作者：叶笃初
瞭望 2004年04期
随着《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》颁布实施，社会舆论高度关注，党内外群众信心指数有望跃升。被公众称之为“一代新规”的党内监督条例的实质意义，是通过党内法规形式，集合党内之组织优势和积极力量，组成为具有重力和强势的完善监督约束机制网络，以遏制和结束在一些组织和干部中腐败现象蔓延的祸害，加强党同人民群众的血肉联系，保证党和政府实施“以民为本”的治国大计，把中国特色社会主义建设事业推向前进。
众所周知，中国共产党一贯努力防止和治理党内消极腐败现象。改革以来，随着多元经济发展，党内各种消极腐败现象滋生蔓延，数以万计的党员干部（其中有一些高级干部），因违法犯罪而先后“落马”、“下水”，这不仅在党内和社会上引起巨大震动，而且成为一段时间以来，从中央到地方，包括已经离开领导岗位的老一辈革命家、退休老干部、老工人，以致新入党的热情青年，所感到困惑和焦灼的重大问题之一。中国共产党历经千难万险，不知遇到过多少复杂问题，但像现在不少地方和部门中的干部滥用权力、为非作歹已然成风，屡禁不止，引起人民群众不满，这确乎是很少有的。必须本着求真务实精神，“求共产党执政规律之真，务全面加强和改进党的建设之实”，制定一部加强党内监督之基础法规，以保证党和国家之长治久安。问题的积累和暴露，就包含着问题解决的因素和条件。“网必挈其纲，绳先理其乱”，建设一个科学、合理、可行的完整的监督制度体系，成为我们党的历史重任。
传统和现实：“条例”应运而生
条例的核心内容是监督授权，即由谁来监督和对谁监督；
其次是监督运作，包括形制、手续，即用什么办法、形式使党内监督有序地进行；
再次是有效的监督保证。
在中国共产党执政以后的历史中，大声疾呼加强监督，力主从制度上做出规定的代表人物之一是邓小平。早在党的八大准备阶段和后来八大所形成的文件之中，就包含了相关内容。1982年，党的十二大是一个重要转折点，由邓小平致开幕词的这次大会，是党的历史上自七大后的一次最重要的会议。鉴于历史教训和现实状况，大会高瞻远瞩，深思熟虑，选出包括陈云、邓颖超等为书记的中央纪委，决定党的各级纪委“对同级党委及其成员实行党章规定范围内的监督”。大会通过的新党章对党员和党的干部在思想上、政治上和组织上的要求，比过去历次党章的规定都更加严格，载明：“每个党员都必须接受党内外群众的监督”。“要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下”。强调党的干部正确运用自己的职权，“同任何滥用职权、谋取私利的行为作斗争”。这是我们党在全国执政后关于监督理念及其运用的成熟结论，对于嗣后10余年的监督工作和制度建设都有重要影响。
1986年9月28日，党的十二届六中全会通过决议，明确规定：“严格执行党的纪律，建立和健全党内监督制度和人民监督制度，使各级领导干部得到有效的监督”。据此，1987年7月29日，中央纪委发布《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》。前言部分指出：党内纪律监督在党的建设中，具有十分重要的地位和作用。我们党的党内纪律监督工作历来是有的，但是由于缺乏健全的监督制度，使这一工作没有真正做到经常和有效。随后，就监督任务、监督依据、监督方式、监督责任等分别作了7项规定，这是中国共产党历史上第一部党内监督的专门规定，事实也就成为刚颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称党内监督条例）的雏形和前驱。两年以后，即1990年3月12日，党的十三届六中全会作出决定，重申“要建立和完善党内监督与党外监督，自上而下的监督与自下而上的监督的制度”，提出“中央纪律检查委员会要会同中央组织部拟定党内监督条例。”首次把制定具有较高权威地位的基础性的监督法规提上正式工作日程。
历史证明，自1990年以后的10余年中，我们党内的监督制度建设，适应党所处在的日益复杂社会条件和反腐倡廉严重斗争的迫切需要，走了一条由实践到概念，从经验到定规，兼顾远图和应急两个方面，统筹安排，逐步成熟的路子。诚然，这个路子很不轻松，花去的时间和精力也不算少，但使我们积累了经验，增强了共识，夯实了基座，做好了准备，从而铸就了十分可贵的法规成果。
《党内监督条例》作为党内首部监督大法，是建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的重要一环。教育是基础，制度是保证，监督是关键。而使监督的完全制度化，正是《党内监督条例》所承担的重大使命。我们所以把它称为“大法”，是因为它的法规层位很高，经政治局讨论、以党中央名义颁发，在党内实际监督工作和监督领域里是管总的，有关监督的具体条规和工作都必须与之相一致、相适应。说是大法，还因为它的内容构成宏大，适用于党的各级组织（从中央到基层）、全体干部和所有党员，涵盖了党内各种政治和组织活动，从决策、施行到保障以及对违纪的监督。说是大法，还因为它的影响并不限于单纯党内事务范围，而是同我们国家社会生活、民主政治建设和广大人民群众的积极性、主动性有密切的关系。首先从做好党内监督做起，必将有利于群众监督、法律监督、民主党派监督和社会舆论监督的发展。
特点和亮点——四个“前所未有”
体现时代性，把握规律性，富有创造性，这是条例的显著特点。
一部党内法规，其作用之大小或有无，归根结底，看它对于党的进步和党领导的事业是否有实际帮助及帮助之大小，这是论定党内法规意义的基本标准。
《党内监督条例》是我们党的历史发展的产物，是党的优良传统、惯例和已有制度规章同新的要求结合的结晶。它的显著优点和特点，是深刻总结了我们党执政50余年对领导干部行使权力进行监督的经验教训，适应了当今时代和社会发展，主要是社会主义市场经济及其对党的生活的影响，从基础法规的高度来全面建造党内监督结构体系，正确规范监督授权及监督保障职责，从而使条例具有了前所未有的内容、规模和严密程度，保证了条例的正当性、有效性及可操作性。
概括起来，或可认为四个“前所未有”：
第一，正式确立各级纪委为党内监督的专门机关。
《党内监督条例》明文规定：“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关”。这是前所未有的。国家有专门的监督机关，党也要有专门的监督机关。在历史上纪委（有一段时间称监委）主要是处理违纪案件。20世纪80年代之后，中央有关文件开始提出纪委负有“监督”职责。十六大党章增写了纪委的经常工作，内容包括“对党员领导干部行使权力进行监督”，从而为纪委的“党内监督专门机关”提供了党法根据。按照监督条例规定，表明纪委在党委统一领导下，专司党内监督的权力。从领导关系而言，中央纪委在中央委员会领导下进行工作，地方纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作；从职责划分而言，纪委作为党内监督专门机关，在对领导干部行使权力进行监督乃至查处违纪犯罪案件上有相对独立性。条例规定：中央纪委和地方各级纪委派出的纪律检查工作委员会“按照有关规定对履行监督职责”。“纪委对派出纪检组实行统一管理。派驻纪检组按照有关规定对驻在部门的党组织和党员领导干部进行监督。”“党的地方和部门纪委、党组纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题”。
第二、统一规定十项监督制度，形成全面整体推进态势，这是前所未有。
十项监督制度即是：集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理。其中，如民主生活会制度已实行了多年，主要是进一步地规范、提高和完善；谈话和诫勉等则是作为正式制度作出硬性规定。而集体领导和分工负责、述职述廉、重要情况通报和报告、询问和质询、巡视等，都是这次条例中新的（或加补充）规定，可以说是监督制度的创新和亮点。例如中央政治局向中央全会述职述廉、中纪委常委向中纪委全会述职述廉，都在党内引起热烈反响，具有很大示范作用。
十项监督制度的互相连结和贯通，实际上在某种意义上筑成了规模宏大的监督网络。在中国传统语言中素有“法网”之说，无非言其疏密，较少漏洞。事实将会证明，改变我们习惯的单纯线式监督，而形成上下左右、纵横交错的网式监督，必将使我们党在自我约束、自我修复和自我净化上获得很大益处。
第三、首次规定党代表的监督责任，从而为全面推行党代表常任制找到了切入点，对发展党内民主有重大的意义，这是前所未有。
按照条例规定，党的各级代表大会代表在代表大会闭会期间，除履行党员的监督责任和享有党员的监督权利外，按照有关规定对其选举产生的党的委员会、纪律检查委员会及其成员进行监督，反映所在选举单位党员的意见和建议。
第四、赋予舆论监督的法规保障地位，在监督条例中正式载明：“党的各级组织和党员领导干部应当重视和支持舆论监督，听取意见，推动和改进工作。”这是前所未有。
总之，规定专门监督机关，确立系统的监督制度，加上紧密同党外各种监督相结合，这一切就构成了条例强大的约束力以及对违法犯罪的震慑力。积弊之后，雷霆震厉，这原是法规建设的不易规律。我们这样来认识和把握条例的基本实质和主要特点，就会增强自觉性，减少盲目性，就会对《党内监督条例》发挥其作为法规武器的作用充满信心。
守法与执法，务实决定成败
把监督条例和处分条例化为加强党的利器，这是全党同志的共同责任。
党的领导干部还负有特殊的责任。
在执法、护法和守法上，更要弘扬求真务实精神，取信于民。
任何一部法规的生命力，在于应用。其效力和作用，只有在不断坚持贯彻执行中逐渐显示出来。党内外在欢迎《党内监督条例》颁布的同时，十分关注它的实际执行效果，这是很自然的。我们必须言出法随，言必信，行必果，努力用事实来证明条例以及与之相衔接和配套的其他规定作为法规武器，在发展党内民主、加强党内监督、严明党的纪律和维护党的统一团结等方面发挥应有的显著效力。
从思想、工作到作风上，大力弘扬求真务实，讲实话、出实招、办实事、务实效，这是做好各项工作的前提和基础。也是贯彻落实《党内监督条例》的根本保证。不只是少数人，而是在多数人中；不只是停留在口头上，而是普遍付诸实践、见之行动、取得实效，正是在这个意义上说，弘扬求真务实精神，决定《条例》的成效和命运。要用求真务实精神抓好落实，在抓落实的实践中，不断提高求真务实的自觉性和坚定性。
正如党章和党内其他基础法规一样，监督条例的功效、作用是缓释性的。在这一点上，我们要保持科学、清醒的态度。各级党组织正在大力组织学习、宣传、贯彻条例，力求使之逐渐深入人心，形成一种规范、约束力量。但我们切不应在短时间提出过高的期望值，不宜急于求成，不会立竿见影。《党内监督条例》只能在运作过程中逐步释放、加强能量。先易后难，由浅入深，有共识的先做，做得到的先做，并将成果巩固下来、打好工作基础，积小胜为大胜。
必须指出，像监督条例这样基础性的法规，通常都是相对概括的、定型的。它不可能完全适应千姿百态的党内生活和具体事务，所以，必须及时紧密联系具体实践，总结经验，分析问题，不断进行法规资源整合，出台相应的具体法、工作条例，实施细则等，来保证条例的贯彻落实，这一方面的工作也许我们将要在今后几年中不断努力。
还要指出：“一法立，一弊生”，原来的问题解决了，又会出现新的情况、问题。党员整体素质和领导集体素质以及党内执法守法环境，对于保证条例执行关系很大。人们关注“一把手”问题，条例已经作了相应规定。经验证明，应该管好“一把手”，但决不是靠“单打一”能做好的。必须有一套综合的教育、监督和管理办法，相互配套，相互促进，共同发挥作用。此外，在贯彻执行党内监督条例中，我们还必须重视以各种形式出现的阻力和“抵消”作用，有针对性地采取因应措施，以保证条例取得实效。
作者：叶笃初
瞭望 2004年04期
随着《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》颁布实施，社会舆论高度关注，党内外群众信心指数有望跃升。被公众称之为“一代新规”的党内监督条例的实质意义，是通过党内法规形式，集合党内之组织优势和积极力量，组成为具有重力和强势的完善监督约束机制网络，以遏制和结束在一些组织和干部中腐败现象蔓延的祸害，加强党同人民群众的血肉联系，保证党和政府实施“以民为本”的治国大计，把中国特色社会主义建设事业推向前进。
众所周知，中国共产党一贯努力防止和治理党内消极腐败现象。改革以来，随着多元经济发展，党内各种消极腐败现象滋生蔓延，数以万计的党员干部（其中有一些高级干部），因违法犯罪而先后“落马”、“下水”，这不仅在党内和社会上引起巨大震动，而且成为一段时间以来，从中央到地方，包括已经离开领导岗位的老一辈革命家、退休老干部、老工人，以致新入党的热情青年，所感到困惑和焦灼的重大问题之一。中国共产党历经千难万险，不知遇到过多少复杂问题，但像现在不少地方和部门中的干部滥用权力、为非作歹已然成风，屡禁不止，引起人民群众不满，这确乎是很少有的。必须本着求真务实精神，“求共产党执政规律之真，务全面加强和改进党的建设之实”，制定一部加强党内监督之基础法规，以保证党和国家之长治久安。问题的积累和暴露，就包含着问题解决的因素和条件。“网必挈其纲，绳先理其乱”，建设一个科学、合理、可行的完整的监督制度体系，成为我们党的历史重任。
传统和现实：“条例”应运而生
条例的核心内容是监督授权，即由谁来监督和对谁监督；
其次是监督运作，包括形制、手续，即用什么办法、形式使党内监督有序地进行；
再次是有效的监督保证。
在中国共产党执政以后的历史中，大声疾呼加强监督，力主从制度上做出规定的代表人物之一是邓小平。早在党的八大准备阶段和后来八大所形成的文件之中，就包含了相关内容。1982年，党的十二大是一个重要转折点，由邓小平致开幕词的这次大会，是党的历史上自七大后的一次最重要的会议。鉴于历史教训和现实状况，大会高瞻远瞩，深思熟虑，选出包括陈云、邓颖超等为书记的中央纪委，决定党的各级纪委“对同级党委及其成员实行党章规定范围内的监督”。大会通过的新党章对党员和党的干部在思想上、政治上和组织上的要求，比过去历次党章的规定都更加严格，载明：“每个党员都必须接受党内外群众的监督”。“要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下”。强调党的干部正确运用自己的职权，“同任何滥用职权、谋取私利的行为作斗争”。这是我们党在全国执政后关于监督理念及其运用的成熟结论，对于嗣后10余年的监督工作和制度建设都有重要影响。
1986年9月28日，党的十二届六中全会通过决议，明确规定：“严格执行党的纪律，建立和健全党内监督制度和人民监督制度，使各级领导干部得到有效的监督”。据此，1987年7月29日，中央纪委发布《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》。前言部分指出：党内纪律监督在党的建设中，具有十分重要的地位和作用。我们党的党内纪律监督工作历来是有的，但是由于缺乏健全的监督制度，使这一工作没有真正做到经常和有效。随后，就监督任务、监督依据、监督方式、监督责任等分别作了7项规定，这是中国共产党历史上第一部党内监督的专门规定，事实也就成为刚颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称党内监督条例）的雏形和前驱。两年以后，即1990年3月12日，党的十三届六中全会作出决定，重申“要建立和完善党内监督与党外监督，自上而下的监督与自下而上的监督的制度”，提出“中央纪律检查委员会要会同中央组织部拟定党内监督条例。”首次把制定具有较高权威地位的基础性的监督法规提上正式工作日程。
历史证明，自1990年以后的10余年中，我们党内的监督制度建设，适应党所处在的日益复杂社会条件和反腐倡廉严重斗争的迫切需要，走了一条由实践到概念，从经验到定规，兼顾远图和应急两个方面，统筹安排，逐步成熟的路子。诚然，这个路子很不轻松，花去的时间和精力也不算少，但使我们积累了经验，增强了共识，夯实了基座，做好了准备，从而铸就了十分可贵的法规成果。
《党内监督条例》作为党内首部监督大法，是建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的重要一环。教育是基础，制度是保证，监督是关键。而使监督的完全制度化，正是《党内监督条例》所承担的重大使命。我们所以把它称为“大法”，是因为它的法规层位很高，经政治局讨论、以党中央名义颁发，在党内实际监督工作和监督领域里是管总的，有关监督的具体条规和工作都必须与之相一致、相适应。说是大法，还因为它的内容构成宏大，适用于党的各级组织（从中央到基层）、全体干部和所有党员，涵盖了党内各种政治和组织活动，从决策、施行到保障以及对违纪的监督。说是大法，还因为它的影响并不限于单纯党内事务范围，而是同我们国家社会生活、民主政治建设和广大人民群众的积极性、主动性有密切的关系。首先从做好党内监督做起，必将有利于群众监督、法律监督、民主党派监督和社会舆论监督的发展。
特点和亮点——四个“前所未有”
体现时代性，把握规律性，富有创造性，这是条例的显著特点。
一部党内法规，其作用之大小或有无，归根结底，看它对于党的进步和党领导的事业是否有实际帮助及帮助之大小，这是论定党内法规意义的基本标准。
《党内监督条例》是我们党的历史发展的产物，是党的优良传统、惯例和已有制度规章同新的要求结合的结晶。它的显著优点和特点，是深刻总结了我们党执政50余年对领导干部行使权力进行监督的经验教训，适应了当今时代和社会发展，主要是社会主义市场经济及其对党的生活的影响，从基础法规的高度来全面建造党内监督结构体系，正确规范监督授权及监督保障职责，从而使条例具有了前所未有的内容、规模和严密程度，保证了条例的正当性、有效性及可操作性。
概括起来，或可认为四个“前所未有”：
第一，正式确立各级纪委为党内监督的专门机关。
《党内监督条例》明文规定：“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关”。这是前所未有的。国家有专门的监督机关，党也要有专门的监督机关。在历史上纪委（有一段时间称监委）主要是处理违纪案件。20世纪80年代之后，中央有关文件开始提出纪委负有“监督”职责。十六大党章增写了纪委的经常工作，内容包括“对党员领导干部行使权力进行监督”，从而为纪委的“党内监督专门机关”提供了党法根据。按照监督条例规定，表明纪委在党委统一领导下，专司党内监督的权力。从领导关系而言，中央纪委在中央委员会领导下进行工作，地方纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作；从职责划分而言，纪委作为党内监督专门机关，在对领导干部行使权力进行监督乃至查处违纪犯罪案件上有相对独立性。条例规定：中央纪委和地方各级纪委派出的纪律检查工作委员会“按照有关规定对履行监督职责”。“纪委对派出纪检组实行统一管理。派驻纪检组按照有关规定对驻在部门的党组织和党员领导干部进行监督。”“党的地方和部门纪委、党组纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题”。
第二、统一规定十项监督制度，形成全面整体推进态势，这是前所未有。
十项监督制度即是：集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理。其中，如民主生活会制度已实行了多年，主要是进一步地规范、提高和完善；谈话和诫勉等则是作为正式制度作出硬性规定。而集体领导和分工负责、述职述廉、重要情况通报和报告、询问和质询、巡视等，都是这次条例中新的（或加补充）规定，可以说是监督制度的创新和亮点。例如中央政治局向中央全会述职述廉、中纪委常委向中纪委全会述职述廉，都在党内引起热烈反响，具有很大示范作用。
十项监督制度的互相连结和贯通，实际上在某种意义上筑成了规模宏大的监督网络。在中国传统语言中素有“法网”之说，无非言其疏密，较少漏洞。事实将会证明，改变我们习惯的单纯线式监督，而形成上下左右、纵横交错的网式监督，必将使我们党在自我约束、自我修复和自我净化上获得很大益处。
第三、首次规定党代表的监督责任，从而为全面推行党代表常任制找到了切入点，对发展党内民主有重大的意义，这是前所未有。
按照条例规定，党的各级代表大会代表在代表大会闭会期间，除履行党员的监督责任和享有党员的监督权利外，按照有关规定对其选举产生的党的委员会、纪律检查委员会及其成员进行监督，反映所在选举单位党员的意见和建议。
第四、赋予舆论监督的法规保障地位，在监督条例中正式载明：“党的各级组织和党员领导干部应当重视和支持舆论监督，听取意见，推动和改进工作。”这是前所未有。
总之，规定专门监督机关，确立系统的监督制度，加上紧密同党外各种监督相结合，这一切就构成了条例强大的约束力以及对违法犯罪的震慑力。积弊之后，雷霆震厉，这原是法规建设的不易规律。我们这样来认识和把握条例的基本实质和主要特点，就会增强自觉性，减少盲目性，就会对《党内监督条例》发挥其作为法规武器的作用充满信心。
守法与执法，务实决定成败
把监督条例和处分条例化为加强党的利器，这是全党同志的共同责任。
党的领导干部还负有特殊的责任。
在执法、护法和守法上，更要弘扬求真务实精神，取信于民。
任何一部法规的生命力，在于应用。其效力和作用，只有在不断坚持贯彻执行中逐渐显示出来。党内外在欢迎《党内监督条例》颁布的同时，十分关注它的实际执行效果，这是很自然的。我们必须言出法随，言必信，行必果，努力用事实来证明条例以及与之相衔接和配套的其他规定作为法规武器，在发展党内民主、加强党内监督、严明党的纪律和维护党的统一团结等方面发挥应有的显著效力。
从思想、工作到作风上，大力弘扬求真务实，讲实话、出实招、办实事、务实效，这是做好各项工作的前提和基础。也是贯彻落实《党内监督条例》的根本保证。不只是少数人，而是在多数人中；不只是停留在口头上，而是普遍付诸实践、见之行动、取得实效，正是在这个意义上说，弘扬求真务实精神，决定《条例》的成效和命运。要用求真务实精神抓好落实，在抓落实的实践中，不断提高求真务实的自觉性和坚定性。
正如党章和党内其他基础法规一样，监督条例的功效、作用是缓释性的。在这一点上，我们要保持科学、清醒的态度。各级党组织正在大力组织学习、宣传、贯彻条例，力求使之逐渐深入人心，形成一种规范、约束力量。但我们切不应在短时间提出过高的期望值，不宜急于求成，不会立竿见影。《党内监督条例》只能在运作过程中逐步释放、加强能量。先易后难，由浅入深，有共识的先做，做得到的先做，并将成果巩固下来、打好工作基础，积小胜为大胜。
必须指出，像监督条例这样基础性的法规，通常都是相对概括的、定型的。它不可能完全适应千姿百态的党内生活和具体事务，所以，必须及时紧密联系具体实践，总结经验，分析问题，不断进行法规资源整合，出台相应的具体法、工作条例，实施细则等，来保证条例的贯彻落实，这一方面的工作也许我们将要在今后几年中不断努力。
还要指出：“一法立，一弊生”，原来的问题解决了，又会出现新的情况、问题。党员整体素质和领导集体素质以及党内执法守法环境，对于保证条例执行关系很大。人们关注“一把手”问题，条例已经作了相应规定。经验证明，应该管好“一把手”，但决不是靠“单打一”能做好的。必须有一套综合的教育、监督和管理办法，相互配套，相互促进，共同发挥作用。此外，在贯彻执行党内监督条例中，我们还必须重视以各种形式出现的阻力和“抵消”作用，有针对性地采取因应措施，以保证条例取得实效。