浅谈综合执法在城市管理中的运用
【摘要】 城市管理综合执法是提高城市管理法制化水平、构建城市管理长效机制的一种新型行政执法模式。该制度的核心就 是将行政处罚权从行政管理机关所拥有的行政权力中剥离出来，以求在行政权力内部形成行政管理权与处罚权的分离，它对于改善城市市容市貌，减少行政管理体系 中的腐败行为，提高行政效率，维护老百姓的合法权益，维护政府的权威具有积极的作用。就杭州市实施综合执法四年多的实践来看，已取得了良好效果；同时，还 必须继续进一步深化行政体制改革，完善机制，明确责权，使行政执法效率得以最大化。
【关键词】 城市管理综合执法 意义 实践 对策和建议
下面一段是引言（即引论），与摘要和关键词之间空一行或两行。
深化行政管理体制改革是政府转变职能的重要举措，加快推进行政审批制度改革和综合行政执法，则是行政管理体制改革的重要突破口。随着我国城市化进程的进一步发展，在城市管理领域中实行综合执法相对集中行使行政处罚权显得犹为必要。
以下是本论，分为三部分，各部分内又有几个小点。引言与本论之间空一行。
一、开展城市管理综合执法的必要性和重要性
城市管理综合执法是相对集中行使行政处罚权的一种制度，并不是一种新型的行政处罚类别，它是把过去分散在各个行政机关的行政处罚权从原行政机关的管理 职能中分离出来，由法定的相对独立的行政机关统一行使的一种法律制度。该制度的核心就是将行政处罚权从行政管理机关所拥有的行政权力中剥离出来，以求在行 政权力内部形成行政管理权与处罚权的分离，促进行政效率的提高与公平。
开展城市管理综合执法是行政管理体制改革的一次飞跃。在城市管理中开展综合执法相对集中行使行政处罚权先后在全国25个省、自治区的一百多个城市管理中试行。它对改善城市市容市貌、提高行政效率、维护老百姓的合法权益，维护政府的权威起到积极的作用：
1、有利于从源头上整治和减少腐败行为
由于过去行政管理体制中行政机关既掌握行政审批权和行政许可权又承担着行政处罚的行政管理职能，这样由" 一家" 说了算的状况就会造成有些掌握权利的人 和有些地方及部门从局部利益出发，不顾国家全局利益和人民的根本利益，甚至不惜损害国家和人民群众的整体利益，置国家法律于不顾，违规审批，以罚代管，客 观上纵容了违法犯罪行为。实行综合执法相对集中行使行政处罚权可以从源头上治理腐败，减少行政管理体系中的腐败行为。
2、实行城市管理综合执法，有利于明确职责，营造整洁的市容环境
城市管理是城市政府的一项重要职能，管理水平的高低也直接体现政府的执政能力。由于城市管理涉及的部门众多，体制不顺，城市管理的权限和管理资源的配 置分布在城管、规划、园林、市政、公安、工商等若干个部门。涉及的部门多就会产生职责交叉不清的情况。执法过程中这些职能部门往往是" 有利互相争、无利互相推" ，重复执法、只罚不管、相互扯皮等现象就不足为奇。如：无证摊点的整治，工商、市政、公安等部门按照有关法律、法规都负有一定的管理责任，但面 对这种吃力不讨好的事，大家都能说出不管的理由来，最终谁也不愿管，使有些顽症得不到彻底解决，严重地影响了城市的总体形象。这样一方面，重
复执罚，损害 了群众的合法利益；另一方面，使一些被处罚过的相对人自认为自己变成了" 合法" ，正大光明地占道经营，纵容了违法现象的滋生。严重地影响了政府的形象。实 行城市管理综合执法，由于执法权力相对集中，在实际运作中更易于明确各职能部门的职责，华中律师网减 少扯皮，有利于城市管理工作的顺利开展。由于城市管理综合执法队伍拥有较全的城市管理执法职能，遇到各类城市管理相对人的违法违章行为时，均可以执法主体 的身份对其进行处罚，不存在争权夺利互相推诿的问题，能够使违法行为得以迅速消除。另外城市管理相对人的违法违章行为多属综合违法行为，即一个违法行为往 往涉及多个法律、法规的禁止性规范，任何一个专业执法队伍都难以彻底消除这一违章行为，如运输车辆沿街泼撒，它既影响市容环境卫生，又损坏污染路面还影响 交通秩序。单一执法队伍依据各自法律法规很难一下子奏效，这时集各家之能的城市管理综合执法队伍即可快捷地处理，提高了工作效率，保证了行政效能的最大 化。
3、实行城市管理综合执法，有利于维护老百姓的合法权益
行使城市管理综合执法的机关是代表政府行使行政管理权力的职能部门。它的主要职责是服务于广大人民群众，最大程度地发挥城市的各项功能，使城市管理落到实处，让群众受益。从目前情况看，华中律师网只 有对城市管理实行综合执法才能有利于维护群众的合法权益。一方面，由一支队伍对各类违反城市管理法律、法规的行为进行处罚可以大大减少或消除多头执法、重 复执法等执法扰民的现象，解决行政体制中长期形成的条块分割的矛盾，有利于统一行政处罚中的裁量尺度。另一方面，实行城市管理综合执法也能保障群众正常行 使监督权力。由一支队伍执法，群众有问题就能找到设诉的地方，不会出现要投诉找不到" 门" 的情况，以维护公民、法人和其他组织的合法权益。
4、实行城市管理综合执法，有利于提高效率降低成本
由于城市管理涉及的部门众多，部门之间的相互协调环节也相应地增加了许多，这样严重地影响了行政机关的办事效率。而各个部门又拥有单独的执法队伍，华中律师网造 成了执法队伍众多，人员膨胀，严重增加了政府的财政支出。 而实行城市管理综合执法，有利于精简机构、避免行政执法机构膨胀，降低行政执法成本，提高行政执法水平和效率。使" 七八顶大盖帽管不住一顶破草帽" 的笑话 成为历史。随着经济和社会关系日趋复杂，行政机关的行政管理事务越来越多。如果每一个部门都设立一支执法队伍，势必会造成行政机构的无限膨胀，浪费人力、 物力资源。而设立相对集中的行政处罚权制度可以精简机构，形成运转协调、行政行为规范的行政管理体系和行政执法体制，降低行政执法成本。
5、实行城市管理综合执法，有利于建立一支高素质的城市管理队伍
实行城市管理综合执法，必须要有一支高素质的执法队伍。过去各类执法队伍人员素质参差不齐，文化程度普遍不高，严重影响了队伍的整体形象。因此在实行 城市管理综合执法时执法队伍的组建和人员录用就严格按照国家公务员的录用要求和标准，把政治素质高，文化层次好的复合型人才引入到队伍中来。这样第一，保 证了队伍的高起点、正规化建设。第二，有利于队伍的统一管理。华中律师网能 够做到对人员的整体教育，从业务能力、政治素质、组织纪律等方面统一培训，提高队伍的战斗力，树立城市管理队伍良好的社会形象。第三，查处违规违纪强硬有 力，由一个主管部门进行管理完全可以避免令行禁不止的现象，对违规违纪行为可以一查到底。有了一支文明、规范、高素质的城市管理队伍，既为管好城市提供了 队伍保障，也为树立政府形象打下了坚实的基础。
二、城市管理综合执法在我市的实践
根据国务院批准的开展相对集中行使行政处罚权挑挑拣拣网试 点工作方案的原则和《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号）的有关规定及浙江省人民政府《关于报请批 准〈杭州市城市管理综合执法试点方案〉的请示》（浙府法发〔2000〕46号）。经国务院法制办批准，我市于2001年9月9日挂牌成立了
杭州市城市管理 行政执法局。根据有关法律、法规的授权，杭州市城市管理行政执法局主要承担着对市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政管理中无 照商贩的行政处罚权和公安交通管理方面对侵占道路行为的行政处罚权。通过四年多来的工作实践取得了良好的效果：
1、建立了一支高素质的队伍。城市管理行政执法局成立时坚持公开、公平、择优的原则严把人员的录用关，使一大批德、才兼备，品、学兼优的人充实到了城市管理行政执法的工作岗位上来。全局80％以上的人员具有大专以上文化程度，其中60％的人已达大学本科学历。
2、行政效率得到了大幅提高。在人员编制比以前减少的情况下行政效率却得到了大幅提升。全局向社会承诺，挑挑拣拣网对各类违章举报案件半小时内达到现场，对各类信访案件的处理满意率达到98％以上，同时市容面貌和社会秩序有了较大的改观。
3、工作职责得到了进一步的明确。工作职责的明确，从制度上抑制了相互推诿、相互扯皮现象的产生，使各类违章得到了有效的控制。全局坚持" 以人为本" 、" 严格执法、依法行政" 维护了广大人民群众的合法权益。
城市管理综合执法工作在我市的开展使我市的市容面貌和秩序有了质的提高，大大提高了我市的城市品位和综合竞争力，为我市获得" 国家卫生城市" 、" 国家 环境保护模范城市" 、" 全国绿化先进城市" 等荣誉称号提供了用力的保障。但同时，我市在开展城市管理综合执法过程中也存在一些问题：一是按目前我市的运作 来看街道过多地参与了属地中队的管理，使中队耗费了大量的精力为街道应付各类检查，挑挑拣拣网如" 洁美杯" 的检查等等。二是目前的工作过多地担负着管理的职能，执法与管理未能彻底分离。三是行政处罚的功能未能充分发挥。由于旧的管理体制和观念的影响，在处理相关部门的行政违法案件中，过多地使用了协调等手段。
三、加强城市管理综合执法的对策和建议
1、要加强立法
目前城市管理综合执法开展相对集中行使行政处罚权在我国缺乏统一规范的城市管理法律、法规, 没有形成一部完整法律体系，综合执法的依据散见于相关地方 性法规、规章中，这些地方性法规、规章规定的执法程序、内容和方式，部分是按照原行政执法体制和主体设定的，所以，一旦相关法规、规章发生变化，综合执法 依据也将随之变化，执法体系始终处于不确定的动态之中。因此必须尽快制定出一套较为科学可行的法律、法规，用法的形式加以规范。并结合政府职能转变的现实 要求，进一步理顺城市管理执法体制，根据社会改革的发展需要，使权力主体、监督执法主体相分离，从体制上形成一种执法机构相对独立、权力主体相互制约的格 局。
2、要进一步明确城市管理综合执法人员的身份
在国务院批准开展城市管理综合执法相对集中行使行政处罚权的国务院[２０００]６３号文件中明确指出城市管理综合执法人员必须是国家公务员，而在实际 执行过程中我国大部分城市的行政执法人员都没有得到相应的身份，我市也是其中之一。因此，他们在实际工作中享受不到相应的工资、保险、挑挑拣拣网福利等待遇，像我市的行政执法人员他们的子女医疗统筹、年度目标管理奖就得不到落实；在遇到暴力抗法时，增加了公安部门的处理的难度。这些既影响了执法的合法性又影响了队员的情绪和队伍的稳定。所以要尽快落实综合执法人员的公务员身份，坚持依法行政，提高执法的严肃性。
3、要完善管理机制
城市管理综合执法的行政处罚权是从原各行政管理机关的行政权力中分离出来的，由于行政管理活动的复杂性和多面性，各个部门之间，存在着从本位利益出发，相互" 不买帐" 的现象。而对于一个具体的行政管理活动，行政管理权和处罚权又多是相互依存、挑挑拣拣
网相互促进、相互制约的，这样就给管理带来了一定的难度。因此必须继续进一步深化行政体制改革，完善机制，明确责权，使行政效率得以最大化。
浅谈综合执法在城市管理中的运用
【摘要】 城市管理综合执法是提高城市管理法制化水平、构建城市管理长效机制的一种新型行政执法模式。该制度的核心就 是将行政处罚权从行政管理机关所拥有的行政权力中剥离出来，以求在行政权力内部形成行政管理权与处罚权的分离，它对于改善城市市容市貌，减少行政管理体系 中的腐败行为，提高行政效率，维护老百姓的合法权益，维护政府的权威具有积极的作用。就杭州市实施综合执法四年多的实践来看，已取得了良好效果；同时，还 必须继续进一步深化行政体制改革，完善机制，明确责权，使行政执法效率得以最大化。
【关键词】 城市管理综合执法 意义 实践 对策和建议
下面一段是引言（即引论），与摘要和关键词之间空一行或两行。
深化行政管理体制改革是政府转变职能的重要举措，加快推进行政审批制度改革和综合行政执法，则是行政管理体制改革的重要突破口。随着我国城市化进程的进一步发展，在城市管理领域中实行综合执法相对集中行使行政处罚权显得犹为必要。
以下是本论，分为三部分，各部分内又有几个小点。引言与本论之间空一行。
一、开展城市管理综合执法的必要性和重要性
城市管理综合执法是相对集中行使行政处罚权的一种制度，并不是一种新型的行政处罚类别，它是把过去分散在各个行政机关的行政处罚权从原行政机关的管理 职能中分离出来，由法定的相对独立的行政机关统一行使的一种法律制度。该制度的核心就是将行政处罚权从行政管理机关所拥有的行政权力中剥离出来，以求在行 政权力内部形成行政管理权与处罚权的分离，促进行政效率的提高与公平。
开展城市管理综合执法是行政管理体制改革的一次飞跃。在城市管理中开展综合执法相对集中行使行政处罚权先后在全国25个省、自治区的一百多个城市管理中试行。它对改善城市市容市貌、提高行政效率、维护老百姓的合法权益，维护政府的权威起到积极的作用：
1、有利于从源头上整治和减少腐败行为
由于过去行政管理体制中行政机关既掌握行政审批权和行政许可权又承担着行政处罚的行政管理职能，这样由" 一家" 说了算的状况就会造成有些掌握权利的人 和有些地方及部门从局部利益出发，不顾国家全局利益和人民的根本利益，甚至不惜损害国家和人民群众的整体利益，置国家法律于不顾，违规审批，以罚代管，客 观上纵容了违法犯罪行为。实行综合执法相对集中行使行政处罚权可以从源头上治理腐败，减少行政管理体系中的腐败行为。
2、实行城市管理综合执法，有利于明确职责，营造整洁的市容环境
城市管理是城市政府的一项重要职能，管理水平的高低也直接体现政府的执政能力。由于城市管理涉及的部门众多，体制不顺，城市管理的权限和管理资源的配 置分布在城管、规划、园林、市政、公安、工商等若干个部门。涉及的部门多就会产生职责交叉不清的情况。执法过程中这些职能部门往往是" 有利互相争、无利互相推" ，重复执法、只罚不管、相互扯皮等现象就不足为奇。如：无证摊点的整治，工商、市政、公安等部门按照有关法律、法规都负有一定的管理责任，但面 对这种吃力不讨好的事，大家都能说出不管的理由来，最终谁也不愿管，使有些顽症得不到彻底解决，严重地影响了城市的总体形象。这样一方面，重
复执罚，损害 了群众的合法利益；另一方面，使一些被处罚过的相对人自认为自己变成了" 合法" ，正大光明地占道经营，纵容了违法现象的滋生。严重地影响了政府的形象。实 行城市管理综合执法，由于执法权力相对集中，在实际运作中更易于明确各职能部门的职责，华中律师网减 少扯皮，有利于城市管理工作的顺利开展。由于城市管理综合执法队伍拥有较全的城市管理执法职能，遇到各类城市管理相对人的违法违章行为时，均可以执法主体 的身份对其进行处罚，不存在争权夺利互相推诿的问题，能够使违法行为得以迅速消除。另外城市管理相对人的违法违章行为多属综合违法行为，即一个违法行为往 往涉及多个法律、法规的禁止性规范，任何一个专业执法队伍都难以彻底消除这一违章行为，如运输车辆沿街泼撒，它既影响市容环境卫生，又损坏污染路面还影响 交通秩序。单一执法队伍依据各自法律法规很难一下子奏效，这时集各家之能的城市管理综合执法队伍即可快捷地处理，提高了工作效率，保证了行政效能的最大 化。
3、实行城市管理综合执法，有利于维护老百姓的合法权益
行使城市管理综合执法的机关是代表政府行使行政管理权力的职能部门。它的主要职责是服务于广大人民群众，最大程度地发挥城市的各项功能，使城市管理落到实处，让群众受益。从目前情况看，华中律师网只 有对城市管理实行综合执法才能有利于维护群众的合法权益。一方面，由一支队伍对各类违反城市管理法律、法规的行为进行处罚可以大大减少或消除多头执法、重 复执法等执法扰民的现象，解决行政体制中长期形成的条块分割的矛盾，有利于统一行政处罚中的裁量尺度。另一方面，实行城市管理综合执法也能保障群众正常行 使监督权力。由一支队伍执法，群众有问题就能找到设诉的地方，不会出现要投诉找不到" 门" 的情况，以维护公民、法人和其他组织的合法权益。
4、实行城市管理综合执法，有利于提高效率降低成本
由于城市管理涉及的部门众多，部门之间的相互协调环节也相应地增加了许多，这样严重地影响了行政机关的办事效率。而各个部门又拥有单独的执法队伍，华中律师网造 成了执法队伍众多，人员膨胀，严重增加了政府的财政支出。 而实行城市管理综合执法，有利于精简机构、避免行政执法机构膨胀，降低行政执法成本，提高行政执法水平和效率。使" 七八顶大盖帽管不住一顶破草帽" 的笑话 成为历史。随着经济和社会关系日趋复杂，行政机关的行政管理事务越来越多。如果每一个部门都设立一支执法队伍，势必会造成行政机构的无限膨胀，浪费人力、 物力资源。而设立相对集中的行政处罚权制度可以精简机构，形成运转协调、行政行为规范的行政管理体系和行政执法体制，降低行政执法成本。
5、实行城市管理综合执法，有利于建立一支高素质的城市管理队伍
实行城市管理综合执法，必须要有一支高素质的执法队伍。过去各类执法队伍人员素质参差不齐，文化程度普遍不高，严重影响了队伍的整体形象。因此在实行 城市管理综合执法时执法队伍的组建和人员录用就严格按照国家公务员的录用要求和标准，把政治素质高，文化层次好的复合型人才引入到队伍中来。这样第一，保 证了队伍的高起点、正规化建设。第二，有利于队伍的统一管理。华中律师网能 够做到对人员的整体教育，从业务能力、政治素质、组织纪律等方面统一培训，提高队伍的战斗力，树立城市管理队伍良好的社会形象。第三，查处违规违纪强硬有 力，由一个主管部门进行管理完全可以避免令行禁不止的现象，对违规违纪行为可以一查到底。有了一支文明、规范、高素质的城市管理队伍，既为管好城市提供了 队伍保障，也为树立政府形象打下了坚实的基础。
二、城市管理综合执法在我市的实践
根据国务院批准的开展相对集中行使行政处罚权挑挑拣拣网试 点工作方案的原则和《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号）的有关规定及浙江省人民政府《关于报请批 准〈杭州市城市管理综合执法试点方案〉的请示》（浙府法发〔2000〕46号）。经国务院法制办批准，我市于2001年9月9日挂牌成立了
杭州市城市管理 行政执法局。根据有关法律、法规的授权，杭州市城市管理行政执法局主要承担着对市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政管理中无 照商贩的行政处罚权和公安交通管理方面对侵占道路行为的行政处罚权。通过四年多来的工作实践取得了良好的效果：
1、建立了一支高素质的队伍。城市管理行政执法局成立时坚持公开、公平、择优的原则严把人员的录用关，使一大批德、才兼备，品、学兼优的人充实到了城市管理行政执法的工作岗位上来。全局80％以上的人员具有大专以上文化程度，其中60％的人已达大学本科学历。
2、行政效率得到了大幅提高。在人员编制比以前减少的情况下行政效率却得到了大幅提升。全局向社会承诺，挑挑拣拣网对各类违章举报案件半小时内达到现场，对各类信访案件的处理满意率达到98％以上，同时市容面貌和社会秩序有了较大的改观。
3、工作职责得到了进一步的明确。工作职责的明确，从制度上抑制了相互推诿、相互扯皮现象的产生，使各类违章得到了有效的控制。全局坚持" 以人为本" 、" 严格执法、依法行政" 维护了广大人民群众的合法权益。
城市管理综合执法工作在我市的开展使我市的市容面貌和秩序有了质的提高，大大提高了我市的城市品位和综合竞争力，为我市获得" 国家卫生城市" 、" 国家 环境保护模范城市" 、" 全国绿化先进城市" 等荣誉称号提供了用力的保障。但同时，我市在开展城市管理综合执法过程中也存在一些问题：一是按目前我市的运作 来看街道过多地参与了属地中队的管理，使中队耗费了大量的精力为街道应付各类检查，挑挑拣拣网如" 洁美杯" 的检查等等。二是目前的工作过多地担负着管理的职能，执法与管理未能彻底分离。三是行政处罚的功能未能充分发挥。由于旧的管理体制和观念的影响，在处理相关部门的行政违法案件中，过多地使用了协调等手段。
三、加强城市管理综合执法的对策和建议
1、要加强立法
目前城市管理综合执法开展相对集中行使行政处罚权在我国缺乏统一规范的城市管理法律、法规, 没有形成一部完整法律体系，综合执法的依据散见于相关地方 性法规、规章中，这些地方性法规、规章规定的执法程序、内容和方式，部分是按照原行政执法体制和主体设定的，所以，一旦相关法规、规章发生变化，综合执法 依据也将随之变化，执法体系始终处于不确定的动态之中。因此必须尽快制定出一套较为科学可行的法律、法规，用法的形式加以规范。并结合政府职能转变的现实 要求，进一步理顺城市管理执法体制，根据社会改革的发展需要，使权力主体、监督执法主体相分离，从体制上形成一种执法机构相对独立、权力主体相互制约的格 局。
2、要进一步明确城市管理综合执法人员的身份
在国务院批准开展城市管理综合执法相对集中行使行政处罚权的国务院[２０００]６３号文件中明确指出城市管理综合执法人员必须是国家公务员，而在实际 执行过程中我国大部分城市的行政执法人员都没有得到相应的身份，我市也是其中之一。因此，他们在实际工作中享受不到相应的工资、保险、挑挑拣拣网福利等待遇，像我市的行政执法人员他们的子女医疗统筹、年度目标管理奖就得不到落实；在遇到暴力抗法时，增加了公安部门的处理的难度。这些既影响了执法的合法性又影响了队员的情绪和队伍的稳定。所以要尽快落实综合执法人员的公务员身份，坚持依法行政，提高执法的严肃性。
3、要完善管理机制
城市管理综合执法的行政处罚权是从原各行政管理机关的行政权力中分离出来的，由于行政管理活动的复杂性和多面性，各个部门之间，存在着从本位利益出发，相互" 不买帐" 的现象。而对于一个具体的行政管理活动，行政管理权和处罚权又多是相互依存、挑挑拣拣
网相互促进、相互制约的，这样就给管理带来了一定的难度。因此必须继续进一步深化行政体制改革，完善机制，明确责权，使行政效率得以最大化。