关于对违法建设定性问题的比较分析
ＣＯＭＰＡＲＡＴＩＶＥＡＮＡＬＹＳＩＳＯＮＱＵＡＬｌｌ－ＡＴｌＶＥＩＳＳＵＥＳＩＮＩＬＬＥＧＡＬＣＯＮＳＴＲＵＣＴＩＯＮＳ
吴明场
ＷＵＭｉｎｇｃｈａｎｇ
【摘要】《城乡规划法》第六十四条将违法建设按其严重程度分为两种，但是未规定具体界定标
准。而对这一问题的界定，实质上决定着违法建
设的“拆”与“留”。目前国内各城市对此问题的执行情况各不相同，有些采用“实体＋程序判别模式”，有些采用“纯实体判别模式”。经过比较分析，文章认为“实体＋程序判别模式”更为严格，更加切合立法本意。
【关键词】违法建设；定性；比较分析
ＡＢＳＴＰＡＣＴ．＂ＡｃｃｏｒｄｉｎｇｔｏｔｈｅＡｒｔｉｃｌｅ６４ｏｆＵｒｂａｌｌａｎｄＲｕｒａｌＰｌａｎｎｉｎｇＬａｗｏｆｔｈｅＰｅｏｐｌｅ’ＳＲｅｐｕｂｌｉｃｏｆＣｈｉｎａ．ｔｈｅｒｅａｒｅ
ｔｗｏｋｉｎｄｓｏｆｉｌｌｅｇａｌｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｓ
ｂａｓｅｄ
ｏｎ
ｔｈｅｉｒｓｅｖｅｒｉｔｙ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｔｈｅＡｒｔｉｃｌｅｄｏｅｓ
ｎｏｔ
ｐｒｏｖｉｄｅｓｐｅｃｉｆｉｃｄｅｆｉｎｉｔｉｏｎｓ
ｏｎ
ｔｈｅｔｗｏｋｉｎｄｓ
ｏｆｉｌｌｅｇａｌｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｓ．ｗｈｉｃｈｉｎｆａｃｔｄｅｔｅｒｍｉｎｅｓｗｈｅｔｈｅｒ
ａｎ
ｉｌｌｅｇａｌｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｓｈｏｕｌｄｂｅｄｉｓｍａｎｔｌｅｄ
ｏｒ
ｒｅｓｅｒｖｅｄ．Ａｔｐｒｅｓｅｎｔ，ｄｉｆｆｅｒｅｎｔｃｉｔｉｅｓｖａｒｙｉｎｔｈｅ
ｅｎｆｏｒｅｅｍｅｎｔｏｆｔｈｉｓＡｒｔｉｃｌｅ．ｓｏｍｅａｄｏｐｔ‘‘ｅｎｔｉｔｙ＋ｐｒｏｃｅｄｕｒｅｉｄｅｎｔｉｆｉｃａｔｉｏｎｍｏｄｅ，’’ｓｏｍｅａｄｏｐｔ“ｐｕｒｅｅｎｔｉｔｙｉｄｅｎｔｉｆｉｃａｔｉｏｎｍｏｄｅ．”Ｔｈｒｏｕｇｈｃｏｍｐａｒａｔｉｖｅａｎａｌｙｓｉｓ，ｔｈｅ‘‘ｅｎｔｉｔｙ＋ｐｒｏｃｅｄｕｒｅｉｄｅｎｔｉｆｉｃａｔｉｏｎｍｏｄｅ”ｉＳｃｏｎｓｉｄｅｒｅｄｔｏｂｅｍｏｒｅｒｉｇｏｒｏｕｓ．ｗｈｉｃｈｉｓｍｏｒｅｉｎｌｉｎｅｗｉｔｈｔｈｅｏｒｉｇｉｎａｌｉｌａｔｅｎｔｏｆｔｈｅｌａｗ．
ＫＥＹＷＯＲＤＳ：ｉｌｌｅｇａｌ
ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ；ｑｕａｌｉｆｉｃａｔｉｖｅ；
ｃｏｍｐａｒａｔｉｖｅａｎａｌｙｓｉｓ
＜城乡规划法＞第六十四条对城镇规划区内违法建设的法律责任作出规定．但是如何判别违法建设是”尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”还是。无法采取改正措施消除对规划实施的影响”．它实际上决定着违法建设的”拆“与“留”．＜城乡规划法＞对此未作出具体界定，将这一问题留给地方在执行中具体把握。然而．各省市对此问题的规定不尽相同．实际执行则更是千差万别。本文拟结合国内部分省市的规定进行比较分析，对此问题进行探讨，以抛砖引玉．
万方数据
为立法者和执法者提供参考。文中。违法建设定性”即指对。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”和“无法采取改正措施消除对规划实施的影响”的违法建设的判别和界定。
１
关于违法建设对规划实施的影响的分析
按照＜城乡规划法＞第六十四条的规定，城市和镇规划区内的违法建设主要是指。未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”行为。对违法建设的处理结果．根据是否可以对违法建设采取改正措施消除对规划实施的影响而迥然有别：可以采取改正措施消除对规划实施影响的．限期改正并处一定数额的罚款ｉ无法采取改正措施消除对规划实施影响的．限期拆除．不能拆除的，没收实物或者违法收入．可以并处一定数额的罚款。在此有必要首先分析一下违法建设对规划实施主要会造成什么样的影响。笔者认为，违法建设对规划实施的影响可以分为两个方面：一为程序方面的影响，一为实体方面的影响。
１．１程序方面的影响
程序方面的影响是指建设活动本身符合城乡规划（包括规划控制指标，规划管理的技术标准）的要求．但是未履行或者未完全履行规划审批程序。所谓规划审批程序主要体现为＜城乡规划法＞设定的。一书三证”制度，即城市和镇规划区范围内的建设项目选址意见书、建设用地规划规划区范围内的乡村建设规划许可证制度。这些行政许可制度．在经过多轮的行政审批制度改革会或者当事人的自治是难以达到管理目标的，必ｌｔ潲ｆｌ
之后仍然得以保存，说明其所规范的事项通过社
须通过政府部门的行政许可进行规范。正因为如此．单纯只是违反规划审批程序的规定．所带来的影响从一时．一事来看可能是微不足道的，但
２
９一ｍ旧憎
９６４一），男，武汉２０１４－０２－２３
：嘉纛嚣：ｋ：翌：１３２９
【中图分类号！Ｔｕ９８４：Ｄ５４５４【文献标识码】Ａ
［ｄｏｉ】１０１１８１９／ｃｐｒ２０１４０５０６８
吴明场｛１大学法学院博士研究生。【收稿日期ｌ
Ｅ～
２０１４
万方数据
若不加以惩戒．则可能引起他人效仿。并且若人
人均不遵守法定的审批程序．则一方面法律的秩序和尊严不能维持．另一方面多数建设活动也必难以符合规划要求．
１．２实体方面的影响
实体方面的影Ⅱ向是指建设活动本身不符合城乡规划（包括规划控制指标、规划管理的技术标准）的要求．从其行为表现来说．主要有违反规划确定的用地性质（如：在工业用地上建了商品住宅．占用规划道路用地或者绿地建了建筑物．占用市政公用设施用地建了商业项目等）、超出规划确定的容积率或者建筑密度．超出规划限高．建筑间距、建筑退线或者建筑退让距离不足．未按规划要求实施配套项目的建设等等。从其影响来说．则各不相同．例如，占用规划道路用地或者绿地建设建筑物，将使得道路和绿地不能实施，影响城市交通和环境；占用市政公用设施用地建了其他建设项目．将可能导致一些重要
的市政公用设施（例如变电站、垃圾压缩站，污水处理厂等等）无法落实选址和建设．影响城市正常运转；超出容积率，可能导致道路和公建配套不足，增加人口规模；超出规划限高．可能影响航空安全和通讯；建筑间距、建筑退线或者建筑退让不足，可能影响通风、采光和安宁；不按规划要求实施配套项目．可能导致教育、医疗等资源不足，停车位不够等等。这些影响有些是简单直观的．例如．一幢新建筑在紧贴一幢旧住宅楼的南面建设．将直接影响旧住宅楼的通风．采光；有些则不是那么直观，例如．一幢建筑增加一点建筑面积．提高一点容积率似乎影响不大．但若放大到成百上千的建筑．则整个城市的人口规模．交通．公建配套等等都将受到影响：一幢建筑占用了城市绿地似乎也影响不大，但如果更多的绿地都被占用．蚕食．那么城市的生态环境就不能得到保障。
１．３
程序方面的影响和实体方面的影响并
存的情况
程序方面的影响和实体方面的影响可以同时存在于一个违法建设之上．并且这种情况是大量存在的。通常．实体上不符合规划要求．则建设单位可以预知不能通过规划许可．因此也就不去办理规划许可手续。并且．建设单位不办理规划许可手续．仅凭政府公布的规划或者仅凭已经办理的部分规划许可手续进行建设．往往对规划的要求本身并不能准确把握．对于其他一些具体的规划管理的技术标准和要求也不一定了解．这样又会造成在实体上违反城乡规划。
１．４如何消除违法建设对规划实施的影响
要消除违法建设在程序方面的影响，一般要求违法建设单位补办规划许可手续；要消除违法建设在实体上的影响．一般要求违法建设单位按照规划要求进行改正。从某种意义上看．似乎不存在。无法采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形，因为程序都可以补办．实体都可以改正．大不了就全部拆除并恢复原状。但是法律并不是这样规定的，实际操作也并非如此。
２违法建设定性问题的法律规定
＜城乡规划法＞第六十四条虽然提出了。无法采取改正措施消除对规划实施的影响”和。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”两种违法建设定性结果，但是未规定具体判别标准。中国法制出版社出版的＜中华人民共和国城乡规划法注解与配套＞对此作了如下注解：
。所谓’尚
可采取改正措施消除对规划实施的影响的’．包括两种情况：一是建筑物本身可以进行必要的修正，比如拆除部分建筑等，使得原本不符合规划的建设活动符合规划要求；二是建设活动虽然未取得规划许可，但是建设活动符合规划的要求．因此可以补办必要的规划审批。“
。所谓’无法
采取改正措施消除影响的’．是指建设活动严重违法．而且这种违法不仅仅是程序上违反城乡规划法规定的管理程序．同时这种违法行为还违反了城乡规划本身．并且是严重违反城乡规划．从
而无法对建筑物进行修正。叫”
从上述界定来看．该注解认为实体上的影响更为严重．单纯只是程序上的影响则并不构成。无法采取改正措施消除对规划实施的影响”，认为只要建设活动符合规划的要求．或者经过修正后可以符合规划要求．规划审批程序是可以补办的。但是．法制出版社所作的注解只是一家之言．并不能代表官方观点。
值得注意的是．２００７年４月提交全国人大常委会审议的城乡规划法一次审议稿中，曾经不作区别地对所有违法建设（不区分为。无法采取改正措施消除对规划实施的影响”和’尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”．既包括单纯的实体上违法．也包括单纯的程序上违法，还包括实体和程序同时违法）都规定了限期拆除、逾期不拆除则予以没收的法律责任．换句话说．即将所有的违法建设都视作无法采取改正措施消除对规划实施的影响，一律严惩。其出发点是为了有效遏制违章建筑的建设．使违法者无利可图旺Ｊ２５９。２００７年８月提交全国人大常委会审议的二次审议稿才改成目前的条文，其修改原因是：
。有些常委委
员和地方、部门提出，对未按规划要求进行建设的
处罚．应区分不同情况，作出不同规定，以增强
针对性和可操作性。叫距“但是知识产权出版社出
版的＜中华人民共和国城乡规划法解说＞仍然强调：对违法建设的处罚必须坚持让违法成本高．使违法者无利可图的原则．认为这样才能有效地遏制违法建设，保障城乡规划的顺利实施．为城
镇的发展提供一个良好的建设环境与建设秩序”。
３对违法建设定性问题的相关观点
据查近年发表的规划领域相关文章．较少有就违法建设定性问题进行研究的。２０１１年第５期的＜城市规划＞杂志刊登的＜论＜城乡规划法＞第６４条的明确与细化＞及２００７年第９期的＜规划师＞刊登的＜对如何界定’严重影响城市规划违法建设行为”的几点探讨）可为代表。
（论＜城乡规划法＞第６４条的明确与细化＞一文认为判别违法建设是１尚可采取改正措施消除对规划实施的影响“还是。无法采取改正措施消除对规划实施的影响’．应当看该违法建设是由于。实质性因素。还是。程序性因素”构成的违法建设，认为只有。实质性因素“才会导致违法建设无法采取改正措施消除对规划实施的影响ＨＪ。
＜对如何界定。严重影响城市规划违法建
设行为”的几点探讨＞一文主要从法定规划、法定规划与现实状况相结合以及技术．社会等相关因素出发进行探讨．也是从实体的角度出发去判别何为严重影响城市规划的违法建设行为巾’。
４违法建设定性问题的实际执行情况分析
据不完全统计．各省市在＜城乡规划法＞出台后新颁布实施的城乡规划条例或者实施城乡规划法办法中．有１３个对违法建设定性问题作出了相关规定回。此外．
＜广州市违法建设查处条
例＞（２０１３ｆｆ－３月１日起实施的地方性法规）．＜武汉市控制和查处违法建设办法＞（２００８年９月１日起实施）、
＜北京市禁止违法建设若干规定＞（２０１
１
年４月１日起实施）和＜广州市城乡规划程序规定）《２０１１年１２，ＥＪｌ日起实施的部门规范性文件）等３部政府规章以及＜广州市关于贯彻实施＜城乡规划法＞的意见＞（２０１０年５月１日起实施的部门规范性文件）也对违法建设定性问题作出了规定。从已有规定来看．各省市的做法不尽相同。
４．１两种不同的模式
归纳起来．各省市规定的违法建设定性的判别标准大体上可以分成两种模式：一种是。实体＋程序判别模式”．一种是。纯实体判别模式”。所谓。实体＋程序判别模式”．是指在判
万方数据
别违法建设是。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”还是。无法采取改正措施消除对规划实施的影响。时．既考虑实体的因素（即违法建设是否符合控制性详细规划和规划条件等实体要求），又考虑程序性因素ｆ即违法建设是否办理了一定的规划审批手续），违法建设既可能因为实体的原因被认定为无法采取改正措施消除对规划实施的影响，也可能单纯因为未履行某些规划审批程序而被认定为无法采取改正措施消除对规划实施的影响。而。纯实体判别模式。，则基本不考虑程序上的因素，认为只要违法建设在实体上符合城乡规划或者通过改正后可以符合城乡规划，就不属于。无法采取改正措施消除对规划实施的影响”．认为程序上的缺失都是可以补正的。
４．１．１
“实体＋程序判别模式”分析
。实体＋程序判别模式”以北京、广州、武
汉以及广西壮族自治区为代表。
２０１
１年４月１日开始实施的＜北京市禁止违
法建设若干规定＞规定：尚可采取改正措施消除对规划实施影响的城镇违法建设．包括：
。（一）
未取得建设工程规划许可证．但是已进入规划审批程序并取得审核同意的规划文件．且按照规划文件的内容进行建设的；（二）未按照建设工程规划许可证的规定进行建设．但是可以通过改建或者部分拆除达到与许可内容一致的；（三）国家和本市规定符合公共利益的。’按照这一规定，北京市对于未取得建设工程规划许可证的违法建设，要求必须是。已进入规划审批程序并取得审核同意的规划文件．且按照规划文件的内容进行建设”ｏ．则如果违法建设虽然实体上符合城乡规划要求．但是尚未进入规划审批程序并取得审核同意的规划文件，也将被认定为。无法采取改正措施消除对规划实施的影响”，将被拆除或者没收．并且，值得注意的是．在＜＜北京市城市规划条例＞行政处罚办法＞（已被＜北京市禁止违法建设若干规定＞废止）的处罚细则中．是否进入规划审批程序只是作为减轻或者加重处罚的考虑因素．。对于已取得规划意见书（同意），审定设计方案通知书．但未取得建设工程规划许可证的违法建设，视其情节给予减轻处罚”．
。对于未进入规
划审批程序的违法建设，给予加重处罚’。．而并没有将尚未进入规划审批程序的违法建设一律认定为。无法采取改正措施消除对规划实施的影响。。可见．
＜北京市禁止违法建设若干规定＞
出台后．北京市对于违法建设的定性及处理更加
严厉了，给规划审批程序赋予了更高的地位．
＜广州市城乡规划程序规定＞和＜广州市关于贯彻实施＜城乡规划法＞的意见＞规定属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的违法建设仅指：第一．未取得建设工程规划许可证进行
一抽墨苗
雩
万方数据
建设，但用地手续合法完备．并符合经审定的修建性详细规划，建设工程设计方案总平面图或者建筑设计方案的；第二．不按照建设工程规划许可证的规定进行建设但符合规划要求．具体包括改变建筑物使用性质，增加建筑高度和移位、改变外立面几种情况。按照这一规定，属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的违法建设．至少必须用地手续合法完备，已送审修建性详细规划、建设工程设计方案或者建筑设计方案并经审查同意。否则，即使建设工程已领取建设用地规划许可证和规划条件，并且符合控制性详细规划和规划条件的规定，也将被认定为无法采取改正措施消除对规划实施的影响．将被拆除或者没收。按照广州市目前的规划审批流程．修建性详细规划、建设工程设计方案或者建筑设计方案审查是核发＜建设工程规划许可证＞之前的最后一道规划管理程序。可见．这一规定是相当严格的。另外．２０１３：缶Ｃ－－３月１１３起实施＜广州市违法建设查处条例＞后，对。尚可采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设”的认定规定了较严格的程序：城市管理综合执法机关对违法建设进行立案调查后，认为属于城乡规划法规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，应当书面征询规划部门的意见并与规划部门取得一致意见。
＜武汉市控制和查处违法建设办法＞规定未取得建设工程规划许可证建设的违法建设．一律要求拆除（即都视作。无法采取改正措施消除对规划实施的影响”的违法建设）．对于未按照建设工程规划许可证规定建设的违法建设．则仍区分为。无法采取改正措施消除对规划实施的影响”和。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”两类，且规定是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响．应从严审核．建立集体会审制度提出意见．并报市人民政府同意＠。从这一规定来看．要确定～个违法建设是。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”，首先要求从严审核，其次要求集体会审．最后还必须报政府同意．比广州的规定又更加严厉。
＜广西壮族自治区实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法＞规定．未取得建设工程规划许可证进行建设的，如果建设内容符合建设用地规划许可证要求的．则责令补办建设工程规划许可手续并处罚款．如果建设内容不符合建设用地规划许可证要求的，责令停止建设并予以拆除ｏ。换句话说．对于未取得建设工程规划许可证的违法建设，至少须已办理了建设用地规划许可证．才可能被认定为。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”。
４．１．２“纯实体判别模式”分析
其他省市基本采用了。纯实体判别模式”．
并且大多数都是采用列举式方式进行规定，少数（例如＜长春市城乡规划条例＞）采用了概括式的规定方式。采用列举式方式规定的．一般歹０举了以下情形属于。无法采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形：占用城市道路、广场、绿地、河湖水面、地下工程、轨道交通设施、通讯设施或者压占城市管线、永久性测量标志的：占用各级文物保护单位保护范围用地进行建设的：违反建筑间距、建筑退让城市道路红线、建筑退让用地边界等城市规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的；擅自在建筑物楼顶．退层平台、住宅底层院内以及配建的停车场地进行建设的；危害公共卫生、公共安全的：位于城乡规划确定的建设用地范围外的或者虽然位于城乡规划确定的建设用地范围内．但是影响近期建设规划、控制性详细规划或者乡规划、村庄规划实施的ｉ引起相邻纠纷、不良社会影响并且无法消除影响的……。
（长春市城乡规划条例＞
则未进行具体列举．而是笼统地规定违法建设符合控制性详细规划和规划条件或者经过改正后符合控制性详细规划和规划条件的，属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的违法建设。总的来看．各地的规定有些相近．但是没有两个地方的规定完全一致。
４．２两种模式的比较
笔者认为．
。纯实体判别模式”至少存在以
下几个方面的问题：
第一．它忽视了法律制度以及法律建立的行政管理秩序的权威性．使得法定的规划管理程序在一定程度上成了可有可无的东西。违反这一管理程序的成本将相当低．建设单位即使完全不办理规划审批手续．所建建设工程也有可能在缴纳一定数额罚款（仅为建设工程造价的５％～１０％）后保留使用．这容易助长整个社会有法不依的风气。
第二．－Ｎ另ＭＪ标准相对模糊、复杂．自由裁量的空间大，实际执行中容易引起不同的理解．造成同样的违法情形不一样的处理结果。例如，在部分省市的城乡规划条例中出现的。不危害公共安全、公共卫生”．。不影响基础设施和公共服务设施正常运行”．
。不违反城乡规划确定的自
然与历史文化资源保护要求的”、
。没有引起相
邻纠纷、不良社会影响，或者经过改正后可以消除的”、“严重影响他人合法建筑物安全或使用的”等等表述，在实际执行中．其涵义往往是似是而非．模棱两可的．同样的违法情形在不同的执法者那里可能会由于理解的不同而给予不同的定性．有些可能会被拆除．有些可能会罚款后给予保留＠。当执法者受到不正当影响的情况下．就更加可以利用这些文字大做文章了。
第三．“纯实体判别模式”多采用列举式进行规定，容易挂一漏万．实际执行中常常要援引类似于。其他无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形”这样的兜底条款作为依据．一旦发生纠纷难以得到复议机关和法院的支持。例如，曾有建设单位将地下室改成了地面以上一层导致建筑面积超出原报建批准面积，规划部门援引”其他无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形”的兜底条款作出了责令拆除的决定，在向法院申请强制执行时，由于没有明确的依据．未能得到法院支持，被法院裁定驳回。
相比较而言，笔者认为。实体＋程序判别模式”至少有以下优点：
第一．对于部分严重违反法定规划审批程序的违法建设，一律定性为”无法采取改正措施消除对规划实施的影响”，给予拆除或者没收处理，维护了法律秩序的威严．对违法行为者产生更大的震慑作用，有助于树立依法办事的风气。
第二．在严重违反规划审批程序的违法建设的定性方面，规则明确．易于判别和执行．减少了违法建设定性的自由裁量空间。
笔者认为，
＜城乡规划法）一次审议稿中之
所以不作区别的对所有违法建设都规定了限期拆除、逾期不拆除则予以没收的法律责任．一方面反映了立法者对于多年来违法建设在局部地区屡禁不止甚至愈演愈烈局面的切齿之恨，一方面也反映了立法者要维护法律秩序的决心。尽管最终基于各方面的意见，不得不作了折衷处理，留下回旋余地．但是遏制违法建设．使违法者无利可图的出发点仍然存在。因此．笔者认为。实体＋程序－Ｎ另＇Ｊ模式”可能更加切合立法者的本意。
４．３建议‘
近年来．国家由上至下都在推行行政审批制度改革，不断压缩和减少行政审批事项．２００４年出台的＜行政许可法＞对于行政许可的设定也规定了种种限制。在这种情况下．对于经过反复清理、慎重考虑保留下来的许可和审批事项应当坚决执行．维护其权威性。从旧的＜城市规划法＞到新的＜城乡规划法＞经过了近２０年的变迁．然而选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等制度都得以保留．可见这些制度并非可有可无．相反他们对于规范城市建设行为是不可或缺的。
因此．对于违法建设行为．尤其是对于未领取建设工程规划许可证就擅自建设的违法建设行为，笔者认为应当坚持从严处理的原则．这也符合＜城乡规划法＞的立法出发点。目前采用“实体＋程序判别模式”的４个城市对于未领取建设工程规划许可证的违法建设的处理态度宽严有
万方数据
别，相对而言，笔者比较赞同武汉市的做法．但也应考虑到一些特别例外的情况．即：对于未领取建设工程规划许可证建设的违法建设，原则上应当作拆除处理，除非其未领取建设工程规划许可证进行建设是得到政府部门的特别批准或者是由于政府部门的过错。所造成。
对于未按照建设工程规划许可证进行建设的违法建设，４个城市的做法也不尽相同．其中北京和广西壮族自治区规定，只有经过部分整改后可以符合建设工程规划许可证的要求的，才属于。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”＠：广州则明确列举了几种”尚可采取改正措施消除对规划实施的影响“的情形，包括：擅自改变建筑物使用性质，擅自增加建筑高度但未超出规划条件有关高度控制要求且仍满足建筑总面积、建筑间距、建筑退让、用地红线退线以及消防安全间距要求的．擅自移位或者擅自改变建筑外立面但通过整改后仍能满足建筑外观、建筑总面积、建筑间距、道路退让．用地红线退线以及消防安全间距要求的＠，除此以外都属于。无法采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形；武汉市未作具体列举．但规定是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响，规划行政主管部门应当从严审核．建议集体会审制度提出意见．并报市人民政府同意。应该说，这几个城市的规定虽然不同，但是都相当的严格，对于违法建设都能起到较强的震慑作用．值得借鉴。
５结语
从长远来看，对违法建设从严处理将有利于树立整个社会依法办事的风气．实现法律规则的效率．树立法律权威。并且当违法成本远远超过违法者可能获得的利益，建设单位也会尽量去避免从事违法行为。当然．与此同时，我们仍然需要不断去改革和完善各项许可和审批制度，使其在规范社会行为的同时．能够更加科学，便民．高效，达到社会效益和经济效益的平衡和统一。
注释ＩＮｏｔｅｓ）
①已作出规定的省、市地方性法规有：《山西省城
乡规划条例》、《湖南省实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》、《贵州省城乡规划条例》、《郑州市城９规划条例》、《辽宁省实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》．《昆明市城乡规划条例》、《长春市城９规划条例》、《广西壮族自治区实施＜中华人民共和国城９规划法＞办法》、《江苏省城乡规划条例》、《浙江省城９规划条例》、《河南省实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》、《安徽省城乡规划条例》、《福建省实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》。②满足该务第（三）项的除外。
Ｐａｎｎｎ
ｇ
Ｓｌｕｄｅｓ
③④
《＜北京市城市规划条例＞行政处罚办法》处罚细则（试行）第六条。《武汉市控制和查处违法建设办法》，武汉市人民政府２００８年
第１８９号令公布，２００８年９月１日起实施。上述规定见该办法第
２
吴高重．中华人民共和国城乡规划法释义【Ｍ】．北京：中国法制出版社，２００７．
Ｗｕ
Ｇａｏｓｈｅｎｇ．Ｉｎｔｅｒｐｒｅｔａｔｉｏｎ
ｔｈｅ
ｏｆ
Ｕｒｂａｎｏｆ
ａｎｄ
ＲｕｒａｌＰｌａｎｎｉｎｇ
Ｌａｗｏｆ
二十一条和第二十二条。⑤
《广西壮族自治区实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》第五十八条。
⑥例如《对如何界定“严重印象城市规划违法建设行为”的几点
探讨》文中说到：
“在执法实践中，对这一规定中的‘严重影
响城市规划违法建设行为’的界定往往争论不休、莫衷一是，给规划执法工作带来诸多麻烦。每逢此类案例，大多采取个案个议的方法，最终结果多由最高行政首长拍板敲定。”详见参考文献５。
⑦例如，政府部门对于某一类建设活动是否要申领建设工程规划
许可证缺乏明文规定，或者态度模棱两可，导致建设单位误以为无需申领建设工程规划许可证。
⑧具体见《北京市禁止违法建设若干规定》第二十六条、⑨具体见《广州市关于贯彻实施Ｆ：城乡提划法＞的意见》。
《广西壮
４
Ｐｅｏｐｌｅ’ｓｆｆ七ｐｕｂｌｉｃ
Ｈｏｕｓｅ，２００７．
Ｃｈｉｎａ［Ｍ】．Ｂｅｉｊｉｎｇ：Ｃｈｉｎａ
ＬｅｇａｌＰｕｂｌｉｓｈｉｎｇ
全国人大常委会法制工作委员会经济法室，国务院法制办农业资源环保法制司，住房和城乡建设部城９规划司，等．中华人民共和国城乡规划法解说［Ｍ】．北京：知识产权出版社，２００８．
Ｅｃｏｎｏｍｉｃ
Ｌａｗ
ＤｅｐａｒｔｍｅｎｔＤｉｖｉｓｉｏｎ
ｏｆ
ｏｆｔｈｅ
ｏｆ
ｔｈｅ
ＮＰＣ
Ｓｔａｎｄｉｎｇ
ａｎｄ
ＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｅ
ＲｅｓｏｕｒｃｅｓＡｆｆａｉｒｓ
Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ，ＬｅｇａｌＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｏｆ
ｔｈｅ
Ｓｔａｔｅ
ＰｒｏｔｅｃｔｉｏｎＯｆｆｉｃｅ
Ｃｏｕｎｃｉｌ，ＭｉｎｉｓｔｒｙｏｆＨｏｕｓｉｎｇａｎｄ
ｏｆ
Ｕｒｂａｎ－ＲｕｒａｌＵｒｂａｎ
ａｎｄ
ＰｌａｎｎｉｎｇＤｅｐａｒｔｍｅｎｔ，ｅｔ
Ｌａｗｏｆ
ｔｈｅ
ａ１．ｉｎｔｅｒｐｒｅｔａｔｉｏｎ
ＲｕｒａｌＰｌａｎｎｉｎｇｐｅｏｐｌｅ’ｓＲｅｐｕｂｌｉｃｏｆＣｈｉｎａ［Ｍ］．
Ｂｅｉｊｉｎｇ：ＩｎｔｅｌｌｅｃｔｕａｌＰｒｏｐｅｒｔｙＰｒｅｓｓ，２００８．
族自治区实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》第五十九条。唐绍均．论《城乡规划法》第６４条的明确与细化【Ｊ】．城市规划，２０１１（５）：５５－３７．
Ｔａｎｇ
Ｓｈａｏｊｕｎ．Ｏｎ
ｏｆ
Ｕｒｂａｎ
ａｎｄ
ＯｅｆｉｎｉｔｕｄｅＲｕｒａｌ
ａｎｄ
Ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ
ｏｆＡｒｔｉｃｌｅＰｌａｎｎｉｎｇ
参考文献（Ｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓ）
１
６４
Ｐｌａｎｎｉｎｇ
Ｌａｗ［Ｊ】．Ｃｉｔｙ
国务院法制办公室．中华人民共和国城乡规划法注解与配套【Ｍ】．北京：中国法制出版社，２００８．
ＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｅＬａｗａｎｄ
ＡｆｆａｉｒｓＯｆｆｉｃｅＳｕｐｐｏｒｔｉｎｇ
ｏｆ
ｔｈｅＳｔａｔｅＣｏｕｎｃｉｌ．Ｕｒｂａｎ
ｏｆ
ｔｈｅ
Ｐｅｏｐｌｅ’ｓ
ａｎｄ
ＲｕｒａｌＰｌａｎｎｉｎｇｏｆ
Ａｎｎｏｔａｔｉｏｎｓ
。
Ｒｅｖｉｅｗ，２０１
１（５）：５５—５７．
沙振镇．对如何界定“严重影响城市规划违法建设行为”的几点探讨［Ｊ】．规划师，２００７（９）：５４—５５．
ＳｈａＺｈｅｎｚｈｅｎ．Ｒｅｆｌｅｃｔｉｏｎｔｈａｔ
ＳｅｒｉｏｕｓｌｙＶｉｏｌａｔｅｓ
ｏｎ
Ｒｅｐｕｂｌｉｃ
Ｃｈｉｎａ［Ｍ】．
ｔｈｅＤｅｆｉｎｉｔｉｏｎｏｆ
“Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ
Ｂｅｉｊｉｎｇ：ＣｈｉｎａＬｅｇａｌＰｕｂｌｉｓｈｉｎｇＨｏｕｓｅ，２００８．
ＵｒｂａｎＰｌａｎｎｉｎｇＬａｗ”［Ｊ】Ｐｌａｎｎｅｒｓ，
２００７（９）：５４－５５．
（上接第２１页）
ｏｎ
ＡｎａｌｙｔｉｃＨｉｅｒａｒｃｈｙ
Ｐｒｏｃｅｓｓ［Ｄ］．Ｈａｎｇｚｈｏｕ：Ｚｈｅｊｉａｎｇ
Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，２００５．Ｒｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ
ｏｆ
ＧｕａｎｇｚｈｏｕＶｉｌｌａｇｅ．．Ａｍｉｄ－ｔｈｅ．．Ｃｉｔｙ
ａｓａ
８
何学礼，黄创斌．模糊综合评判在城中村改造方案评价中的运用【Ｊ】．山西建筑，２００７（５５）：４－６．
Ｈｅ
Ｘｕｅｌｉ，Ｈｕａｎｇ
Ｃｈｕａｎｇｂｉｎ．ＴｈｅＡｐｐｌｉｃａｔｉｏｎｏｆ
ｏｆ
Ｃｉｔｙ
Ｖｉｌｌａｇｅｓ．Ｓｈａｎｘｉ
ＦｕｚｚｙＳｙｎｔｈｅｓｉｓ
Ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ
Ｍｅｔｈｏｄｉｎ４－６．
Ｒｅｎｏｖａｔｉｏｎ
Ｃａｓｅ［Ｊ】．Ｃｉｔｙ
Ｐｌａｎｎｉｎｇ
Ｒｅｖｉｅｗ，２００４，２８（５）：５０－５８．“城中村”：存续前提下的转
４魏立华，闰小培．
Ａｒｃｈｉｔｅｃｔｕｒｅ，２００７（３５）：
型——兼论“城中村”改造的可行性模式【Ｊ１．城市
规划，２００５，２９（７）：９－１３，５６．
Ｗｅｉ
Ｌｉｈｕａ，Ｙａｎ
ａｎｄ
Ｘｉａｏｐｅｉ．Ｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ
ｏｆ
“ＵｒｂａｎＲｅｖｉｅｗ，
Ｆｅａｓｉｂｌｅ
９
陈晓虹，何正强，张振辉．广州市越秀区解放中路旧城更新探索［Ｊ】．建筑创作，２０ｌ００２）：１８６—１９５．
（；ｈｅｎＣｉｔｙ
Ｘｉａｏｈｏｎｇ，ＨｅＲｅｎｅｗａｌ
ｆｏｒ
Ｚｈｅｎｇｑｉａｎｇ，Ｚｈａｎｇｄｉｅｆａｎｇｚｈｏｎｇ
Ｚｈｅｎｈｕｉ．Ｎｅｗ
Ｘｉｕ
Ｅｘｐｅｄｉｔｉｏｎ
ｏｆ
Ｏｌｄ
Ｖｉｌｌａｇｅ”
Ｍｏｄｅ［Ｊ】．Ｃｉｔｙ
Ｐｌａｎｎｉｎｇ
２００５，２９（７）：９－１５，５６．
５王潇文．经济发展转型要求下广东“三旧”改造的
经验与做＇法【ｃ】∥中国城市规划学会．规划创新：２０１中国城市规划年会论文集．重庆：重庆出版社．２０１Ｏ．
Ｗａｎｇ
Ｘｉａｏｗｅｎ．Ｔｈｅ
Ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｂａｓｅｄ
ｏｎ
Ｒｏａｄ，Ｙｕｅ
９５．
Ｄｉｓｔｒｉｃｔ，Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ［Ｊ】．
０
ＡｒｃｈｉｔｅｃｔｕｒａｌＣｒｅａｔｉｏｎ，２０１１
０（１２）：１８６－－１
２（２）：１
０黄晓燕，曹小曙．转型期城市更新中土地再开发的模式与机制研究【Ｊ】．城市观察，２０１
ＨｕａｎｇＸａｏｙａｎ．Ｃａｏ
ａｎｄＰｒａｃｔｉｃｅｏｆ“Ｔｈｒｅｅ
Ｘｉ删．Ｍｏｄｅ
１，１
５－２２．
Ｌａｎｄ
Ｐ，ｃｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ
ｉｎ
Ｏｌｄ”ＴｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎＴｒａｎｓｉｔｉｏｎ
ｉｎ
Ｅｃｏｎｏｍｉｃ
Ｐｌａｎｎｉｎｇ
ＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＳｏｃｉｅｔｙ
ｏｆ
ａｎｄＭｅｄｌａｎｉｓｍｏｆ
Ｇｕａｎｇｄｏｎｇ［Ｃ］／／Ｕｒｂａｎ
Ｕｒｂａｎ船和ｎｅｒａ咖ｄｕｒｉｎｇ
１２（２）：１５－２２．
Ｃｈｉｎ’ｓＴｒａｎｓｉｔｉｏｎａｌＰｅｒｉｏｄ［Ｊ］．ＵｒｂａｎＩｎｓｉｇｈｔ．２０１１．
ｃｈｉｎｎ．ＰｌａｎｎｉｎｇＩｎｎｏｖａｔｉｏｎ：ＡｎｎｕａｌＮａｒｉｏｎａｉＰｈｎｎｉｎｇＣｏｎｆｅｒｅｎｃｅ２０
０．Ｃｈｏｎｇｑ咆：Ｃ｝１０ｎｇｑｉｎｇＰｕｂｌｉｓｈｉｎｇＧｒｏｕｐ．２０１０．
１１黄文炜，魏清泉．香港市区重建政策对广州旧城更新发展启示
【Ｊ】．城市规划学刊，２００７（５）：９７—１０５．
ＨｕａｎｇＰｏｌｉｔｉｅｓ
Ｗｅｎｗｅｉ，Ｗｅｉ
ｔｏ
６曲衍波，张凤荣，姜广辉，等．基于生态位的农
村居民点用地适宜性评价与分区调控【Ｊ】．农业工程学报，２０１０，２６（１１）：２９０－２９６．
ｑｕ
Ｙａｎｂｏ，Ｚｈａｎｇ
Ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ
Ｆｅｎｇｒｏｎｇ，Ｊｉａｎｇａｎｄ
Ｓｕｂａｒｅａｂａｓｅｄ
ｏｎ
ｑｉｎｇｑｕａｎ．Ｉｎｓｐｉｒａｔｉｏｎｓｏｆ
ａｎｄ
Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ
ｏｆ
ＨｏｎｇｔｈｅＯｌｄ
ＫｏｎｇＣｉｔｙ
ＵｒｂａｎＲｅｎｅｗａｌ
ｔｈｅＲｅｎｅｗａｌ
Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ［Ｊ】．
Ｇｕａｎｇｈｕｉ，ｅｔ
ａｎｄ
ａ１．
ＵｒｂａｎＰｌａｎｎｉｎｇＦｏｒｕｍ，２００７（５）：９７－１
０５．
Ｓｕｉｔａｂｉｌｉｔｙｏｆ０ｆ
ｏｆ
ＧｕａｎｇｚｈｏｕＣｈｉｎａ
ａｔ
Ｃｏｎｔｒｏｌ
Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ
２周霞．２０世纪初广州的旧城更新与都市发展【Ｊ】．华南理工大学学
报（自然科学版），２００２，５０（１０）：６９－－７５．
Ｚｈｏｕ
Ｘｉａ．Ｔｈｅ
ｏｆ
ｔｈｅ
Ｕｒｂａｎ
Ｒｅｎｅｗａｌ
ａｎｄ
Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ
ｏｆ
ｔｈｅｏｆ
ＲｕｒａｌＲｅｓｉｄｅｎｔｉａｌＬａｎｄｔｈｅＣｈｉｎｅｓｅ
Ｓｏｃｉｅｔｙｏｆ
Ｎｉｃｈｅ［Ｊ】．Ｔｒａｎｓａｃｔｉｏｎｓ
Ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ，２０１０，
Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ
２６（１１）：２９０－－２９６．
Ｂｅｇｉｎｎｉｎｇ
２０”Ｃｅｎｔｕｒｙ［Ｊ】．Ｊｏｕｒｎａｌ
Ｓｃｉｅｎｃｅ
Ｓｏｕｔｈ
Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ
７朱雪欣，王红梅，丁一．佛冈县域土地综合整
治项目的区住选择［Ｊ】．农业工程学报，２０１２９（２１）：２４９－－２５６．
ＺｈｕＸｕｅｘｉｎ，ＷａｎｇＩｎｔｅｇｒａｔｅｄ
Ｌａｎｄ
ｏｆ
Ｈｏｎｇｍｅｉ，ＤｉｎｇＹｉ．ＬｏｃａｔｉｏｎＣｈｏｉｃｅｆｏｒＣｏｎｓｏｌｉｄａｔｉｏｎｔｈｅ
５，
Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ（Ｎａｔｕｒａｌ
１
Ｅｄｉｔｉｏｎ），２００２，５０（１０）：６９—７５．
５闫小培，魏立华，周锐波．快速城市化地区城乡关系协调研
究——以广州市“城中村”改造为例【Ｊ】．城市规划，２００４，
２８（５）：５０－５８．
Ｙａｎ
Ｘｉａｏｐｅｉ，Ｗｅｉ
Ｕｒｂａｎ
ａｎｄ
Ｌｉｈｕａ，ＺｈｏｕＲｕｒａｌ
Ａｒｅａ
Ｒｕｉｂｏ．Ｒｅｓｅａｒｃｈｉｎ
ｔｈｅ
Ｒａｐｉｄ
ｏｎ
ＰｒｏｊｅｃｔｉｎＦｏｇａｎｇＣｏｕｎｔｙ［Ｊ】．
Ｓｏｃｉｅｔｙ
ｏｆ
Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ
ｔｈｅＣｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎｗｉｔｈ
ｔｈｅ
ＴｒａｎｓａｃｔｉｏｎｓＣｈｉｎｅｓｅ
ｂｅｔｗｅｅｎＵｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ
Ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ，２０１
５，２９（２１）：２４９－２５６．
万方数据
关于对违法建设定性问题的比较分析
作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：
吴明场， WU Mingchang武汉大学法学院城市规划
City Planning Review2014,38(5)
本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_csgh201405005.aspx
关于对违法建设定性问题的比较分析
ＣＯＭＰＡＲＡＴＩＶＥＡＮＡＬＹＳＩＳＯＮＱＵＡＬｌｌ－ＡＴｌＶＥＩＳＳＵＥＳＩＮＩＬＬＥＧＡＬＣＯＮＳＴＲＵＣＴＩＯＮＳ
吴明场
ＷＵＭｉｎｇｃｈａｎｇ
【摘要】《城乡规划法》第六十四条将违法建设按其严重程度分为两种，但是未规定具体界定标
准。而对这一问题的界定，实质上决定着违法建
设的“拆”与“留”。目前国内各城市对此问题的执行情况各不相同，有些采用“实体＋程序判别模式”，有些采用“纯实体判别模式”。经过比较分析，文章认为“实体＋程序判别模式”更为严格，更加切合立法本意。
【关键词】违法建设；定性；比较分析
ＡＢＳＴＰＡＣＴ．＂ＡｃｃｏｒｄｉｎｇｔｏｔｈｅＡｒｔｉｃｌｅ６４ｏｆＵｒｂａｌｌａｎｄＲｕｒａｌＰｌａｎｎｉｎｇＬａｗｏｆｔｈｅＰｅｏｐｌｅ’ＳＲｅｐｕｂｌｉｃｏｆＣｈｉｎａ．ｔｈｅｒｅａｒｅ
ｔｗｏｋｉｎｄｓｏｆｉｌｌｅｇａｌｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｓ
ｂａｓｅｄ
ｏｎ
ｔｈｅｉｒｓｅｖｅｒｉｔｙ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｔｈｅＡｒｔｉｃｌｅｄｏｅｓ
ｎｏｔ
ｐｒｏｖｉｄｅｓｐｅｃｉｆｉｃｄｅｆｉｎｉｔｉｏｎｓ
ｏｎ
ｔｈｅｔｗｏｋｉｎｄｓ
ｏｆｉｌｌｅｇａｌｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｓ．ｗｈｉｃｈｉｎｆａｃｔｄｅｔｅｒｍｉｎｅｓｗｈｅｔｈｅｒ
ａｎ
ｉｌｌｅｇａｌｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｓｈｏｕｌｄｂｅｄｉｓｍａｎｔｌｅｄ
ｏｒ
ｒｅｓｅｒｖｅｄ．Ａｔｐｒｅｓｅｎｔ，ｄｉｆｆｅｒｅｎｔｃｉｔｉｅｓｖａｒｙｉｎｔｈｅ
ｅｎｆｏｒｅｅｍｅｎｔｏｆｔｈｉｓＡｒｔｉｃｌｅ．ｓｏｍｅａｄｏｐｔ‘‘ｅｎｔｉｔｙ＋ｐｒｏｃｅｄｕｒｅｉｄｅｎｔｉｆｉｃａｔｉｏｎｍｏｄｅ，’’ｓｏｍｅａｄｏｐｔ“ｐｕｒｅｅｎｔｉｔｙｉｄｅｎｔｉｆｉｃａｔｉｏｎｍｏｄｅ．”Ｔｈｒｏｕｇｈｃｏｍｐａｒａｔｉｖｅａｎａｌｙｓｉｓ，ｔｈｅ‘‘ｅｎｔｉｔｙ＋ｐｒｏｃｅｄｕｒｅｉｄｅｎｔｉｆｉｃａｔｉｏｎｍｏｄｅ”ｉＳｃｏｎｓｉｄｅｒｅｄｔｏｂｅｍｏｒｅｒｉｇｏｒｏｕｓ．ｗｈｉｃｈｉｓｍｏｒｅｉｎｌｉｎｅｗｉｔｈｔｈｅｏｒｉｇｉｎａｌｉｌａｔｅｎｔｏｆｔｈｅｌａｗ．
ＫＥＹＷＯＲＤＳ：ｉｌｌｅｇａｌ
ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ；ｑｕａｌｉｆｉｃａｔｉｖｅ；
ｃｏｍｐａｒａｔｉｖｅａｎａｌｙｓｉｓ
＜城乡规划法＞第六十四条对城镇规划区内违法建设的法律责任作出规定．但是如何判别违法建设是”尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”还是。无法采取改正措施消除对规划实施的影响”．它实际上决定着违法建设的”拆“与“留”．＜城乡规划法＞对此未作出具体界定，将这一问题留给地方在执行中具体把握。然而．各省市对此问题的规定不尽相同．实际执行则更是千差万别。本文拟结合国内部分省市的规定进行比较分析，对此问题进行探讨，以抛砖引玉．
万方数据
为立法者和执法者提供参考。文中。违法建设定性”即指对。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”和“无法采取改正措施消除对规划实施的影响”的违法建设的判别和界定。
１
关于违法建设对规划实施的影响的分析
按照＜城乡规划法＞第六十四条的规定，城市和镇规划区内的违法建设主要是指。未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”行为。对违法建设的处理结果．根据是否可以对违法建设采取改正措施消除对规划实施的影响而迥然有别：可以采取改正措施消除对规划实施影响的．限期改正并处一定数额的罚款ｉ无法采取改正措施消除对规划实施影响的．限期拆除．不能拆除的，没收实物或者违法收入．可以并处一定数额的罚款。在此有必要首先分析一下违法建设对规划实施主要会造成什么样的影响。笔者认为，违法建设对规划实施的影响可以分为两个方面：一为程序方面的影响，一为实体方面的影响。
１．１程序方面的影响
程序方面的影响是指建设活动本身符合城乡规划（包括规划控制指标，规划管理的技术标准）的要求．但是未履行或者未完全履行规划审批程序。所谓规划审批程序主要体现为＜城乡规划法＞设定的。一书三证”制度，即城市和镇规划区范围内的建设项目选址意见书、建设用地规划规划区范围内的乡村建设规划许可证制度。这些行政许可制度．在经过多轮的行政审批制度改革会或者当事人的自治是难以达到管理目标的，必ｌｔ潲ｆｌ
之后仍然得以保存，说明其所规范的事项通过社
须通过政府部门的行政许可进行规范。正因为如此．单纯只是违反规划审批程序的规定．所带来的影响从一时．一事来看可能是微不足道的，但
２
９一ｍ旧憎
９６４一），男，武汉２０１４－０２－２３
：嘉纛嚣：ｋ：翌：１３２９
【中图分类号！Ｔｕ９８４：Ｄ５４５４【文献标识码】Ａ
［ｄｏｉ】１０１１８１９／ｃｐｒ２０１４０５０６８
吴明场｛１大学法学院博士研究生。【收稿日期ｌ
Ｅ～
２０１４
万方数据
若不加以惩戒．则可能引起他人效仿。并且若人
人均不遵守法定的审批程序．则一方面法律的秩序和尊严不能维持．另一方面多数建设活动也必难以符合规划要求．
１．２实体方面的影响
实体方面的影Ⅱ向是指建设活动本身不符合城乡规划（包括规划控制指标、规划管理的技术标准）的要求．从其行为表现来说．主要有违反规划确定的用地性质（如：在工业用地上建了商品住宅．占用规划道路用地或者绿地建了建筑物．占用市政公用设施用地建了商业项目等）、超出规划确定的容积率或者建筑密度．超出规划限高．建筑间距、建筑退线或者建筑退让距离不足．未按规划要求实施配套项目的建设等等。从其影响来说．则各不相同．例如，占用规划道路用地或者绿地建设建筑物，将使得道路和绿地不能实施，影响城市交通和环境；占用市政公用设施用地建了其他建设项目．将可能导致一些重要
的市政公用设施（例如变电站、垃圾压缩站，污水处理厂等等）无法落实选址和建设．影响城市正常运转；超出容积率，可能导致道路和公建配套不足，增加人口规模；超出规划限高．可能影响航空安全和通讯；建筑间距、建筑退线或者建筑退让不足，可能影响通风、采光和安宁；不按规划要求实施配套项目．可能导致教育、医疗等资源不足，停车位不够等等。这些影响有些是简单直观的．例如．一幢新建筑在紧贴一幢旧住宅楼的南面建设．将直接影响旧住宅楼的通风．采光；有些则不是那么直观，例如．一幢建筑增加一点建筑面积．提高一点容积率似乎影响不大．但若放大到成百上千的建筑．则整个城市的人口规模．交通．公建配套等等都将受到影响：一幢建筑占用了城市绿地似乎也影响不大，但如果更多的绿地都被占用．蚕食．那么城市的生态环境就不能得到保障。
１．３
程序方面的影响和实体方面的影响并
存的情况
程序方面的影响和实体方面的影响可以同时存在于一个违法建设之上．并且这种情况是大量存在的。通常．实体上不符合规划要求．则建设单位可以预知不能通过规划许可．因此也就不去办理规划许可手续。并且．建设单位不办理规划许可手续．仅凭政府公布的规划或者仅凭已经办理的部分规划许可手续进行建设．往往对规划的要求本身并不能准确把握．对于其他一些具体的规划管理的技术标准和要求也不一定了解．这样又会造成在实体上违反城乡规划。
１．４如何消除违法建设对规划实施的影响
要消除违法建设在程序方面的影响，一般要求违法建设单位补办规划许可手续；要消除违法建设在实体上的影响．一般要求违法建设单位按照规划要求进行改正。从某种意义上看．似乎不存在。无法采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形，因为程序都可以补办．实体都可以改正．大不了就全部拆除并恢复原状。但是法律并不是这样规定的，实际操作也并非如此。
２违法建设定性问题的法律规定
＜城乡规划法＞第六十四条虽然提出了。无法采取改正措施消除对规划实施的影响”和。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”两种违法建设定性结果，但是未规定具体判别标准。中国法制出版社出版的＜中华人民共和国城乡规划法注解与配套＞对此作了如下注解：
。所谓’尚
可采取改正措施消除对规划实施的影响的’．包括两种情况：一是建筑物本身可以进行必要的修正，比如拆除部分建筑等，使得原本不符合规划的建设活动符合规划要求；二是建设活动虽然未取得规划许可，但是建设活动符合规划的要求．因此可以补办必要的规划审批。“
。所谓’无法
采取改正措施消除影响的’．是指建设活动严重违法．而且这种违法不仅仅是程序上违反城乡规划法规定的管理程序．同时这种违法行为还违反了城乡规划本身．并且是严重违反城乡规划．从
而无法对建筑物进行修正。叫”
从上述界定来看．该注解认为实体上的影响更为严重．单纯只是程序上的影响则并不构成。无法采取改正措施消除对规划实施的影响”，认为只要建设活动符合规划的要求．或者经过修正后可以符合规划要求．规划审批程序是可以补办的。但是．法制出版社所作的注解只是一家之言．并不能代表官方观点。
值得注意的是．２００７年４月提交全国人大常委会审议的城乡规划法一次审议稿中，曾经不作区别地对所有违法建设（不区分为。无法采取改正措施消除对规划实施的影响”和’尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”．既包括单纯的实体上违法．也包括单纯的程序上违法，还包括实体和程序同时违法）都规定了限期拆除、逾期不拆除则予以没收的法律责任．换句话说．即将所有的违法建设都视作无法采取改正措施消除对规划实施的影响，一律严惩。其出发点是为了有效遏制违章建筑的建设．使违法者无利可图旺Ｊ２５９。２００７年８月提交全国人大常委会审议的二次审议稿才改成目前的条文，其修改原因是：
。有些常委委
员和地方、部门提出，对未按规划要求进行建设的
处罚．应区分不同情况，作出不同规定，以增强
针对性和可操作性。叫距“但是知识产权出版社出
版的＜中华人民共和国城乡规划法解说＞仍然强调：对违法建设的处罚必须坚持让违法成本高．使违法者无利可图的原则．认为这样才能有效地遏制违法建设，保障城乡规划的顺利实施．为城
镇的发展提供一个良好的建设环境与建设秩序”。
３对违法建设定性问题的相关观点
据查近年发表的规划领域相关文章．较少有就违法建设定性问题进行研究的。２０１１年第５期的＜城市规划＞杂志刊登的＜论＜城乡规划法＞第６４条的明确与细化＞及２００７年第９期的＜规划师＞刊登的＜对如何界定’严重影响城市规划违法建设行为”的几点探讨）可为代表。
（论＜城乡规划法＞第６４条的明确与细化＞一文认为判别违法建设是１尚可采取改正措施消除对规划实施的影响“还是。无法采取改正措施消除对规划实施的影响’．应当看该违法建设是由于。实质性因素。还是。程序性因素”构成的违法建设，认为只有。实质性因素“才会导致违法建设无法采取改正措施消除对规划实施的影响ＨＪ。
＜对如何界定。严重影响城市规划违法建
设行为”的几点探讨＞一文主要从法定规划、法定规划与现实状况相结合以及技术．社会等相关因素出发进行探讨．也是从实体的角度出发去判别何为严重影响城市规划的违法建设行为巾’。
４违法建设定性问题的实际执行情况分析
据不完全统计．各省市在＜城乡规划法＞出台后新颁布实施的城乡规划条例或者实施城乡规划法办法中．有１３个对违法建设定性问题作出了相关规定回。此外．
＜广州市违法建设查处条
例＞（２０１３ｆｆ－３月１日起实施的地方性法规）．＜武汉市控制和查处违法建设办法＞（２００８年９月１日起实施）、
＜北京市禁止违法建设若干规定＞（２０１
１
年４月１日起实施）和＜广州市城乡规划程序规定）《２０１１年１２，ＥＪｌ日起实施的部门规范性文件）等３部政府规章以及＜广州市关于贯彻实施＜城乡规划法＞的意见＞（２０１０年５月１日起实施的部门规范性文件）也对违法建设定性问题作出了规定。从已有规定来看．各省市的做法不尽相同。
４．１两种不同的模式
归纳起来．各省市规定的违法建设定性的判别标准大体上可以分成两种模式：一种是。实体＋程序判别模式”．一种是。纯实体判别模式”。所谓。实体＋程序判别模式”．是指在判
万方数据
别违法建设是。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”还是。无法采取改正措施消除对规划实施的影响。时．既考虑实体的因素（即违法建设是否符合控制性详细规划和规划条件等实体要求），又考虑程序性因素ｆ即违法建设是否办理了一定的规划审批手续），违法建设既可能因为实体的原因被认定为无法采取改正措施消除对规划实施的影响，也可能单纯因为未履行某些规划审批程序而被认定为无法采取改正措施消除对规划实施的影响。而。纯实体判别模式。，则基本不考虑程序上的因素，认为只要违法建设在实体上符合城乡规划或者通过改正后可以符合城乡规划，就不属于。无法采取改正措施消除对规划实施的影响”．认为程序上的缺失都是可以补正的。
４．１．１
“实体＋程序判别模式”分析
。实体＋程序判别模式”以北京、广州、武
汉以及广西壮族自治区为代表。
２０１
１年４月１日开始实施的＜北京市禁止违
法建设若干规定＞规定：尚可采取改正措施消除对规划实施影响的城镇违法建设．包括：
。（一）
未取得建设工程规划许可证．但是已进入规划审批程序并取得审核同意的规划文件．且按照规划文件的内容进行建设的；（二）未按照建设工程规划许可证的规定进行建设．但是可以通过改建或者部分拆除达到与许可内容一致的；（三）国家和本市规定符合公共利益的。’按照这一规定，北京市对于未取得建设工程规划许可证的违法建设，要求必须是。已进入规划审批程序并取得审核同意的规划文件．且按照规划文件的内容进行建设”ｏ．则如果违法建设虽然实体上符合城乡规划要求．但是尚未进入规划审批程序并取得审核同意的规划文件，也将被认定为。无法采取改正措施消除对规划实施的影响”，将被拆除或者没收．并且，值得注意的是．在＜＜北京市城市规划条例＞行政处罚办法＞（已被＜北京市禁止违法建设若干规定＞废止）的处罚细则中．是否进入规划审批程序只是作为减轻或者加重处罚的考虑因素．。对于已取得规划意见书（同意），审定设计方案通知书．但未取得建设工程规划许可证的违法建设，视其情节给予减轻处罚”．
。对于未进入规
划审批程序的违法建设，给予加重处罚’。．而并没有将尚未进入规划审批程序的违法建设一律认定为。无法采取改正措施消除对规划实施的影响。。可见．
＜北京市禁止违法建设若干规定＞
出台后．北京市对于违法建设的定性及处理更加
严厉了，给规划审批程序赋予了更高的地位．
＜广州市城乡规划程序规定＞和＜广州市关于贯彻实施＜城乡规划法＞的意见＞规定属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的违法建设仅指：第一．未取得建设工程规划许可证进行
一抽墨苗
雩
万方数据
建设，但用地手续合法完备．并符合经审定的修建性详细规划，建设工程设计方案总平面图或者建筑设计方案的；第二．不按照建设工程规划许可证的规定进行建设但符合规划要求．具体包括改变建筑物使用性质，增加建筑高度和移位、改变外立面几种情况。按照这一规定，属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的违法建设．至少必须用地手续合法完备，已送审修建性详细规划、建设工程设计方案或者建筑设计方案并经审查同意。否则，即使建设工程已领取建设用地规划许可证和规划条件，并且符合控制性详细规划和规划条件的规定，也将被认定为无法采取改正措施消除对规划实施的影响．将被拆除或者没收。按照广州市目前的规划审批流程．修建性详细规划、建设工程设计方案或者建筑设计方案审查是核发＜建设工程规划许可证＞之前的最后一道规划管理程序。可见．这一规定是相当严格的。另外．２０１３：缶Ｃ－－３月１１３起实施＜广州市违法建设查处条例＞后，对。尚可采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设”的认定规定了较严格的程序：城市管理综合执法机关对违法建设进行立案调查后，认为属于城乡规划法规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，应当书面征询规划部门的意见并与规划部门取得一致意见。
＜武汉市控制和查处违法建设办法＞规定未取得建设工程规划许可证建设的违法建设．一律要求拆除（即都视作。无法采取改正措施消除对规划实施的影响”的违法建设）．对于未按照建设工程规划许可证规定建设的违法建设．则仍区分为。无法采取改正措施消除对规划实施的影响”和。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”两类，且规定是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响．应从严审核．建立集体会审制度提出意见．并报市人民政府同意＠。从这一规定来看．要确定～个违法建设是。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”，首先要求从严审核，其次要求集体会审．最后还必须报政府同意．比广州的规定又更加严厉。
＜广西壮族自治区实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法＞规定．未取得建设工程规划许可证进行建设的，如果建设内容符合建设用地规划许可证要求的．则责令补办建设工程规划许可手续并处罚款．如果建设内容不符合建设用地规划许可证要求的，责令停止建设并予以拆除ｏ。换句话说．对于未取得建设工程规划许可证的违法建设，至少须已办理了建设用地规划许可证．才可能被认定为。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”。
４．１．２“纯实体判别模式”分析
其他省市基本采用了。纯实体判别模式”．
并且大多数都是采用列举式方式进行规定，少数（例如＜长春市城乡规划条例＞）采用了概括式的规定方式。采用列举式方式规定的．一般歹０举了以下情形属于。无法采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形：占用城市道路、广场、绿地、河湖水面、地下工程、轨道交通设施、通讯设施或者压占城市管线、永久性测量标志的：占用各级文物保护单位保护范围用地进行建设的：违反建筑间距、建筑退让城市道路红线、建筑退让用地边界等城市规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的；擅自在建筑物楼顶．退层平台、住宅底层院内以及配建的停车场地进行建设的；危害公共卫生、公共安全的：位于城乡规划确定的建设用地范围外的或者虽然位于城乡规划确定的建设用地范围内．但是影响近期建设规划、控制性详细规划或者乡规划、村庄规划实施的ｉ引起相邻纠纷、不良社会影响并且无法消除影响的……。
（长春市城乡规划条例＞
则未进行具体列举．而是笼统地规定违法建设符合控制性详细规划和规划条件或者经过改正后符合控制性详细规划和规划条件的，属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的违法建设。总的来看．各地的规定有些相近．但是没有两个地方的规定完全一致。
４．２两种模式的比较
笔者认为．
。纯实体判别模式”至少存在以
下几个方面的问题：
第一．它忽视了法律制度以及法律建立的行政管理秩序的权威性．使得法定的规划管理程序在一定程度上成了可有可无的东西。违反这一管理程序的成本将相当低．建设单位即使完全不办理规划审批手续．所建建设工程也有可能在缴纳一定数额罚款（仅为建设工程造价的５％～１０％）后保留使用．这容易助长整个社会有法不依的风气。
第二．－Ｎ另ＭＪ标准相对模糊、复杂．自由裁量的空间大，实际执行中容易引起不同的理解．造成同样的违法情形不一样的处理结果。例如，在部分省市的城乡规划条例中出现的。不危害公共安全、公共卫生”．。不影响基础设施和公共服务设施正常运行”．
。不违反城乡规划确定的自
然与历史文化资源保护要求的”、
。没有引起相
邻纠纷、不良社会影响，或者经过改正后可以消除的”、“严重影响他人合法建筑物安全或使用的”等等表述，在实际执行中．其涵义往往是似是而非．模棱两可的．同样的违法情形在不同的执法者那里可能会由于理解的不同而给予不同的定性．有些可能会被拆除．有些可能会罚款后给予保留＠。当执法者受到不正当影响的情况下．就更加可以利用这些文字大做文章了。
第三．“纯实体判别模式”多采用列举式进行规定，容易挂一漏万．实际执行中常常要援引类似于。其他无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形”这样的兜底条款作为依据．一旦发生纠纷难以得到复议机关和法院的支持。例如，曾有建设单位将地下室改成了地面以上一层导致建筑面积超出原报建批准面积，规划部门援引”其他无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形”的兜底条款作出了责令拆除的决定，在向法院申请强制执行时，由于没有明确的依据．未能得到法院支持，被法院裁定驳回。
相比较而言，笔者认为。实体＋程序判别模式”至少有以下优点：
第一．对于部分严重违反法定规划审批程序的违法建设，一律定性为”无法采取改正措施消除对规划实施的影响”，给予拆除或者没收处理，维护了法律秩序的威严．对违法行为者产生更大的震慑作用，有助于树立依法办事的风气。
第二．在严重违反规划审批程序的违法建设的定性方面，规则明确．易于判别和执行．减少了违法建设定性的自由裁量空间。
笔者认为，
＜城乡规划法）一次审议稿中之
所以不作区别的对所有违法建设都规定了限期拆除、逾期不拆除则予以没收的法律责任．一方面反映了立法者对于多年来违法建设在局部地区屡禁不止甚至愈演愈烈局面的切齿之恨，一方面也反映了立法者要维护法律秩序的决心。尽管最终基于各方面的意见，不得不作了折衷处理，留下回旋余地．但是遏制违法建设．使违法者无利可图的出发点仍然存在。因此．笔者认为。实体＋程序－Ｎ另＇Ｊ模式”可能更加切合立法者的本意。
４．３建议‘
近年来．国家由上至下都在推行行政审批制度改革，不断压缩和减少行政审批事项．２００４年出台的＜行政许可法＞对于行政许可的设定也规定了种种限制。在这种情况下．对于经过反复清理、慎重考虑保留下来的许可和审批事项应当坚决执行．维护其权威性。从旧的＜城市规划法＞到新的＜城乡规划法＞经过了近２０年的变迁．然而选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等制度都得以保留．可见这些制度并非可有可无．相反他们对于规范城市建设行为是不可或缺的。
因此．对于违法建设行为．尤其是对于未领取建设工程规划许可证就擅自建设的违法建设行为，笔者认为应当坚持从严处理的原则．这也符合＜城乡规划法＞的立法出发点。目前采用“实体＋程序判别模式”的４个城市对于未领取建设工程规划许可证的违法建设的处理态度宽严有
万方数据
别，相对而言，笔者比较赞同武汉市的做法．但也应考虑到一些特别例外的情况．即：对于未领取建设工程规划许可证建设的违法建设，原则上应当作拆除处理，除非其未领取建设工程规划许可证进行建设是得到政府部门的特别批准或者是由于政府部门的过错。所造成。
对于未按照建设工程规划许可证进行建设的违法建设，４个城市的做法也不尽相同．其中北京和广西壮族自治区规定，只有经过部分整改后可以符合建设工程规划许可证的要求的，才属于。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”＠：广州则明确列举了几种”尚可采取改正措施消除对规划实施的影响“的情形，包括：擅自改变建筑物使用性质，擅自增加建筑高度但未超出规划条件有关高度控制要求且仍满足建筑总面积、建筑间距、建筑退让、用地红线退线以及消防安全间距要求的．擅自移位或者擅自改变建筑外立面但通过整改后仍能满足建筑外观、建筑总面积、建筑间距、道路退让．用地红线退线以及消防安全间距要求的＠，除此以外都属于。无法采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形；武汉市未作具体列举．但规定是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响，规划行政主管部门应当从严审核．建议集体会审制度提出意见．并报市人民政府同意。应该说，这几个城市的规定虽然不同，但是都相当的严格，对于违法建设都能起到较强的震慑作用．值得借鉴。
５结语
从长远来看，对违法建设从严处理将有利于树立整个社会依法办事的风气．实现法律规则的效率．树立法律权威。并且当违法成本远远超过违法者可能获得的利益，建设单位也会尽量去避免从事违法行为。当然．与此同时，我们仍然需要不断去改革和完善各项许可和审批制度，使其在规范社会行为的同时．能够更加科学，便民．高效，达到社会效益和经济效益的平衡和统一。
注释ＩＮｏｔｅｓ）
①已作出规定的省、市地方性法规有：《山西省城
乡规划条例》、《湖南省实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》、《贵州省城乡规划条例》、《郑州市城９规划条例》、《辽宁省实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》．《昆明市城乡规划条例》、《长春市城９规划条例》、《广西壮族自治区实施＜中华人民共和国城９规划法＞办法》、《江苏省城乡规划条例》、《浙江省城９规划条例》、《河南省实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》、《安徽省城乡规划条例》、《福建省实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》。②满足该务第（三）项的除外。
Ｐａｎｎｎ
ｇ
Ｓｌｕｄｅｓ
③④
《＜北京市城市规划条例＞行政处罚办法》处罚细则（试行）第六条。《武汉市控制和查处违法建设办法》，武汉市人民政府２００８年
第１８９号令公布，２００８年９月１日起实施。上述规定见该办法第
２
吴高重．中华人民共和国城乡规划法释义【Ｍ】．北京：中国法制出版社，２００７．
Ｗｕ
Ｇａｏｓｈｅｎｇ．Ｉｎｔｅｒｐｒｅｔａｔｉｏｎ
ｔｈｅ
ｏｆ
Ｕｒｂａｎｏｆ
ａｎｄ
ＲｕｒａｌＰｌａｎｎｉｎｇ
Ｌａｗｏｆ
二十一条和第二十二条。⑤
《广西壮族自治区实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》第五十八条。
⑥例如《对如何界定“严重印象城市规划违法建设行为”的几点
探讨》文中说到：
“在执法实践中，对这一规定中的‘严重影
响城市规划违法建设行为’的界定往往争论不休、莫衷一是，给规划执法工作带来诸多麻烦。每逢此类案例，大多采取个案个议的方法，最终结果多由最高行政首长拍板敲定。”详见参考文献５。
⑦例如，政府部门对于某一类建设活动是否要申领建设工程规划
许可证缺乏明文规定，或者态度模棱两可，导致建设单位误以为无需申领建设工程规划许可证。
⑧具体见《北京市禁止违法建设若干规定》第二十六条、⑨具体见《广州市关于贯彻实施Ｆ：城乡提划法＞的意见》。
《广西壮
４
Ｐｅｏｐｌｅ’ｓｆｆ七ｐｕｂｌｉｃ
Ｈｏｕｓｅ，２００７．
Ｃｈｉｎａ［Ｍ】．Ｂｅｉｊｉｎｇ：Ｃｈｉｎａ
ＬｅｇａｌＰｕｂｌｉｓｈｉｎｇ
全国人大常委会法制工作委员会经济法室，国务院法制办农业资源环保法制司，住房和城乡建设部城９规划司，等．中华人民共和国城乡规划法解说［Ｍ】．北京：知识产权出版社，２００８．
Ｅｃｏｎｏｍｉｃ
Ｌａｗ
ＤｅｐａｒｔｍｅｎｔＤｉｖｉｓｉｏｎ
ｏｆ
ｏｆｔｈｅ
ｏｆ
ｔｈｅ
ＮＰＣ
Ｓｔａｎｄｉｎｇ
ａｎｄ
ＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｅ
ＲｅｓｏｕｒｃｅｓＡｆｆａｉｒｓ
Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ，ＬｅｇａｌＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｏｆ
ｔｈｅ
Ｓｔａｔｅ
ＰｒｏｔｅｃｔｉｏｎＯｆｆｉｃｅ
Ｃｏｕｎｃｉｌ，ＭｉｎｉｓｔｒｙｏｆＨｏｕｓｉｎｇａｎｄ
ｏｆ
Ｕｒｂａｎ－ＲｕｒａｌＵｒｂａｎ
ａｎｄ
ＰｌａｎｎｉｎｇＤｅｐａｒｔｍｅｎｔ，ｅｔ
Ｌａｗｏｆ
ｔｈｅ
ａ１．ｉｎｔｅｒｐｒｅｔａｔｉｏｎ
ＲｕｒａｌＰｌａｎｎｉｎｇｐｅｏｐｌｅ’ｓＲｅｐｕｂｌｉｃｏｆＣｈｉｎａ［Ｍ］．
Ｂｅｉｊｉｎｇ：ＩｎｔｅｌｌｅｃｔｕａｌＰｒｏｐｅｒｔｙＰｒｅｓｓ，２００８．
族自治区实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》第五十九条。唐绍均．论《城乡规划法》第６４条的明确与细化【Ｊ】．城市规划，２０１１（５）：５５－３７．
Ｔａｎｇ
Ｓｈａｏｊｕｎ．Ｏｎ
ｏｆ
Ｕｒｂａｎ
ａｎｄ
ＯｅｆｉｎｉｔｕｄｅＲｕｒａｌ
ａｎｄ
Ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ
ｏｆＡｒｔｉｃｌｅＰｌａｎｎｉｎｇ
参考文献（Ｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓ）
１
６４
Ｐｌａｎｎｉｎｇ
Ｌａｗ［Ｊ】．Ｃｉｔｙ
国务院法制办公室．中华人民共和国城乡规划法注解与配套【Ｍ】．北京：中国法制出版社，２００８．
ＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｅＬａｗａｎｄ
ＡｆｆａｉｒｓＯｆｆｉｃｅＳｕｐｐｏｒｔｉｎｇ
ｏｆ
ｔｈｅＳｔａｔｅＣｏｕｎｃｉｌ．Ｕｒｂａｎ
ｏｆ
ｔｈｅ
Ｐｅｏｐｌｅ’ｓ
ａｎｄ
ＲｕｒａｌＰｌａｎｎｉｎｇｏｆ
Ａｎｎｏｔａｔｉｏｎｓ
。
Ｒｅｖｉｅｗ，２０１
１（５）：５５—５７．
沙振镇．对如何界定“严重影响城市规划违法建设行为”的几点探讨［Ｊ】．规划师，２００７（９）：５４—５５．
ＳｈａＺｈｅｎｚｈｅｎ．Ｒｅｆｌｅｃｔｉｏｎｔｈａｔ
ＳｅｒｉｏｕｓｌｙＶｉｏｌａｔｅｓ
ｏｎ
Ｒｅｐｕｂｌｉｃ
Ｃｈｉｎａ［Ｍ】．
ｔｈｅＤｅｆｉｎｉｔｉｏｎｏｆ
“Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ
Ｂｅｉｊｉｎｇ：ＣｈｉｎａＬｅｇａｌＰｕｂｌｉｓｈｉｎｇＨｏｕｓｅ，２００８．
ＵｒｂａｎＰｌａｎｎｉｎｇＬａｗ”［Ｊ】Ｐｌａｎｎｅｒｓ，
２００７（９）：５４－５５．
（上接第２１页）
ｏｎ
ＡｎａｌｙｔｉｃＨｉｅｒａｒｃｈｙ
Ｐｒｏｃｅｓｓ［Ｄ］．Ｈａｎｇｚｈｏｕ：Ｚｈｅｊｉａｎｇ
Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，２００５．Ｒｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ
ｏｆ
ＧｕａｎｇｚｈｏｕＶｉｌｌａｇｅ．．Ａｍｉｄ－ｔｈｅ．．Ｃｉｔｙ
ａｓａ
８
何学礼，黄创斌．模糊综合评判在城中村改造方案评价中的运用【Ｊ】．山西建筑，２００７（５５）：４－６．
Ｈｅ
Ｘｕｅｌｉ，Ｈｕａｎｇ
Ｃｈｕａｎｇｂｉｎ．ＴｈｅＡｐｐｌｉｃａｔｉｏｎｏｆ
ｏｆ
Ｃｉｔｙ
Ｖｉｌｌａｇｅｓ．Ｓｈａｎｘｉ
ＦｕｚｚｙＳｙｎｔｈｅｓｉｓ
Ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ
Ｍｅｔｈｏｄｉｎ４－６．
Ｒｅｎｏｖａｔｉｏｎ
Ｃａｓｅ［Ｊ】．Ｃｉｔｙ
Ｐｌａｎｎｉｎｇ
Ｒｅｖｉｅｗ，２００４，２８（５）：５０－５８．“城中村”：存续前提下的转
４魏立华，闰小培．
Ａｒｃｈｉｔｅｃｔｕｒｅ，２００７（３５）：
型——兼论“城中村”改造的可行性模式【Ｊ１．城市
规划，２００５，２９（７）：９－１３，５６．
Ｗｅｉ
Ｌｉｈｕａ，Ｙａｎ
ａｎｄ
Ｘｉａｏｐｅｉ．Ｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ
ｏｆ
“ＵｒｂａｎＲｅｖｉｅｗ，
Ｆｅａｓｉｂｌｅ
９
陈晓虹，何正强，张振辉．广州市越秀区解放中路旧城更新探索［Ｊ】．建筑创作，２０ｌ００２）：１８６—１９５．
（；ｈｅｎＣｉｔｙ
Ｘｉａｏｈｏｎｇ，ＨｅＲｅｎｅｗａｌ
ｆｏｒ
Ｚｈｅｎｇｑｉａｎｇ，Ｚｈａｎｇｄｉｅｆａｎｇｚｈｏｎｇ
Ｚｈｅｎｈｕｉ．Ｎｅｗ
Ｘｉｕ
Ｅｘｐｅｄｉｔｉｏｎ
ｏｆ
Ｏｌｄ
Ｖｉｌｌａｇｅ”
Ｍｏｄｅ［Ｊ】．Ｃｉｔｙ
Ｐｌａｎｎｉｎｇ
２００５，２９（７）：９－１５，５６．
５王潇文．经济发展转型要求下广东“三旧”改造的
经验与做＇法【ｃ】∥中国城市规划学会．规划创新：２０１中国城市规划年会论文集．重庆：重庆出版社．２０１Ｏ．
Ｗａｎｇ
Ｘｉａｏｗｅｎ．Ｔｈｅ
Ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｂａｓｅｄ
ｏｎ
Ｒｏａｄ，Ｙｕｅ
９５．
Ｄｉｓｔｒｉｃｔ，Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ［Ｊ】．
０
ＡｒｃｈｉｔｅｃｔｕｒａｌＣｒｅａｔｉｏｎ，２０１１
０（１２）：１８６－－１
２（２）：１
０黄晓燕，曹小曙．转型期城市更新中土地再开发的模式与机制研究【Ｊ】．城市观察，２０１
ＨｕａｎｇＸａｏｙａｎ．Ｃａｏ
ａｎｄＰｒａｃｔｉｃｅｏｆ“Ｔｈｒｅｅ
Ｘｉ删．Ｍｏｄｅ
１，１
５－２２．
Ｌａｎｄ
Ｐ，ｃｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ
ｉｎ
Ｏｌｄ”ＴｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎＴｒａｎｓｉｔｉｏｎ
ｉｎ
Ｅｃｏｎｏｍｉｃ
Ｐｌａｎｎｉｎｇ
ＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＳｏｃｉｅｔｙ
ｏｆ
ａｎｄＭｅｄｌａｎｉｓｍｏｆ
Ｇｕａｎｇｄｏｎｇ［Ｃ］／／Ｕｒｂａｎ
Ｕｒｂａｎ船和ｎｅｒａ咖ｄｕｒｉｎｇ
１２（２）：１５－２２．
Ｃｈｉｎ’ｓＴｒａｎｓｉｔｉｏｎａｌＰｅｒｉｏｄ［Ｊ］．ＵｒｂａｎＩｎｓｉｇｈｔ．２０１１．
ｃｈｉｎｎ．ＰｌａｎｎｉｎｇＩｎｎｏｖａｔｉｏｎ：ＡｎｎｕａｌＮａｒｉｏｎａｉＰｈｎｎｉｎｇＣｏｎｆｅｒｅｎｃｅ２０
０．Ｃｈｏｎｇｑ咆：Ｃ｝１０ｎｇｑｉｎｇＰｕｂｌｉｓｈｉｎｇＧｒｏｕｐ．２０１０．
１１黄文炜，魏清泉．香港市区重建政策对广州旧城更新发展启示
【Ｊ】．城市规划学刊，２００７（５）：９７—１０５．
ＨｕａｎｇＰｏｌｉｔｉｅｓ
Ｗｅｎｗｅｉ，Ｗｅｉ
ｔｏ
６曲衍波，张凤荣，姜广辉，等．基于生态位的农
村居民点用地适宜性评价与分区调控【Ｊ】．农业工程学报，２０１０，２６（１１）：２９０－２９６．
ｑｕ
Ｙａｎｂｏ，Ｚｈａｎｇ
Ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ
Ｆｅｎｇｒｏｎｇ，Ｊｉａｎｇａｎｄ
Ｓｕｂａｒｅａｂａｓｅｄ
ｏｎ
ｑｉｎｇｑｕａｎ．Ｉｎｓｐｉｒａｔｉｏｎｓｏｆ
ａｎｄ
Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ
ｏｆ
ＨｏｎｇｔｈｅＯｌｄ
ＫｏｎｇＣｉｔｙ
ＵｒｂａｎＲｅｎｅｗａｌ
ｔｈｅＲｅｎｅｗａｌ
Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ［Ｊ】．
Ｇｕａｎｇｈｕｉ，ｅｔ
ａｎｄ
ａ１．
ＵｒｂａｎＰｌａｎｎｉｎｇＦｏｒｕｍ，２００７（５）：９７－１
０５．
Ｓｕｉｔａｂｉｌｉｔｙｏｆ０ｆ
ｏｆ
ＧｕａｎｇｚｈｏｕＣｈｉｎａ
ａｔ
Ｃｏｎｔｒｏｌ
Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ
２周霞．２０世纪初广州的旧城更新与都市发展【Ｊ】．华南理工大学学
报（自然科学版），２００２，５０（１０）：６９－－７５．
Ｚｈｏｕ
Ｘｉａ．Ｔｈｅ
ｏｆ
ｔｈｅ
Ｕｒｂａｎ
Ｒｅｎｅｗａｌ
ａｎｄ
Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ
ｏｆ
ｔｈｅｏｆ
ＲｕｒａｌＲｅｓｉｄｅｎｔｉａｌＬａｎｄｔｈｅＣｈｉｎｅｓｅ
Ｓｏｃｉｅｔｙｏｆ
Ｎｉｃｈｅ［Ｊ】．Ｔｒａｎｓａｃｔｉｏｎｓ
Ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ，２０１０，
Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ
２６（１１）：２９０－－２９６．
Ｂｅｇｉｎｎｉｎｇ
２０”Ｃｅｎｔｕｒｙ［Ｊ】．Ｊｏｕｒｎａｌ
Ｓｃｉｅｎｃｅ
Ｓｏｕｔｈ
Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ
７朱雪欣，王红梅，丁一．佛冈县域土地综合整
治项目的区住选择［Ｊ】．农业工程学报，２０１２９（２１）：２４９－－２５６．
ＺｈｕＸｕｅｘｉｎ，ＷａｎｇＩｎｔｅｇｒａｔｅｄ
Ｌａｎｄ
ｏｆ
Ｈｏｎｇｍｅｉ，ＤｉｎｇＹｉ．ＬｏｃａｔｉｏｎＣｈｏｉｃｅｆｏｒＣｏｎｓｏｌｉｄａｔｉｏｎｔｈｅ
５，
Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ（Ｎａｔｕｒａｌ
１
Ｅｄｉｔｉｏｎ），２００２，５０（１０）：６９—７５．
５闫小培，魏立华，周锐波．快速城市化地区城乡关系协调研
究——以广州市“城中村”改造为例【Ｊ】．城市规划，２００４，
２８（５）：５０－５８．
Ｙａｎ
Ｘｉａｏｐｅｉ，Ｗｅｉ
Ｕｒｂａｎ
ａｎｄ
Ｌｉｈｕａ，ＺｈｏｕＲｕｒａｌ
Ａｒｅａ
Ｒｕｉｂｏ．Ｒｅｓｅａｒｃｈｉｎ
ｔｈｅ
Ｒａｐｉｄ
ｏｎ
ＰｒｏｊｅｃｔｉｎＦｏｇａｎｇＣｏｕｎｔｙ［Ｊ】．
Ｓｏｃｉｅｔｙ
ｏｆ
Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ
ｔｈｅＣｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎｗｉｔｈ
ｔｈｅ
ＴｒａｎｓａｃｔｉｏｎｓＣｈｉｎｅｓｅ
ｂｅｔｗｅｅｎＵｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ
Ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ，２０１
５，２９（２１）：２４９－２５６．
万方数据
关于对违法建设定性问题的比较分析
作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：
吴明场， WU Mingchang武汉大学法学院城市规划
City Planning Review2014,38(5)
本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_csgh201405005.aspx