第28卷 第5期Vol.28 No.5广西大学学报(哲学社会科学版)
JournalofGuangxiUniversity(PhilosophyandSocialScience)2006年10月Oct.,2006
论广西新型农村社会保障制度
蒋万庚1,陆桂生2,黄仲龙3
(1.广西师范大学,广西桂林541004;2.广西大学,广西南宁530005;3.广西财经学院,广西南宁530003)
[摘 要] 建立农村社会保障制度,关系到农村社会经济的稳定及数亿农民的切身利益,也是构建和谐社会、建设新农村的重要内容。当前广西农村社会保障制度的建立,应采取“低水平、广覆盖”,“突出重点”,“逐步完善”的政策方针,建立农民急需的社会保障项目来构建农村社会保障制度。广西农村社会保障制度建立应在国家确定的农村社会保障体系框架下,以建立农村养老保障、农村合作医疗保险和农民最低生活保障与经济扶贫相结合的制度为重点,有条件的地区可以考虑建立其他社会保障项目,如医疗保险、失业保险、社会福利等项目。[关键词] 新农村;养老保障;合作医疗;农村最低生活保障
[中图分类号] C913.7 文献标识码:A 文章编号:1001-8182(2006)05-0049-07一、前言
随着广西经济和社会的发展,农村传统“生存靠土地、养老靠家庭”的做法已难以适应社会发展要求。农民因病致贫、老年无保障及贫困人口增加,基本生活得不到保障,影响了农村社会的发展。我国为探索建立农村社会保障制度做了大量工作,但由于各种原因,农村社会保障制度一直滞后于城市社会保障制度发展。农村依然处于一种家庭保障、土地保障及政府救济的低水平上,没有真正意义上的社会保障。广西作为西部农业大省,农村人口占较大比重,工业经济发展相对落后,二元化社会结构矛盾突出,在此基础上建立农村社会保障制度,具有更大的困难和挑战性。
二、构建新型农村社会保障制度的必要性我国已步入人口老龄化国家的行列,据统计,“2005年我国60岁以上的老年人达1.45亿,占总人口的11%,且每年以3.3%的速度递增,预计到2050
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年老年人口增到4.2亿,占总人口的30%。”而农村老年人口占近70%,农村人口老龄化的发展速度已快于城市。农村社会保障存在以下突出问题:首先是家庭养老力不从心。我国传统的养老模式是家庭养老,两个老年人由三四个儿女供养,农村老年人生活在几代人的大家庭中。随着计划生育政策的实施,农村家庭结构发生较大变化,即家庭结构呈
现为倒金字塔型。这种家庭结构如仅依靠家庭养老,老年人基本生活难以得到保障。其次是农民看病难问题突出。进入80年代,由于联产承包责任制的实施,农村失去了集体经济的依托,大部分农村合作医疗解体,农民缺少医疗保障。“至今合作医疗的覆盖面不足全国农村的10%,仅有1/3的乡镇卫生院勉强维持,1/3的乡镇卫生院入不敷出,看病难成为农民的一块心病。同时,医药费用增长远超过农民收入增长,出现了大量农民因病致贫、因病返贫的
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现象。”再次是农村贫困问题严峻。根据我国政府划定的贫困线标准(人均年收入低于635元),我国农村仍有3000万人处于绝对贫困的状态,广西农村贫困人口达300多万,约占全国贫困人口的10%,占全区总人口的6%。因此,有必要建立农村社会保障制度,以减少贫富差距,促进社会和谐发展。
(一)建立农村社会保障制度,是我区社会和经济制度发展的重要组成部分。
2004年末,广西总人口4889万人,其中农村人口占68.3%,农民纯收入仅2305元,尚有300多万
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贫困人口。目前已在城市建立了相应的社会保障制度,其内容基本涵盖了养老、疾病、失业、工伤、最低生活保障等制度。然而,以上社会保障并不适用农村,农民与市民在社会保障制度上有明显的差距,实际上表明当前的社会保障并没有覆盖农村,农
a¹收稿日期:20060410
作者简介:蒋万庚(1974),男,广西全州人,广西师范学院讲师,民商法硕士。《广西统计年鉴》,2005年。
民仍与社会保障无缘。其原因是由于经济不够发达,财政无力承担,也与农民有土地保障的现状分不开,就形成了二元化社会保障模式。这实际是以牺牲农民社会保障权益为前提的。可以说,没有农村社会保障制度的建立和完善,也就没有市场经济制度的完善,农村社会保障制度是市场经济制度不可缺少的部分。
(二)建立农村社会保障制度,有利于推进我区城市化进程。
我国必然要走向工业化,走向城乡一体化,使农村摆脱贫困。近几年来,广西经济发展势头较好,工业发展迅速,农业比例逐渐降低,政府主要工作之一是要加快城市化进程,使更多农民市民化,让更多农民摆脱土地束缚,使他们从传统“家庭保障”、“土地保障”走向“社会保障”。由于当前社会保障仍无法城乡一体化,则针对农民建立农村社会保障制度是不可缺的,它有利于推进城市化,减轻城市社会保障的压力。
(三)建立农村社会保障制度,是维护农民社会保障权利的需要。
社会保障对象应是全民的,任何公民都有社会保障的权利,我国宪法规定了公民的社会保障权,社会保障权是公民重要的宪法性权利,只能尊重和维护,而不能轻视和制定差别政策。从权利属性而言,农民与市民的社会保障权是没有差别的,如果农民社会保障权益得不到体现,这对他们是不公平的,也不符合我国法治建设的要求。因此,应建立农村社会保障制度,保障农民社会保障权利的实现。广西是农业大省,农村人口比例高,更有必要建立农村社会保障制度。
(四)建立农村社会保障制度,有利于农村社会的稳定。
农村稳定是我国社会稳定的基础,现代社会离不开社会保障制度。长期以来,我国农村社会保障制度基本是空白,只能通过有限的家庭保障来实现。随着市场经济的发展,越来越多的农村劳动力流入城市,同时计划生育制度的实施,家庭保障作用越小,农村养老风险日益增大。传统认为农民有土地保障的观点也日益受到质疑。广西多数农村地处“老少边山穷”地区,人多地少,土地增值作用低,开发困难,如果没有社会保障制度为后盾,农村贫困人口将会越来越多,不安定因素也会越来越激化。三、广西农村社会保障制度中存在的主要问题自20世纪90年代以来,广西对农村社会保障制度进行了相应改革,确定了部分县市作为试点,取得了初步经验和成绩,为农村社会保障制度的建立与完善奠定了一定基础。但由于城乡二元社会经济—
结构的存在,“三农”问题仍然突出,我区农村社会保障制度建设还存在不少问题。
(一)因财力等因素制约,对农村社会保障的重要性认识不够,投入不足。由于广西经济不发达,工业化程度低,农业仍占较大比重,财政难以在社会保障上支出太多,即使建立农村社会保障制度,也无法覆盖全部农村人口。根据广西社会保障实际工作来看,社会保障财政投入不够。2004年末,“我区仅有180.6万农民参保,保障基金存结余款为49380.4万元,有30177人领取养老保险金,当年支
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付金额为140.8万元。”较少农民参加社会保障,无法满足农村社会保障需要,扩大农村社会保障覆盖面,离不开财政的支持。总体而言,我区在社会保障财政支出上偏低。
(二)农村社会保障未成体系,社会保险内容少,福利水平低,仅限于低水平的社会救济层次。众观我区农村社会保障,广大农村几乎没有建立起养老保险、医疗保险、生育保险等基本的社会保险,更不用说建立更高层次的失业、工伤保险及住房、教育保障等制度了,社会福利更无法保证了,就是现有的赈灾救济的对象也越来越窄。目前救济的对象基本上只是灾害救济和对五保户、孤儿及少量非常贫困家庭救济。其原因一是救济条件过于严格,二是认识上的片面性,“认为接受救济的人越多,政府工作就没做好,导致一些贫困县市不愿意带上贫困帽,享受不到国家的一些优惠政策和财政支持,使
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贫困县更为贫困。”据调查,我区部分县农村恩格尔系数高达60%以上,部分农村人均年收入不足500元,而维持最低生活水平,平均每人每月需要50～80元,而低于这一标准的人口还有不少。以绝对贫困为准线,估计我区农村贫困人口所占比重为6%左右。可见,我区农村贫困问题还没有得到改善,社会保障发展落后。
农村原有的合作医疗和赤脚医生制度,当前发展几乎停滞。目前只有极少数乡村建立合作医疗,农民因病返贫、因病致贫情况严重。农民生病基本是处于“小病扛,大病拖,重病等死”的境况,绝大多数农民未能纳入合作医疗保险制度上来。
(三)社会保障覆盖面窄,层次低,保障水平低。农村以养老、医疗为重点的社会保障工作仅在极少数县市搞试点,还没有在全区范围内推广,社会保障统筹层次低,范围窄,不少地区只是在县、乡、村三级统筹,社会保障只是社区化而不是社会化,保障功能低。据统计,“中央财政用于社会保障支出的比例,很多国家都在30%以上,而我国仅为10%左右,且这10%大部分用于城镇职工,农民的社会保
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障没有得到财政支持。”2000年,全国参加农村社
会养老保险计划的人口为6000万人,加上国家供养的‘五保’老人2000多万,共8000多万,约占农村总人口的10%。全国农民中得到合作医疗保障的人口比重仅为6.5%,绝大多数农民只能自费看病。再从保障水平看,全国农村养老保险基金累计184亿元,参保人人均累计保费仅230元,月均养老金仅为3.5元,显然不能保证参保人的基本生活。广西在一定程度上还达不到全国平均水平,情况相对还要差。可见,农村社会保障仅覆盖少数农民,没有一定普遍性是不够的。
当前广西农村社会保障仍是采取“家庭养老为主,集体和国家补助、救济为辅”的做法,这实际上不是社会保障,集体补助因集体组织主体缺位也就成了空谈,国家补助因缺少相关法律制度保证,事实上也无法落实。农村社会保障归根到底仍依附于家庭,是“家庭保障”,而非“社会保障”,剩下只是低水平的社会救济。
(四)农村社会保障基金筹集难,保障性较差。农村社会保障制度建设中,社会保险费的缴纳是政府最为头疼的事。按照民政部农村养老保险基本方案规定,不少地区采取以下方案由农民缴纳较低的保险费,如可根据实际情况分2元、4元、6元……20元等10个档次缴费,多数地区农民投保时选择了2元/月的投保档次。“这在不考虑通货膨胀等因素情况下,如果农民缴费15年后每月可以领取9.9元,这点钱对农民养老来说作用甚微。即使每月投
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保是20元,也难以起到保障作用。”农民缴费难,缴费低,其原因不仅在于农村经济发展水平低,农民对养老保险制度缺乏信心所致,而且还在于农民不像市民一样,没有用人单位为其缴纳保险费,虽然有关制度规定,采取农民个人、集体和国家各负担一部分,但由于70年代末家庭承包责任制实施以来,使农村集体经济结构失去了基础,集体保障的基础不复存在;同时财政事实上也没有投入社会保障资金支持农村社会保障建设,致使农村社会保障因基金缺乏发展滞后。以农村社会救济为例,在1999年农村税费改革之前,农村社会保障资金主要靠县财政和乡村集体经济投入。2000年国务院发布关于农村税费改革试点工作的通知,只规定五保户的供养资金列入农业税附加,而没有规定特困户救济的资金来源。由于税费改革使乡镇经费大幅度减少,只靠县财政提供的有限资金不能为所有特困户提供救济。随着国家取消农业税政策的落实,广西于2005年7月21日公布了《关于从2005年起免征农业税的决定》,2005年全区范围内免征农业税,农业税附加随正税同步免征。这对于农业大省的广西来说,免征农业税虽减轻了农民的负担,但对政府而言,财政收入减少了不少,增加社会保障支出显得更为困难,建立农村社会保障制度难度增加。
四、广西农村社会保障制度重点内容探讨
针对广西经济社会发展的情况,建立农村社会保障制度很有必要,但要建立全面完善的农村社会保障制度是不现实的。目前农村社会保障无法做到“广而全”,也达不到“高水平”的要求,只能根据实际情况,使农村社会保障适应社会发展的需要。本文认为,当前广西农村社会保障制度的建立,只能采取“低水平、广覆盖”,“突出重点”,“逐步完善”的政策方针,建立农民急需的社会保障项目来构建农村社会保障制度。广西农村社会保障制度建立应在国家确定的农村社会保障体系框架下,以建立农村养老保障、农村合作医疗保险和农民最低生活保障与经济扶贫相结合的制度为重点,有条件的地区可以考虑建立其他社会保障项目,如医疗保险、失业保险、社会福利等项目。
(一)广西农村养老保障制度的建立
如前所述,目前我区农村养老保障基本处于停滞状态,尽管1997年颁布了《广西农村社会保障制度暂行办法》,其内容涉及到了基本养老保险,但仅是原则性的规定,缺乏操作性条款,没有明确责任主体、权利义务和法律责任,该办法对我区农村社会保障发展未起到应有作用。在农村养老保险缴费方式上,《办法》第20条规定“农村社会基本养老保险费以个人交纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持”,该规定使得我区农村养老保险制度根本不可能建立,因为在广大农村,集体组织几乎不存在,即使存在也无资金为农民缴费,而应该负主要责任的国家财政却没有体现出来,仅是规定“给予政策扶持”,实际上不承担任何责任,导致农村社会保障发展缓慢。
根据广西的实际情况,要建立全面高水平农村社会保险制度,显然会脱离实际,很难走出农民无力参保、财政无力补贴及保障落空的困境。本文认为针对农村养老保障的现状,应更新观念,采取以下措施,有条件、有步骤地建立广西农村社会保障制度。
1.建立老年补助或对农村家庭发放养老补贴制度,继续发挥家庭养老保障的核心作用。对有老人的家庭,实施老年补贴制度,这是现阶段一种建立农村养老保险制度的过渡性的措施,由于我区农村经济尚不发达,不少贫困农民连基本生活都难以维持,农村“教育难、就医难、就业难”等矛盾在短期内无法消除,大多数农民没有余钱缴纳社会保险费。同时由于缺少法律保障和保障水平过低的现状,不少农民也不愿意参加社会保险。因此,建立针对
有老人的农村家庭给予补助的制度是必要的,也是可行的。即规定当农民年满60岁以上,均可享受政府发放的基本养老金,对有老人的家庭发放养老补助,养老补助水平不需要太高,能满足老年人基本生活需要即可。按照广西总人口的比例,假设农村年满60周岁的老人达200万,那么按人均每月补助50元-80元,则每年支付的养老金也不过是十多亿元,财政完全有能力承受。
该做法优势其一:可减轻赡养老人的负担,减轻农民的生活压力,提高农民生活水平;其二:可降低农村社会保险基金的管理和运营成本,避免腐败产生;其三有利于发扬农村赡养老人的美德,减轻计划生育政策实施以来家庭结构变化带来的不利影响。
2.逐渐变自愿性养老保险为强制性养老保险。当前各地农民是否参加社会保障,完全处于自愿。这样做表面是尊重农民的意愿,但实际上是损害了农民的社会保障权。众所周知,享受社会保障是每个公民应有的权利,社会保障重要特征即具有“普遍性和互济性”,社会保障的覆盖面越广其保障功能越强。如果允许一部分人参加社会保障,另一部分人又不能参加,不仅不符合社会保障的“普遍性”特征,而且有悖于公平原则,所致后果,只能是“穷者更穷,富者更富”,拉大贫富差距。在大多数农民不能参加社会保障时,应设法把他们纳入制度中来,而不是排除在制度之外,否则不符合立法的基本要求。建立农村社会保障制度,需要把大多数农民纳入到制度上来,而不只考虑少数人,把多数农民限制在外,应使全体农民平等地享有社会保障各项权利,这才符合社会保障立法要求。所以,应逐渐建立强制性的农村社会保障制度,如果少数贫困农民没有能力缴费,可考虑免除其缴费的义务。
3.明确政府社会保障义务及职责,加大财政对社会保障资金投入。根据社会保障要求,政府有为公民谋求社会保障及福利的义务,政府作为社会保障法律关系重要主体之一,明确其在社会保障中义务,显得尤为重要。目前并没有明确政府的缴费责任,仅有“最后责任”或“给予政策扶持”等模糊说法,导致政府在社会保障制度上责任不清,社会保障财政支出比例过少,对农村社会保障投入更低,致使农民参加社会保险的积极性不足。所以,我区要建立现代农村社会保障制度,离不开政府的支持,必须明确政府的社会保障义务,这种义务不仅包括对保险基金管理、运营和监督的义务,最重要的是其财政投入的义务。
明确政府农村社会保险缴费责任,实际上是政府对农村养老保障职责的落实,只有这样,才能更好地激发农民参加社会保障的积极性,使农村社会保障制度有良好发展。社会保障基金,是建立社会保障制度的前提条件。本文认为,要建立广西农村养老保障制度,自治区党委、政府应有重视和发展养老保障制度的决心,制定相应法规规章,明确政府、农民、社会保险机构等相关主体的权利和义务,加大社会保障财政支付的力度。在此基础上,再考虑农民如何参加社会保险、如何缴费、如何行使社会保障权利等问题,而不是片面强调农民个人缴费。
4.继续加强土地保障功能,不忽视土地保障基本生活的作用。随着市场经济的发展,土地生存保障作用已开始减弱,不少农民逐渐从土地中走出来,走向城镇。这表明农村原有的土地保障功能下降,其原因有以下几点:(1)农产品价格持续走低,农业产业成本却居高不下,导致农业收入比重下降,单靠农业收入难以维持农民基本生活,非农收入逐渐成为农民增收的主要来源。(2)工业化、城市化发展导致农村耕地减少,失地农民无法从土地上获取收益,失地农民增加,加剧了未建立农村社会保障所引发的社会矛盾。(3)人多地少,使农村剩余劳动力增多,失业现象严重。随着工业化的发展和农业生产率的提高,农村剩余劳动力的数量越来越多,使有限的土地无法再保障全体农民的基本生活。
当然,建立农村社会保障制度需要逐渐摆脱农民对土地的依赖,但这是基于工业化有了较大发展和农村社会保障制度得以建立的基本前提,如农村养老保险制度和社会救助制度有了一定发展。当前我国农村社会保障制度还未建立,仍需要考虑继续发挥土地保障的功能,制定激励措施,提高农民对土地投入的积极性,提高农业生产率。首先应减免农业税,减轻农民的负担,这项措施在广西已实施;其次可考虑政府对耕地进行补贴,加大国家财政对农业支持的力度。目前土地虽然不能解决所有农民的基本生活问题,但对保障大多数农民的基本生活,仍有一定现实意义。
(二)广西农村合作医疗保险制度的建立
目前广西农村医疗保障,大体上有合作医疗、统筹解决住院费及预防保健等多种形式,其中合作医疗是较普遍的形式。农村合作医疗制度是由政府、农民与农村集体济组织共同筹资,实行互助互济具有保险性质的医疗保障制度。它在20世纪70年代曾覆盖了90%以上的农村,但改革开放后由于集体经济组织弱化,农村合作医疗保险几乎停滞。“即使在重建农村合作医疗的高潮期(1997-1998年),合作医疗制度的人口覆盖率在高收入地区仅22.2%,而在
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中等和欠发达地区仅为1%-3%”。近些年虽有一定程度的恢复与发展,但进展缓慢。2003年,国务院下发了《建立新型农村合作医疗制度意见的通知》,提出至2010年在全国建立基本覆盖农村居民的新型合作医疗制度。农民个人每年的缴费标准不应低于10元,地方财政每年补贴人均不低于10元。从2003年起,中央财政每年通过专项转移支付对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民按人均10元安排补助资金。新型农村合作医疗制度后,农民看病费用可以从农村合作医疗基金中支付,主要补助大额医疗费用或住院费用。为推行这一新制度,广西确定了以藤县、平果和陆川三县为试点县,并逐渐扩大试点县数量,通过深化乡镇卫生改革、加大对口支援力度、加强农村卫生队伍建设等措施,确保到2010年新型农村合作医疗基本覆盖全区农村居民。这一新制度遵循自愿参加,多方筹资,以收定支,保障适度,先行试点,逐步推广的原则。农民以家庭为单位自愿参加,乡(镇)、村集体要给予资金扶持,中央和地方各级财政每年要安排一定专项资金予以支持。经过几年的发展,取得了一定成绩。自2003年开展新型农村合作医疗试点工作以来,到2005年5月,15个试点县累计已有725.7万农民参加了新型农村合作医疗,占试点县农业人口的60.7%,有180多万名农民受益,共报销医药费用4233.1万元。实践证明,多种形式的农村合作医疗是农民群众通过互助共济、共同抵御疾病风险的好办法。
广西农村合作医疗保险制度实施从试点到现在3年来,一定程度上调节了收入差距,完善了社会的公平机制,避免了不少农民因病致贫现象的产生,取得了的一定成效,但它仍存在以下问题。
1.医疗资金缺口大是农村合作医疗中的严重问题。在以个人缴费为主的筹资原则下,“由于多数农民并不富裕,加之思想上有各种顾虑,对缴费缺乏积极性和主动性,成为农村合作医疗难以向前推进
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的主要问题。”而农村集体经济组织却没有能力支持合作医疗事业,就广西大部分农村而言,90%以上的村集体无资金投入合作医疗,农村合作医疗实际上难以落实。同时,不少“老少边山穷”的地区,如河池、百色等地农村,“三农”问题突出,不少农民基本生活都难以保障,要从他们身上每年要收取一定的保险费,无论在观念上还是在能力上,都是存在一定的困难。
2.新型合作医疗是政府和农民共同承担责任的一项制度,但是政府的补助义务并未以法律法规形
式明确。有关农村合作医疗保险制度只是政策文件,其效力低,缺少权威性。虽然中央决定每年通过转移支付对中西部地区参加新型合作医疗的农民按人均10元补助,地方财政每年对参加农民的资助标准人均不低于10元,但是并没有以法律的形式规定,财政支付缺少刚性和持续性。即使中央财政资金能保证到位,但地方财政的资金能否保障到位却是一个未知数,不少基层地方政府往往是不愿意或者无力支付,导致合作医疗制度建立失败,挫伤了农民参保的积极性。
3.农村“缺医少药”的问题在短期内难以消除。由于农村经济发展缓慢,农村人均医生比例低,乡村卫生技术人员严重缺乏,据《中国农村统计年鉴》(2004)统计,1990年到2003年,乡村卫生技术人员从77.7万人到2003年的90.6万人,平均每年增加不到1万人,乡村卫生院床位数从72.3万张下降到67.3万张,不升反降,农村药品也较缺乏,假冒伪劣药品和过期药品挤占了农村市场,且药价虚高,农民看病贵、看病难问题突出。
4.农民参加任合作医疗保险意识不强。不少农民把缴纳合作医疗保险费当成不合理负担,形成发展合作医疗与减轻农民负担这一对矛盾。对于多数农民来说,一年拿10元钱并不困难,但一旦要收取这10元保险费时,也不容易。原因在于不少农民对此持怀疑态度,农村合作医疗保险制度缺少稳定性和保障性。部分农民群众把对合作医疗的不信任转嫁到对政府、对医务人员的不信任,认为减免一点医药费却被医院通过药费涨价所折抵了。农民中还存在“大病等死”、“小病不出门”的思想,一句话农民医疗保险的意识不强。
5.合作医疗管理规范难。长期以来,合作医疗在总体发展思路上没有主导模式,一直未能形成各个方面都能接受、可推广的合作医疗模式。各地合作医疗试点由于过多地强调因地制宜,因而在举办形式上多种多样,给管理、操作、推广上都带来困难。我区一些地方,为了加快合作医疗建设步伐,也采取多种措施推进合作医疗,但由于缺乏相应的调查研究和有关专家指导,在还未了解试点地的实际情况时,就盲目搞项目,自行选择合作医疗模式,试行中出现反复,医疗机构、参保者、合作医疗管理部门三方没有制约,造成医疗不规范、管理不严格、费用超支,挫伤了农民的积极性。单靠一个乡、一个县市摸索出来的合作医疗模式,受行政管理手段较多和管理方法简单的影响,短期内可能达到一定效果,但由于不具备典型性,长期而言达不到合作
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《中国卫生年鉴》,1999年。
医疗保险要求。
因此,我区还要进行探索,总结经验,及时发现问题,结合周边省市所取得的经验,积极发展与完善农村合作医疗制度,力争在2010年,建立起适合我区农村实际情况的合作医疗保险制度,使农村合作医疗保险覆盖大多数农民,基本建立新型农村合作医疗保障制度。本文认为,可从以下方面探讨:
首先,明确政府在农村合作医疗保险制度中的义务和职责。各级政府要及时调整医疗卫生政策,实行医疗卫生投入政策向农村倾斜,保证各级财政都有足够的资金投入到农村合作医疗保险。
其次,建立科学合理的合作医疗基金筹措机制。以往农村合作医疗中的“合作”指的是,农民之间相互合作和集体与个人的合作,这种合作方式在农业合作化时代没有什么问题。但在家庭联产承包责任制实施和税费改革后,村集体没有扣缴个人部分的权力和机会了,个人部分只得上门收缴,不少村集体经济组织已不存在,基本失去了合作的可能。当前发展合作医疗就只有农民之间合作与互助,国家和地方政府给予必要的支持,假设农民个人应缴的部分不能及时上缴,财政支付部分又不能到位,这样的合作医疗是无法运行的。农村合作医疗保险制度能否存在与发展,资金筹措是最重要的环节,以往合作医疗制度的未能建立,原因也就在于合作医疗保障基金不到位,资金筹集太少,合作医疗先天不足。新型农村合作医疗的筹资模式可以参保农户为单位,国家和地方财政每人每年补助10元,参保人每人每年出10元,总共每人每年30元的合作医疗基金。在执行合作医疗的过程中,要建立起一种资金筹措的长效机制。随着地方经济的不断发展,财政实力不断增强,经济条件好的地方要逐步提高国家的补助标准。要建立广泛的经济合作基础,鼓励乡镇企业、社会团体、慈善机构和个人资助新型农村合作医疗,逐步增强合作医疗的实力。
再次,建立重大疾病互助和医疗救助制度。我区农村幅员辽阔,东西部地区差异大,区域经济发展又不平衡,这为农村实施医疗保险制度增加了困难。根据我区的现状,目前尚难以建立较完善的农村医疗保险制度,可以考虑先推行重大疾病互助保险制度,把农民之间医疗互助的积极性调动起来,让农民能尝到保险制度的好处,提高他们的保险意识。同时,各地农民对合作医疗保险的要求也不一样,实施过程中,应实际情况出发,不搞“一刀切”。经济较发达的地区,人民生活富裕,应逐渐建立农村社会保障的各项制度,将合作医疗制度纳入城乡一体化体系。对于欠发达地区,重点是要抓好卫生扶贫和对贫困农民的医疗救助,防止因病致贫、因病返—
贫现象发生,解决贫困地区医疗卫生设施条件差和缺医少药的问题,实施对贫困农民的医疗救助行动,确保其健康生存权。医疗救助制度,是维护贫困农民生命健康权的最后一道防线,体现了对弱势群体的关怀,也是解决农民“看病难”、“看病贵”的有效途径。
(三)广西农村最低生活保障制度的建立
农村最低生活保障制度,是国家和政府为保障农村贫困人口或遭遇自然灾害时而予以帮助,保证其最低生活需要而建立的制度。建立农村最低生活保障制度不仅是建立与完善农村社会保障制度的重大举措,也是维护农村社会稳定的关键。“农村社会救济制度是农民抵御社会或自然灾害风险的最后一道防线,也是建立农村社会保障体制的重要突破
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口。”根据广西的实际情况,应着重建立和完善农村最低生活保障制度,逐渐以农村最低生活保障制度替代原有的救济制度,使它更符合社会保障制度的本质,更易为农民接受和支持。建立农村社会保障制度,农民最低生活保障制度应要首先建立。
根据调查,目前我区农村社会救助制度还存在着以下问题:
1.农村社会救助内容单一,覆盖面较窄。仅限于自然灾害救助和扶贫救济,大多数贫困农民基本享受不到最低生活保障,扶贫救济主要是对“五保户”的救助和对一些特困群众的临时性救济,没有覆盖到多数需要救助的贫困农民。2003年,全区农村特困人口有244.9万人,已得到救助的有31.1万人,约占特困人口的12.7%。
2.低保资金严重不足。1999年农村实行税费改革之前,农村低保资金主要靠县财政和乡村集体经济投入,2000年国务院《关于农村税费试点工作的通知》中只规定五保户的供养资金列入农业税附加,而没有规定对特困户救济的资金来源。由于税费改革使乡镇经费大幅度减少,只靠县级财政提供的资金不能保证对所有特困户提供救济,广西不少边山穷县市因经费紧张,致使农村最低生活保障工作处于停顿状态。
3.社会救助待遇标准低,难以保障贫困农民基本生活需要。由于财政资金投入不足,社会保障经费短缺,到2005年底,我区仍有农村贫困人口300多万人,政府每年因自然灾害等原因需要临时救济的农村贫困人口也达200万人次,无法按照高要求和高水准保障贫困农民基本生活,只能按照低标准给予临时救济,显然达不到救助效果,在经济不发达的地区,农村最低生活保障制度更是无法贯彻落实。
(四)农村最低生活保障制度的完善对策
无论什么社会,政府都是社会救助中的责任承担者,一方面是出于统治的需要,更重要的这是保护生产和维护社会稳定的重要举措。我国已进入社会主义社会,政府更应承担起保障农村贫困人口最低生活的责任。建立农村最低生活保障制度的目的,就是在社会转型或出现自然风险时,使无力应对风险的农民免于陷入贫困。因此,农民最低生活保障所需资金政府必须在财政预算中予以保证,如没有财政支持,则无法建立最低生活保障制度。
1.科学确定农村最低生活保障标准。农村最低生活保障标准的基本要求,既要能保障农村贫困人口的基本生活,又要防止标准过高增加财政负担,出现养懒汉的现象。农村最低生活保障标准应考虑以下几个因素:(1)保障农民最基本生活需要。这主要是要保证贫困农民“有房住、有饭吃、有衣穿”,这应是根据当地经济发展水平来确立,适宜以县级平均水平为标准。(2)农村经济发展水平。主要是参照当地经济状况,农业在所占的比重,农民的数量,人均国民生产总值和农民人均纯收入等。(3)地方财政的承受能力。地方财政应量入为出,根据实际情况,如财政困难,应及时向上一级政府请求支援,上级政府经调查属实,应给予支持。保障标准应根据实际情况做出相应的调整,一般为一年调整一次,每年第四季度由自治区劳动和社会保障厅对保障标准进行确定。
2.合理筹措保障资金,扩大资金来源。目前我区农村社会救助所需资金主要由市、县、乡镇、村按一定比例负担。村委会可以实物缴纳,也可从公益金、土地承包费及村办企业利润中支出;市、县、乡镇所需资金分别由政府负担,列入财政预算。根据低保制度的实质而言,保障资金主要来源应由政府负担,这块资金应由各级财政支出,不能通过摊派方式要求农民来承担。由于当前农村集体经济的薄弱,不应要求农村集体组织承担,否则难以落实。因此,最低生活保障资金来源应更多考虑上级政府的财政支付,包括中央和省级政府。农村社会保障制度统筹层次更提高到省一级,而不是仅局限在县、乡一级,统筹层次低则保障性差,保障水平就低。
3.科学界定保障对象,扩大覆盖面,实现应保尽保。农村最低生活保障对象的确定,是一件不易把握的事。不少地方产生这方面腐败问题,出现应保者未保,不需保者却长期领取救助金的不公平现象,加剧了贫富差距,影响了社会公平。因此,社会保障机构应加强对申请人员的审核力度,在严格保障条件的基础上,扩大覆盖面,实现贫困农民应保就保的政策,使最低生活保障制度深入人心。农村最低生活保障对象一般包括因缺少劳动能力、年
老体弱、残疾、失业、未成年等导致收入低下无法保障基本生活的农业人口;以及因陷入重大自然灾害或因病致贫的农业人口。建立被保障对象的档案,及时掌握被保障人家庭经济的变化,每年应对被保障人员审核一次,如发现弄虚作假行为,应明确相应的民事、行政及刑事责任,可并处罚款,情节严重者,应负刑事责任。
4.建立农村自然灾害救助制度。根据农村特殊情况及农业易受自然影响的特性,还应考虑要建立对农业的救助制度,确保农村、农业的稳定。党和政府历来重视救灾工作,各级政府应把自然灾害的救济作为社会保障的一个重要方面,在农业出现干旱、水灾、虫害等自然灾害时,各级政府应根据实际情况,及时确定自然灾害的损害程度,及时对灾民予以救助。
五、结语
综上,建立农村社会保障制度,关系到数亿农民的切身利益,党中央、国务院日益重视农村社会保障制度建设。2006年中央“一号文件”在解决“三农”问题的基础上,提出推进新农村建设方针。新农村建设以“提高农业生产力”和“提高农民收入”为目标,这对发展农村社会保障制度来说是一个好机会。解决农村社会保障问题,保障农民基本生活,是建设新农村的重要一环。广西应抓住有利时机,重视农村社会保障制度建设,多试点、多调研、多总结,从制度入手,尽快制定相应法规规章,突出重点,在建立农村养老保障、合作医疗保险及农村最低生活保障制度上突破,并加强农村社会保障的宣传,提高农民的参保意识,使我区农村社会保障制度建设走在全国前列。
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(责任编辑:韦家朝)
第28卷 第5期Vol.28 No.5广西大学学报(哲学社会科学版)
JournalofGuangxiUniversity(PhilosophyandSocialScience)2006年10月Oct.,2006
论广西新型农村社会保障制度
蒋万庚1,陆桂生2,黄仲龙3
(1.广西师范大学,广西桂林541004;2.广西大学,广西南宁530005;3.广西财经学院,广西南宁530003)
[摘 要] 建立农村社会保障制度,关系到农村社会经济的稳定及数亿农民的切身利益,也是构建和谐社会、建设新农村的重要内容。当前广西农村社会保障制度的建立,应采取“低水平、广覆盖”,“突出重点”,“逐步完善”的政策方针,建立农民急需的社会保障项目来构建农村社会保障制度。广西农村社会保障制度建立应在国家确定的农村社会保障体系框架下,以建立农村养老保障、农村合作医疗保险和农民最低生活保障与经济扶贫相结合的制度为重点,有条件的地区可以考虑建立其他社会保障项目,如医疗保险、失业保险、社会福利等项目。[关键词] 新农村;养老保障;合作医疗;农村最低生活保障
[中图分类号] C913.7 文献标识码:A 文章编号:1001-8182(2006)05-0049-07一、前言
随着广西经济和社会的发展,农村传统“生存靠土地、养老靠家庭”的做法已难以适应社会发展要求。农民因病致贫、老年无保障及贫困人口增加,基本生活得不到保障,影响了农村社会的发展。我国为探索建立农村社会保障制度做了大量工作,但由于各种原因,农村社会保障制度一直滞后于城市社会保障制度发展。农村依然处于一种家庭保障、土地保障及政府救济的低水平上,没有真正意义上的社会保障。广西作为西部农业大省,农村人口占较大比重,工业经济发展相对落后,二元化社会结构矛盾突出,在此基础上建立农村社会保障制度,具有更大的困难和挑战性。
二、构建新型农村社会保障制度的必要性我国已步入人口老龄化国家的行列,据统计,“2005年我国60岁以上的老年人达1.45亿,占总人口的11%,且每年以3.3%的速度递增,预计到2050
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年老年人口增到4.2亿,占总人口的30%。”而农村老年人口占近70%,农村人口老龄化的发展速度已快于城市。农村社会保障存在以下突出问题:首先是家庭养老力不从心。我国传统的养老模式是家庭养老,两个老年人由三四个儿女供养,农村老年人生活在几代人的大家庭中。随着计划生育政策的实施,农村家庭结构发生较大变化,即家庭结构呈
现为倒金字塔型。这种家庭结构如仅依靠家庭养老,老年人基本生活难以得到保障。其次是农民看病难问题突出。进入80年代,由于联产承包责任制的实施,农村失去了集体经济的依托,大部分农村合作医疗解体,农民缺少医疗保障。“至今合作医疗的覆盖面不足全国农村的10%,仅有1/3的乡镇卫生院勉强维持,1/3的乡镇卫生院入不敷出,看病难成为农民的一块心病。同时,医药费用增长远超过农民收入增长,出现了大量农民因病致贫、因病返贫的
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现象。”再次是农村贫困问题严峻。根据我国政府划定的贫困线标准(人均年收入低于635元),我国农村仍有3000万人处于绝对贫困的状态,广西农村贫困人口达300多万,约占全国贫困人口的10%,占全区总人口的6%。因此,有必要建立农村社会保障制度,以减少贫富差距,促进社会和谐发展。
(一)建立农村社会保障制度,是我区社会和经济制度发展的重要组成部分。
2004年末,广西总人口4889万人,其中农村人口占68.3%,农民纯收入仅2305元,尚有300多万
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贫困人口。目前已在城市建立了相应的社会保障制度,其内容基本涵盖了养老、疾病、失业、工伤、最低生活保障等制度。然而,以上社会保障并不适用农村,农民与市民在社会保障制度上有明显的差距,实际上表明当前的社会保障并没有覆盖农村,农
a¹收稿日期:20060410
作者简介:蒋万庚(1974),男,广西全州人,广西师范学院讲师,民商法硕士。《广西统计年鉴》,2005年。
民仍与社会保障无缘。其原因是由于经济不够发达,财政无力承担,也与农民有土地保障的现状分不开,就形成了二元化社会保障模式。这实际是以牺牲农民社会保障权益为前提的。可以说,没有农村社会保障制度的建立和完善,也就没有市场经济制度的完善,农村社会保障制度是市场经济制度不可缺少的部分。
(二)建立农村社会保障制度,有利于推进我区城市化进程。
我国必然要走向工业化,走向城乡一体化,使农村摆脱贫困。近几年来,广西经济发展势头较好,工业发展迅速,农业比例逐渐降低,政府主要工作之一是要加快城市化进程,使更多农民市民化,让更多农民摆脱土地束缚,使他们从传统“家庭保障”、“土地保障”走向“社会保障”。由于当前社会保障仍无法城乡一体化,则针对农民建立农村社会保障制度是不可缺的,它有利于推进城市化,减轻城市社会保障的压力。
(三)建立农村社会保障制度,是维护农民社会保障权利的需要。
社会保障对象应是全民的,任何公民都有社会保障的权利,我国宪法规定了公民的社会保障权,社会保障权是公民重要的宪法性权利,只能尊重和维护,而不能轻视和制定差别政策。从权利属性而言,农民与市民的社会保障权是没有差别的,如果农民社会保障权益得不到体现,这对他们是不公平的,也不符合我国法治建设的要求。因此,应建立农村社会保障制度,保障农民社会保障权利的实现。广西是农业大省,农村人口比例高,更有必要建立农村社会保障制度。
(四)建立农村社会保障制度,有利于农村社会的稳定。
农村稳定是我国社会稳定的基础,现代社会离不开社会保障制度。长期以来,我国农村社会保障制度基本是空白,只能通过有限的家庭保障来实现。随着市场经济的发展,越来越多的农村劳动力流入城市,同时计划生育制度的实施,家庭保障作用越小,农村养老风险日益增大。传统认为农民有土地保障的观点也日益受到质疑。广西多数农村地处“老少边山穷”地区,人多地少,土地增值作用低,开发困难,如果没有社会保障制度为后盾,农村贫困人口将会越来越多,不安定因素也会越来越激化。三、广西农村社会保障制度中存在的主要问题自20世纪90年代以来,广西对农村社会保障制度进行了相应改革,确定了部分县市作为试点,取得了初步经验和成绩,为农村社会保障制度的建立与完善奠定了一定基础。但由于城乡二元社会经济—
结构的存在,“三农”问题仍然突出,我区农村社会保障制度建设还存在不少问题。
(一)因财力等因素制约,对农村社会保障的重要性认识不够,投入不足。由于广西经济不发达,工业化程度低,农业仍占较大比重,财政难以在社会保障上支出太多,即使建立农村社会保障制度,也无法覆盖全部农村人口。根据广西社会保障实际工作来看,社会保障财政投入不够。2004年末,“我区仅有180.6万农民参保,保障基金存结余款为49380.4万元,有30177人领取养老保险金,当年支
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付金额为140.8万元。”较少农民参加社会保障,无法满足农村社会保障需要,扩大农村社会保障覆盖面,离不开财政的支持。总体而言,我区在社会保障财政支出上偏低。
(二)农村社会保障未成体系,社会保险内容少,福利水平低,仅限于低水平的社会救济层次。众观我区农村社会保障,广大农村几乎没有建立起养老保险、医疗保险、生育保险等基本的社会保险,更不用说建立更高层次的失业、工伤保险及住房、教育保障等制度了,社会福利更无法保证了,就是现有的赈灾救济的对象也越来越窄。目前救济的对象基本上只是灾害救济和对五保户、孤儿及少量非常贫困家庭救济。其原因一是救济条件过于严格,二是认识上的片面性,“认为接受救济的人越多,政府工作就没做好,导致一些贫困县市不愿意带上贫困帽,享受不到国家的一些优惠政策和财政支持,使
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贫困县更为贫困。”据调查,我区部分县农村恩格尔系数高达60%以上,部分农村人均年收入不足500元,而维持最低生活水平,平均每人每月需要50～80元,而低于这一标准的人口还有不少。以绝对贫困为准线,估计我区农村贫困人口所占比重为6%左右。可见,我区农村贫困问题还没有得到改善,社会保障发展落后。
农村原有的合作医疗和赤脚医生制度,当前发展几乎停滞。目前只有极少数乡村建立合作医疗,农民因病返贫、因病致贫情况严重。农民生病基本是处于“小病扛,大病拖,重病等死”的境况,绝大多数农民未能纳入合作医疗保险制度上来。
(三)社会保障覆盖面窄,层次低,保障水平低。农村以养老、医疗为重点的社会保障工作仅在极少数县市搞试点,还没有在全区范围内推广,社会保障统筹层次低,范围窄,不少地区只是在县、乡、村三级统筹,社会保障只是社区化而不是社会化,保障功能低。据统计,“中央财政用于社会保障支出的比例,很多国家都在30%以上,而我国仅为10%左右,且这10%大部分用于城镇职工,农民的社会保
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障没有得到财政支持。”2000年,全国参加农村社
会养老保险计划的人口为6000万人,加上国家供养的‘五保’老人2000多万,共8000多万,约占农村总人口的10%。全国农民中得到合作医疗保障的人口比重仅为6.5%,绝大多数农民只能自费看病。再从保障水平看,全国农村养老保险基金累计184亿元,参保人人均累计保费仅230元,月均养老金仅为3.5元,显然不能保证参保人的基本生活。广西在一定程度上还达不到全国平均水平,情况相对还要差。可见,农村社会保障仅覆盖少数农民,没有一定普遍性是不够的。
当前广西农村社会保障仍是采取“家庭养老为主,集体和国家补助、救济为辅”的做法,这实际上不是社会保障,集体补助因集体组织主体缺位也就成了空谈,国家补助因缺少相关法律制度保证,事实上也无法落实。农村社会保障归根到底仍依附于家庭,是“家庭保障”,而非“社会保障”,剩下只是低水平的社会救济。
(四)农村社会保障基金筹集难,保障性较差。农村社会保障制度建设中,社会保险费的缴纳是政府最为头疼的事。按照民政部农村养老保险基本方案规定,不少地区采取以下方案由农民缴纳较低的保险费,如可根据实际情况分2元、4元、6元……20元等10个档次缴费,多数地区农民投保时选择了2元/月的投保档次。“这在不考虑通货膨胀等因素情况下,如果农民缴费15年后每月可以领取9.9元,这点钱对农民养老来说作用甚微。即使每月投
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保是20元,也难以起到保障作用。”农民缴费难,缴费低,其原因不仅在于农村经济发展水平低,农民对养老保险制度缺乏信心所致,而且还在于农民不像市民一样,没有用人单位为其缴纳保险费,虽然有关制度规定,采取农民个人、集体和国家各负担一部分,但由于70年代末家庭承包责任制实施以来,使农村集体经济结构失去了基础,集体保障的基础不复存在;同时财政事实上也没有投入社会保障资金支持农村社会保障建设,致使农村社会保障因基金缺乏发展滞后。以农村社会救济为例,在1999年农村税费改革之前,农村社会保障资金主要靠县财政和乡村集体经济投入。2000年国务院发布关于农村税费改革试点工作的通知,只规定五保户的供养资金列入农业税附加,而没有规定特困户救济的资金来源。由于税费改革使乡镇经费大幅度减少,只靠县财政提供的有限资金不能为所有特困户提供救济。随着国家取消农业税政策的落实,广西于2005年7月21日公布了《关于从2005年起免征农业税的决定》,2005年全区范围内免征农业税,农业税附加随正税同步免征。这对于农业大省的广西来说,免征农业税虽减轻了农民的负担,但对政府而言,财政收入减少了不少,增加社会保障支出显得更为困难,建立农村社会保障制度难度增加。
四、广西农村社会保障制度重点内容探讨
针对广西经济社会发展的情况,建立农村社会保障制度很有必要,但要建立全面完善的农村社会保障制度是不现实的。目前农村社会保障无法做到“广而全”,也达不到“高水平”的要求,只能根据实际情况,使农村社会保障适应社会发展的需要。本文认为,当前广西农村社会保障制度的建立,只能采取“低水平、广覆盖”,“突出重点”,“逐步完善”的政策方针,建立农民急需的社会保障项目来构建农村社会保障制度。广西农村社会保障制度建立应在国家确定的农村社会保障体系框架下,以建立农村养老保障、农村合作医疗保险和农民最低生活保障与经济扶贫相结合的制度为重点,有条件的地区可以考虑建立其他社会保障项目,如医疗保险、失业保险、社会福利等项目。
(一)广西农村养老保障制度的建立
如前所述,目前我区农村养老保障基本处于停滞状态,尽管1997年颁布了《广西农村社会保障制度暂行办法》,其内容涉及到了基本养老保险,但仅是原则性的规定,缺乏操作性条款,没有明确责任主体、权利义务和法律责任,该办法对我区农村社会保障发展未起到应有作用。在农村养老保险缴费方式上,《办法》第20条规定“农村社会基本养老保险费以个人交纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持”,该规定使得我区农村养老保险制度根本不可能建立,因为在广大农村,集体组织几乎不存在,即使存在也无资金为农民缴费,而应该负主要责任的国家财政却没有体现出来,仅是规定“给予政策扶持”,实际上不承担任何责任,导致农村社会保障发展缓慢。
根据广西的实际情况,要建立全面高水平农村社会保险制度,显然会脱离实际,很难走出农民无力参保、财政无力补贴及保障落空的困境。本文认为针对农村养老保障的现状,应更新观念,采取以下措施,有条件、有步骤地建立广西农村社会保障制度。
1.建立老年补助或对农村家庭发放养老补贴制度,继续发挥家庭养老保障的核心作用。对有老人的家庭,实施老年补贴制度,这是现阶段一种建立农村养老保险制度的过渡性的措施,由于我区农村经济尚不发达,不少贫困农民连基本生活都难以维持,农村“教育难、就医难、就业难”等矛盾在短期内无法消除,大多数农民没有余钱缴纳社会保险费。同时由于缺少法律保障和保障水平过低的现状,不少农民也不愿意参加社会保险。因此,建立针对
有老人的农村家庭给予补助的制度是必要的,也是可行的。即规定当农民年满60岁以上,均可享受政府发放的基本养老金,对有老人的家庭发放养老补助,养老补助水平不需要太高,能满足老年人基本生活需要即可。按照广西总人口的比例,假设农村年满60周岁的老人达200万,那么按人均每月补助50元-80元,则每年支付的养老金也不过是十多亿元,财政完全有能力承受。
该做法优势其一:可减轻赡养老人的负担,减轻农民的生活压力,提高农民生活水平;其二:可降低农村社会保险基金的管理和运营成本,避免腐败产生;其三有利于发扬农村赡养老人的美德,减轻计划生育政策实施以来家庭结构变化带来的不利影响。
2.逐渐变自愿性养老保险为强制性养老保险。当前各地农民是否参加社会保障,完全处于自愿。这样做表面是尊重农民的意愿,但实际上是损害了农民的社会保障权。众所周知,享受社会保障是每个公民应有的权利,社会保障重要特征即具有“普遍性和互济性”,社会保障的覆盖面越广其保障功能越强。如果允许一部分人参加社会保障,另一部分人又不能参加,不仅不符合社会保障的“普遍性”特征,而且有悖于公平原则,所致后果,只能是“穷者更穷,富者更富”,拉大贫富差距。在大多数农民不能参加社会保障时,应设法把他们纳入制度中来,而不是排除在制度之外,否则不符合立法的基本要求。建立农村社会保障制度,需要把大多数农民纳入到制度上来,而不只考虑少数人,把多数农民限制在外,应使全体农民平等地享有社会保障各项权利,这才符合社会保障立法要求。所以,应逐渐建立强制性的农村社会保障制度,如果少数贫困农民没有能力缴费,可考虑免除其缴费的义务。
3.明确政府社会保障义务及职责,加大财政对社会保障资金投入。根据社会保障要求,政府有为公民谋求社会保障及福利的义务,政府作为社会保障法律关系重要主体之一,明确其在社会保障中义务,显得尤为重要。目前并没有明确政府的缴费责任,仅有“最后责任”或“给予政策扶持”等模糊说法,导致政府在社会保障制度上责任不清,社会保障财政支出比例过少,对农村社会保障投入更低,致使农民参加社会保险的积极性不足。所以,我区要建立现代农村社会保障制度,离不开政府的支持,必须明确政府的社会保障义务,这种义务不仅包括对保险基金管理、运营和监督的义务,最重要的是其财政投入的义务。
明确政府农村社会保险缴费责任,实际上是政府对农村养老保障职责的落实,只有这样,才能更好地激发农民参加社会保障的积极性,使农村社会保障制度有良好发展。社会保障基金,是建立社会保障制度的前提条件。本文认为,要建立广西农村养老保障制度,自治区党委、政府应有重视和发展养老保障制度的决心,制定相应法规规章,明确政府、农民、社会保险机构等相关主体的权利和义务,加大社会保障财政支付的力度。在此基础上,再考虑农民如何参加社会保险、如何缴费、如何行使社会保障权利等问题,而不是片面强调农民个人缴费。
4.继续加强土地保障功能,不忽视土地保障基本生活的作用。随着市场经济的发展,土地生存保障作用已开始减弱,不少农民逐渐从土地中走出来,走向城镇。这表明农村原有的土地保障功能下降,其原因有以下几点:(1)农产品价格持续走低,农业产业成本却居高不下,导致农业收入比重下降,单靠农业收入难以维持农民基本生活,非农收入逐渐成为农民增收的主要来源。(2)工业化、城市化发展导致农村耕地减少,失地农民无法从土地上获取收益,失地农民增加,加剧了未建立农村社会保障所引发的社会矛盾。(3)人多地少,使农村剩余劳动力增多,失业现象严重。随着工业化的发展和农业生产率的提高,农村剩余劳动力的数量越来越多,使有限的土地无法再保障全体农民的基本生活。
当然,建立农村社会保障制度需要逐渐摆脱农民对土地的依赖,但这是基于工业化有了较大发展和农村社会保障制度得以建立的基本前提,如农村养老保险制度和社会救助制度有了一定发展。当前我国农村社会保障制度还未建立,仍需要考虑继续发挥土地保障的功能,制定激励措施,提高农民对土地投入的积极性,提高农业生产率。首先应减免农业税,减轻农民的负担,这项措施在广西已实施;其次可考虑政府对耕地进行补贴,加大国家财政对农业支持的力度。目前土地虽然不能解决所有农民的基本生活问题,但对保障大多数农民的基本生活,仍有一定现实意义。
(二)广西农村合作医疗保险制度的建立
目前广西农村医疗保障,大体上有合作医疗、统筹解决住院费及预防保健等多种形式,其中合作医疗是较普遍的形式。农村合作医疗制度是由政府、农民与农村集体济组织共同筹资,实行互助互济具有保险性质的医疗保障制度。它在20世纪70年代曾覆盖了90%以上的农村,但改革开放后由于集体经济组织弱化,农村合作医疗保险几乎停滞。“即使在重建农村合作医疗的高潮期(1997-1998年),合作医疗制度的人口覆盖率在高收入地区仅22.2%,而在
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中等和欠发达地区仅为1%-3%”。近些年虽有一定程度的恢复与发展,但进展缓慢。2003年,国务院下发了《建立新型农村合作医疗制度意见的通知》,提出至2010年在全国建立基本覆盖农村居民的新型合作医疗制度。农民个人每年的缴费标准不应低于10元,地方财政每年补贴人均不低于10元。从2003年起,中央财政每年通过专项转移支付对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民按人均10元安排补助资金。新型农村合作医疗制度后,农民看病费用可以从农村合作医疗基金中支付,主要补助大额医疗费用或住院费用。为推行这一新制度,广西确定了以藤县、平果和陆川三县为试点县,并逐渐扩大试点县数量,通过深化乡镇卫生改革、加大对口支援力度、加强农村卫生队伍建设等措施,确保到2010年新型农村合作医疗基本覆盖全区农村居民。这一新制度遵循自愿参加,多方筹资,以收定支,保障适度,先行试点,逐步推广的原则。农民以家庭为单位自愿参加,乡(镇)、村集体要给予资金扶持,中央和地方各级财政每年要安排一定专项资金予以支持。经过几年的发展,取得了一定成绩。自2003年开展新型农村合作医疗试点工作以来,到2005年5月,15个试点县累计已有725.7万农民参加了新型农村合作医疗,占试点县农业人口的60.7%,有180多万名农民受益,共报销医药费用4233.1万元。实践证明,多种形式的农村合作医疗是农民群众通过互助共济、共同抵御疾病风险的好办法。
广西农村合作医疗保险制度实施从试点到现在3年来,一定程度上调节了收入差距,完善了社会的公平机制,避免了不少农民因病致贫现象的产生,取得了的一定成效,但它仍存在以下问题。
1.医疗资金缺口大是农村合作医疗中的严重问题。在以个人缴费为主的筹资原则下,“由于多数农民并不富裕,加之思想上有各种顾虑,对缴费缺乏积极性和主动性,成为农村合作医疗难以向前推进
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的主要问题。”而农村集体经济组织却没有能力支持合作医疗事业,就广西大部分农村而言,90%以上的村集体无资金投入合作医疗,农村合作医疗实际上难以落实。同时,不少“老少边山穷”的地区,如河池、百色等地农村,“三农”问题突出,不少农民基本生活都难以保障,要从他们身上每年要收取一定的保险费,无论在观念上还是在能力上,都是存在一定的困难。
2.新型合作医疗是政府和农民共同承担责任的一项制度,但是政府的补助义务并未以法律法规形
式明确。有关农村合作医疗保险制度只是政策文件,其效力低,缺少权威性。虽然中央决定每年通过转移支付对中西部地区参加新型合作医疗的农民按人均10元补助,地方财政每年对参加农民的资助标准人均不低于10元,但是并没有以法律的形式规定,财政支付缺少刚性和持续性。即使中央财政资金能保证到位,但地方财政的资金能否保障到位却是一个未知数,不少基层地方政府往往是不愿意或者无力支付,导致合作医疗制度建立失败,挫伤了农民参保的积极性。
3.农村“缺医少药”的问题在短期内难以消除。由于农村经济发展缓慢,农村人均医生比例低,乡村卫生技术人员严重缺乏,据《中国农村统计年鉴》(2004)统计,1990年到2003年,乡村卫生技术人员从77.7万人到2003年的90.6万人,平均每年增加不到1万人,乡村卫生院床位数从72.3万张下降到67.3万张,不升反降,农村药品也较缺乏,假冒伪劣药品和过期药品挤占了农村市场,且药价虚高,农民看病贵、看病难问题突出。
4.农民参加任合作医疗保险意识不强。不少农民把缴纳合作医疗保险费当成不合理负担,形成发展合作医疗与减轻农民负担这一对矛盾。对于多数农民来说,一年拿10元钱并不困难,但一旦要收取这10元保险费时,也不容易。原因在于不少农民对此持怀疑态度,农村合作医疗保险制度缺少稳定性和保障性。部分农民群众把对合作医疗的不信任转嫁到对政府、对医务人员的不信任,认为减免一点医药费却被医院通过药费涨价所折抵了。农民中还存在“大病等死”、“小病不出门”的思想,一句话农民医疗保险的意识不强。
5.合作医疗管理规范难。长期以来,合作医疗在总体发展思路上没有主导模式,一直未能形成各个方面都能接受、可推广的合作医疗模式。各地合作医疗试点由于过多地强调因地制宜,因而在举办形式上多种多样,给管理、操作、推广上都带来困难。我区一些地方,为了加快合作医疗建设步伐,也采取多种措施推进合作医疗,但由于缺乏相应的调查研究和有关专家指导,在还未了解试点地的实际情况时,就盲目搞项目,自行选择合作医疗模式,试行中出现反复,医疗机构、参保者、合作医疗管理部门三方没有制约,造成医疗不规范、管理不严格、费用超支,挫伤了农民的积极性。单靠一个乡、一个县市摸索出来的合作医疗模式,受行政管理手段较多和管理方法简单的影响,短期内可能达到一定效果,但由于不具备典型性,长期而言达不到合作
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《中国卫生年鉴》,1999年。
医疗保险要求。
因此,我区还要进行探索,总结经验,及时发现问题,结合周边省市所取得的经验,积极发展与完善农村合作医疗制度,力争在2010年,建立起适合我区农村实际情况的合作医疗保险制度,使农村合作医疗保险覆盖大多数农民,基本建立新型农村合作医疗保障制度。本文认为,可从以下方面探讨:
首先,明确政府在农村合作医疗保险制度中的义务和职责。各级政府要及时调整医疗卫生政策,实行医疗卫生投入政策向农村倾斜,保证各级财政都有足够的资金投入到农村合作医疗保险。
其次,建立科学合理的合作医疗基金筹措机制。以往农村合作医疗中的“合作”指的是,农民之间相互合作和集体与个人的合作,这种合作方式在农业合作化时代没有什么问题。但在家庭联产承包责任制实施和税费改革后,村集体没有扣缴个人部分的权力和机会了,个人部分只得上门收缴,不少村集体经济组织已不存在,基本失去了合作的可能。当前发展合作医疗就只有农民之间合作与互助,国家和地方政府给予必要的支持,假设农民个人应缴的部分不能及时上缴,财政支付部分又不能到位,这样的合作医疗是无法运行的。农村合作医疗保险制度能否存在与发展,资金筹措是最重要的环节,以往合作医疗制度的未能建立,原因也就在于合作医疗保障基金不到位,资金筹集太少,合作医疗先天不足。新型农村合作医疗的筹资模式可以参保农户为单位,国家和地方财政每人每年补助10元,参保人每人每年出10元,总共每人每年30元的合作医疗基金。在执行合作医疗的过程中,要建立起一种资金筹措的长效机制。随着地方经济的不断发展,财政实力不断增强,经济条件好的地方要逐步提高国家的补助标准。要建立广泛的经济合作基础,鼓励乡镇企业、社会团体、慈善机构和个人资助新型农村合作医疗,逐步增强合作医疗的实力。
再次,建立重大疾病互助和医疗救助制度。我区农村幅员辽阔,东西部地区差异大,区域经济发展又不平衡,这为农村实施医疗保险制度增加了困难。根据我区的现状,目前尚难以建立较完善的农村医疗保险制度,可以考虑先推行重大疾病互助保险制度,把农民之间医疗互助的积极性调动起来,让农民能尝到保险制度的好处,提高他们的保险意识。同时,各地农民对合作医疗保险的要求也不一样,实施过程中,应实际情况出发,不搞“一刀切”。经济较发达的地区,人民生活富裕,应逐渐建立农村社会保障的各项制度,将合作医疗制度纳入城乡一体化体系。对于欠发达地区,重点是要抓好卫生扶贫和对贫困农民的医疗救助,防止因病致贫、因病返—
贫现象发生,解决贫困地区医疗卫生设施条件差和缺医少药的问题,实施对贫困农民的医疗救助行动,确保其健康生存权。医疗救助制度,是维护贫困农民生命健康权的最后一道防线,体现了对弱势群体的关怀,也是解决农民“看病难”、“看病贵”的有效途径。
(三)广西农村最低生活保障制度的建立
农村最低生活保障制度,是国家和政府为保障农村贫困人口或遭遇自然灾害时而予以帮助,保证其最低生活需要而建立的制度。建立农村最低生活保障制度不仅是建立与完善农村社会保障制度的重大举措,也是维护农村社会稳定的关键。“农村社会救济制度是农民抵御社会或自然灾害风险的最后一道防线,也是建立农村社会保障体制的重要突破
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口。”根据广西的实际情况,应着重建立和完善农村最低生活保障制度,逐渐以农村最低生活保障制度替代原有的救济制度,使它更符合社会保障制度的本质,更易为农民接受和支持。建立农村社会保障制度,农民最低生活保障制度应要首先建立。
根据调查,目前我区农村社会救助制度还存在着以下问题:
1.农村社会救助内容单一,覆盖面较窄。仅限于自然灾害救助和扶贫救济,大多数贫困农民基本享受不到最低生活保障,扶贫救济主要是对“五保户”的救助和对一些特困群众的临时性救济,没有覆盖到多数需要救助的贫困农民。2003年,全区农村特困人口有244.9万人,已得到救助的有31.1万人,约占特困人口的12.7%。
2.低保资金严重不足。1999年农村实行税费改革之前,农村低保资金主要靠县财政和乡村集体经济投入,2000年国务院《关于农村税费试点工作的通知》中只规定五保户的供养资金列入农业税附加,而没有规定对特困户救济的资金来源。由于税费改革使乡镇经费大幅度减少,只靠县级财政提供的资金不能保证对所有特困户提供救济,广西不少边山穷县市因经费紧张,致使农村最低生活保障工作处于停顿状态。
3.社会救助待遇标准低,难以保障贫困农民基本生活需要。由于财政资金投入不足,社会保障经费短缺,到2005年底,我区仍有农村贫困人口300多万人,政府每年因自然灾害等原因需要临时救济的农村贫困人口也达200万人次,无法按照高要求和高水准保障贫困农民基本生活,只能按照低标准给予临时救济,显然达不到救助效果,在经济不发达的地区,农村最低生活保障制度更是无法贯彻落实。
(四)农村最低生活保障制度的完善对策
无论什么社会,政府都是社会救助中的责任承担者,一方面是出于统治的需要,更重要的这是保护生产和维护社会稳定的重要举措。我国已进入社会主义社会,政府更应承担起保障农村贫困人口最低生活的责任。建立农村最低生活保障制度的目的,就是在社会转型或出现自然风险时,使无力应对风险的农民免于陷入贫困。因此,农民最低生活保障所需资金政府必须在财政预算中予以保证,如没有财政支持,则无法建立最低生活保障制度。
1.科学确定农村最低生活保障标准。农村最低生活保障标准的基本要求,既要能保障农村贫困人口的基本生活,又要防止标准过高增加财政负担,出现养懒汉的现象。农村最低生活保障标准应考虑以下几个因素:(1)保障农民最基本生活需要。这主要是要保证贫困农民“有房住、有饭吃、有衣穿”,这应是根据当地经济发展水平来确立,适宜以县级平均水平为标准。(2)农村经济发展水平。主要是参照当地经济状况,农业在所占的比重,农民的数量,人均国民生产总值和农民人均纯收入等。(3)地方财政的承受能力。地方财政应量入为出,根据实际情况,如财政困难,应及时向上一级政府请求支援,上级政府经调查属实,应给予支持。保障标准应根据实际情况做出相应的调整,一般为一年调整一次,每年第四季度由自治区劳动和社会保障厅对保障标准进行确定。
2.合理筹措保障资金,扩大资金来源。目前我区农村社会救助所需资金主要由市、县、乡镇、村按一定比例负担。村委会可以实物缴纳,也可从公益金、土地承包费及村办企业利润中支出;市、县、乡镇所需资金分别由政府负担,列入财政预算。根据低保制度的实质而言,保障资金主要来源应由政府负担,这块资金应由各级财政支出,不能通过摊派方式要求农民来承担。由于当前农村集体经济的薄弱,不应要求农村集体组织承担,否则难以落实。因此,最低生活保障资金来源应更多考虑上级政府的财政支付,包括中央和省级政府。农村社会保障制度统筹层次更提高到省一级,而不是仅局限在县、乡一级,统筹层次低则保障性差,保障水平就低。
3.科学界定保障对象,扩大覆盖面,实现应保尽保。农村最低生活保障对象的确定,是一件不易把握的事。不少地方产生这方面腐败问题,出现应保者未保,不需保者却长期领取救助金的不公平现象,加剧了贫富差距,影响了社会公平。因此,社会保障机构应加强对申请人员的审核力度,在严格保障条件的基础上,扩大覆盖面,实现贫困农民应保就保的政策,使最低生活保障制度深入人心。农村最低生活保障对象一般包括因缺少劳动能力、年
老体弱、残疾、失业、未成年等导致收入低下无法保障基本生活的农业人口;以及因陷入重大自然灾害或因病致贫的农业人口。建立被保障对象的档案,及时掌握被保障人家庭经济的变化,每年应对被保障人员审核一次,如发现弄虚作假行为,应明确相应的民事、行政及刑事责任,可并处罚款,情节严重者,应负刑事责任。
4.建立农村自然灾害救助制度。根据农村特殊情况及农业易受自然影响的特性,还应考虑要建立对农业的救助制度,确保农村、农业的稳定。党和政府历来重视救灾工作,各级政府应把自然灾害的救济作为社会保障的一个重要方面,在农业出现干旱、水灾、虫害等自然灾害时,各级政府应根据实际情况,及时确定自然灾害的损害程度,及时对灾民予以救助。
五、结语
综上,建立农村社会保障制度,关系到数亿农民的切身利益,党中央、国务院日益重视农村社会保障制度建设。2006年中央“一号文件”在解决“三农”问题的基础上,提出推进新农村建设方针。新农村建设以“提高农业生产力”和“提高农民收入”为目标,这对发展农村社会保障制度来说是一个好机会。解决农村社会保障问题,保障农民基本生活,是建设新农村的重要一环。广西应抓住有利时机,重视农村社会保障制度建设,多试点、多调研、多总结,从制度入手,尽快制定相应法规规章,突出重点,在建立农村养老保障、合作医疗保险及农村最低生活保障制度上突破,并加强农村社会保障的宣传,提高农民的参保意识,使我区农村社会保障制度建设走在全国前列。
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