·中国人口资源与环境2014年第24卷第3期CHINAPOPULATION，ＲESOUＲCESANDENVIＲONMENTVol．24No．32014
中国耕地占补平衡政策的成效与局限
孙
蕊
1
孙萍
2
吴金希
1
张景奇
2
（1．清华大学社科学院战略新兴产业研究中心，北京100084；2．东北大学文法学院，辽宁沈阳110819）
“耕地占补过程”我国耕地占补平衡政策已在全国范围实施了十余年，其政策目标也经历了由的数量－质量－生摘要1997年至今，
态平衡的发展变化。从耕地占补平衡政策执行情况、耕地总量和粮食产量3个指标分别评价不同时期的政策效果。自2001年全国“数量平衡”各省（区、市）从总体上已实现耕地占补平衡政策在上的要求；但是我国耕地总量却持续下降，补充耕地质量无法得到保障；而且我国粮食产量与耕地数量、质量变化情况也有着直接的关联。虽然耕地占补平衡政策在国内生产和社会生活等方面发挥了“耕地占补过程”：“只占不补”、“多积极作用，但事实上，我国还存在很多问题没有从根本上得到解决，暴露出政策效果的局限性，如；“占优补劣”；“先占后补”等违法用地现象未根本遏制进一步引发生态恶化继续发酵社会不公。从公共政策视角，进一步研占少补”
“数量平衡”，“质究发现：在政策目标上，耕地占补平衡政策过多地强调于确保补充耕地与建设占用耕地的而忽视了耕地占补过程的“生态平衡”“占用耕地”“补量平衡”和等多重目标；在政策内容设计上，耕地占补平衡政策更加偏重于对及其补偿的要求，但缺少对充耕地”环节的规范，从而导致我国耕地质量整体水平下降；在政策执行中，由于该政策在客观上增大了耕地供给难度，而地方政府与中央政府博弈目标的非一致性导致行政角色偏差。在此基础上，从政策目标、政策内容、地方政府的角色转变和公众参与机制4个方面提出改进耕地占补平衡政策的对策建议。关键词
耕地占补平衡政策；政策分析；政策演变；政策目标；政策效果
文献标识码
A
文章编号1002－2104（2014）03－0041－06
doi：10.3969/j.issn.1002－2104.2014.03.007
中图分类号F205
1997年至今，我国耕地占补平衡政策已历经了十余年的历史沿革。党和国家根据国民经济建设在不同时期对耕地需求的变化情况，对耕地占补平衡政策进行适时调整，也不断协调各项配套政策之间的关系。
2
垦、开发补充耕地210．62万hm。从统计数字上看，补充耕
地数量大于非农建设占用耕地数量，符合耕地占补平衡政“耕地数量”“占补平衡”策在上的要求，如图1所示
。
1耕地占补平衡政策效果评价
根据耕地占补平衡政策的几次重大改革和调整，将政
策演变过程划分为3个阶段：数量平衡政策期（1997－2003年）、数量－质量平衡政策期（2004－2010年）和数量－质量－生态平衡政策期（2011年至今）。1．1
数量平衡政策的效果（1997－2003年）
1998年全国共有17个省首先，从政策执行情况来看，（区、市）实现了耕地占补平衡；1999年增加到24个；2000年底增加到29个；2001年和2002年全国31个省（区、市）总体上全部实现建设占用耕地当年占补平衡
［1－2］
。据《中
《国土资源公报》1997－2003国环境状况公报》和数据统计，
2
通过土地整理、复年我国非农建设占用耕地132．63万hm，
我国非农建设占用耕地与补充耕地
变化情况（1997－2003）
Fig．1Changesofoccupationofcultivatedlandfornon-agriculturalconstructionandsupplementarycultivatedlandinChina（1997－2003）
图1
收稿日期：2013－11－23
作者简介：孙蕊，博士后，助理研究员，主要研究方向为战略新兴产业政策、土地资源管理。
“基于全球创新网络的中国产业生态体系进化机理研究”（编号：71172004）。基金项目：国家自然科学基金项目
·41·
·中国人口资源与环境2014年第3期
其次，从我国耕地总量上看，虽然各省（区、市）的耕地占补平衡政策执行情况良好，但1997－2003年我国耕地总量却持续下降。根据《中国环境状况公报》和《国土资源公报》数据，我国耕地总量从1997年的19．49亿亩下《国土降到2003年的18．51亿亩（如图2所示）。据历年1997－2003年我国每年耕地净减少资源公报》计算所得，26．14万hm、43．67万hm、面积分别为13．25万hm、
62．74万hm、176．66万hm和257．02万127．51万hm、
hm2。由此可见，2000年、2002年和2003年的耕地减少问题尤为突出。而且，除了占用耕地面积巨大外，圈占的大多是区位好、土壤肥沃的耕地资源
。
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会造成耕地后备资源无限的错误认识，于无形中扩大了盲目的用地需求。1．2
数量－质量平衡政策的效果（2004－2010年）首先，从政策执行情况来看，全国各省（区、市）在总体上全部实现耕地占补平衡政策的数量平衡目标。由于2009－2010年官方数据暂未公布，《国土据2004－2008年资源公报》数据计算所得：2004－2008年我国非农建设占
2
通过土地整理、复垦、开发补充耕地用耕地92．22万hm，
144．47万hm2。从统计数字上看，补充耕地数量大于非农建设占用耕地数量，符合耕地占补平衡政策在“耕地数“占补平衡”量”上的要求，如图3所示
。
图2我国耕地总量和粮食产量变化情况（1997－2003）
Fig．2Changesoftotalcultivatedlandandgrainoutput
inChina（1997－2003）
图3
1997－1999年我国粮食产量最后，从粮食产量上看，《中国统计年鉴》基本保持在50000万t水平。据数据，从2000年到2003年出现严重的粮食减产，由1998年51230万t粮食最高产量，下降为2003年43070万t的粮食最低产量
［3］
我国非农建设占用耕地与补充耕地变化情况
（2004－2008）
Fig．3Changesofoccupationofcultivatedlandfornon-agriculturalconstructionandsupplementarycultivatedlandinChina（2004－2008）
2004－2010年我国耕地总量其次，从耕地总量上看，仍然继续下降，由于耕地总量已逐渐逼近18亿亩红线，耕地减少幅度也明显放缓。从2004年的18．37亿亩下降到2009年的18．26亿亩［4］，如图4所示。
2004－2010年我国粮食产量再次，从粮食产量上看，连续7年增产，由2004年46947万t增加至2010年54648万t（如图4所示）。据统计，自2003年占地高峰和粮食减产之后，我国粮食作物播种面积由2004年的101606×103hm2增加至2010年的109876×103hm2［5］。
2004－2010年我国耕地总量仍然呈逐年下综上所述，
降趋势，但下降幅度放缓。我国粮食产量实现连续7年的增长，这与国家制定农业政策、增加农业投入和农业生产率的提高有着直接关系；同时，耕地占补平衡政策为确保农业生产的耕地供给，以及在宏观新形势下所做出的政策调整也起到至关重要的作用。第一，在政策内容设计上，更加侧重补充耕地环节，规定从2009年起，除国家重大建、“以设项目外，非农建设占用耕地全面实行“先补后占”
（如图2所示）。粮食产量下降的主要原因除了干
旱等自然因素外，跟非农建设占用耕地导致全国粮食播种面积减少有着直接的关联。
1997－2003年我国耕地总量减少、综上，粮食减产的矛盾十分突出，这与经济建设需求紧密相关，但也存在明显的政策原因。第一，在政策目标上，耕地占补平衡政策的首要目标是严格限制占用耕地，确保补充耕地与建设占“数量平衡”，用耕地的国土资源部每年发布的国土资源公报中只有对耕地占补数量上的统计；第二，在政策内容设计上，耕地占补平衡政策更加偏重于对“占用耕地”及“补充耕地”其补偿的要求，但缺少对的规范，从而导致大量优质耕地资源流失，使我国耕地质量水平下降；第三，在政策执行中，由于该政策在客观上增大了耕地供给难度，在比较优势下耕地价值突显，形成了全国各地多占耕地、获取利益的机制；第四，在政策影响上，耕地“占补”原则
·4
2·
孙蕊等：
中国耕地占补平衡政策的成效与局限
2
2．1
耕地占补平衡政策的积极效果
耕地占补平衡政策在一定程度上抑制了耕地减少从总体上看，耕地占补平衡政策在全国各行政区的执
行情况良好，自2001和2002年全部逐渐实现占补平衡。由于耕地占补平衡政策要求“占一补一”的根本原则，经《国土资源公报》1997－2011年通过土地历年计算所得，
2
实现了全国每整理复垦开发共增加耕地442．73万hm，
年补充耕地面积大于建设占用量。以此为保障，我国粮食产量实现了2004－2012年连续九年增产。我国粮食生产能力基本满足国内粮食需求，这说明耕地占补平衡政策确
图4我国耕地总量和粮食产量变化情况（2004－2010）
Fig．4Changesoftotalcultivatedlandandgrainoutput
inChina（2004－2010）
保国家粮食安全的政策目标已基本实现。2．2
耕地占补平衡政策为我国科学用地提供一定的保障我国的社会主义公有制决定了国家对土地资源实行宏观调控的管理模式。从这种意义上说，耕地占补平衡政策为我国科学用地提供一定的保障，对我国工业迅速发展、国家产业结构调整和城镇化进程都起到了一定的促进作用。2．3
耕地占补平衡政策调整土地利用方式，相应地带来社会结构的逐步变化
耕地占补平衡政策的直接效果是土地类型的改变，即耕地转化为建设用地，或是增加有效耕地面积的“双向变；而政策则要求这个动态过程是在保持耕地数化过程”
量－质量平衡状态下实现。与此同时，耕地占补平衡政策实施也会给土地使用者的生产方式和生活方式带来相应的转变。在此过程中，被征地农民由传统农业生产向第二、三产业转变，进而生活方式、价值观念和行为习惯等都会随之逐渐发生变化。相应的，土地城镇化和人口城镇化会在潜移默化中逐渐改变着原有的社会结构，这是耕地占补平衡政策产生的连带效应。我国正处于快速的土地城1997年我国总镇化和人口城镇化的发展时期。据统计，
［8］人口为39449万人，其中城镇人口比重为31．91%；
；第二，在政策执行上，明确了耕地保护调控权和补定占”
审批权在中央政府，耕地保护责任和耕地占补平衡政策的执行权在地方政府；进一步明确了国土资源部、农业部和其他部委在占补平衡政策执行中的分工合作；第三，在政策考核上，把质量因素加入到耕地占补平衡的考核指标中，按照农用地数量、质量实行等级折算来衡量耕地占补平衡政策执行情况；第四，在政策配套上，相关的规划纲要、操作政策、监管政策和考核政策逐步得到补充，耕地占补平衡政策体系配套已相对完整。1．3
数量－质量－生态平衡政策的效果（2011年至今）2011年至今，耕地占补平衡政策进入相对成熟发展的阶段，并在新形势下呈现许多新的特征，如：全国主体功能区初步形成、逐步制定差别化的土地政策、耕地开发逐步向土地整理与复垦转化等。在此期间，我国耕地数量变2011年底耕地保有量为18．2476亿亩［6］，化相对平稳，
2012年达58957万2011年我国粮食产量达57121万t，
t，已经实现连续9年的粮食增产。据统计，全国粮食作物
32
播种面积由2010年的109876×10hm，增加至2011年32［7］的110573×10hm。
2012年底我国总人口为135404万人，城镇人口比重为52．57%［7］，我国已成为发展中国家城镇化速度提升较快的国家。有专家估计中国未来20年还有3亿农民进城，因此，耕地占补平衡政策将在我国未来的社会关系和社会结构转变中继续发挥作用。2．4
耕地占补平衡政策是我国土地管理上的深刻变革耕地占补平衡政策对我国土地管理的深刻变革体现在政策出台、政策执行、政策调整和机构设置4个方面。第一，政策出台。1997年中央11号文件首次提出“耕地占补平衡”概念，这成为耕地占补平衡政策的核心文件和起点。值得一提的是，这份文件是由中共中央、国务院联《土名发布的，这足以说明了这项政策的重要性。1998年
现阶段，我国耕地占补平衡政策已进入“数量－质量－生态”多重平衡的崭新阶段，相应的政策调整主要体现在以下几个方面：第一，在政策目标上，由单一的经济效益目标调整为经济效益、社会效益和生态效益等综合效益的多重目标；第二，在政策内容设计上，在加强“补充耕地”质量建设、管理与监督的基础上，由鼓励耕地开发逐步向土地整理、复垦与综合整治转化；第三，在政策执行上，基于主体功能区的初步形成，逐步改变目前国土空间开发秩序混乱和结构不合理的状况，逐步制定差别化、区域化的土地政策；第四，在政策考核上，将经济效益、社会效益和生态效益一并列入政策考核要求。
·43·
地管理法》修订，实现了耕地占补平衡政策的“立法合法；第二，化”政策执行。作为一项实施时间较长的全国性政策，耕地占补平衡政策执行的逐级传达和逐步落实是一个十分复杂的过程，也是我国土地管理实践的重要探索；第三，政策调整。耕地占补平衡政策逐步将“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”确立为我国的基本国策。中共中央、全国人大、国务院及各部委制定的一系列规划纲要、行政法规、部门规章和配套政策，将经济建设和耕地“平衡”保护以的关系确立下来。在新形势下，耕地占补平衡政策实施过程呈现出许多新特征，政策内容也随之进：“土地资源价值”行相应的调整，如的逐步显现、全面实“先补后占”，行以及市场化运作方式的融入等，都是我国改革进程中在法制、体制和机制上的伟大尝试；第四，机构国家设立专设置。1998年（即耕地占补平衡政策早期），
——国土资源部，门机构—这标志着我国土地行政管理工作“多头管理”由向“专门机构”的管理提升，为耕地占补平衡政策的顺利执行提供人力、物力和财力保障。2．5
耕地占补平衡政策在客观上影响着人们的土地观念20世纪新中国成立后直至90年代初期，我国公众普“我国幅员辽阔、，遍认为地大物博”相信我们都会在当时“我国土地的教科书中读到这样的描述。这种观念导致了
资源无限”的长期错误认识，造成了土地的粗放利用和浪费。1997年耕地占补平衡政策的提出逐步将珍惜耕地、保护耕地、合理利用和开发耕地的“资源理念”深入人心，“耕地价值”开始逐渐被正确认识。并且，政府采取的适应时代要求、行之有效的管理方式和措施，在全社会逐渐“节约集约用地”形成的土地文化理念，也渗透到社会生活的其他领域。
地立案率的比例却下降了近10个百分点，涉及的土地面积又有反弹迹象，说明即便在现今如此严苛的监测与审查下，仍有一定数量、一定比例的违法用地无法消除，俨然成为顽疾
［9］
。
3．2“占优补劣”进一步引发生态恶化
在耕地占补平衡政策实施过程中“占优补劣”的现象。“建设占用耕地”十分突出大多为土壤质量高、区位条件好的优质耕地，而“补充耕地”却基本上是以前没有从事过农业生产的土地，或是产出率较低而被弃耕的土地。，“耕地质量”一般来讲包括构成耕地的土壤、地形、水文等自然因素，以及农业小气候、农田灌排条件等环境状况两部分
［10］
。“占优补劣”使生态环境损失严重。首先，耕
地占补平衡政策本身来讲，其政策目标偏重于对预期经济效益的设计，而政策内容设计中耕地补偿机制局限于经济补偿的简单方式，从根本上缺少对生态效益的重视；其次，政策执行不力造成生态环境破坏。一些地方政府为了换取建设用地指标，不惜把管辖区内的林地、牧草地甚至生态保护区用地开垦为耕地，引起了当地生态环境的破坏，使人类付出生态安全代价
［11］
；再次，“占一补一”的原则容
“耕地后备资源无限”易造成的错误认识，导致过剩的建设用地需求，无疑对环境承载力造成巨大威胁；最后，近年来越发频繁的气候危机和自然灾害造成大量的耕地损毁、水土流失和耕地质量下降，与土地利用方式有着必然的因果联系。
3．3“先占后补”继续发酵社会不公
在耕地占补平衡政策实施中“先占后补”和“先占却迟迟不补”的现象也大量存在，这必然会加剧社会利益分配不公，从而拉大社会不公平。耕地占补平衡政策涉及的核心问题是国家对耕地资源的配置问题。我国的社会制度和土地制度决定了这绝不仅仅是一个经济问题，更是一“耕地占补”个重大的社会问题。因为过程将各种社会群体和各个层次的相关主体联系在一起，形成广泛而复杂的，社会网络关系。耕地占补平衡政策则作为“网络规则”对各种主体进行利益调整。然而，公共政策过程亦是各种社会群体的利益博弈过程，在此过程中弱势群体的利益很容易被吞噬。诚然，实现社会公平是社会主义国家的内在要求。我国政府一直在努力营造社会公平环境，推行社会公平制度。土地是人类重要的生产资料，也是被赋予财富意义的基础性社会资源，在社会公平制度中的作用十分突“占补平衡”出。如果耕地资源的是在缺失社会公平的条件下实现，则会违背政策初衷，导致更为严重的阶层问题、城乡差距问题等一系列新问题的出现，这才是耕地占补平衡政策面临的最大挑战。
3耕地占补平衡政策效果的局限性
但其政尽管耕地占补平衡政策实施已取得诸多成绩，
策效果却也十分有限，仍然还有很多问题没有从根本上得到解决，甚至在政策实施过程中引发新问题的出现。3．1“只占不补”、“多占少补”等违法用地现象未根本
遏制
耕地占补平衡政策明确规定，非农建设占用耕地必须“占多少，按照垦多少”的原则补充数量和质量相当的耕“只占不补”“多占少补”地，但是，不少地方存在着和的弄虚作假的现象。近年来，我国违法用地趋势体现出两方面的特征：一方面，一系列的法案和行动确有效果，涉案数量和涉案土地面积整体下降；另一方面却要值得警惕，现有监查系统已遇到瓶颈。尽管2006－2011年我国违法用地数量和面积的总量有所下降，但案件总量仍高于6万件，
2
违法用涉及的耕地面积仍不低于1．7万hm；与此同时，
·4
4·
4对策建议
纵然耕地占补平衡政策在我国耕地治理中发挥着重
“擦边球”还积极寻找打的机会，使耕地占补过程成为滋生土地腐败的温床。因此，地方政府的角色转变是规范耕地占补平衡政策施行的有效途径，即地方政府从以往的“主导者”“组导者”“组向转变，即真正成为政策执行中的。“疏导者”织者”和4．4
建立公众参与机制是耕地占补平衡政策的必然选择耕地占补平衡政策是一项涉及国计民生的重要政策，然而，自政策议程起点开始，公众参与就严重不足。与政策制定主体和政策执行主体相比，作为政策适用主体的公众呈高度分散状态，这会造成对政策构成中的基本社会因素的极大抑制。同时，现代政策网络结构关系的特点是“相互依赖”，、“互惠共赢”是以“信任”为基础的战略，那么，政府的决策过程就要主动扩大公众参与，积极组织社会力量献计献策，逐渐推进科学化、民主化的决策进程，接受社会舆论监督。因此，耕地占补平衡政策的调适，一方面要依赖政府的积极作用；另一方面要完善公众参与机制，在相互信任、资源交换的基础上，才能促进政策在制定和执行阶段的统一，形成均衡网络，达成互惠共赢的理想局面。
（编辑：李
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要的作用，但其存在的诸多问题和矛盾却不可回避，需要我们在政策的未来走向中予以解决。4．1
实现多元政策目标的协调有序是决定耕地占补平衡政策未来走向的前提条件
耕地占补平衡政策实施在实质上不仅对土地利用方式进行调整，而且直接关系到社会成员的利益分配，甚至在一定程度上逐渐影响到社会结构的关系变化。因此，要实现耕地占补平衡，就必须综合考虑可能的多重社会平衡系统构建包括“经济－社会－生态－文化”综合平关系，
衡的政策目标体系，从综合效应角度出发，在经济效应、社会效应、生态效应和文化效应之间寻求改革的平衡点。在新形势下，我们需要对原有政策进行适时的、积极的调整，必须运用一系列的有效方法，对政策目标体系进行科学量化，即对各项指标进行科学论证，取代“模糊目标”为“清，晰目标”实现政策目标的标准化、规范化。同时，将各项政策目标分解细化并下达至各部门，在政策执行过程中避免冲突和矛盾的出现。4．2
整和优化政策内容是完善耕地占补平衡政策的关键环节
随着政策目标发生变化，政策内容也应该做出适时的、积极的调整。我国耕地占补平衡的相关配套政策不断丰富，从本研究所搜集到的国家政策层面即已经形成规模庞大的政策体系。当前，社会经济发展呈现新的特征，耕地占补平衡政策本身也应做出与时俱进的调整。一方面，应加强对耕地社会价值、生态价值和文化价值的倡导，树“耕地资源政策价值”“节立新理念，倡导形成社会共识的约集约用地”的文化理念；另一方面，在我国政策决策水平不断提高的过程中，应加强对耕地占补平衡政策体系配套的整体性设计，综合考虑相应的操作政策、考核政策和监管政策的协调配套。任何政策都不是孤立存在的，而是政策网络和系统的有机组成部分。各项政策在政策体系中的有机联系不只是形式上，而应该是内在的、本质上的联系，表现为相互作用，互为补充。4．3
地方政府的角色转变是扭转耕地占补平衡政策执行偏差的有效途径
从根本上看，地方政府的执行偏差是导致耕地占补平衡政策问题的主要原因，这是中央政府与地方政府博弈目标的非一致性导致的行政角色偏差，以及缺乏相应的约束机制造成的。与其他政策不同的是，地方政府在耕地占补平衡政策的具体实施过程中具备较大的自主性。在权力控制和利益驱使之下，地方政府不仅显得动力不足，而且
琪）
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Abstract
IthasbeenmorethantenyearssinceCultivatedLandＲequisition-compensationBalancePolicywasimplementedinChina
in1997．Itstargetsalsounderwentthechangesfromquantitytoqualitybalance，andfinallytoecologicalequilibrium．Thispaperevaluatesthepolicyeffectivenessfromthreeindicators：thepolicyimplementation，thetotalamountofcultivatedlandandthegrainoutputinChina．Onthewhole，thegoalof‘quantitybalance’hasbeenachievedinallprovinces，autonomousregionsandmunicipalitiessince2001．ButthetotalamountofcultivatedlandinChinacontinuestodeclineandthequalityofsupplementarycultivatedlandcannotbeguaranteed．Moreover，thechangesinthequantityandqualityofcultivatedlanddirectlyaffectgrainoutputinChina．Althoughthepolicyplaysapositiveroleinthedomesticproductionandsociallife，infact，therearestillalotofproblemsunsolvedintherequisitionandcompensationofcultivatedland，whichexposeditslimitations．Forexample，suchillegaluseoflandasoccupyingcultivatedlandwithlessornocompensationhasnotbeenfundamentallycurbed；occupyingfertilelandandreplenishingitwithpooronewillfurtherleadtoecologicaldeterioration；besides，delayedsupplementwillcontinuetocausesocialinjustice．Fromtheperspectiveofpublicpolicy，thefurtherresearchshowsthatasfarasthepolicytargetsareconcerned，thepolicyoveremphasizedthe‘quantitybalance’inoccupationandcompensationoffarmland，ignoringthemultipletargetssuchas‘qualitybalance’and‘ecologicalbalance’．Asforpolicyformulation，thispolicyputsmoreemphasisontheoccupationofcultivatedlandandtherequirementofcompensationfortheoccupiedland，butlacksaspecificationofhowtosupplementarableland，resultinginthedecreaseintheoverallqualityofcultivatedlandinChina．Intheimplementation，thepolicyhasobjectivelyincreasedthedifficultyoflandsupply．Meanwhiletheinconsistencyandconflictbetweenthelocalgovernmentsandthecentralgovernmenttargetscauseddeviationintheadministrativeroles．Finally，basedonpublicpolicytargets，policycontent，thetransformationoftheroleoflocalgovernmentsandthemechanismofpublicparticipation，somesuggestionsareputforwardtoimprovethepolicy．Keywordseffectiveness
cultivatedlandrequisition-compensationbalancepolicy；policyanalysis；policyevolution；policytargets；policy
·4
6·
·中国人口资源与环境2014年第24卷第3期CHINAPOPULATION，ＲESOUＲCESANDENVIＲONMENTVol．24No．32014
中国耕地占补平衡政策的成效与局限
孙
蕊
1
孙萍
2
吴金希
1
张景奇
2
（1．清华大学社科学院战略新兴产业研究中心，北京100084；2．东北大学文法学院，辽宁沈阳110819）
“耕地占补过程”我国耕地占补平衡政策已在全国范围实施了十余年，其政策目标也经历了由的数量－质量－生摘要1997年至今，
态平衡的发展变化。从耕地占补平衡政策执行情况、耕地总量和粮食产量3个指标分别评价不同时期的政策效果。自2001年全国“数量平衡”各省（区、市）从总体上已实现耕地占补平衡政策在上的要求；但是我国耕地总量却持续下降，补充耕地质量无法得到保障；而且我国粮食产量与耕地数量、质量变化情况也有着直接的关联。虽然耕地占补平衡政策在国内生产和社会生活等方面发挥了“耕地占补过程”：“只占不补”、“多积极作用，但事实上，我国还存在很多问题没有从根本上得到解决，暴露出政策效果的局限性，如；“占优补劣”；“先占后补”等违法用地现象未根本遏制进一步引发生态恶化继续发酵社会不公。从公共政策视角，进一步研占少补”
“数量平衡”，“质究发现：在政策目标上，耕地占补平衡政策过多地强调于确保补充耕地与建设占用耕地的而忽视了耕地占补过程的“生态平衡”“占用耕地”“补量平衡”和等多重目标；在政策内容设计上，耕地占补平衡政策更加偏重于对及其补偿的要求，但缺少对充耕地”环节的规范，从而导致我国耕地质量整体水平下降；在政策执行中，由于该政策在客观上增大了耕地供给难度，而地方政府与中央政府博弈目标的非一致性导致行政角色偏差。在此基础上，从政策目标、政策内容、地方政府的角色转变和公众参与机制4个方面提出改进耕地占补平衡政策的对策建议。关键词
耕地占补平衡政策；政策分析；政策演变；政策目标；政策效果
文献标识码
A
文章编号1002－2104（2014）03－0041－06
doi：10.3969/j.issn.1002－2104.2014.03.007
中图分类号F205
1997年至今，我国耕地占补平衡政策已历经了十余年的历史沿革。党和国家根据国民经济建设在不同时期对耕地需求的变化情况，对耕地占补平衡政策进行适时调整，也不断协调各项配套政策之间的关系。
2
垦、开发补充耕地210．62万hm。从统计数字上看，补充耕
地数量大于非农建设占用耕地数量，符合耕地占补平衡政“耕地数量”“占补平衡”策在上的要求，如图1所示
。
1耕地占补平衡政策效果评价
根据耕地占补平衡政策的几次重大改革和调整，将政
策演变过程划分为3个阶段：数量平衡政策期（1997－2003年）、数量－质量平衡政策期（2004－2010年）和数量－质量－生态平衡政策期（2011年至今）。1．1
数量平衡政策的效果（1997－2003年）
1998年全国共有17个省首先，从政策执行情况来看，（区、市）实现了耕地占补平衡；1999年增加到24个；2000年底增加到29个；2001年和2002年全国31个省（区、市）总体上全部实现建设占用耕地当年占补平衡
［1－2］
。据《中
《国土资源公报》1997－2003国环境状况公报》和数据统计，
2
通过土地整理、复年我国非农建设占用耕地132．63万hm，
我国非农建设占用耕地与补充耕地
变化情况（1997－2003）
Fig．1Changesofoccupationofcultivatedlandfornon-agriculturalconstructionandsupplementarycultivatedlandinChina（1997－2003）
图1
收稿日期：2013－11－23
作者简介：孙蕊，博士后，助理研究员，主要研究方向为战略新兴产业政策、土地资源管理。
“基于全球创新网络的中国产业生态体系进化机理研究”（编号：71172004）。基金项目：国家自然科学基金项目
·41·
·中国人口资源与环境2014年第3期
其次，从我国耕地总量上看，虽然各省（区、市）的耕地占补平衡政策执行情况良好，但1997－2003年我国耕地总量却持续下降。根据《中国环境状况公报》和《国土资源公报》数据，我国耕地总量从1997年的19．49亿亩下《国土降到2003年的18．51亿亩（如图2所示）。据历年1997－2003年我国每年耕地净减少资源公报》计算所得，26．14万hm、43．67万hm、面积分别为13．25万hm、
62．74万hm、176．66万hm和257．02万127．51万hm、
hm2。由此可见，2000年、2002年和2003年的耕地减少问题尤为突出。而且，除了占用耕地面积巨大外，圈占的大多是区位好、土壤肥沃的耕地资源
。
2
2
2
2
2
2
会造成耕地后备资源无限的错误认识，于无形中扩大了盲目的用地需求。1．2
数量－质量平衡政策的效果（2004－2010年）首先，从政策执行情况来看，全国各省（区、市）在总体上全部实现耕地占补平衡政策的数量平衡目标。由于2009－2010年官方数据暂未公布，《国土据2004－2008年资源公报》数据计算所得：2004－2008年我国非农建设占
2
通过土地整理、复垦、开发补充耕地用耕地92．22万hm，
144．47万hm2。从统计数字上看，补充耕地数量大于非农建设占用耕地数量，符合耕地占补平衡政策在“耕地数“占补平衡”量”上的要求，如图3所示
。
图2我国耕地总量和粮食产量变化情况（1997－2003）
Fig．2Changesoftotalcultivatedlandandgrainoutput
inChina（1997－2003）
图3
1997－1999年我国粮食产量最后，从粮食产量上看，《中国统计年鉴》基本保持在50000万t水平。据数据，从2000年到2003年出现严重的粮食减产，由1998年51230万t粮食最高产量，下降为2003年43070万t的粮食最低产量
［3］
我国非农建设占用耕地与补充耕地变化情况
（2004－2008）
Fig．3Changesofoccupationofcultivatedlandfornon-agriculturalconstructionandsupplementarycultivatedlandinChina（2004－2008）
2004－2010年我国耕地总量其次，从耕地总量上看，仍然继续下降，由于耕地总量已逐渐逼近18亿亩红线，耕地减少幅度也明显放缓。从2004年的18．37亿亩下降到2009年的18．26亿亩［4］，如图4所示。
2004－2010年我国粮食产量再次，从粮食产量上看，连续7年增产，由2004年46947万t增加至2010年54648万t（如图4所示）。据统计，自2003年占地高峰和粮食减产之后，我国粮食作物播种面积由2004年的101606×103hm2增加至2010年的109876×103hm2［5］。
2004－2010年我国耕地总量仍然呈逐年下综上所述，
降趋势，但下降幅度放缓。我国粮食产量实现连续7年的增长，这与国家制定农业政策、增加农业投入和农业生产率的提高有着直接关系；同时，耕地占补平衡政策为确保农业生产的耕地供给，以及在宏观新形势下所做出的政策调整也起到至关重要的作用。第一，在政策内容设计上，更加侧重补充耕地环节，规定从2009年起，除国家重大建、“以设项目外，非农建设占用耕地全面实行“先补后占”
（如图2所示）。粮食产量下降的主要原因除了干
旱等自然因素外，跟非农建设占用耕地导致全国粮食播种面积减少有着直接的关联。
1997－2003年我国耕地总量减少、综上，粮食减产的矛盾十分突出，这与经济建设需求紧密相关，但也存在明显的政策原因。第一，在政策目标上，耕地占补平衡政策的首要目标是严格限制占用耕地，确保补充耕地与建设占“数量平衡”，用耕地的国土资源部每年发布的国土资源公报中只有对耕地占补数量上的统计；第二，在政策内容设计上，耕地占补平衡政策更加偏重于对“占用耕地”及“补充耕地”其补偿的要求，但缺少对的规范，从而导致大量优质耕地资源流失，使我国耕地质量水平下降；第三，在政策执行中，由于该政策在客观上增大了耕地供给难度，在比较优势下耕地价值突显，形成了全国各地多占耕地、获取利益的机制；第四，在政策影响上，耕地“占补”原则
·4
2·
孙蕊等：
中国耕地占补平衡政策的成效与局限
2
2．1
耕地占补平衡政策的积极效果
耕地占补平衡政策在一定程度上抑制了耕地减少从总体上看，耕地占补平衡政策在全国各行政区的执
行情况良好，自2001和2002年全部逐渐实现占补平衡。由于耕地占补平衡政策要求“占一补一”的根本原则，经《国土资源公报》1997－2011年通过土地历年计算所得，
2
实现了全国每整理复垦开发共增加耕地442．73万hm，
年补充耕地面积大于建设占用量。以此为保障，我国粮食产量实现了2004－2012年连续九年增产。我国粮食生产能力基本满足国内粮食需求，这说明耕地占补平衡政策确
图4我国耕地总量和粮食产量变化情况（2004－2010）
Fig．4Changesoftotalcultivatedlandandgrainoutput
inChina（2004－2010）
保国家粮食安全的政策目标已基本实现。2．2
耕地占补平衡政策为我国科学用地提供一定的保障我国的社会主义公有制决定了国家对土地资源实行宏观调控的管理模式。从这种意义上说，耕地占补平衡政策为我国科学用地提供一定的保障，对我国工业迅速发展、国家产业结构调整和城镇化进程都起到了一定的促进作用。2．3
耕地占补平衡政策调整土地利用方式，相应地带来社会结构的逐步变化
耕地占补平衡政策的直接效果是土地类型的改变，即耕地转化为建设用地，或是增加有效耕地面积的“双向变；而政策则要求这个动态过程是在保持耕地数化过程”
量－质量平衡状态下实现。与此同时，耕地占补平衡政策实施也会给土地使用者的生产方式和生活方式带来相应的转变。在此过程中，被征地农民由传统农业生产向第二、三产业转变，进而生活方式、价值观念和行为习惯等都会随之逐渐发生变化。相应的，土地城镇化和人口城镇化会在潜移默化中逐渐改变着原有的社会结构，这是耕地占补平衡政策产生的连带效应。我国正处于快速的土地城1997年我国总镇化和人口城镇化的发展时期。据统计，
［8］人口为39449万人，其中城镇人口比重为31．91%；
；第二，在政策执行上，明确了耕地保护调控权和补定占”
审批权在中央政府，耕地保护责任和耕地占补平衡政策的执行权在地方政府；进一步明确了国土资源部、农业部和其他部委在占补平衡政策执行中的分工合作；第三，在政策考核上，把质量因素加入到耕地占补平衡的考核指标中，按照农用地数量、质量实行等级折算来衡量耕地占补平衡政策执行情况；第四，在政策配套上，相关的规划纲要、操作政策、监管政策和考核政策逐步得到补充，耕地占补平衡政策体系配套已相对完整。1．3
数量－质量－生态平衡政策的效果（2011年至今）2011年至今，耕地占补平衡政策进入相对成熟发展的阶段，并在新形势下呈现许多新的特征，如：全国主体功能区初步形成、逐步制定差别化的土地政策、耕地开发逐步向土地整理与复垦转化等。在此期间，我国耕地数量变2011年底耕地保有量为18．2476亿亩［6］，化相对平稳，
2012年达58957万2011年我国粮食产量达57121万t，
t，已经实现连续9年的粮食增产。据统计，全国粮食作物
32
播种面积由2010年的109876×10hm，增加至2011年32［7］的110573×10hm。
2012年底我国总人口为135404万人，城镇人口比重为52．57%［7］，我国已成为发展中国家城镇化速度提升较快的国家。有专家估计中国未来20年还有3亿农民进城，因此，耕地占补平衡政策将在我国未来的社会关系和社会结构转变中继续发挥作用。2．4
耕地占补平衡政策是我国土地管理上的深刻变革耕地占补平衡政策对我国土地管理的深刻变革体现在政策出台、政策执行、政策调整和机构设置4个方面。第一，政策出台。1997年中央11号文件首次提出“耕地占补平衡”概念，这成为耕地占补平衡政策的核心文件和起点。值得一提的是，这份文件是由中共中央、国务院联《土名发布的，这足以说明了这项政策的重要性。1998年
现阶段，我国耕地占补平衡政策已进入“数量－质量－生态”多重平衡的崭新阶段，相应的政策调整主要体现在以下几个方面：第一，在政策目标上，由单一的经济效益目标调整为经济效益、社会效益和生态效益等综合效益的多重目标；第二，在政策内容设计上，在加强“补充耕地”质量建设、管理与监督的基础上，由鼓励耕地开发逐步向土地整理、复垦与综合整治转化；第三，在政策执行上，基于主体功能区的初步形成，逐步改变目前国土空间开发秩序混乱和结构不合理的状况，逐步制定差别化、区域化的土地政策；第四，在政策考核上，将经济效益、社会效益和生态效益一并列入政策考核要求。
·43·
地管理法》修订，实现了耕地占补平衡政策的“立法合法；第二，化”政策执行。作为一项实施时间较长的全国性政策，耕地占补平衡政策执行的逐级传达和逐步落实是一个十分复杂的过程，也是我国土地管理实践的重要探索；第三，政策调整。耕地占补平衡政策逐步将“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”确立为我国的基本国策。中共中央、全国人大、国务院及各部委制定的一系列规划纲要、行政法规、部门规章和配套政策，将经济建设和耕地“平衡”保护以的关系确立下来。在新形势下，耕地占补平衡政策实施过程呈现出许多新特征，政策内容也随之进：“土地资源价值”行相应的调整，如的逐步显现、全面实“先补后占”，行以及市场化运作方式的融入等，都是我国改革进程中在法制、体制和机制上的伟大尝试；第四，机构国家设立专设置。1998年（即耕地占补平衡政策早期），
——国土资源部，门机构—这标志着我国土地行政管理工作“多头管理”由向“专门机构”的管理提升，为耕地占补平衡政策的顺利执行提供人力、物力和财力保障。2．5
耕地占补平衡政策在客观上影响着人们的土地观念20世纪新中国成立后直至90年代初期，我国公众普“我国幅员辽阔、，遍认为地大物博”相信我们都会在当时“我国土地的教科书中读到这样的描述。这种观念导致了
资源无限”的长期错误认识，造成了土地的粗放利用和浪费。1997年耕地占补平衡政策的提出逐步将珍惜耕地、保护耕地、合理利用和开发耕地的“资源理念”深入人心，“耕地价值”开始逐渐被正确认识。并且，政府采取的适应时代要求、行之有效的管理方式和措施，在全社会逐渐“节约集约用地”形成的土地文化理念，也渗透到社会生活的其他领域。
地立案率的比例却下降了近10个百分点，涉及的土地面积又有反弹迹象，说明即便在现今如此严苛的监测与审查下，仍有一定数量、一定比例的违法用地无法消除，俨然成为顽疾
［9］
。
3．2“占优补劣”进一步引发生态恶化
在耕地占补平衡政策实施过程中“占优补劣”的现象。“建设占用耕地”十分突出大多为土壤质量高、区位条件好的优质耕地，而“补充耕地”却基本上是以前没有从事过农业生产的土地，或是产出率较低而被弃耕的土地。，“耕地质量”一般来讲包括构成耕地的土壤、地形、水文等自然因素，以及农业小气候、农田灌排条件等环境状况两部分
［10］
。“占优补劣”使生态环境损失严重。首先，耕
地占补平衡政策本身来讲，其政策目标偏重于对预期经济效益的设计，而政策内容设计中耕地补偿机制局限于经济补偿的简单方式，从根本上缺少对生态效益的重视；其次，政策执行不力造成生态环境破坏。一些地方政府为了换取建设用地指标，不惜把管辖区内的林地、牧草地甚至生态保护区用地开垦为耕地，引起了当地生态环境的破坏，使人类付出生态安全代价
［11］
；再次，“占一补一”的原则容
“耕地后备资源无限”易造成的错误认识，导致过剩的建设用地需求，无疑对环境承载力造成巨大威胁；最后，近年来越发频繁的气候危机和自然灾害造成大量的耕地损毁、水土流失和耕地质量下降，与土地利用方式有着必然的因果联系。
3．3“先占后补”继续发酵社会不公
在耕地占补平衡政策实施中“先占后补”和“先占却迟迟不补”的现象也大量存在，这必然会加剧社会利益分配不公，从而拉大社会不公平。耕地占补平衡政策涉及的核心问题是国家对耕地资源的配置问题。我国的社会制度和土地制度决定了这绝不仅仅是一个经济问题，更是一“耕地占补”个重大的社会问题。因为过程将各种社会群体和各个层次的相关主体联系在一起，形成广泛而复杂的，社会网络关系。耕地占补平衡政策则作为“网络规则”对各种主体进行利益调整。然而，公共政策过程亦是各种社会群体的利益博弈过程，在此过程中弱势群体的利益很容易被吞噬。诚然，实现社会公平是社会主义国家的内在要求。我国政府一直在努力营造社会公平环境，推行社会公平制度。土地是人类重要的生产资料，也是被赋予财富意义的基础性社会资源，在社会公平制度中的作用十分突“占补平衡”出。如果耕地资源的是在缺失社会公平的条件下实现，则会违背政策初衷，导致更为严重的阶层问题、城乡差距问题等一系列新问题的出现，这才是耕地占补平衡政策面临的最大挑战。
3耕地占补平衡政策效果的局限性
但其政尽管耕地占补平衡政策实施已取得诸多成绩，
策效果却也十分有限，仍然还有很多问题没有从根本上得到解决，甚至在政策实施过程中引发新问题的出现。3．1“只占不补”、“多占少补”等违法用地现象未根本
遏制
耕地占补平衡政策明确规定，非农建设占用耕地必须“占多少，按照垦多少”的原则补充数量和质量相当的耕“只占不补”“多占少补”地，但是，不少地方存在着和的弄虚作假的现象。近年来，我国违法用地趋势体现出两方面的特征：一方面，一系列的法案和行动确有效果，涉案数量和涉案土地面积整体下降；另一方面却要值得警惕，现有监查系统已遇到瓶颈。尽管2006－2011年我国违法用地数量和面积的总量有所下降，但案件总量仍高于6万件，
2
违法用涉及的耕地面积仍不低于1．7万hm；与此同时，
·4
4·
4对策建议
纵然耕地占补平衡政策在我国耕地治理中发挥着重
“擦边球”还积极寻找打的机会，使耕地占补过程成为滋生土地腐败的温床。因此，地方政府的角色转变是规范耕地占补平衡政策施行的有效途径，即地方政府从以往的“主导者”“组导者”“组向转变，即真正成为政策执行中的。“疏导者”织者”和4．4
建立公众参与机制是耕地占补平衡政策的必然选择耕地占补平衡政策是一项涉及国计民生的重要政策，然而，自政策议程起点开始，公众参与就严重不足。与政策制定主体和政策执行主体相比，作为政策适用主体的公众呈高度分散状态，这会造成对政策构成中的基本社会因素的极大抑制。同时，现代政策网络结构关系的特点是“相互依赖”，、“互惠共赢”是以“信任”为基础的战略，那么，政府的决策过程就要主动扩大公众参与，积极组织社会力量献计献策，逐渐推进科学化、民主化的决策进程，接受社会舆论监督。因此，耕地占补平衡政策的调适，一方面要依赖政府的积极作用；另一方面要完善公众参与机制，在相互信任、资源交换的基础上，才能促进政策在制定和执行阶段的统一，形成均衡网络，达成互惠共赢的理想局面。
（编辑：李
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要的作用，但其存在的诸多问题和矛盾却不可回避，需要我们在政策的未来走向中予以解决。4．1
实现多元政策目标的协调有序是决定耕地占补平衡政策未来走向的前提条件
耕地占补平衡政策实施在实质上不仅对土地利用方式进行调整，而且直接关系到社会成员的利益分配，甚至在一定程度上逐渐影响到社会结构的关系变化。因此，要实现耕地占补平衡，就必须综合考虑可能的多重社会平衡系统构建包括“经济－社会－生态－文化”综合平关系，
衡的政策目标体系，从综合效应角度出发，在经济效应、社会效应、生态效应和文化效应之间寻求改革的平衡点。在新形势下，我们需要对原有政策进行适时的、积极的调整，必须运用一系列的有效方法，对政策目标体系进行科学量化，即对各项指标进行科学论证，取代“模糊目标”为“清，晰目标”实现政策目标的标准化、规范化。同时，将各项政策目标分解细化并下达至各部门，在政策执行过程中避免冲突和矛盾的出现。4．2
整和优化政策内容是完善耕地占补平衡政策的关键环节
随着政策目标发生变化，政策内容也应该做出适时的、积极的调整。我国耕地占补平衡的相关配套政策不断丰富，从本研究所搜集到的国家政策层面即已经形成规模庞大的政策体系。当前，社会经济发展呈现新的特征，耕地占补平衡政策本身也应做出与时俱进的调整。一方面，应加强对耕地社会价值、生态价值和文化价值的倡导，树“耕地资源政策价值”“节立新理念，倡导形成社会共识的约集约用地”的文化理念；另一方面，在我国政策决策水平不断提高的过程中，应加强对耕地占补平衡政策体系配套的整体性设计，综合考虑相应的操作政策、考核政策和监管政策的协调配套。任何政策都不是孤立存在的，而是政策网络和系统的有机组成部分。各项政策在政策体系中的有机联系不只是形式上，而应该是内在的、本质上的联系，表现为相互作用，互为补充。4．3
地方政府的角色转变是扭转耕地占补平衡政策执行偏差的有效途径
从根本上看，地方政府的执行偏差是导致耕地占补平衡政策问题的主要原因，这是中央政府与地方政府博弈目标的非一致性导致的行政角色偏差，以及缺乏相应的约束机制造成的。与其他政策不同的是，地方政府在耕地占补平衡政策的具体实施过程中具备较大的自主性。在权力控制和利益驱使之下，地方政府不仅显得动力不足，而且
琪）
·45·
·中国人口资源与环境2014年
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［TangJuhua，LvChanghe．ChallengeandChoicefortheFarmlandOccupation-CompensationBalanceintheUrbanizationProcessinChina［J］．JournalofAnhuiAgriculturalSciences，2008，36（9）：3837－3839，3902．］
EffectivenessandLimitationsofCultivatedLandＲequisition-compensation
BalancePolicyinChina
SUNＲui1
SUNPing2
WUJin-xi1
ZHANGJing-qi2
（1．CenterofStrategicEmergingIndustries，SchoolofSocialSciences，TsinghuaUniversity，Beijing100084，China；
2．SchoolofHumanities＆Laws，NortheasternUniversity，ShenyangLiaoning110819，China）
Abstract
IthasbeenmorethantenyearssinceCultivatedLandＲequisition-compensationBalancePolicywasimplementedinChina
in1997．Itstargetsalsounderwentthechangesfromquantitytoqualitybalance，andfinallytoecologicalequilibrium．Thispaperevaluatesthepolicyeffectivenessfromthreeindicators：thepolicyimplementation，thetotalamountofcultivatedlandandthegrainoutputinChina．Onthewhole，thegoalof‘quantitybalance’hasbeenachievedinallprovinces，autonomousregionsandmunicipalitiessince2001．ButthetotalamountofcultivatedlandinChinacontinuestodeclineandthequalityofsupplementarycultivatedlandcannotbeguaranteed．Moreover，thechangesinthequantityandqualityofcultivatedlanddirectlyaffectgrainoutputinChina．Althoughthepolicyplaysapositiveroleinthedomesticproductionandsociallife，infact，therearestillalotofproblemsunsolvedintherequisitionandcompensationofcultivatedland，whichexposeditslimitations．Forexample，suchillegaluseoflandasoccupyingcultivatedlandwithlessornocompensationhasnotbeenfundamentallycurbed；occupyingfertilelandandreplenishingitwithpooronewillfurtherleadtoecologicaldeterioration；besides，delayedsupplementwillcontinuetocausesocialinjustice．Fromtheperspectiveofpublicpolicy，thefurtherresearchshowsthatasfarasthepolicytargetsareconcerned，thepolicyoveremphasizedthe‘quantitybalance’inoccupationandcompensationoffarmland，ignoringthemultipletargetssuchas‘qualitybalance’and‘ecologicalbalance’．Asforpolicyformulation，thispolicyputsmoreemphasisontheoccupationofcultivatedlandandtherequirementofcompensationfortheoccupiedland，butlacksaspecificationofhowtosupplementarableland，resultinginthedecreaseintheoverallqualityofcultivatedlandinChina．Intheimplementation，thepolicyhasobjectivelyincreasedthedifficultyoflandsupply．Meanwhiletheinconsistencyandconflictbetweenthelocalgovernmentsandthecentralgovernmenttargetscauseddeviationintheadministrativeroles．Finally，basedonpublicpolicytargets，policycontent，thetransformationoftheroleoflocalgovernmentsandthemechanismofpublicparticipation，somesuggestionsareputforwardtoimprovethepolicy．Keywordseffectiveness
cultivatedlandrequisition-compensationbalancepolicy；policyanalysis；policyevolution；policytargets；policy
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