度专业化的间接服务，而不必成为充分一体化的机构。

3. 大城市地区警察机构数量多有利于警察绩效提高

为了考察组织间安排对大城市地区警察绩效的影响，我们不得不运用比较间接的衡量尺度，如警察人员在街头的分配和在反应能力和解决犯罪方面机构的相对效率。

在前文所提到的80个大城市地区中，研究小组收集了每一个大城市地区服务提供组织间安排结构方面的信息。我们特别计算了每一类型服务生产者的数量(多样性) 、每一类型服务最大的生产者所服务的人口的百分比(支配性) 。运用多样性和支配性来划分大城市地区，我们就可以考察在大城市地区层次上这些制度安排对人员配置模式的影响。在多样性方面具有低得分和在支配性方面具有高得分的大城市地区最接近“集中”模型。在多样性方面具有高得分和在支配性方面具有低得分的大城市地区最接近“分化”大城市地区的标准。

根据多样性和支配性得分，我的同事罗杰·帕克斯把80个大城市地区分成三组：一是分散的大城市地区，即支配性低于平均分，多样性高于平均分；二是集中的大城市地区，支配性高于平均分，多样性低于平均分；三是混合的大城市地区，处于两者之间(Parks, 1985)。帕克斯发现在大城市地区依靠组织间安排获得宣誓警察执行巡逻任务的可得性存在差异。尽管在最集中地区人均警察数较多，但在这些地区，巡逻单位的警察较少。

其次，在最集中化的大城市地区，所雇佣的全职宣誓警察与晚上10点在街头执勤的实际警察数的比率最高。具体地说，在最集中化的大城市地区，晚上10点有100个警察在执勤，平均需要雇佣950个警察。在最不集中的大城市地区，100个街头执勤警察需要雇佣680个警察。混合地区在这两个极端之间。最集中化的与最不集中化的地区相比，同样数量的街头执勤警察，前者比后者多雇佣三分支一的警察。生活于最分散的大城市地区的公民与生活于最集中的大城市地区的公民相比，前者用同样的税收支出雇佣较多的警察在街头执勤。

运用更为精巧的技术来衡量产业结构对相对产出水平的影响，帕克斯和奥斯特罗姆(Parks and Ostrom, 1981)评估了在多样性方面各不相同的大城市地区的生产可能性边界。这些生产可能性边界表明了多样性各不相同的大城市地区警察机构的逮捕结案数与巡逻警车数(两者都在机构规模得到控制的情况下根据宣誓警察的数量得以标准化) 的最大化组合。该边界也说明了最有效的机构的反应能力与逮

捕结案率之间权衡的可能性曲线具有标准的凹形形状，就如人们可以想到的那样。这也表明随着大城市地区巡逻生产者数量的增加产出可能性也显著上行。在投入一定的情况下，高度多样化的大城市地区最有效的机构比较低水平多样化的大城市地区最有效的机构提供较多的产出。因此，就如我们所料，大城市地区存在许多其他生产者，有助于提高直接服务生产者的效率。

第四节结论

在政治学和公共行政学传统学科中研究的学者已经感到难以研究美国绝大多数大城市地区所存在的复杂的制度安排。公共经济研究的第一个重大贡献是使这一复杂的现象变得可以理解。可以把小规模、中等规模和大规模管辖单位之间复杂的关系模式理解为易犯错的但富有谋略的公民和公共官员试图解决有关提供和生产各种各样集体物品问题的努力的结果。

第二个贡献是开发了一个以经验为基础的有关制度安排如何影响绩效的理论。有关类似类别的集体物品研究所提供的证据与这里所提供的证据是一致的。就警察来说，与服务于类似居民小区的较大规模的生产者相比，小规模的、直接服务的生产者比较有成果，在许多情况下效率也比较高。间接服务的特色是，在一个大城市地区，由一个或者两个大规模的、交叠的、间接服务生产者提供、其他生产者通过交叉管辖安排获得这些服务，可取得实质性的规模经济。这样，间接服务就以较低的平均成本得以生产，并且即使对最小规模的直接服务生产者来说也可以得到间接服务。进一步说，位于具有许多警察机构的大城市地区的警察机构的效率高于只具有若干其他警察机构的大城市地区的警察机构。然而，对于其他类型的公益物品来说，制度安排对绩效的影响，会不同于警察服务(见V. Ostrom, Bish, and E. Ostrom, 1988)。

某些学者认为，大城市地区存在大量的小规模的机构，自然是一种病态的指标，应该通过大量削减政府单位数量来进行治疗，在这种情况下警察服务的研究成果具有显著的政策意义。现实秩序的表达在很大程度上取决于用于理解现实的理论。我们并不局限于亚当·斯密和霍布斯的著作所表达的秩序概念。多中心理论提供了一种替代的选择，它可用于分析和诊断与现实中大量集体物品相适应的各种各样的制度安排。有时候，大城市地区的问题需要较大规模的单位。这并不意味着必须取消所有较小的单位来实现这一目标。单中心理论认为单一的、大规模的等级制组织是最富有效果和效率最高的政府形式，这一理论的支持者试图(有时候是成功地) 使现实变得对他们来说是可理解的。城市政府结构被“现代化”，并使其对于一些传统学者和公共官员来说是可理解的，在这些城市生活的公民已经因为早些时候不适当的公共经济研究取向被迫付出了高昂的代价。（毛寿龙译）

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