作者：甄炳亮
中国社会导刊 2009年03期
在我国，社会工作是社会建设的重要组成部分，体现社会主义核心价值，它是以“助人自助”为宗旨，遵循专业操守，综合运用个案、小组、社区工作等专业方法，帮助有需要的个人、家庭、群体、组织、社区，整合社会资源，协调社会关系，恢复社会功能，促进社会和谐的职业活动。
从其他国家和我国港、澳、台地区社会工作发展的历史看，社会工作已逐渐成为一个专门的职业、一项不可或缺的制度。那么，作为一门专业、一个职业、一项制度，社会工作及其人才队伍建设（以下简称社会工作制度建设）的内涵是什么、发展途径怎样、需要什么样的外围环境成为值得探讨的问题。
社会工作制度建设的内涵
如果把社会工作及其人才队伍建设作为一项制度建设来看，其基本制度主要有三项，分别是社会工作教育培训制度、评价制度和使用制度。
社会工作教育培训制度
社会工作教育培训制度是指对专业社会工作者的教育培训，分两个层面：一是对大专院校社会工作专业学生的教育制度；二是对目前实际社会工作从业人员的专业培训。
就在职培训而言，其制度主要包括在职社会工作从业人员的培训制度建设、分业务领域培训基地建设（包括实验室建设、培训师资建设、培训教材建设，特别是研究确定培训经费来源等）。就专业教育而言，主要包括建立教育行政部门授权的、由社会工作教育专家和实务专家组成的教学审定委员会，研究社会工作教育学科体系建设，建立各大专院校社会工作专业课程设置和教师的评审制度，研究提出社会工作专业学生实习基地和实习督导要求，规范学生实习等。
评价制度
社会工作者评价制度是指对职业社会工作者专业能力的评价制度。从国际上已建立社会工作评价制度的国家和地区看，主要分为执照制度、注册制度、职业资格制度、职称管理制度等。
评价制度是社会工作制度建设的关键和核心，是联系理论教育和实务工作的中间环节。一方面，通过评价制度，引导理论研究和专业教育与我国实际需要相结合；另一方面，引导实际社会工作者通过参加能力评价提升专业服务水平，所以评价制度建设承上启下，非常重要。
笔者认为，要通过比较研究国际上各种对社会工作者的评价方法，选择符合我国实际的社会工作者评价制度，制定社会工作者职业操守、各领域的服务标准、服务质量评价制度、在民办社会服务机构就业的专业社工薪酬指导标准、社会工作者继续教育制度等，积极探索制定规范社会工作者和社会工作机构、保护服务对象的法律法规。
使用制度
社会工作者使用制度是指专业社会工作者在什么领域、什么机构和什么岗位发挥作用的制度。社会工作者的使用问题是我国社会工作制度建设的重点和难点，也是建立社会工作制度的目的所在。
目前我国社会工作者发挥作用的领域主要有两大类、五大领域。两大类是指体制内（社会管理和公共服务职能部门、社会服务类公益事业单位）和体制外（如民办社会服务机构）；五大领域是指社会管理和公共服务职能部门的有关岗位、社会服务类公益事业单位的有关岗位、民办社会服务机构、城市社区（包括街道办事处和社区居委会层面）、农村社区（包括乡政府和村委会层面）等。对体制内，主要任务是分业务领域研究开发专职社会工作者岗位并将其界定为专业技术岗位的问题。对体制外，主要任务是研究制定促进民办社会服务机构发展和加强对其管理的政策，包括研究制定民办社会服务机构登记注册的政策，制定促进其健康发展和承担更多政府让渡出来的社会服务的政策。
培训、评价、使用三者的关系
从社会工作三项基本制度的作用和角色来看，“社会工作教育培训制度”是基础。没有专业教育，就不存在专业人才的评价制度和专门的岗位开发问题。“社会工作者评价制度”是关键和核心。人才评价一方面引领社会工作教育培训的方向，使其适应本土社会工作的需求；另一方面确保社会工作岗位上从业人员的专业能力和服务水平，保持其专业性。“社会工作者使用制度”是重点和难点，它是通过社会工作评价的专业社会工作者发挥作用的平台和载体。没有岗位的开发，专业教育培训和评价制度就失去了存在的必要和目的。
这种关系，决定了社会工作三项制度建设必须平衡发展、相互促进，任何一项单项制度的发展既不能保证本身的健康发展和壮大，也不能代替另外两项制度的发展，这一点已被我国社会工作教育近年来的发展所证实。
社会工作发展需要的外围环境
任何一项制度都不是独立存在、发展的。所以，要想推动社会工作制度建设全面健康发展，除了研究其内涵、结构和相互关系外，研究其发展的外在条件和前提也成为必然。
构建社会主义和谐社会带来的机遇
党的十六大以来，确定了全面、协调、可持续的发展观，提出“五个统筹”特别是统筹经济和社会协调发展、城乡协调发展、人与自然协调发展，提出了加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的发展目标，这些都为社会工作及其人才队伍建设提供了前所未有的机遇。
中央的执政理念和社会工作制度建设的关系，集中概括地体现在党的十六届六中全会《决定》中：一是“建设宏大的社会工作人才队伍是构建社会主义和谐社会的迫切需要”；二是“建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的政策措施和制度保障”。那么，为什么建设社会工作人才队伍是构建社会主义和谐社会的迫切需要，社会工作人才队伍如何促进社会主义和谐社会建设等问题，就需要我们认真研究。
政府职能转变、社会管理体制改革为社会工作提供制度保证
我国政府职能逐渐从传统的“全能政府”逐步转变到现代的“有限政府”、“服务型政府”，社会管理体制从单一的政府行政管理走向政府行政管理和社会自我管理相结合的多元管理，政府财政体制由经济财政向公共财政体制转变，必将为我国社会工作发展提供制度前提。
改革开放前，我国实行的是全社会高度统一的计划经济体制，与之相对应的是以“户籍制”、“单位制”为代表的严格的社会管理体制，整个社会就是政府和政府管理下的单位。改革开放以后，特别是逐步实行社会主义市场经济体制以来，政府的管理理念由传统的“管理”走向了现代的“服务”，政府的职能主要是“市场监管、经济调节、社会管理、公共服务”，整个社会进行了经济转轨和社会转型，现在政企分开已基本实现。下一步随着我国社会主义建设总体布局由经济建设、政治建设、文化建设变为包括社会建设在内的“四个建设”，政社分开必将逐步形成，整个社会最终将分化为政府、企业和社会“三足鼎立”的局面。而政府社会管理体制的改革是社会工作制度建立和完善的前提，所以必须深入研究我国社会管理体制的现状、改革趋势，研究中央提出的社会管理新格局中“公众参与”的方式和“社会协同”的途径，研究如何实现“政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动”等内容。
社会政策为社会工作提供前提和依据
社会工作说到底是专业的服务理念和科学的服务方法，是落实社会政策的手段。正如专家所言，完整的社会福利保障体系包括社会福利保障政策系统和社会服务输送系统，社会工作及其人才队伍只是社会服务输送系统的一部分，当然是非常专业的一部分，是用专业的理念和方法去落实党和政府的社会政策。从这个角度讲，不断完善的社会政策是社会工作及其人才队伍发挥作用的前提和依据，没有发达的社会政策，就没有发达的社会工作和社会工作人才队伍。
当前，社会问题越来越受到党和政府的高度重视，如2007年“两会”的政府工作报告中，提出了多项社会政策要求。但是由中央规划的政策蓝图落实到具体的法律法规还有一个过程，这是一个随人民需求不断增加、社会发展水平不断提高而逐步完善的过程，表现在现实中，就是整体社会政策还处于低层次、不健全、以物质保障为主的阶段，许多领域刚刚被提到议事日程。因而，随着社会政策的不断完善，社会工作人才队伍也需要一个渐进性的发展过程。所以，研究制定社会工作制度，就必须注重研究我国实际社会政策的发展。
作者介绍：甄炳亮，民政部人事教育司科技处。
作者：甄炳亮
中国社会导刊 2009年03期
在我国，社会工作是社会建设的重要组成部分，体现社会主义核心价值，它是以“助人自助”为宗旨，遵循专业操守，综合运用个案、小组、社区工作等专业方法，帮助有需要的个人、家庭、群体、组织、社区，整合社会资源，协调社会关系，恢复社会功能，促进社会和谐的职业活动。
从其他国家和我国港、澳、台地区社会工作发展的历史看，社会工作已逐渐成为一个专门的职业、一项不可或缺的制度。那么，作为一门专业、一个职业、一项制度，社会工作及其人才队伍建设（以下简称社会工作制度建设）的内涵是什么、发展途径怎样、需要什么样的外围环境成为值得探讨的问题。
社会工作制度建设的内涵
如果把社会工作及其人才队伍建设作为一项制度建设来看，其基本制度主要有三项，分别是社会工作教育培训制度、评价制度和使用制度。
社会工作教育培训制度
社会工作教育培训制度是指对专业社会工作者的教育培训，分两个层面：一是对大专院校社会工作专业学生的教育制度；二是对目前实际社会工作从业人员的专业培训。
就在职培训而言，其制度主要包括在职社会工作从业人员的培训制度建设、分业务领域培训基地建设（包括实验室建设、培训师资建设、培训教材建设，特别是研究确定培训经费来源等）。就专业教育而言，主要包括建立教育行政部门授权的、由社会工作教育专家和实务专家组成的教学审定委员会，研究社会工作教育学科体系建设，建立各大专院校社会工作专业课程设置和教师的评审制度，研究提出社会工作专业学生实习基地和实习督导要求，规范学生实习等。
评价制度
社会工作者评价制度是指对职业社会工作者专业能力的评价制度。从国际上已建立社会工作评价制度的国家和地区看，主要分为执照制度、注册制度、职业资格制度、职称管理制度等。
评价制度是社会工作制度建设的关键和核心，是联系理论教育和实务工作的中间环节。一方面，通过评价制度，引导理论研究和专业教育与我国实际需要相结合；另一方面，引导实际社会工作者通过参加能力评价提升专业服务水平，所以评价制度建设承上启下，非常重要。
笔者认为，要通过比较研究国际上各种对社会工作者的评价方法，选择符合我国实际的社会工作者评价制度，制定社会工作者职业操守、各领域的服务标准、服务质量评价制度、在民办社会服务机构就业的专业社工薪酬指导标准、社会工作者继续教育制度等，积极探索制定规范社会工作者和社会工作机构、保护服务对象的法律法规。
使用制度
社会工作者使用制度是指专业社会工作者在什么领域、什么机构和什么岗位发挥作用的制度。社会工作者的使用问题是我国社会工作制度建设的重点和难点，也是建立社会工作制度的目的所在。
目前我国社会工作者发挥作用的领域主要有两大类、五大领域。两大类是指体制内（社会管理和公共服务职能部门、社会服务类公益事业单位）和体制外（如民办社会服务机构）；五大领域是指社会管理和公共服务职能部门的有关岗位、社会服务类公益事业单位的有关岗位、民办社会服务机构、城市社区（包括街道办事处和社区居委会层面）、农村社区（包括乡政府和村委会层面）等。对体制内，主要任务是分业务领域研究开发专职社会工作者岗位并将其界定为专业技术岗位的问题。对体制外，主要任务是研究制定促进民办社会服务机构发展和加强对其管理的政策，包括研究制定民办社会服务机构登记注册的政策，制定促进其健康发展和承担更多政府让渡出来的社会服务的政策。
培训、评价、使用三者的关系
从社会工作三项基本制度的作用和角色来看，“社会工作教育培训制度”是基础。没有专业教育，就不存在专业人才的评价制度和专门的岗位开发问题。“社会工作者评价制度”是关键和核心。人才评价一方面引领社会工作教育培训的方向，使其适应本土社会工作的需求；另一方面确保社会工作岗位上从业人员的专业能力和服务水平，保持其专业性。“社会工作者使用制度”是重点和难点，它是通过社会工作评价的专业社会工作者发挥作用的平台和载体。没有岗位的开发，专业教育培训和评价制度就失去了存在的必要和目的。
这种关系，决定了社会工作三项制度建设必须平衡发展、相互促进，任何一项单项制度的发展既不能保证本身的健康发展和壮大，也不能代替另外两项制度的发展，这一点已被我国社会工作教育近年来的发展所证实。
社会工作发展需要的外围环境
任何一项制度都不是独立存在、发展的。所以，要想推动社会工作制度建设全面健康发展，除了研究其内涵、结构和相互关系外，研究其发展的外在条件和前提也成为必然。
构建社会主义和谐社会带来的机遇
党的十六大以来，确定了全面、协调、可持续的发展观，提出“五个统筹”特别是统筹经济和社会协调发展、城乡协调发展、人与自然协调发展，提出了加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的发展目标，这些都为社会工作及其人才队伍建设提供了前所未有的机遇。
中央的执政理念和社会工作制度建设的关系，集中概括地体现在党的十六届六中全会《决定》中：一是“建设宏大的社会工作人才队伍是构建社会主义和谐社会的迫切需要”；二是“建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的政策措施和制度保障”。那么，为什么建设社会工作人才队伍是构建社会主义和谐社会的迫切需要，社会工作人才队伍如何促进社会主义和谐社会建设等问题，就需要我们认真研究。
政府职能转变、社会管理体制改革为社会工作提供制度保证
我国政府职能逐渐从传统的“全能政府”逐步转变到现代的“有限政府”、“服务型政府”，社会管理体制从单一的政府行政管理走向政府行政管理和社会自我管理相结合的多元管理，政府财政体制由经济财政向公共财政体制转变，必将为我国社会工作发展提供制度前提。
改革开放前，我国实行的是全社会高度统一的计划经济体制，与之相对应的是以“户籍制”、“单位制”为代表的严格的社会管理体制，整个社会就是政府和政府管理下的单位。改革开放以后，特别是逐步实行社会主义市场经济体制以来，政府的管理理念由传统的“管理”走向了现代的“服务”，政府的职能主要是“市场监管、经济调节、社会管理、公共服务”，整个社会进行了经济转轨和社会转型，现在政企分开已基本实现。下一步随着我国社会主义建设总体布局由经济建设、政治建设、文化建设变为包括社会建设在内的“四个建设”，政社分开必将逐步形成，整个社会最终将分化为政府、企业和社会“三足鼎立”的局面。而政府社会管理体制的改革是社会工作制度建立和完善的前提，所以必须深入研究我国社会管理体制的现状、改革趋势，研究中央提出的社会管理新格局中“公众参与”的方式和“社会协同”的途径，研究如何实现“政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动”等内容。
社会政策为社会工作提供前提和依据
社会工作说到底是专业的服务理念和科学的服务方法，是落实社会政策的手段。正如专家所言，完整的社会福利保障体系包括社会福利保障政策系统和社会服务输送系统，社会工作及其人才队伍只是社会服务输送系统的一部分，当然是非常专业的一部分，是用专业的理念和方法去落实党和政府的社会政策。从这个角度讲，不断完善的社会政策是社会工作及其人才队伍发挥作用的前提和依据，没有发达的社会政策，就没有发达的社会工作和社会工作人才队伍。
当前，社会问题越来越受到党和政府的高度重视，如2007年“两会”的政府工作报告中，提出了多项社会政策要求。但是由中央规划的政策蓝图落实到具体的法律法规还有一个过程，这是一个随人民需求不断增加、社会发展水平不断提高而逐步完善的过程，表现在现实中，就是整体社会政策还处于低层次、不健全、以物质保障为主的阶段，许多领域刚刚被提到议事日程。因而，随着社会政策的不断完善，社会工作人才队伍也需要一个渐进性的发展过程。所以，研究制定社会工作制度，就必须注重研究我国实际社会政策的发展。
作者介绍：甄炳亮，民政部人事教育司科技处。