对公路建设项目办理项目法人设立登记的思考
【摘要】公路建设事业蓬勃发展，为规范管理应实行项目法人负责制度。本文针对公益性公路建设项目法人在进行设立登记时部门规章与法律法规的冲突进行了详细的对比分析，并提出了依法管理的建议。
【关键词】公路建设项目法人 设立登记 法律障碍 对策
当前，我省公路建设如火如荼。“十一五”期间，计划投资1584亿元建设公路，打造坦途湖南。其中投资1010亿元，加快高速公路建设，到“十一五”末通车里程达到3500公里；投资292亿元，新改建6000公里国省道干线公路；投资282亿元，新改建95000公里农村公路。任务之艰巨，时间之紧迫，是全所未有的。广大公路建设者正满怀热忱地奋战在公路一线，用双手绘制湖南交通美好明天。一个个建设项目（指政府投资项目）相继开工，依法应实行项目法人负责制，可在进行项目法人设立登记时，与现行的法律、法规有诸多冲突。
一、公路建设项目应实行项目法人负责制的有关法律、规章 公路建设项目实行项目法人负责制的法律、规章有：
1、《公路法》第二十三条规定，公路建设项目应当按照国家有关规定实行法人负责制度。
2、交通部2000年第7号令《公路建设四项制度实施办法》第五条规定，公路建设项目法人分为经营性公路建设项目法人和公益性公路建设项目法人。依法投资建设经营性公路项目的国内外经济组织为经营性公路建设项目法人。非经营性公路建设项目法人为公益性公路建设项目法人。第六条规定，经营性公路建设项目应依法成立有限责任公司或股份有限公司，对建设项目筹划、资金筹措、建设实施、运营管理、债务偿还和资产管理全过程负责。公益性公路建设项目应明确或组建项目法人，根据交通主管部门授权，对建设项目筹划、资金筹措、建设实施全过程负责。
3、交通部交公路发〔2001〕583号《公路建设项目法人资格标准（试行）》中规定，对经营性公路，项目法人应具有工商行政管理部门颁发的《企业法人营业执照》；对公益性公路，项目法人应具有事业单位登记管理机关颁发的《事业单位
法人证书》。
二、办理项目法人设立登记时与有关法律、法规的冲突
根据以上规定，依法投资建设经营性公路，买断几十年收费经营权作为投资回报的国内外经济组织，依照新《公司法》（指2005年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议修订，自2006年1月1日起施行的《公司法》）的规定办理工商登记很简单，因为它本身具有法人地位，具备民事法律关系主体资格。 而政府投资为主体的项目，属公益性公路建设项目，根据交通部规定应取得《事业单位法人证书》。而根据国务院2004第411号令《事业单位登记管理暂行条例》（以下简称《事业登记条例》）第三条的有关规定：事业单位经县级以上各级人民政府及其有关主管部门批准成立。第五条的有关规定：县级以上各级人民政府机构编制管理机关所属的事业单位登记管理机构负责实施事业单位的登记管理工作。也就是说，项目法人应首先取得县级以上各级人民政府及其主管部门批准成立的文件，再到各级事业单位登记管理局登记后方能取得《事业单位法人证书》。 目前，我省公路建设项目的投资和管理体制是：高速公路建设项目（不含完全由民营资本建设的项目）的资金来源一般由交通部投资、省交通重点建设资金、国内外银行贷款等组成。普通公路除以上资金来源外，还包括一部分地方政府自筹资金。对于高速公路省里成立了省高速公路建设开发总公司负责资金筹措和在建项目的建设管理，每条在建高速公路成立一个项目公司。普通公路一般授权地方公路局或交通局成立项目公司。项目公司只负责项目的建设实施。项目建成后，高速公路成立管理处，负责运营管理和收费还贷。普通公路移交地方公路局或交通局养护，有贷款的依法依规成立收费站收费还贷。
公路建设项目，建设期短的不到1年，长的也就3－4年。对于这样一个临时机构，同时在每年新开工建设项目比较多的情况下（“十一五”期间，光普通公路新开工项目就有90多个），县级以上各级人民政府及其各级机构编制委员会不可能针对每个建设项目下达批文。就算有的地方违规得到了批文，也不符合《事业登记条例》第六条有与其业务活动相适应的经费来源的规定。因项目公司除项目建设资金外，其他一无所有。事业单位登记管理局根据《事业登记条例》的有关规
定也不可能颁发《事业单位法人证书》。
实际中，公路建设项目对外都称为某某公路建设开发有限公司。不能根据交通部规定按事业单位登记的情况下，如按照新《公司法》规定来设立，对普通公路建设项目来说，也有以下几点不合法：
1、出资人不合法
普通公路授权地方公路局或交通局成立项目公司进行管理，可交通局是行政机关，公路局是事业单位，不符合国家工商行政管理局于1998年1月7日发布的《公司登记管理若干问题的规定》中党政机关及其工作人员、国家公务员、银行在职员工等法律、法规禁止兴办经济实体的单位和个人，不得投资设立公司的规定。从本质上讲，政府投资公路建设设立的项目公司应属于国有独资公司。如作为国有独资公司登记，也不符合《公司登记管理条例》（国务院2005第451号令）第二十条的有关规定：设立国有独资公司，应当由国务院或者地方人民政府授权的本级人民政府国有资产监督管理机构作为申请人, 申请设立登记。
2、注册资本不合法
普通公路的建设，被授权管理的地方公路局或交通局自身经费都是由财政拨款，不可能再拿出资金来进行投资设立公司，所以在工商注册时没有注册资本金。公路局或交通局管理的工程建设资金，是专项资金，不符合注册资本金的规定。
3、财务会计不合法
如年度财务会计报告应依法经会计师事务所审计，年末要制定利润分配方案等，公益性公路建设项目都不执行这些规定。
对高速公路建设项目来说，新《公司法》施行后，高速公路成立项目公司在一定程度上有法可依了。因省高速公路建设开发总公司是省政府以湘政办函
[1993]62号文件批准成立的国有独资企业，具有企业法人资格，根据新《公司法》规定，法人可以成立一人有限责任公司。投资主体合格，但是在注册资本、财务会计上也不符合新《公司法》的有关规定。
综上所述，公益性公路建设项目要依法依规办理项目法人设立登记，是行不通的。实际操作中，有的是政府行文、行政干预、工商行政管理部门违法办理《企
业法人营业执照》；有的是政府及其有关部门行文，不办理工商登记，以批文作为公司成立的标志。这样的公司在办理银行开户时也是领导协调。按上述方法成立的公司，项目公司不具备民事法律关系主体资格，不是真正意义上的法人。一旦遇到诉讼，在法律上连应诉资格都没有。这也与国家正大力推进依法治国的方针背道而驰。
三、尽快将基本建设项目如何实施项目法人负责制上升到法律的建议 项目法人负责制最早由原国家计委以计建设［1996］673号文件
《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》(以下简称《暂行规定》) 提出，主要是规范国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段的管理行为，对非经营性基本建设项目(约占各级政府投资项目的80%)而言，项目法人如何组建、按何种机制运行等，《暂行规定》都未作严密的、科学的、强制性的规定。非经营性基本建设项目参照此部门规章执行起来与现行法律、法规有诸多冲突，为进一步加强基础设施的建设与管理，笔者建议：
1、尽快制订《基础设施建设管理法》。用法律来规范各级基础设施建设管理主体的权利、义务及其应具备的资格，并将工程监理制、招标投标制、合同管理制纳入《基础设施建设管理法》的内容，与已颁布实施的《招标投标法》、《合同法》、《建设工程质量管理条例》等法律法规一起形成严密的、科学的基础设施建设管理法律体系。
2、在《基础设施建设管理法》中，应着重对下述内容作出具体规定：
(1)将政府、主管部门的行政职能与基础设施建设管理法人的建设管理职能分开。
(2)明确规定政府投资的使用范围。
(3)明确建设管理法人的产生办法，并注意与现行法律、法规相协调。
(4)明确建设管理法人对所承担项目的财务管理机制。
(5)明确各级建设管理主体的法律责任。
参考文献
肖静. 对项目法人责任制的思考. 中国水利，2000（6）.
湖南省竹城公路建设开发有限公司 何志坚
对公路建设项目办理项目法人设立登记的思考
【摘要】公路建设事业蓬勃发展，为规范管理应实行项目法人负责制度。本文针对公益性公路建设项目法人在进行设立登记时部门规章与法律法规的冲突进行了详细的对比分析，并提出了依法管理的建议。
【关键词】公路建设项目法人 设立登记 法律障碍 对策
当前，我省公路建设如火如荼。“十一五”期间，计划投资1584亿元建设公路，打造坦途湖南。其中投资1010亿元，加快高速公路建设，到“十一五”末通车里程达到3500公里；投资292亿元，新改建6000公里国省道干线公路；投资282亿元，新改建95000公里农村公路。任务之艰巨，时间之紧迫，是全所未有的。广大公路建设者正满怀热忱地奋战在公路一线，用双手绘制湖南交通美好明天。一个个建设项目（指政府投资项目）相继开工，依法应实行项目法人负责制，可在进行项目法人设立登记时，与现行的法律、法规有诸多冲突。
一、公路建设项目应实行项目法人负责制的有关法律、规章 公路建设项目实行项目法人负责制的法律、规章有：
1、《公路法》第二十三条规定，公路建设项目应当按照国家有关规定实行法人负责制度。
2、交通部2000年第7号令《公路建设四项制度实施办法》第五条规定，公路建设项目法人分为经营性公路建设项目法人和公益性公路建设项目法人。依法投资建设经营性公路项目的国内外经济组织为经营性公路建设项目法人。非经营性公路建设项目法人为公益性公路建设项目法人。第六条规定，经营性公路建设项目应依法成立有限责任公司或股份有限公司，对建设项目筹划、资金筹措、建设实施、运营管理、债务偿还和资产管理全过程负责。公益性公路建设项目应明确或组建项目法人，根据交通主管部门授权，对建设项目筹划、资金筹措、建设实施全过程负责。
3、交通部交公路发〔2001〕583号《公路建设项目法人资格标准（试行）》中规定，对经营性公路，项目法人应具有工商行政管理部门颁发的《企业法人营业执照》；对公益性公路，项目法人应具有事业单位登记管理机关颁发的《事业单位
法人证书》。
二、办理项目法人设立登记时与有关法律、法规的冲突
根据以上规定，依法投资建设经营性公路，买断几十年收费经营权作为投资回报的国内外经济组织，依照新《公司法》（指2005年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议修订，自2006年1月1日起施行的《公司法》）的规定办理工商登记很简单，因为它本身具有法人地位，具备民事法律关系主体资格。 而政府投资为主体的项目，属公益性公路建设项目，根据交通部规定应取得《事业单位法人证书》。而根据国务院2004第411号令《事业单位登记管理暂行条例》（以下简称《事业登记条例》）第三条的有关规定：事业单位经县级以上各级人民政府及其有关主管部门批准成立。第五条的有关规定：县级以上各级人民政府机构编制管理机关所属的事业单位登记管理机构负责实施事业单位的登记管理工作。也就是说，项目法人应首先取得县级以上各级人民政府及其主管部门批准成立的文件，再到各级事业单位登记管理局登记后方能取得《事业单位法人证书》。 目前，我省公路建设项目的投资和管理体制是：高速公路建设项目（不含完全由民营资本建设的项目）的资金来源一般由交通部投资、省交通重点建设资金、国内外银行贷款等组成。普通公路除以上资金来源外，还包括一部分地方政府自筹资金。对于高速公路省里成立了省高速公路建设开发总公司负责资金筹措和在建项目的建设管理，每条在建高速公路成立一个项目公司。普通公路一般授权地方公路局或交通局成立项目公司。项目公司只负责项目的建设实施。项目建成后，高速公路成立管理处，负责运营管理和收费还贷。普通公路移交地方公路局或交通局养护，有贷款的依法依规成立收费站收费还贷。
公路建设项目，建设期短的不到1年，长的也就3－4年。对于这样一个临时机构，同时在每年新开工建设项目比较多的情况下（“十一五”期间，光普通公路新开工项目就有90多个），县级以上各级人民政府及其各级机构编制委员会不可能针对每个建设项目下达批文。就算有的地方违规得到了批文，也不符合《事业登记条例》第六条有与其业务活动相适应的经费来源的规定。因项目公司除项目建设资金外，其他一无所有。事业单位登记管理局根据《事业登记条例》的有关规
定也不可能颁发《事业单位法人证书》。
实际中，公路建设项目对外都称为某某公路建设开发有限公司。不能根据交通部规定按事业单位登记的情况下，如按照新《公司法》规定来设立，对普通公路建设项目来说，也有以下几点不合法：
1、出资人不合法
普通公路授权地方公路局或交通局成立项目公司进行管理，可交通局是行政机关，公路局是事业单位，不符合国家工商行政管理局于1998年1月7日发布的《公司登记管理若干问题的规定》中党政机关及其工作人员、国家公务员、银行在职员工等法律、法规禁止兴办经济实体的单位和个人，不得投资设立公司的规定。从本质上讲，政府投资公路建设设立的项目公司应属于国有独资公司。如作为国有独资公司登记，也不符合《公司登记管理条例》（国务院2005第451号令）第二十条的有关规定：设立国有独资公司，应当由国务院或者地方人民政府授权的本级人民政府国有资产监督管理机构作为申请人, 申请设立登记。
2、注册资本不合法
普通公路的建设，被授权管理的地方公路局或交通局自身经费都是由财政拨款，不可能再拿出资金来进行投资设立公司，所以在工商注册时没有注册资本金。公路局或交通局管理的工程建设资金，是专项资金，不符合注册资本金的规定。
3、财务会计不合法
如年度财务会计报告应依法经会计师事务所审计，年末要制定利润分配方案等，公益性公路建设项目都不执行这些规定。
对高速公路建设项目来说，新《公司法》施行后，高速公路成立项目公司在一定程度上有法可依了。因省高速公路建设开发总公司是省政府以湘政办函
[1993]62号文件批准成立的国有独资企业，具有企业法人资格，根据新《公司法》规定，法人可以成立一人有限责任公司。投资主体合格，但是在注册资本、财务会计上也不符合新《公司法》的有关规定。
综上所述，公益性公路建设项目要依法依规办理项目法人设立登记，是行不通的。实际操作中，有的是政府行文、行政干预、工商行政管理部门违法办理《企
业法人营业执照》；有的是政府及其有关部门行文，不办理工商登记，以批文作为公司成立的标志。这样的公司在办理银行开户时也是领导协调。按上述方法成立的公司，项目公司不具备民事法律关系主体资格，不是真正意义上的法人。一旦遇到诉讼，在法律上连应诉资格都没有。这也与国家正大力推进依法治国的方针背道而驰。
三、尽快将基本建设项目如何实施项目法人负责制上升到法律的建议 项目法人负责制最早由原国家计委以计建设［1996］673号文件
《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》(以下简称《暂行规定》) 提出，主要是规范国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段的管理行为，对非经营性基本建设项目(约占各级政府投资项目的80%)而言，项目法人如何组建、按何种机制运行等，《暂行规定》都未作严密的、科学的、强制性的规定。非经营性基本建设项目参照此部门规章执行起来与现行法律、法规有诸多冲突，为进一步加强基础设施的建设与管理，笔者建议：
1、尽快制订《基础设施建设管理法》。用法律来规范各级基础设施建设管理主体的权利、义务及其应具备的资格，并将工程监理制、招标投标制、合同管理制纳入《基础设施建设管理法》的内容，与已颁布实施的《招标投标法》、《合同法》、《建设工程质量管理条例》等法律法规一起形成严密的、科学的基础设施建设管理法律体系。
2、在《基础设施建设管理法》中，应着重对下述内容作出具体规定：
(1)将政府、主管部门的行政职能与基础设施建设管理法人的建设管理职能分开。
(2)明确规定政府投资的使用范围。
(3)明确建设管理法人的产生办法，并注意与现行法律、法规相协调。
(4)明确建设管理法人对所承担项目的财务管理机制。
(5)明确各级建设管理主体的法律责任。
参考文献
肖静. 对项目法人责任制的思考. 中国水利，2000（6）.
湖南省竹城公路建设开发有限公司 何志坚