XX县农村低保工作调查报告
为了认真贯彻落实十七大提出的“完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平”的要求，使惠民政策更好地在群众中贯彻落实，让最困难、最需要帮助的群众切实得到救助。作者联系XX县大学生村官，历时一个月，先后深入姑孰、太白等10乡镇8个村17个组，就农村低保进行专题调研。现分析报告如下：
一、全县农村低保工作开展情况与现状
XX县县辖10个乡镇，一个经济开发区，210个行政村，总人口120.4万人，其中农业人口60.9万人，占总人口的59%。通过调查分析，全县农村低保对象可归纳为六类：一是完全丧失劳动能力的痴、呆、傻、哑、残人员，基本上属于应五保未保户；二是家庭主要劳动力为部分丧失劳动能力的残疾人，致使家庭贫困；三是因病、因灾、因子女上学等原因造成生活困难；四是家庭主要劳动力常年外出务工，因缺乏劳动技能收入较低，造成留守老人、儿童生活无法正常进行，家庭生活困难；五是分布在高速路、铁路沿线和重点项目建设区的失地农民；六是居住在边远高寒山区、生存条件比较恶劣的困难群众。特别是近些年来，城乡收入差距扩大的同时，农村本身的贫富差距也在逐步加大，困
难群众因为自身的特殊原因，收入增长非常缓慢，因此，农村社会产生了一些新的不稳定因素。而农村低保制度的建立，适当增加了低收入群体的收入，为他们提供必要的生活保障，对于维护农村社会稳定和促进经济健康持续发展起到了积极作用。自农村低保制度实施以来，大体可划分为三个阶段：
第一阶段：起步探索阶段（2005年7月至2007年12月）。2005年7月，按照省政府的统一部署，本着“小范围、低标准、先启动”的思路，在全县实施了农村特困户和贫困户救助制度。对年人均收入在625元以下的农村特困户纳入农村低保，每人每年救助不超过300元；对没有纳入农村低保的农村贫困户，每户每年按100元或50元标准给予临时救助。截止2007年，全县农村低保对象为7177户16666人，占农村人口的7%，年发放低保金455万元，人均月救助23元。这一阶段由于救助标准偏低，救助面过窄，致使农村困难群众的生活没有得到有效改善，社会效果不太明显。
第二阶段：制度确立阶段（2008年1月至2009年9月）。2008年初，省政府决定在全省建立农村最低生活保障制度。我县制定了《XX县农村居民最低生活保障实施办法》，将原农村特困救助对象重新分类评定审批过渡为农村低保，全年保障农村低保对象11150户34345人，占农村人口的14.4%，年发放低保金1818万元，月人均低保标准为45元。这一阶段由于适度扩面和
提高保障标准，使农村困难群众的生活有了保障，社会效果逐渐显现。
第三阶段：规范提高阶段（2009年10月至现在）。2009年9月，根据马鞍山市政府《关于在全市开展农村低保规范化建设活动的通知》精神，全县开展了为期3个月的农村低保规范建设活动，对农村低保的申请、民主评议、审核审批、公开公示和资金发放等程序进行了规范，农村低保规范化建设得到加强。截至2010年9月，全县农村低保对象10896户34700人，占农村人口的14.5%，1-9月共发放低保金3310万元，月人均补助80元。为了体现“救难”的原则，根据低保对象家庭困难程度，实行分类施保。其中：因重大疾病、残疾、重大灾害造成生活极度困难的一类对象22126人，占低保人数的64%，月人均补助100元；居住在边远高寒山区、生存条件比较恶劣的二类对象9313人，占保障人数的27%，月人均补助80元；其他一般困难的三类对象3261人，占保障人数的9%，月人均补助60元。这一阶段，进行了较大幅度提标，坚持动态管理和分类施保，基本实现动态管理下的应保尽保。从入户调查情况来看，重点人群基本生活都得到了有效保障，改善了农村弱势群体和贫困群体的生活，取得了较好的社会效果，缓和了社会矛盾，促进了农村经济发展和社会和谐稳定。
二、存在的问题及原因
虽然全县农村低保工作取得了较好的成绩，但工作中仍存在一些不容忽视的问题和困难，主要表现在以下几个方面：
1、政策宣传不到位。这次调研中，我们共走访了11个村23个组526户农村居民， 80%户只知道有农村低保政策，但对政策的具体内容不太清楚，也不清楚低保对象应如何评定。许多村干部对政策也是一知半解。我们在万寿村调研时，抽查了12户农村居民，只有1户能具体说清低保政策。由此可见，群众对低保政策的知晓率低，参与性不高，难于形成有效的村民内部监督。
2、操作程序不规范。一方面，民主评议机制不健全。村民会议召开难，制度设计的村民会议评议低保无法落实。从我们调研的11个村情况来看，有7个村农村低保对象由村三委会（村支部、村委会、村监委会）会议评定；有4个村成立了低保评议小组，但组成人员也只扩大到村民小组长和少数村民代表。由于低保评议小组组成人员面窄，其评议结果随意性强，不公平、不公正的现象时有发生。另一方面，入户核查机制不健全。低保对象准不准，入户核查是关键。多数乡村干部在包村核查工作中对入户核查认识不高，怕得罪人，简单地召开一个评议会，把指标一分了事，由村组干部凭印象、凭感觉说了算。
3、低保对象界定难。首先，在低保资格确认上，最大的问题是对收入缺乏有效的审核手段，由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大的随意性；其
次，难以准确计算农民的个人收入。对困难家庭的收入计算虽有计算农村家庭收入的办法，但在实际操作中，人为因素比较多；第三，农村低保边缘户确定难。目前农村的留守老人、儿童数量多，好多年轻夫妇长年在外打工，家里只有老人和小孩，生活现状困难，农村低保扩面后，这些边缘户救助问题越来越突出；最后，划定的贫困线不好掌握。农村生活困难的家庭比较多，部分村为避免出现矛盾，实行轮换坐庄，或者搞平均分配，户户有份，拆户合户的现象一直存在。
4、日常管理难度大。首先，管理人员少，规范管理难。县级低保机构人员少，与日益增长的保障对象不相适应，无法行使有效的管理和监督；乡镇民政干部严重不足，近年来，随着农村低保的扩面和提标，工作量不断增大，每乡镇低保对象多达数千人，且居住分散、流动性大，年发放低保金小乡镇几十万元，大乡镇几百万元，单靠一两名民政干部，日常管理规范化差距大，监督检查力不从心，难以保证工作质量。而且部分乡镇民政干部还要包村，在农村低保上根本就保证不了必要的工作时间。其次，村干部素质参差不齐，对低保政策理解不透彻，入户核查和民主评议把关不严，造成低保政策落实不到位。再次，随着低保制度的逐步建立，保障人数逐年增加，工作要求越来越高，但低保工作经费严重不足。致使没有必要的工作经费办不成事，缺乏先进的工作手段办不好事。
5、基层领导重视不够。少数乡镇没有把农村低保工作摆上重要议事日程，对农村低保工作“讲起来重要，做起来次要，忙起来不要”；有的乡镇、村干部认为农村低保抓好抓坏与本人利益关系不大，不闻不问；有的持一种应付了事的态度，致使操作层面有漏洞，工作落实不力，农村低保工作处于发展不平衡的状态。从我们调查情况看，个别乡镇政府在低保对象审核上报环节，只是民政干部将各村上报对象进行汇总，乡镇分管领导审核后就上报了，并没有组织一定力量进行核查。
6、监督机制不健全。严重存在“人情保，关系保、干部保、产业保”现象。部分乡村干部受利益驱动，放宽低保条件，不但自已吃低保，还将自己的关系户纳入农村低保。我们在调研中发现，少数村从村干部到村民小组长，全部享受农村低保；个别村将农村低保用于发展烤烟生产，烤烟种植户全部享受低保；也有个别乡镇为了化解社会矛盾，把所有下岗的民办代理教师全部纳入农村低保。都不同程度既存在用农村低保金扶持发展产业和基础设施建设，还存在用低保金解决各种遗留问题，农村低保金在少数乡村成了“唐僧肉”。
7、责任追究难到位。大多乡镇在低保对象审核上报中，实行了干部包村、领导包片的责任制，但我们在调研中发现，大多都流于了形式，责任心不强的包村包片干部把关不严，低保对象的确定还是由村干部说了算，乡镇政府审核程序在很大程度上走
了过场。群众有意见，也不了了之，对乡镇及村干部的责任追究显得绵软无力。
三、对策及建议
1、加强农村低保政策宣传，提高知晓率。要通过有线电视、民政信息网、黑板报、宣传车、宣传单等手段，以及召开群众会议等形式，广泛宣传农村低保政策，做到家喻户晓，把政策交给群众，让群众懂政策，用政策监督低保评定。继续加大培训力度，对基层干部、村组干部进行农村低保专业知识培训，提高其政策水平和业务能力。
2、建立村民代表审议制度，把好评审关。按照村民自治相关规定，每10-15户选举1名村民代表（村三委会成员不得担任村民代表），每村选举村民代表不少于30人，建立健全村民代表会议。在农村低保评审中，首先由村三委员人员、村民小组长、驻村干部等组成的评议小组，通过入户核查，了解低保对象家庭变化情况，按照居民收入和家庭困难程度评议拟定本村低保名单和分类保障标准，然后提请村民代表会议讨论审议。村民代表会议审议必须有三分之二以上村民代表参会，经到会村民代表三分之二以上赞成通过，方可确定本村农村低保对象。严格按照“一评三审三榜”的程序运行（一评：即村评议小组评议拟定本村低保对象和分类保障标准；三审：即村民代表会议审议、乡镇政府审核、县民政局审批；三榜：即村民代表会议审议结果公示、乡
镇人民政审核公示、县民政局审批在县民政信息网公开），力求做到公正、公平、公开，从源头上杜绝 “人情保、关系保、干部保、产业保”。
3、加大违规低保查处力度，把好监督关。定期由审计、监察、财政、民政等部门对低保资金使用管理进行审计检查，加强内部监督；在监察、民政等部门设立低保举报电话，广泛接受群众举报监督；不定期组织各级人大代表、政协委员对农村低保工作进行监督视察；对发现的截留、贪污和“人情保、关系保、干部保、产业保”等问题由监察部门立案查处，收回违规低保金，并追究相关工作人员的责任。
4、充实乡镇民政干部队伍，做到专职专责。建议在本次乡镇机构改革中将部分富余人员调整充实到民政岗位，使各乡镇保证有2-3名民政工作人员，并专职专责。按照“农村低保工作实行地方各级人民政府负责制”的要求，从县级预算的农村低保资金总额中，按3%比例列支县、乡镇农村低保工作经费，用于农村低保规范化建设。同时，聘请村级民政信息监督员。每个村聘请1名民政信息监督员，每人每月发给100元工作补助，由县民政局统一考核管理。从而在机构人员、工作经费、办公设施等方面保障全县农村低保工作规范化运行。
5、加强组织领导，实行目标责任考核。农村低保工作是关注民生的一项系统工程，政策性强，涉及面广，因此，各级政府
要进一步提高认识，加强领导，把低保工作作为“保发展、保民生、保稳定”的政治任务纳入政府的议事日程，坚持农村低保乡镇人民政府负责制，县政府要将农村低保工作纳入乡镇年度目标责任考核，建立责任制，及时督导和帮助解决存在的问题和困难，不断提高农村低保工作的管理水平。
XX县农村低保工作调查报告
为了认真贯彻落实十七大提出的“完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平”的要求，使惠民政策更好地在群众中贯彻落实，让最困难、最需要帮助的群众切实得到救助。作者联系XX县大学生村官，历时一个月，先后深入姑孰、太白等10乡镇8个村17个组，就农村低保进行专题调研。现分析报告如下：
一、全县农村低保工作开展情况与现状
XX县县辖10个乡镇，一个经济开发区，210个行政村，总人口120.4万人，其中农业人口60.9万人，占总人口的59%。通过调查分析，全县农村低保对象可归纳为六类：一是完全丧失劳动能力的痴、呆、傻、哑、残人员，基本上属于应五保未保户；二是家庭主要劳动力为部分丧失劳动能力的残疾人，致使家庭贫困；三是因病、因灾、因子女上学等原因造成生活困难；四是家庭主要劳动力常年外出务工，因缺乏劳动技能收入较低，造成留守老人、儿童生活无法正常进行，家庭生活困难；五是分布在高速路、铁路沿线和重点项目建设区的失地农民；六是居住在边远高寒山区、生存条件比较恶劣的困难群众。特别是近些年来，城乡收入差距扩大的同时，农村本身的贫富差距也在逐步加大，困
难群众因为自身的特殊原因，收入增长非常缓慢，因此，农村社会产生了一些新的不稳定因素。而农村低保制度的建立，适当增加了低收入群体的收入，为他们提供必要的生活保障，对于维护农村社会稳定和促进经济健康持续发展起到了积极作用。自农村低保制度实施以来，大体可划分为三个阶段：
第一阶段：起步探索阶段（2005年7月至2007年12月）。2005年7月，按照省政府的统一部署，本着“小范围、低标准、先启动”的思路，在全县实施了农村特困户和贫困户救助制度。对年人均收入在625元以下的农村特困户纳入农村低保，每人每年救助不超过300元；对没有纳入农村低保的农村贫困户，每户每年按100元或50元标准给予临时救助。截止2007年，全县农村低保对象为7177户16666人，占农村人口的7%，年发放低保金455万元，人均月救助23元。这一阶段由于救助标准偏低，救助面过窄，致使农村困难群众的生活没有得到有效改善，社会效果不太明显。
第二阶段：制度确立阶段（2008年1月至2009年9月）。2008年初，省政府决定在全省建立农村最低生活保障制度。我县制定了《XX县农村居民最低生活保障实施办法》，将原农村特困救助对象重新分类评定审批过渡为农村低保，全年保障农村低保对象11150户34345人，占农村人口的14.4%，年发放低保金1818万元，月人均低保标准为45元。这一阶段由于适度扩面和
提高保障标准，使农村困难群众的生活有了保障，社会效果逐渐显现。
第三阶段：规范提高阶段（2009年10月至现在）。2009年9月，根据马鞍山市政府《关于在全市开展农村低保规范化建设活动的通知》精神，全县开展了为期3个月的农村低保规范建设活动，对农村低保的申请、民主评议、审核审批、公开公示和资金发放等程序进行了规范，农村低保规范化建设得到加强。截至2010年9月，全县农村低保对象10896户34700人，占农村人口的14.5%，1-9月共发放低保金3310万元，月人均补助80元。为了体现“救难”的原则，根据低保对象家庭困难程度，实行分类施保。其中：因重大疾病、残疾、重大灾害造成生活极度困难的一类对象22126人，占低保人数的64%，月人均补助100元；居住在边远高寒山区、生存条件比较恶劣的二类对象9313人，占保障人数的27%，月人均补助80元；其他一般困难的三类对象3261人，占保障人数的9%，月人均补助60元。这一阶段，进行了较大幅度提标，坚持动态管理和分类施保，基本实现动态管理下的应保尽保。从入户调查情况来看，重点人群基本生活都得到了有效保障，改善了农村弱势群体和贫困群体的生活，取得了较好的社会效果，缓和了社会矛盾，促进了农村经济发展和社会和谐稳定。
二、存在的问题及原因
虽然全县农村低保工作取得了较好的成绩，但工作中仍存在一些不容忽视的问题和困难，主要表现在以下几个方面：
1、政策宣传不到位。这次调研中，我们共走访了11个村23个组526户农村居民， 80%户只知道有农村低保政策，但对政策的具体内容不太清楚，也不清楚低保对象应如何评定。许多村干部对政策也是一知半解。我们在万寿村调研时，抽查了12户农村居民，只有1户能具体说清低保政策。由此可见，群众对低保政策的知晓率低，参与性不高，难于形成有效的村民内部监督。
2、操作程序不规范。一方面，民主评议机制不健全。村民会议召开难，制度设计的村民会议评议低保无法落实。从我们调研的11个村情况来看，有7个村农村低保对象由村三委会（村支部、村委会、村监委会）会议评定；有4个村成立了低保评议小组，但组成人员也只扩大到村民小组长和少数村民代表。由于低保评议小组组成人员面窄，其评议结果随意性强，不公平、不公正的现象时有发生。另一方面，入户核查机制不健全。低保对象准不准，入户核查是关键。多数乡村干部在包村核查工作中对入户核查认识不高，怕得罪人，简单地召开一个评议会，把指标一分了事，由村组干部凭印象、凭感觉说了算。
3、低保对象界定难。首先，在低保资格确认上，最大的问题是对收入缺乏有效的审核手段，由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大的随意性；其
次，难以准确计算农民的个人收入。对困难家庭的收入计算虽有计算农村家庭收入的办法，但在实际操作中，人为因素比较多；第三，农村低保边缘户确定难。目前农村的留守老人、儿童数量多，好多年轻夫妇长年在外打工，家里只有老人和小孩，生活现状困难，农村低保扩面后，这些边缘户救助问题越来越突出；最后，划定的贫困线不好掌握。农村生活困难的家庭比较多，部分村为避免出现矛盾，实行轮换坐庄，或者搞平均分配，户户有份，拆户合户的现象一直存在。
4、日常管理难度大。首先，管理人员少，规范管理难。县级低保机构人员少，与日益增长的保障对象不相适应，无法行使有效的管理和监督；乡镇民政干部严重不足，近年来，随着农村低保的扩面和提标，工作量不断增大，每乡镇低保对象多达数千人，且居住分散、流动性大，年发放低保金小乡镇几十万元，大乡镇几百万元，单靠一两名民政干部，日常管理规范化差距大，监督检查力不从心，难以保证工作质量。而且部分乡镇民政干部还要包村，在农村低保上根本就保证不了必要的工作时间。其次，村干部素质参差不齐，对低保政策理解不透彻，入户核查和民主评议把关不严，造成低保政策落实不到位。再次，随着低保制度的逐步建立，保障人数逐年增加，工作要求越来越高，但低保工作经费严重不足。致使没有必要的工作经费办不成事，缺乏先进的工作手段办不好事。
5、基层领导重视不够。少数乡镇没有把农村低保工作摆上重要议事日程，对农村低保工作“讲起来重要，做起来次要，忙起来不要”；有的乡镇、村干部认为农村低保抓好抓坏与本人利益关系不大，不闻不问；有的持一种应付了事的态度，致使操作层面有漏洞，工作落实不力，农村低保工作处于发展不平衡的状态。从我们调查情况看，个别乡镇政府在低保对象审核上报环节，只是民政干部将各村上报对象进行汇总，乡镇分管领导审核后就上报了，并没有组织一定力量进行核查。
6、监督机制不健全。严重存在“人情保，关系保、干部保、产业保”现象。部分乡村干部受利益驱动，放宽低保条件，不但自已吃低保，还将自己的关系户纳入农村低保。我们在调研中发现，少数村从村干部到村民小组长，全部享受农村低保；个别村将农村低保用于发展烤烟生产，烤烟种植户全部享受低保；也有个别乡镇为了化解社会矛盾，把所有下岗的民办代理教师全部纳入农村低保。都不同程度既存在用农村低保金扶持发展产业和基础设施建设，还存在用低保金解决各种遗留问题，农村低保金在少数乡村成了“唐僧肉”。
7、责任追究难到位。大多乡镇在低保对象审核上报中，实行了干部包村、领导包片的责任制，但我们在调研中发现，大多都流于了形式，责任心不强的包村包片干部把关不严，低保对象的确定还是由村干部说了算，乡镇政府审核程序在很大程度上走
了过场。群众有意见，也不了了之，对乡镇及村干部的责任追究显得绵软无力。
三、对策及建议
1、加强农村低保政策宣传，提高知晓率。要通过有线电视、民政信息网、黑板报、宣传车、宣传单等手段，以及召开群众会议等形式，广泛宣传农村低保政策，做到家喻户晓，把政策交给群众，让群众懂政策，用政策监督低保评定。继续加大培训力度，对基层干部、村组干部进行农村低保专业知识培训，提高其政策水平和业务能力。
2、建立村民代表审议制度，把好评审关。按照村民自治相关规定，每10-15户选举1名村民代表（村三委会成员不得担任村民代表），每村选举村民代表不少于30人，建立健全村民代表会议。在农村低保评审中，首先由村三委员人员、村民小组长、驻村干部等组成的评议小组，通过入户核查，了解低保对象家庭变化情况，按照居民收入和家庭困难程度评议拟定本村低保名单和分类保障标准，然后提请村民代表会议讨论审议。村民代表会议审议必须有三分之二以上村民代表参会，经到会村民代表三分之二以上赞成通过，方可确定本村农村低保对象。严格按照“一评三审三榜”的程序运行（一评：即村评议小组评议拟定本村低保对象和分类保障标准；三审：即村民代表会议审议、乡镇政府审核、县民政局审批；三榜：即村民代表会议审议结果公示、乡
镇人民政审核公示、县民政局审批在县民政信息网公开），力求做到公正、公平、公开，从源头上杜绝 “人情保、关系保、干部保、产业保”。
3、加大违规低保查处力度，把好监督关。定期由审计、监察、财政、民政等部门对低保资金使用管理进行审计检查，加强内部监督；在监察、民政等部门设立低保举报电话，广泛接受群众举报监督；不定期组织各级人大代表、政协委员对农村低保工作进行监督视察；对发现的截留、贪污和“人情保、关系保、干部保、产业保”等问题由监察部门立案查处，收回违规低保金，并追究相关工作人员的责任。
4、充实乡镇民政干部队伍，做到专职专责。建议在本次乡镇机构改革中将部分富余人员调整充实到民政岗位，使各乡镇保证有2-3名民政工作人员，并专职专责。按照“农村低保工作实行地方各级人民政府负责制”的要求，从县级预算的农村低保资金总额中，按3%比例列支县、乡镇农村低保工作经费，用于农村低保规范化建设。同时，聘请村级民政信息监督员。每个村聘请1名民政信息监督员，每人每月发给100元工作补助，由县民政局统一考核管理。从而在机构人员、工作经费、办公设施等方面保障全县农村低保工作规范化运行。
5、加强组织领导，实行目标责任考核。农村低保工作是关注民生的一项系统工程，政策性强，涉及面广，因此，各级政府
要进一步提高认识，加强领导，把低保工作作为“保发展、保民生、保稳定”的政治任务纳入政府的议事日程，坚持农村低保乡镇人民政府负责制，县政府要将农村低保工作纳入乡镇年度目标责任考核，建立责任制，及时督导和帮助解决存在的问题和困难，不断提高农村低保工作的管理水平。