中国环境税制现状、问题及对策研究（上）
李慧凤（北京联合大学）
摘 要：环境污染已经成为当今世界面临的共同问题，制约着经济的发展，威胁着人类的生存。实施环境税则是解决这一问题的有效措施之一。本文介绍了环境税的理论基础，分析了中国环境税制度现状及存在的问题，认为中国现行有关环境保护的税费政策，由于存在缺少以保护环境为目的的专门税种、现有涉及环保的税种中有关环保的规定不健全、考虑环境保护因素的税收优惠单一等问题，其力度和系统性不足以形成对环境的保护。并对中国环境税制度建设对策进行了探讨，提出了在将部分排污费改为环境污染税，征水污染税、二氧化硫税和垃圾税，使其成为中国环境税的主体税种的基础上，调整现行资源税和消费税，构建中国环境税收体系的对策。
关键词：环境税，环境税制，税收体系，环境保护
一、引言
随着人类经济活动的不断扩大和深入，环境污染已经成为当今世界面临的共同问题，制约着经济的发展，威胁着人类的生存。环境污染是市场机制外部不经济的典型表现，为了克服这一市场机制的缺陷，各国都在积极探索一条协调生存与可持续发展的有效途径。政府环境保护的政策措施主要包括管制措施和经济措施两种类型，近年来，随着环境问题的愈演愈烈，传统的“命令—控制”式管制手段因无法约束日益市场化和分散化的经济个体的行为以及可能带来的高成本与低效率等问题正日益暴露其弊端。在这样的背景下，环境税作为一种基于市场的经济措施，具有使污染者承担环境污染责任，使其外部效应内部化，从而限制对环境有损害的经济活动，矫正市场失灵的效果正受到越来越多国家的关注。越来越多的国家通过建立环境税收体系调节经济运行。全球面临的环境问题，中国也不例外，中国在环境税方面的立法非常薄弱。在全球掀起低碳经济浪潮的今天，研究中国环境税制度现状、问题及建设对策，对于保护中国脆弱的环境和生态，促进社会经济可持续发展具有重要的现实意义。
二、环境税及其理论基础
环境税是国家为了保护环境与资源，对一切开发利用环境资源的单位和个人，按照其开发、利用自然资源的程度或污染破坏环境的程度征收的一种税。大致分为三类：一是以污染物排出量为标准的直接课税，如排污税，该税具有征税成本低、控制污染有针对性等优点，但因其只针对某一污染物，因而不利于同时解决连带性的环境间题。二是对商品和服务的间接课税，这是指通过改变营业税、增值税等间接税的税率来防止环境污染。三是环境减免税，这是指政府对某些有利于环保的行为或环保设施进行的税收减免。
环境税的思想来源是“庇古税”（Pigou Taxes）。
英国现代经济学家阿瑟·庇古早在1920年出版的《福利经济学》中主张对污染者按排污量征收一定的税，使之等于边际社会成本与边际私人成本之差。污染制造者在庇古税的刺激下可以从两方面控制污染量：一是采取污染治理技术，降低单位活动的排污量；二是减少制造污染的活动总量。污染者将根据自己的成本和利润函数作出对自己最优的选择，同时达到对社会的最优。庇古的外部性理论，是环境税最初的理论来源。
现代经济学认为，市场自由交易可以实现私人物品的有效生产，但环境等公共物品则应该由政府提供。环境税设立的最初目的是为市场提供其不能生产的公共物品。在环保领域中，个人的最优选择与社会利益往往相背离，所以，在环境保护领域仅强调市场的作用是不够的，单纯的市场作用很难保证生态环境得到有效保护，有必要通过征收环境税的方式校正市场失灵，并利用税收收入治理污染，保护环境，实现经济与环境的协调、可持续发展。
三、环境税国内外研究现状
环境税作为解决环境污染问题的有效措施之一，得到了国内外学者的普遍关注，国内外环境税研究进展归纳、总结如下：
1.国外环境税研究进展
庇古税是环境税思想产生的第一个里程碑，20世纪70年代末，环境税思想开始得到拓展和深化，主要集中在三个方面：
（1）环境税实施的可接受性研究。为保证政府和公众对环境税政策的接纳，尤其是要慎选税基和税率。对环境税费标准的确定，庇古以一般均衡模型导出，对单位污染所征的税费应等于污染所造成的边际社会损失。该理论的确立为减少税收扭曲、实现资源的有效配置提供了理论基石。到1990年，Bovenberg A.L和Goulder L.H也利用一般均衡模型，分析在经济系统存在扭曲税种时，最优环境税率的标准问题，并指出最优排放率往往低于庇古税税率，且其他税种造成的
扭曲越大，最优税率越低。该标准的提出，拓宽了税率确定的约束条件，也更为接近经济制度起作用的现实基础。
（2）环境税的分配影响研究。环境税会产生较大的分配影响，即增加了不公平分配税收支付负担的可能性，这种影响包括环境税对不同收人群体、不同类型家庭、以及企业与家庭之间的分配影响等。以欧美为代表的一些经济学家在承认环境税费环保作用的基础上，提出了环境税可以通过减少扭曲性税收的方式使人们在非环境方面受益。Tullock G认为，利用从环境税得到的收入，可以减少原有的扭曲性税收，从而减少税收的额外负担。Ballared和Medema还应用数学仿真模型分析了减少污染而采取征税和补贴方式对福利所产生的影响，并得出征税比补贴更为有效的结论。
（3）环境税的“双重红利”效应研究。庇古税以及之后的环境税研究主要集中在环境税的负外部性的纠正作用，而实际上，环境税不仅能够促进环境质量的改善，而且能够通过收人返还来削减具有扭曲效应的税收负担，减少效率损失，甚至提高就业水平，这就是环境税的“双重红利”效应。“双重红利”效应最初是由美国著名环境经济学家Pearce提出。而Goulder并不认同“双重红利”假说，认为环境税加重而不是减轻了已经存在的税收扭曲。
总的说来，国外环境税研究是以发达国家，尤其是以OECD国家的情况为背景进行的，对于发展中国家的情况考虑较少，但其研究方法及思路对于中国环境税问题的研究是有借鉴意义的。
2.国内环境税研究进展
（1）环境税征收依据研究。沈满洪对外部性理论的内涵及意义加以分析，在指出科斯理论局限性的基础上论述了环境税的征收依据；杨林则从市场失灵与政府失灵两个角度，包括环境的公共性、市场机制对外部效应无法内化、环境资源产权虚置、环境市场不充分、环境信息不对称、政策制定不当、政府调节手段有限、政府目标偏离等方面对环境税征收依据进行了系统论证，该研究丰富了环境税开征的基础理论。
（2）环境税“双重红利”效应实证研究。李洪心等利用CEG模型模拟了中国税收改革政策对生产、消费和政府收入所产生的一系列影响，模拟结果显示对不同行业根据污染强度设置不同的税率按产值征税，可以在控制污染行业产量、保护环境的同时，促进整体税制改革，减轻企业和居民的所得税负担，增加政府收入，从而验证了环境税的“双重红利”效果。
（3）环境税国际实践介绍和借鉴研究。武亚军、王志文、陈少强、魏珣等、李伯涛等对实施环境税制较成功的国家，如荷兰、瑞典、丹麦以及美国等进行了介绍和评价，并且结合我国社会、经济、环境与税制特点对我国环境税税种的设立、税基的确定、税率的选择等方面提出了政策建议。
纵观中国国内有关环境税的相关研究，可以概括为以下两个方面的特征：
其一，对环境税基础理论的研究。主要是在翻译、介绍国外有关环境税的理论、制度和实施经验的基础上，环境税的特点和功能、环境税概念界定、环境税与中国可持续发展研究等。
其二，关于中国环境税具体实施政策研究。主要是以国外环境税的制度经验为借鉴，来构想中国的环境税制度，从环境税税种的设立、税基的确定、税率的选择等方面提出了政策建议，而深层次考察分析中国国情、立足于中国实际，对中国现行税制中与环境有关的税种存在的主要问题、改革方向缺乏深入的分析。因此，梳理、总结中国环境税制度现状，深入分析中国现行环境税费存在的主要问题，完善现有税收制度，是中国环境税制度建设面临的一个重要课题。
四、中国现行税制中与环境有关的税种及存在的问题
1.中国现行税制中与环境有关的税种
中国在环境税方面的立法非常薄弱，在环保方面采取的税收措施很少。中国目前尚缺少以保护环境为目的的专门税种，中国现行税制中与环境保护有着直接或间接联系的税种主要有：
（1）资源税。现行资源税于1994年1月1日开始实施。该税种征收的主要目的是抑制对矿产资源的滥采滥挖和掠夺性开采，保护矿产资源，促进合理开发和有效利用。
（2）消费税。这是1994年税制改革在流转税中新设置的一个税种，国家将高能耗、不可再生以及不利于环境保护的消费品如鞭炮、焰火、汽油、柴油等商品纳入消费税的征税范围，目的在于限制损害环境产品的生产和消费。
（3）城镇土地使用税。该税于1988年11月1日起对在中国境内使用土地资源的单位和个人，就其实际占用的土地面积定额征收的一种税。征收目的主要在于加强对土地的管理，促进合理使用城镇土地。
（4）耕地占用税。于1987年开始征收，是对在中国境内占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位和个人，按其实际占用的耕地面积征收的一种税。其目的是为了约束和调节纳税人占用耕地的行为，加强土地管理。
（5）城市建设维护税。该税于1985年开征，成为环境保护融资的一种“专项税”。
（6）车船使用税。本身并不具有能源、环境方面的意义。但由于车船的使用与能源消费直接相关，对抑制能源消费有一定的作用。
（7）增值税。在增值税中，对一般纳税人生产以自己采掘的沙、土、石或其他矿物连续生产的砖、石灰，以及在原料中掺有煤矸石、石煤、粉煤灰、炉底渣等的建材产品，实行按简易办法征收。
另外，营业税、所得税、房产税等税种，也为环境保护和资源综合利用提供了税收政策上的激励。
中国环境税制现状、问题及对策研究（上）
李慧凤（北京联合大学）
摘 要：环境污染已经成为当今世界面临的共同问题，制约着经济的发展，威胁着人类的生存。实施环境税则是解决这一问题的有效措施之一。本文介绍了环境税的理论基础，分析了中国环境税制度现状及存在的问题，认为中国现行有关环境保护的税费政策，由于存在缺少以保护环境为目的的专门税种、现有涉及环保的税种中有关环保的规定不健全、考虑环境保护因素的税收优惠单一等问题，其力度和系统性不足以形成对环境的保护。并对中国环境税制度建设对策进行了探讨，提出了在将部分排污费改为环境污染税，征水污染税、二氧化硫税和垃圾税，使其成为中国环境税的主体税种的基础上，调整现行资源税和消费税，构建中国环境税收体系的对策。
关键词：环境税，环境税制，税收体系，环境保护
一、引言
随着人类经济活动的不断扩大和深入，环境污染已经成为当今世界面临的共同问题，制约着经济的发展，威胁着人类的生存。环境污染是市场机制外部不经济的典型表现，为了克服这一市场机制的缺陷，各国都在积极探索一条协调生存与可持续发展的有效途径。政府环境保护的政策措施主要包括管制措施和经济措施两种类型，近年来，随着环境问题的愈演愈烈，传统的“命令—控制”式管制手段因无法约束日益市场化和分散化的经济个体的行为以及可能带来的高成本与低效率等问题正日益暴露其弊端。在这样的背景下，环境税作为一种基于市场的经济措施，具有使污染者承担环境污染责任，使其外部效应内部化，从而限制对环境有损害的经济活动，矫正市场失灵的效果正受到越来越多国家的关注。越来越多的国家通过建立环境税收体系调节经济运行。全球面临的环境问题，中国也不例外，中国在环境税方面的立法非常薄弱。在全球掀起低碳经济浪潮的今天，研究中国环境税制度现状、问题及建设对策，对于保护中国脆弱的环境和生态，促进社会经济可持续发展具有重要的现实意义。
二、环境税及其理论基础
环境税是国家为了保护环境与资源，对一切开发利用环境资源的单位和个人，按照其开发、利用自然资源的程度或污染破坏环境的程度征收的一种税。大致分为三类：一是以污染物排出量为标准的直接课税，如排污税，该税具有征税成本低、控制污染有针对性等优点，但因其只针对某一污染物，因而不利于同时解决连带性的环境间题。二是对商品和服务的间接课税，这是指通过改变营业税、增值税等间接税的税率来防止环境污染。三是环境减免税，这是指政府对某些有利于环保的行为或环保设施进行的税收减免。
环境税的思想来源是“庇古税”（Pigou Taxes）。
英国现代经济学家阿瑟·庇古早在1920年出版的《福利经济学》中主张对污染者按排污量征收一定的税，使之等于边际社会成本与边际私人成本之差。污染制造者在庇古税的刺激下可以从两方面控制污染量：一是采取污染治理技术，降低单位活动的排污量；二是减少制造污染的活动总量。污染者将根据自己的成本和利润函数作出对自己最优的选择，同时达到对社会的最优。庇古的外部性理论，是环境税最初的理论来源。
现代经济学认为，市场自由交易可以实现私人物品的有效生产，但环境等公共物品则应该由政府提供。环境税设立的最初目的是为市场提供其不能生产的公共物品。在环保领域中，个人的最优选择与社会利益往往相背离，所以，在环境保护领域仅强调市场的作用是不够的，单纯的市场作用很难保证生态环境得到有效保护，有必要通过征收环境税的方式校正市场失灵，并利用税收收入治理污染，保护环境，实现经济与环境的协调、可持续发展。
三、环境税国内外研究现状
环境税作为解决环境污染问题的有效措施之一，得到了国内外学者的普遍关注，国内外环境税研究进展归纳、总结如下：
1.国外环境税研究进展
庇古税是环境税思想产生的第一个里程碑，20世纪70年代末，环境税思想开始得到拓展和深化，主要集中在三个方面：
（1）环境税实施的可接受性研究。为保证政府和公众对环境税政策的接纳，尤其是要慎选税基和税率。对环境税费标准的确定，庇古以一般均衡模型导出，对单位污染所征的税费应等于污染所造成的边际社会损失。该理论的确立为减少税收扭曲、实现资源的有效配置提供了理论基石。到1990年，Bovenberg A.L和Goulder L.H也利用一般均衡模型，分析在经济系统存在扭曲税种时，最优环境税率的标准问题，并指出最优排放率往往低于庇古税税率，且其他税种造成的
扭曲越大，最优税率越低。该标准的提出，拓宽了税率确定的约束条件，也更为接近经济制度起作用的现实基础。
（2）环境税的分配影响研究。环境税会产生较大的分配影响，即增加了不公平分配税收支付负担的可能性，这种影响包括环境税对不同收人群体、不同类型家庭、以及企业与家庭之间的分配影响等。以欧美为代表的一些经济学家在承认环境税费环保作用的基础上，提出了环境税可以通过减少扭曲性税收的方式使人们在非环境方面受益。Tullock G认为，利用从环境税得到的收入，可以减少原有的扭曲性税收，从而减少税收的额外负担。Ballared和Medema还应用数学仿真模型分析了减少污染而采取征税和补贴方式对福利所产生的影响，并得出征税比补贴更为有效的结论。
（3）环境税的“双重红利”效应研究。庇古税以及之后的环境税研究主要集中在环境税的负外部性的纠正作用，而实际上，环境税不仅能够促进环境质量的改善，而且能够通过收人返还来削减具有扭曲效应的税收负担，减少效率损失，甚至提高就业水平，这就是环境税的“双重红利”效应。“双重红利”效应最初是由美国著名环境经济学家Pearce提出。而Goulder并不认同“双重红利”假说，认为环境税加重而不是减轻了已经存在的税收扭曲。
总的说来，国外环境税研究是以发达国家，尤其是以OECD国家的情况为背景进行的，对于发展中国家的情况考虑较少，但其研究方法及思路对于中国环境税问题的研究是有借鉴意义的。
2.国内环境税研究进展
（1）环境税征收依据研究。沈满洪对外部性理论的内涵及意义加以分析，在指出科斯理论局限性的基础上论述了环境税的征收依据；杨林则从市场失灵与政府失灵两个角度，包括环境的公共性、市场机制对外部效应无法内化、环境资源产权虚置、环境市场不充分、环境信息不对称、政策制定不当、政府调节手段有限、政府目标偏离等方面对环境税征收依据进行了系统论证，该研究丰富了环境税开征的基础理论。
（2）环境税“双重红利”效应实证研究。李洪心等利用CEG模型模拟了中国税收改革政策对生产、消费和政府收入所产生的一系列影响，模拟结果显示对不同行业根据污染强度设置不同的税率按产值征税，可以在控制污染行业产量、保护环境的同时，促进整体税制改革，减轻企业和居民的所得税负担，增加政府收入，从而验证了环境税的“双重红利”效果。
（3）环境税国际实践介绍和借鉴研究。武亚军、王志文、陈少强、魏珣等、李伯涛等对实施环境税制较成功的国家，如荷兰、瑞典、丹麦以及美国等进行了介绍和评价，并且结合我国社会、经济、环境与税制特点对我国环境税税种的设立、税基的确定、税率的选择等方面提出了政策建议。
纵观中国国内有关环境税的相关研究，可以概括为以下两个方面的特征：
其一，对环境税基础理论的研究。主要是在翻译、介绍国外有关环境税的理论、制度和实施经验的基础上，环境税的特点和功能、环境税概念界定、环境税与中国可持续发展研究等。
其二，关于中国环境税具体实施政策研究。主要是以国外环境税的制度经验为借鉴，来构想中国的环境税制度，从环境税税种的设立、税基的确定、税率的选择等方面提出了政策建议，而深层次考察分析中国国情、立足于中国实际，对中国现行税制中与环境有关的税种存在的主要问题、改革方向缺乏深入的分析。因此，梳理、总结中国环境税制度现状，深入分析中国现行环境税费存在的主要问题，完善现有税收制度，是中国环境税制度建设面临的一个重要课题。
四、中国现行税制中与环境有关的税种及存在的问题
1.中国现行税制中与环境有关的税种
中国在环境税方面的立法非常薄弱，在环保方面采取的税收措施很少。中国目前尚缺少以保护环境为目的的专门税种，中国现行税制中与环境保护有着直接或间接联系的税种主要有：
（1）资源税。现行资源税于1994年1月1日开始实施。该税种征收的主要目的是抑制对矿产资源的滥采滥挖和掠夺性开采，保护矿产资源，促进合理开发和有效利用。
（2）消费税。这是1994年税制改革在流转税中新设置的一个税种，国家将高能耗、不可再生以及不利于环境保护的消费品如鞭炮、焰火、汽油、柴油等商品纳入消费税的征税范围，目的在于限制损害环境产品的生产和消费。
（3）城镇土地使用税。该税于1988年11月1日起对在中国境内使用土地资源的单位和个人，就其实际占用的土地面积定额征收的一种税。征收目的主要在于加强对土地的管理，促进合理使用城镇土地。
（4）耕地占用税。于1987年开始征收，是对在中国境内占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位和个人，按其实际占用的耕地面积征收的一种税。其目的是为了约束和调节纳税人占用耕地的行为，加强土地管理。
（5）城市建设维护税。该税于1985年开征，成为环境保护融资的一种“专项税”。
（6）车船使用税。本身并不具有能源、环境方面的意义。但由于车船的使用与能源消费直接相关，对抑制能源消费有一定的作用。
（7）增值税。在增值税中，对一般纳税人生产以自己采掘的沙、土、石或其他矿物连续生产的砖、石灰，以及在原料中掺有煤矸石、石煤、粉煤灰、炉底渣等的建材产品，实行按简易办法征收。
另外，营业税、所得税、房产税等税种，也为环境保护和资源综合利用提供了税收政策上的激励。