检察机关参与民事公益诉讼的方式
作者：吴晓燕
来源：《法制与经济·上旬刊》2011年第11期
[摘要]我国现行法律并没有规定检察机关可以进行民事公益诉讼。但随着法治进程的不断深入，公益纠纷的日益增多，急需通过法律设定代表公共利益的法律主体并赋予其相应的诉权。在此背景之下，确立检察机关作为国家利益和社会公共利益的原属主体资格，建立检察机关提起民事公益诉讼制度，已成当务之急。
[关键词]检察机关；民事诉讼；公益诉讼
随着我国社会经济的快速发展，在建立社会主义市场经济体制的过程中，出现了大量的侵害国家利益和社会公共利益的案件．如国有资产流失案件、垄断经营案件、环境与自然资源的公害案件、不合理利用土地案件、破坏土地资源案件等公共性的违法侵害国家利益和社会公共利益的案件。但是，由于我国公益诉讼的原告制度在程序法上的缺失，致使国家利益和社会公共利益无法获得圆满的救济与维护，仅仅依靠公民以原告资格向法院提起民事诉讼是非常不现实的。根据民事诉讼法理论，当事人仅能获得自身受侵害权利范围内的救济，而对于超出自身权利范围的国家利益和社会公共利益，公民无权提起诉讼。因此，确立检察机关作为国家利益和社会公共利益的原告主体资格，建立检察机关提起民事公益诉讼制度，已是当务之急。关于公益诉讼，我国大多数学者认为，其是与一般诉讼，即私益诉讼相对的一个概念，是指特定的国家机关和相关的团体、个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定第三人的利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。值得注意的是，公益诉讼不是一种单独的诉讼形式，而是一种以诉讼目的为基准界定的概念。与维护个人和组织自身的合法权益的私益诉讼相比，公益诉讼的诉讼目的是维护国家利益、公共利益和社会秩序。
检察机关参与民事公益诉讼有其必要性，这主要是由于公共利益与弱势群体的存在。虽然民事诉讼法规定以直接利害关系作为民事诉讼发起条件，但现实中存在大量的公共利益由于缺少明确的主体，而使其受到的侵害得不到救济。除了抗诉之外，检察机关参与民事公益诉讼方式主要有以下三种。
一、检察机关督促、支持民事公益诉讼
（一）检察机关督促民事公益诉讼即指针对当事人不愿起诉的情况运用检察建议督促起诉。在我国现行宪政体制下，政府应当是公益的代表。对于公共利益受到侵害需要并可以通过法定诉讼方式予以保护的，应当由相关行政主管机构和部门提起公益诉讼。但在司法实践中， 所谓公益代表的政府相关部门往往怠于行使该项职责。而检察机关作为国家的法律监督机关就应当通过检察建议的形式，督促利益单位认真履行职责，提起诉讼，解决诉讼主体缺位的问题，从而使国家和社会利益得到有效保护。①检察机关以检察建议的方式督促进行民事公益诉
讼，相对于其他参与民事公益诉讼的方式来说，在理论上是一种相对较为顺畅的方式。但由于没有相关立法的支持，检察建议的执行情况大受影响。检察建议一般作为内部司法文书通知相关单位或部门，缺乏足够的权威，对受建议单位没有约束力。检察机关虽然可用检察建议的方式督促诉讼的进行，但如果法定的诉讼主体不进行诉讼，检察机关也无法对诉讼的启动进行强制。因此，检察建议虽程序简便，可操作性强，但因为缺少必要的刚性，其法律效力受到限制。
（二）检察机关依法支持民事公益诉讼是指针对当事人不能起诉的情况支持起诉。我国《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”该规定为检察机关支持民事公益诉讼提供了法律依据。2001年最高人民检察院在《关于加强民事行政检察工作若干问题的意见》中提出，要积极稳妥地开展支持起诉工作，对侵害国家利益、社会公共利益的案件，支持有起诉权的当事人向法院提起诉讼。通常在两种情况下检察机关支持相关主体进行民事公益诉讼：一是为保护国有资产，检察机关支持民事诉讼；二是为保护弱势群体的合法权益，检察机关支持民事诉讼。②民事公益诉讼采取检察机关支持起诉的办法，由于维护公共利益和原告的利益往往难以完全重合，启动起来相当困难。③而且，在支持相关主体进行民事诉讼的方式中，由于缺少法律可操作性规定的支持，检察机关出庭支持起诉只能处于被动的地位。在开庭时，仅宣读支持起诉书，发表出庭意见，不参与辩论和调解。而在检察机关不出庭的情况下，虽然避免了其被动的地位，但仍然无法避免检察机关的参与可能造成当事人双方法律地位失衡的问题。
二、检察机关依职权提起刑事附带民事诉讼
检察机关提起的刑事附带民事诉讼是民事公益诉讼的特殊形式。我国《刑事诉讼法》第77条第2款规定，因被告人的犯罪行为致使国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院可以提起刑事附带民事诉讼。以及《人民检察院刑事诉讼规则》第250条规定：“人民检察院审查移送起诉的案件，必须查明有无附带民事诉讼和对于国家财产、集体财产遭受损失的，是否需要人民检察院提起附带民事诉讼。”以上法律法规是从保护国家利益、集体利益的角度出发，根据人民检察院法律监督机关的性质，对检察机关提起刑事附带民事诉讼职能的一个授权性规定，也是检察机关的一个法定职责。刑事附带民事诉讼中国家财产、集体财产的损失是由被告人的犯罪（下转第109页）（上接第107页）行为造成，因而这种方式不能保护因一般违法行为(非刑事犯罪行为)造成损失的国家利益、集体利益、社会公共利益。
三、检察机关提起民事公益诉讼
关于检察机关参与民事公益诉讼的方式，笔者认为，除了上文中所提的督促、支持公益诉讼，提起刑事附带民事诉讼外，检察机关还应对一些严重侵害公益的情况提起特定的民事公益诉讼。从当前我国的相关的法律规定可以看出，在民事诉讼法律规定中，没有赋予检察机关民事诉讼权。从某种程度上说，民事诉讼的立法规定解决了检察机关对法院在审理案件的结果监督，而不是过程监督，即已有规定解决的只是检察机关对法院的监督，而不是作为一个法律监
检察机关参与民事公益诉讼的方式
作者：吴晓燕
来源：《法制与经济·上旬刊》2011年第11期
[摘要]我国现行法律并没有规定检察机关可以进行民事公益诉讼。但随着法治进程的不断深入，公益纠纷的日益增多，急需通过法律设定代表公共利益的法律主体并赋予其相应的诉权。在此背景之下，确立检察机关作为国家利益和社会公共利益的原属主体资格，建立检察机关提起民事公益诉讼制度，已成当务之急。
[关键词]检察机关；民事诉讼；公益诉讼
随着我国社会经济的快速发展，在建立社会主义市场经济体制的过程中，出现了大量的侵害国家利益和社会公共利益的案件．如国有资产流失案件、垄断经营案件、环境与自然资源的公害案件、不合理利用土地案件、破坏土地资源案件等公共性的违法侵害国家利益和社会公共利益的案件。但是，由于我国公益诉讼的原告制度在程序法上的缺失，致使国家利益和社会公共利益无法获得圆满的救济与维护，仅仅依靠公民以原告资格向法院提起民事诉讼是非常不现实的。根据民事诉讼法理论，当事人仅能获得自身受侵害权利范围内的救济，而对于超出自身权利范围的国家利益和社会公共利益，公民无权提起诉讼。因此，确立检察机关作为国家利益和社会公共利益的原告主体资格，建立检察机关提起民事公益诉讼制度，已是当务之急。关于公益诉讼，我国大多数学者认为，其是与一般诉讼，即私益诉讼相对的一个概念，是指特定的国家机关和相关的团体、个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定第三人的利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。值得注意的是，公益诉讼不是一种单独的诉讼形式，而是一种以诉讼目的为基准界定的概念。与维护个人和组织自身的合法权益的私益诉讼相比，公益诉讼的诉讼目的是维护国家利益、公共利益和社会秩序。
检察机关参与民事公益诉讼有其必要性，这主要是由于公共利益与弱势群体的存在。虽然民事诉讼法规定以直接利害关系作为民事诉讼发起条件，但现实中存在大量的公共利益由于缺少明确的主体，而使其受到的侵害得不到救济。除了抗诉之外，检察机关参与民事公益诉讼方式主要有以下三种。
一、检察机关督促、支持民事公益诉讼
（一）检察机关督促民事公益诉讼即指针对当事人不愿起诉的情况运用检察建议督促起诉。在我国现行宪政体制下，政府应当是公益的代表。对于公共利益受到侵害需要并可以通过法定诉讼方式予以保护的，应当由相关行政主管机构和部门提起公益诉讼。但在司法实践中， 所谓公益代表的政府相关部门往往怠于行使该项职责。而检察机关作为国家的法律监督机关就应当通过检察建议的形式，督促利益单位认真履行职责，提起诉讼，解决诉讼主体缺位的问题，从而使国家和社会利益得到有效保护。①检察机关以检察建议的方式督促进行民事公益诉
讼，相对于其他参与民事公益诉讼的方式来说，在理论上是一种相对较为顺畅的方式。但由于没有相关立法的支持，检察建议的执行情况大受影响。检察建议一般作为内部司法文书通知相关单位或部门，缺乏足够的权威，对受建议单位没有约束力。检察机关虽然可用检察建议的方式督促诉讼的进行，但如果法定的诉讼主体不进行诉讼，检察机关也无法对诉讼的启动进行强制。因此，检察建议虽程序简便，可操作性强，但因为缺少必要的刚性，其法律效力受到限制。
（二）检察机关依法支持民事公益诉讼是指针对当事人不能起诉的情况支持起诉。我国《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”该规定为检察机关支持民事公益诉讼提供了法律依据。2001年最高人民检察院在《关于加强民事行政检察工作若干问题的意见》中提出，要积极稳妥地开展支持起诉工作，对侵害国家利益、社会公共利益的案件，支持有起诉权的当事人向法院提起诉讼。通常在两种情况下检察机关支持相关主体进行民事公益诉讼：一是为保护国有资产，检察机关支持民事诉讼；二是为保护弱势群体的合法权益，检察机关支持民事诉讼。②民事公益诉讼采取检察机关支持起诉的办法，由于维护公共利益和原告的利益往往难以完全重合，启动起来相当困难。③而且，在支持相关主体进行民事诉讼的方式中，由于缺少法律可操作性规定的支持，检察机关出庭支持起诉只能处于被动的地位。在开庭时，仅宣读支持起诉书，发表出庭意见，不参与辩论和调解。而在检察机关不出庭的情况下，虽然避免了其被动的地位，但仍然无法避免检察机关的参与可能造成当事人双方法律地位失衡的问题。
二、检察机关依职权提起刑事附带民事诉讼
检察机关提起的刑事附带民事诉讼是民事公益诉讼的特殊形式。我国《刑事诉讼法》第77条第2款规定，因被告人的犯罪行为致使国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院可以提起刑事附带民事诉讼。以及《人民检察院刑事诉讼规则》第250条规定：“人民检察院审查移送起诉的案件，必须查明有无附带民事诉讼和对于国家财产、集体财产遭受损失的，是否需要人民检察院提起附带民事诉讼。”以上法律法规是从保护国家利益、集体利益的角度出发，根据人民检察院法律监督机关的性质，对检察机关提起刑事附带民事诉讼职能的一个授权性规定，也是检察机关的一个法定职责。刑事附带民事诉讼中国家财产、集体财产的损失是由被告人的犯罪（下转第109页）（上接第107页）行为造成，因而这种方式不能保护因一般违法行为(非刑事犯罪行为)造成损失的国家利益、集体利益、社会公共利益。
三、检察机关提起民事公益诉讼
关于检察机关参与民事公益诉讼的方式，笔者认为，除了上文中所提的督促、支持公益诉讼，提起刑事附带民事诉讼外，检察机关还应对一些严重侵害公益的情况提起特定的民事公益诉讼。从当前我国的相关的法律规定可以看出，在民事诉讼法律规定中，没有赋予检察机关民事诉讼权。从某种程度上说，民事诉讼的立法规定解决了检察机关对法院在审理案件的结果监督，而不是过程监督，即已有规定解决的只是检察机关对法院的监督，而不是作为一个法律监