第11卷第10期2012年10月
广州大学学报（社会科学版）
Journal of Guangzhou University （Social Science Edition ）
Vol．11No．10
Oct．2012
开放政府与政府数据公开战略
周
和
(武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉430072)
摘
要：提高政府公信力是全球关注的问题，创新政府管理，建设透明与开放政府，更多地在公共
事务上实行公民参与，已成为全球的发展趋势。各国政府也在努力寻找各种途径，使政府更加透明、“回应性更强、更加负责和有效。这也使得美国开放政府”行动的影响越来越大。透明度、参与和协作这三项原则，构成开放政府的基石。而合理地开放政府信息、扩大信息公开与敏感信息的保护、提高政府信息的可及性则是有效实施政府数据公开战略，建设开放政府的必然选择。
关键词：开放政府; 透明的政府; 参与的政府; 协作的政府; 政府数据公开中图分类号：D 630．9
文献标识码：A
394X （2012）10-0011-06文章编号：1671-进程。
1993年，克林顿政府提出要构建电子政府。1995年5月，，克林顿签署《文牍精简法》要求
规定到2003各部门呈交的表格必须使用电子方式，
年10月全部使用电子文件，同时考虑风险、成本与收益，酌情使用电子签名。
1996年，，美国政府发动“重塑政府计划”提出
使美国要让联邦机构最迟在2003年全部实现上网，
民众能够充分获得联邦政府掌握的各种信息。
2000年9月，美国政府开通“第一政府”网站。这是个超大型电子网站，旨在加速政府对公民需要
并能在同一个政府网站站点内完成竞标合的反馈，
同和向政府申请贷款的业务以及网上交易。
2002年12月17日，美国总统布什签署了《电
（E －Government Act ），参与此立法的子政府法案》
Dave McClure 表示：“该法案是目前为止在电子政府
［2］”随后，布什政府提出的方面包括最广泛的立法。
24项“电子政府计划”，为电子政府建设在软件和硬件基础设施方面提供了支撑。
电子政府的以上基础建设为奥巴马政府通过Web 技术积极地公开政府信息、让市民参与政府各种
“电子政府的发展包含四个阶段：公告板阶段、
部分服务的传递、带有完全可操作性和整体性服务传递的门户网站阶段以及有公共普及和强化问责特
［1］”近年来，一些在电子政府方面征的互动式民主。
走在世界前列的国家积极制定和出台新的发展战略
如美国的“开放政府（Open Govern-和实施计划，ment ）”行动、数据中心整合行动和网络空间可信身
；澳和“ICT 战略”份战略；英国的“智慧政府战略”
大利亚的“Government 2．0”战略规划，等等。这些
开放共享国家电子政府发展战略体现了集约高效、
的发展方向，引领着全球电子政府发展的潮流，其中的许多理念和做法值得我国学习借鉴。
一、开放政府解读
自1993年克林顿政府在建立国家绩效评估委
“电子政府”之后，历届政府都在员会并提出要构建
此基础上不断建设，利用信息技术手段改造政府的
通过在线形式获取政府信息，推进实现文行政管理，
明、法治社会和民主进程，最终实现利用信息技术提升美国竞争力的理想。以下数据可以大致说明这一
收稿日期：2012-09-21作者简介：周展等研究。
《基本法》和，武汉大学博士研究生，从事公共行政与公共组织、行政监察与行政问责、香港与政治体制发
决策过程提供了基础。奥巴马总统上任后，承诺他的政府将致力于打造“一个前所未有的政府开放水平”［3］
。2009年1月21日，
在关于政府透明和开放化的备忘录上，奥巴马总统指示美国行政管理预算局局
长发布了一份
《政府开放指令》（Open Government Di-rective ），开放政府（Open Government ）由此提出。
（一）开放政府的内涵
奥巴马总统在发布《行政机构与部门负责人备忘录》
（Memorandum for the Heads of Executive Depart-ments and Agencies ）上做了关于开放透明的政府（Transparency and Open Government ）演说，并要求将
该备忘录发表于《联邦记事》。他认为，开放政府是
前所未有的透明政府，
是能为公众信任、积极参与和协作的开放系统；其中开放是民主的良药，能提高政府的效率并保障决策的有效性。他认为开放政府应是透明的政府、参与的政府与协作的政府，并对这三类政府做了进一步解释，具体内容如下。
政府应是透明的：透明要求政府有解释的责任，告知公民政府正在做什么。联邦政府的信息是美国
公民的财产。在遵守各项法律和政策的前提下，
我们将通过合适的渠道尽快发布政府信息，方便大众
知晓和使用。各行政部门和机构应利用新技术，
尽快将各自的运作和决策发布到网络上，提供给大众，并搜集公众反馈以确定信息利用的最大化。
政府应是参与的：公众的参与有助于提高政府的效率和决策质量。大众的力量是无穷的，通过集
思广益，
公共机构会受益于这一巨大的信息源。各行政部门和机构应该为美国人民提供更多的机会，参与制定政策和为政府提供信息，并通过反馈来拓宽公众参与的渠道。
政府应是协作的：协作将让更多的公民参与到
政府的决策过程中来。在各部门、
各级政府、非盈利性组织、商业公司以及私营部门之间，应利用创新的设备、方法和系统来实现协作。各部门应该积极搜
集公众反馈，来评估和改善各个层次的协作。
［4］
国外学者对开放政府的评价是：与其前届相比，其创新性体现在它是通过更广泛地获得政府数据和其他文档，使公民在政府部门决策过程中更有可能贡献信息和观点，有利于公民参与机构的决策过程。这
样创建民主结构，
有利于实现政府工作促进公民社会和政治判断的政府工作目标，逐步实现以更加民主的
行动为核心的开放型政府的愿景。由此，
一个全新的和广泛的民主治理方式很可能会在联邦政府层面上展开。相比之下，
克林顿政府的国家绩效考核和随后的伙伴关系，
专注于使用技术以及使用新兴的万维网，在后台来影响和改进业务流程，通过创建机构网
站来实现公民访问，
完成政府服务和相关项目，最终实现政府的重塑。其目标只是改善机构的性能，并最终减少联邦官僚机构的大小。布什政府推出的总统管理议程的重点在于发展跨部门的项目和平台，使得相关的服务和方案访问变得更为便利；提供政府信息，降低经营成本，提高联邦、州、地方之间的信
息共享，
地方政府和联邦政府改善效率。［5］
国内有学者对开放政府的理解是
：“奥巴马政府的透明政府的特征是，
通过积极地部署Web 技术，
推进开放政府政策，积极地公开政府信息、让市民参与政府各种决策过程。
”［6］“将以往电子政府政策的方针转变为应用最新网站技术积极公开政府信息、以及促进公众参与政府决策过程的‘开放政府
政策’，也就是将强化民主主义置为重点。”［6］
“其公布的以实现政府透明、公民参与、官民合作为基石的开放政府指令’具有明确限期，要求各部门基于联邦政府设置的计划，制定行动计划、落实联邦政府的
政策；明确通过实现‘透明性’
、‘公众参与’、‘官民合作’，带动降低行政成本、应对自然灾害，提升医
疗服务水平、创造更多就业机会”［6］
的特征。还有
一些学者则认为
，“开放政府是一种政府的理想状态，是构建高效、
廉洁、务实政府的基础。开放政府要较透明政府、公开性政府更高一个层次，也具有更
为丰富的内涵。公开透明政府、
参与性政府、诚信的政府和尊重公民权利的政府是开放政府的应有之
意，也是开放政府的衡量标准”［7］
。“对开放政府而言，构建公开透明的政府，实现公民的知情权只是一种消极的价值目标。开放政府还有其积极的价值目标，就是要充分尊重公民的权利，培育公民的精神和完整的人格，实现人的尊严，真正构建起人民主
权的政府。
”［7］对于开放政府的提出，国内是积极支持的。有
学者认为
：“美国的开放政府启示我国在电子政务发展中要强化政府服务意识，以用户为中心，关注用
户体验；围绕政府职责与任务，
形成与企业、公众良好的互动，促进数据开发和应用共享；重视资源整
合，
提供整体解决方案，开展‘一站式’服务。”［8］
（二）开放政府的三大原则
在美国联邦政府的
《开放政府指令》（Open Gov-ernment Directive ）中明确指出，透明度、参与和协作
‘
这三项原则构成了开放政府的基石。为实现开放指
这份备忘录旨在指引行政部门和机构采取具体令，
以实现透明、参与和协作的原则。通过为公众行动，
，“透明”提供政府正在做什么的信息这一原则可以；“参与”有效促进问责制的建立这一原则便于公众
提供建议和某些专业知识，便于政府可以广泛利用
。“协作”社会中这些信息来制定与改善公共政策
这一原则通过鼓励联邦政府内部、不同层级政府之间、以及政府与私人机构之间的合作与伙伴关系，来
［9］
提高政府的有效性。
《奥巴马政府关于开放政府的承在白宫发布的
诺》（The Oabama Adninistration ’s Commitment to Open Government ）一文中，对这三项原则做了更为详细的解释，并认为这是评价一个政府是否成为开放政府的三大特征。
一是透明度。透明度是指向公众提供有关政府活动的信息。例如，它披露有关联邦机构已经完成或将做什么。实现透明度的前提是，公民有权知道政府所做的这些是什么，如何做以及为什么做。
二是参与。公民有权要求政府更加透明。参与性强调可以获得公民参与公共事务的信息，使其有利于公职人员从政府之外的专家和非专家的知识中受益。通过扩大公民表达他们对有关政策的意见的机会，有利于以选举投票之外的方式培育公民的参与意识。
三是合作。当公众参与发展到更高层次，就进一步消除了公民和政府间的隔阂。公民是有能力的参与主体，而不是简单地登记有关预先定义的替代政策的意见。他们可以有效地帮助塑造政府的议事
甚至还可以帮助确定追求公共政策目标的工日程，
具和方法。当政府是协作性的，公民就成为政府识
［10］
别和追求公共目标的真正合作伙伴。
《开放政府指令》在中，联邦政府要求政府机构快速披露政府信息并在发布形式上应便于公民很容
，易地找到和利用，要求通过利用“新技术”向公众
“一应俱全”提供的相关机构决策的信息。要求行
“透明度和开放的政府”为目标，以政部门和机构以
更大的透明度、参与和协作以确保公众的信任。
（三）开放政府与开放政府伙伴关系2007年“全球政府创新论坛”《提高政所发布的府公信力维也纳宣言》指出，提高政府公信力已经扩大政府透成为全球关注的问题。促进公民参与、
建设责任政府、法治政府等对于推动民主治理明度、
但各国应该根据各自的国情和制具有普遍的意义，
度，进行创造性的实践。该《宣言》为提高政府公信力提出了10条具体的政策建议，下面列举其中几条加以阐释。
第2条：提供优质的公共服务。政府应该优先考虑为民众提供及时和高质量的公共服务，并将民众的反应和参与纳入治理过程。
第3条：增加透明度，完善责任机制，遏制腐败。政府应该增加决策过程透明度，确保民众知情权，改
加强反腐败机构建设，并发挥公民社会进执行机制，
组织的监督和评估作用。
第4条：促进现代信息技术的应用。电子政务
政府应该加强电有助于促进参与和改善决策过程，
子政务基础设施建设，以及教育和培训。
第5条：推动有效的公民参与。政府应为民间组织提供充分的政治空间，建立充分的政治互信。
第7条：密切政府与民众的关系。承认各级地方政府是最接近民众的公共机构，赋予这些政府权力，使其能够发挥作为中央政府与民众之间沟通渠
［11］
道的作用。
可见，创新政府管理，使其透明与公开已经成为全球的发展趋势。世界各地的人们都要求更加公开透明的政府，要求更多地在公共事务上实行公民参
各国政府也在努力寻找各种途径，使政府更加透与，明、回应性更强、更加负责和有效。
2011年9月，美国政府发布了《开放政府宣言》（Open Government Declaration ）。同年，由奥巴马总统和巴西总统迪尔玛·罗塞夫（Dilma Rousseff ）发
（Open Government Part-起的“开放政府伙伴关系”nership ）旨在促进开放，打击腐败并激励公民参与。
，“开放政府伙伴关系”他们认为有利于各国政府吸
收其他国家各种有效的想法，并互相学习如何使用
，“开放政府伙伴关新工具提高政府透明度。最初
系”有8个国家参与，即巴西、印度尼西亚、墨西哥、挪威、菲律宾、南非、英国和美国。它承接美国总统奥巴马倡议的民主原则，鼓励各国采用清晰的开放政府标准。各国加入开放政府伙伴计划，必须承诺推行开放政府，提出一份经过公众谘询的行动方案，
①
同意独立检讨进展。
①参见：http ：∥www．canadameet．cc /news/canada/2011/0719/82530m．html．
数月后，已经有54个国家加入了新创建的“开
放政府伙伴关系”
并恪守《开放政府宣言》提出的原则：“开放与公民的接触以改善服务、管理公共资
源、
促进创新和创建更加安全的社区。”［12］2012年4月17日，来自60多个国家和200多个公民社会组织的800多名代表在巴西首都巴西利亚（Brasilia ）
参加了“开放政府伙伴关系”第一次高级会议。［13］
我国学者认为，政府的开放程度，是政治文明的
一项重要指标，
一个地方要打造开放、透明的政府，从根本上讲，有赖于政治体制改革的稳健推进。我国的政府行政权力公开透明运行的试点单位，如河
北成安、
陕西咸阳、山西长治等，均依据当地政府的情况探讨开放性政府的建设并取得了一定经验，说明在现有的制度资源约束条件下，给群众提供的服
务如果做到了较高的水平，
也是打造开放政府、透明政府的重要举措。
［14］
二、政府数据公开战略
（一）合理地开放政府信息2012年，世行行长金墉在公开政府数据国际会议上指出，公开数据是当今世界日益重要的一个领
域。最近，
世行支持肯尼亚和摩尔多瓦政府实施了公开数据计划，
世行能够并将进一步支持增强政府和公共服务提供的透明度。自世行2010年首次向公众完全免费开放其数据以来，公开数据“已真正
实现了国际化”
。世行已发布了200个国家50年来的8000个数据指标，
这一行动是世行为增强信息可及性和鼓励解决问题而采取的总体举措的组成部分。一些发展中国家政府也希望公开其数据并提升
公开财政透明度，
以提高投资者、企业和家庭对政府的信心，推助投资者、企业和家庭作出决策。目前，世行正与这些国家政府开展合作。
美国首席信息官史蒂文·范洛伊克尔（Steven VanRoekel ）说，公开数据对投资的回报不仅仅在于透明度的提升，也有助于公民了解政府正在开展的工作，激发公众讨论和新闻媒体参与，还可能促进经
济增长。比如在美国，公开天气数据已创造了近1000亿美元的经济价值。
［15］
随着数字技术被政府工作广泛的应用，政府在
多方面都累积了大量的数据，
例如交通状况、天气和各地传染病资料等等。这些数据必须经过收集和分析，在统计学上才会有意义，只有了解各种数据之间
的关系，
才更有利于我们对未来可能发生的状况进行预测。如天气与传染病或人口流动的关系，
犯罪率是否与地理环境有关，
交通状况与当地业种（kind of business ）是否相关等。确实，政府数据的开放不仅有利于开放政府的建设，对社会甚至人类都有好
处，奥巴马甚至认为数据的公开有助于新产业的出现。
政府数据公开确实具有多方面的重要意义，但数据公开是需要条件的。世行常务副行长安斯蒂在公开政府数据国际会议上指出，只有在具备可公开
数据的情况下，
才能把数据公开。（二）扩大信息公开与敏感信息的保护开放政府需要扩大信息公开，使公众能够获得更多的公共信息。尽管要优先考虑政府信息的开
放，但开放不是绝对与无条件的，必须考量国家安全、执法的需要、保护个人隐私和商业机密，关键是应在开放与敏感信息控制方面寻找一个适当的平衡点。下面以美国开放政府与政府信息公开为例进行讨论。
奥巴马总统颁布了一项对所有行政部门和机构适用的关于信息自由法（FOIA ）的备忘录。总统备
忘录要求机构根据信息自由法释放更多信息，
提高他们对信息自由法要求的管理。总统的信息自由法
备忘录指出，“机构应采取积极的步骤，使信息公
开”
，而不是“等待市民的具体要求。”此外，所有机构“应该使用现代技术，以告知市民政府已知和已
做了什么”
。总统指示管理信息自由法的机构要有一个明确的信息披露推定”，“面对疑问，以开放为准
”，“期待信息开放”，“肯定信息公开和现代化方式公开”
。［10］2009年12月，预算办公室主任发表了一份全
面的“开放政府指令”
（Open Government Directive ）给执行部门和机构的首脑。开放的政府指令是四项指令的集合，每个都有详细说明。该指令指示机构应提高的政府信息质量，尤其是联邦支出透明度的
信息质量。为保证更多的信息得到公开，
提出了减少豁免保护”，即减少了机构援引信息自由法豁
免权［9］
。
在以上重要举措下，美国政府的信息公开发生了重大改变。如在过去的财政年度中（即从2009年10月至2010年9月，下同），受制于信息自由法的97个机构援引信息自由法豁免权的次数低于上年；在过去的财政年度，机构扩大了信息公开以回应信
““
息公开的要求，机构完全公开的信息，即未删减的信
息，
占所有信息公开要求作出回应的近56%，同比增长6%。尤其是几个部门的信息公开取得了很大进步。例如，美国农业部增加了90%，司法部增加了21%，能源部增加了21%，国防部增加了12%，国
务院增加200%以上。
［10］
奥巴马总统的第13526号行政命令，要求对那些不再需要对公众保持距离的大量政府信息解密，以建立一个对敏感但非保密信息的更加开放和统一的制度，以确保这些信息对公众并没有太大的隐瞒，这些信息的创建和管理，使整个政府更加开放和统
一。美国政府同时指出，
政府承诺更大的开放一定不能被误解为盲目追求透明度。在总统的“透明度和开放政府备忘录”执行指令中指出：机构的开放
政府计划必须不“排除合法保护的信息，
其释放将威胁到国家安全、侵入个人隐私、违反保密或损害其
他真正引人注目的利益
。”“机构通过data．gov 提供新的数据集首先要确保新公布的数据不包含例如个人信息、专有信息或危及执法的信息。标准化过程分类与撤销政府文件也必须平衡更大的公共信息披露和保护国家利益安全。正如总统在公布详细的改
革政府信息分类系统时解释道
，“开放和保密之间的关键平衡是一个民主政府形式的困难但必要的组
成部分”［10］
。
（三）提高政府信息的可及性
开放政府数据意味着政府的责任越来越大，并且要向公众提供更多的创新服务。
开放政府会使更多人可以访问并利用政府信息。为了便于公众对政府信息的获取，每个国家都有不同的措施。如英国政府邀请万维网发明人Tim Berners －Lee 爵士帮助政府将开放的数据上网，使公众不仅可以访问这些原始数据，还可以分析这些
数据，
并开发相关混搭应用。［16］
更多的国家采用了美国的“data．gov ”，驱动政
府数据开放的创新，以便于公民的获取与多元化的
利用。“data．gov ”起初是美国联邦政府集中向公众
提供大量信息的联邦政府统一的数据门户，
该平台是为解决公共信息分散在多个政府或公共机构的网站而缺乏整体性且形式各异的问题，便于使用者可以在一个集中的网站上找到所需信息，由负责改善联邦政府信息技术管理的联邦首席信息官委员会创①参见：http ：∥zh．wikipedia．org /zh－cn /Open_Data．
建的一个新网站。在美国，
Data．gov 网站被称作“免费获取来自所有联邦机构信息的一站式服务点”
。目前，公众通过Data．gov 可以访问超过390000个数据库，包括汽车安全、航空旅行、空气质量、工作场所安全、药品安全、营养、犯罪、肥胖、就业和卫生等不同方面。Data．gov 还允许公众下载这些第一手数据并以创新的方式加以改造利用。不仅如此，通过Data．gov 网站实时的数据传送，各政府机构能够方便地获得本机构内部资料和其他机构的资料，从而
得以维持更高的工作效率，节省行政开支。
［17］
2011年，考虑到人们对海洋的利用不断扩展以
及各国竞争的加大，
美国国家海洋委员会启动了新的国家海洋数据门户网站Ocean．data．gov ，以便使与美国海洋利益相关的各方面人士能够很方便地获得多个政府机构收集的海洋数据和信息。自然资源国际组织首席科学家安德鲁·罗森堡（Andrew A．Rosenberg ）对这个网站的评价是：“该网站将成为沿海资源的管理者以及探索美国近海的各界人士、研究人员、学生和相关公民获取信息的一个重要
来源。
”［18］起初，
Data．gov 是美国作为开放政府的数据门户，是实施开放政府战略的重要基础设施之一。在其创建不到一年就被很多发达国家借鉴，建立专门
的政府数据门户。如Data．gov．uk （英国政府，
2009年9月启用），
Data．gov．au （澳大利亚政府，2011年3月启用），Data．gov．ca （加拿大政府，2011年3月
启用），
opendata．go．ke （肯尼亚政府，2011年7月启用），
data．norge．no （挪威政府，2010年4月启用），data．overheid．nl （荷兰政府）等等。
①
我国学者认为，这种政府信息集中发布平台也很值得中国借鉴，提出应探索建设有中国特色的da-ta．gov 和apps．gov 平台，形成中国的电子政务公用
基础设施平台。认为
“十二五”期间，为进一步促进服务型政府建设，需要探索研究具有中国特色的da-ta．gov 和apps．gov 平台，形成中国的电子政务公用基础设施平台，并进一步强化公用基础设施对业务
应用系统的基础支撑能力，
促进信息共享与业务协同，努力为人民群众提供更方便快捷、更优质高效的公共服务，以满足各级政务部门经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面的需要，促进政府监
管能力和服务水平的提高。
［19］
【参考文献】
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J ］．电子政务杂志，2011（4）：3－7．验与启示［
［责任编辑罗海丰］
Open Government and Government Data Disclosure Strategy
ZHOU he
（College of Political and Public Administration ，Wuhan University ，Hubei ，Wuhan ，430072）
Abstract ：This paper describes the origin of open government ，and discusses the connotation ，value and
trends of open government ，and points out that innovative government management ，building transparent and open government has become the development trend of the world．At the same time ，this paper analyzes discussion of the Chinese scholars on building open government in China ，and conducts specific discussion from three aspects ：reali-zing greater disclosure of government data ，finding a balance between open government and sensitive information protection ，as well as facilitating public access to government information．
Key words ：Open Government ；Transparent Government ；Participatory Government ；Collaborative Govern-ment ；Government Data Disclosure
第11卷第10期2012年10月
广州大学学报（社会科学版）
Journal of Guangzhou University （Social Science Edition ）
Vol．11No．10
Oct．2012
开放政府与政府数据公开战略
周
和
(武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉430072)
摘
要：提高政府公信力是全球关注的问题，创新政府管理，建设透明与开放政府，更多地在公共
事务上实行公民参与，已成为全球的发展趋势。各国政府也在努力寻找各种途径，使政府更加透明、“回应性更强、更加负责和有效。这也使得美国开放政府”行动的影响越来越大。透明度、参与和协作这三项原则，构成开放政府的基石。而合理地开放政府信息、扩大信息公开与敏感信息的保护、提高政府信息的可及性则是有效实施政府数据公开战略，建设开放政府的必然选择。
关键词：开放政府; 透明的政府; 参与的政府; 协作的政府; 政府数据公开中图分类号：D 630．9
文献标识码：A
394X （2012）10-0011-06文章编号：1671-进程。
1993年，克林顿政府提出要构建电子政府。1995年5月，，克林顿签署《文牍精简法》要求
规定到2003各部门呈交的表格必须使用电子方式，
年10月全部使用电子文件，同时考虑风险、成本与收益，酌情使用电子签名。
1996年，，美国政府发动“重塑政府计划”提出
使美国要让联邦机构最迟在2003年全部实现上网，
民众能够充分获得联邦政府掌握的各种信息。
2000年9月，美国政府开通“第一政府”网站。这是个超大型电子网站，旨在加速政府对公民需要
并能在同一个政府网站站点内完成竞标合的反馈，
同和向政府申请贷款的业务以及网上交易。
2002年12月17日，美国总统布什签署了《电
（E －Government Act ），参与此立法的子政府法案》
Dave McClure 表示：“该法案是目前为止在电子政府
［2］”随后，布什政府提出的方面包括最广泛的立法。
24项“电子政府计划”，为电子政府建设在软件和硬件基础设施方面提供了支撑。
电子政府的以上基础建设为奥巴马政府通过Web 技术积极地公开政府信息、让市民参与政府各种
“电子政府的发展包含四个阶段：公告板阶段、
部分服务的传递、带有完全可操作性和整体性服务传递的门户网站阶段以及有公共普及和强化问责特
［1］”近年来，一些在电子政府方面征的互动式民主。
走在世界前列的国家积极制定和出台新的发展战略
如美国的“开放政府（Open Govern-和实施计划，ment ）”行动、数据中心整合行动和网络空间可信身
；澳和“ICT 战略”份战略；英国的“智慧政府战略”
大利亚的“Government 2．0”战略规划，等等。这些
开放共享国家电子政府发展战略体现了集约高效、
的发展方向，引领着全球电子政府发展的潮流，其中的许多理念和做法值得我国学习借鉴。
一、开放政府解读
自1993年克林顿政府在建立国家绩效评估委
“电子政府”之后，历届政府都在员会并提出要构建
此基础上不断建设，利用信息技术手段改造政府的
通过在线形式获取政府信息，推进实现文行政管理，
明、法治社会和民主进程，最终实现利用信息技术提升美国竞争力的理想。以下数据可以大致说明这一
收稿日期：2012-09-21作者简介：周展等研究。
《基本法》和，武汉大学博士研究生，从事公共行政与公共组织、行政监察与行政问责、香港与政治体制发
决策过程提供了基础。奥巴马总统上任后，承诺他的政府将致力于打造“一个前所未有的政府开放水平”［3］
。2009年1月21日，
在关于政府透明和开放化的备忘录上，奥巴马总统指示美国行政管理预算局局
长发布了一份
《政府开放指令》（Open Government Di-rective ），开放政府（Open Government ）由此提出。
（一）开放政府的内涵
奥巴马总统在发布《行政机构与部门负责人备忘录》
（Memorandum for the Heads of Executive Depart-ments and Agencies ）上做了关于开放透明的政府（Transparency and Open Government ）演说，并要求将
该备忘录发表于《联邦记事》。他认为，开放政府是
前所未有的透明政府，
是能为公众信任、积极参与和协作的开放系统；其中开放是民主的良药，能提高政府的效率并保障决策的有效性。他认为开放政府应是透明的政府、参与的政府与协作的政府，并对这三类政府做了进一步解释，具体内容如下。
政府应是透明的：透明要求政府有解释的责任，告知公民政府正在做什么。联邦政府的信息是美国
公民的财产。在遵守各项法律和政策的前提下，
我们将通过合适的渠道尽快发布政府信息，方便大众
知晓和使用。各行政部门和机构应利用新技术，
尽快将各自的运作和决策发布到网络上，提供给大众，并搜集公众反馈以确定信息利用的最大化。
政府应是参与的：公众的参与有助于提高政府的效率和决策质量。大众的力量是无穷的，通过集
思广益，
公共机构会受益于这一巨大的信息源。各行政部门和机构应该为美国人民提供更多的机会，参与制定政策和为政府提供信息，并通过反馈来拓宽公众参与的渠道。
政府应是协作的：协作将让更多的公民参与到
政府的决策过程中来。在各部门、
各级政府、非盈利性组织、商业公司以及私营部门之间，应利用创新的设备、方法和系统来实现协作。各部门应该积极搜
集公众反馈，来评估和改善各个层次的协作。
［4］
国外学者对开放政府的评价是：与其前届相比，其创新性体现在它是通过更广泛地获得政府数据和其他文档，使公民在政府部门决策过程中更有可能贡献信息和观点，有利于公民参与机构的决策过程。这
样创建民主结构，
有利于实现政府工作促进公民社会和政治判断的政府工作目标，逐步实现以更加民主的
行动为核心的开放型政府的愿景。由此，
一个全新的和广泛的民主治理方式很可能会在联邦政府层面上展开。相比之下，
克林顿政府的国家绩效考核和随后的伙伴关系，
专注于使用技术以及使用新兴的万维网，在后台来影响和改进业务流程，通过创建机构网
站来实现公民访问，
完成政府服务和相关项目，最终实现政府的重塑。其目标只是改善机构的性能，并最终减少联邦官僚机构的大小。布什政府推出的总统管理议程的重点在于发展跨部门的项目和平台，使得相关的服务和方案访问变得更为便利；提供政府信息，降低经营成本，提高联邦、州、地方之间的信
息共享，
地方政府和联邦政府改善效率。［5］
国内有学者对开放政府的理解是
：“奥巴马政府的透明政府的特征是，
通过积极地部署Web 技术，
推进开放政府政策，积极地公开政府信息、让市民参与政府各种决策过程。
”［6］“将以往电子政府政策的方针转变为应用最新网站技术积极公开政府信息、以及促进公众参与政府决策过程的‘开放政府
政策’，也就是将强化民主主义置为重点。”［6］
“其公布的以实现政府透明、公民参与、官民合作为基石的开放政府指令’具有明确限期，要求各部门基于联邦政府设置的计划，制定行动计划、落实联邦政府的
政策；明确通过实现‘透明性’
、‘公众参与’、‘官民合作’，带动降低行政成本、应对自然灾害，提升医
疗服务水平、创造更多就业机会”［6］
的特征。还有
一些学者则认为
，“开放政府是一种政府的理想状态，是构建高效、
廉洁、务实政府的基础。开放政府要较透明政府、公开性政府更高一个层次，也具有更
为丰富的内涵。公开透明政府、
参与性政府、诚信的政府和尊重公民权利的政府是开放政府的应有之
意，也是开放政府的衡量标准”［7］
。“对开放政府而言，构建公开透明的政府，实现公民的知情权只是一种消极的价值目标。开放政府还有其积极的价值目标，就是要充分尊重公民的权利，培育公民的精神和完整的人格，实现人的尊严，真正构建起人民主
权的政府。
”［7］对于开放政府的提出，国内是积极支持的。有
学者认为
：“美国的开放政府启示我国在电子政务发展中要强化政府服务意识，以用户为中心，关注用
户体验；围绕政府职责与任务，
形成与企业、公众良好的互动，促进数据开发和应用共享；重视资源整
合，
提供整体解决方案，开展‘一站式’服务。”［8］
（二）开放政府的三大原则
在美国联邦政府的
《开放政府指令》（Open Gov-ernment Directive ）中明确指出，透明度、参与和协作
‘
这三项原则构成了开放政府的基石。为实现开放指
这份备忘录旨在指引行政部门和机构采取具体令，
以实现透明、参与和协作的原则。通过为公众行动，
，“透明”提供政府正在做什么的信息这一原则可以；“参与”有效促进问责制的建立这一原则便于公众
提供建议和某些专业知识，便于政府可以广泛利用
。“协作”社会中这些信息来制定与改善公共政策
这一原则通过鼓励联邦政府内部、不同层级政府之间、以及政府与私人机构之间的合作与伙伴关系，来
［9］
提高政府的有效性。
《奥巴马政府关于开放政府的承在白宫发布的
诺》（The Oabama Adninistration ’s Commitment to Open Government ）一文中，对这三项原则做了更为详细的解释，并认为这是评价一个政府是否成为开放政府的三大特征。
一是透明度。透明度是指向公众提供有关政府活动的信息。例如，它披露有关联邦机构已经完成或将做什么。实现透明度的前提是，公民有权知道政府所做的这些是什么，如何做以及为什么做。
二是参与。公民有权要求政府更加透明。参与性强调可以获得公民参与公共事务的信息，使其有利于公职人员从政府之外的专家和非专家的知识中受益。通过扩大公民表达他们对有关政策的意见的机会，有利于以选举投票之外的方式培育公民的参与意识。
三是合作。当公众参与发展到更高层次，就进一步消除了公民和政府间的隔阂。公民是有能力的参与主体，而不是简单地登记有关预先定义的替代政策的意见。他们可以有效地帮助塑造政府的议事
甚至还可以帮助确定追求公共政策目标的工日程，
具和方法。当政府是协作性的，公民就成为政府识
［10］
别和追求公共目标的真正合作伙伴。
《开放政府指令》在中，联邦政府要求政府机构快速披露政府信息并在发布形式上应便于公民很容
，易地找到和利用，要求通过利用“新技术”向公众
“一应俱全”提供的相关机构决策的信息。要求行
“透明度和开放的政府”为目标，以政部门和机构以
更大的透明度、参与和协作以确保公众的信任。
（三）开放政府与开放政府伙伴关系2007年“全球政府创新论坛”《提高政所发布的府公信力维也纳宣言》指出，提高政府公信力已经扩大政府透成为全球关注的问题。促进公民参与、
建设责任政府、法治政府等对于推动民主治理明度、
但各国应该根据各自的国情和制具有普遍的意义，
度，进行创造性的实践。该《宣言》为提高政府公信力提出了10条具体的政策建议，下面列举其中几条加以阐释。
第2条：提供优质的公共服务。政府应该优先考虑为民众提供及时和高质量的公共服务，并将民众的反应和参与纳入治理过程。
第3条：增加透明度，完善责任机制，遏制腐败。政府应该增加决策过程透明度，确保民众知情权，改
加强反腐败机构建设，并发挥公民社会进执行机制，
组织的监督和评估作用。
第4条：促进现代信息技术的应用。电子政务
政府应该加强电有助于促进参与和改善决策过程，
子政务基础设施建设，以及教育和培训。
第5条：推动有效的公民参与。政府应为民间组织提供充分的政治空间，建立充分的政治互信。
第7条：密切政府与民众的关系。承认各级地方政府是最接近民众的公共机构，赋予这些政府权力，使其能够发挥作为中央政府与民众之间沟通渠
［11］
道的作用。
可见，创新政府管理，使其透明与公开已经成为全球的发展趋势。世界各地的人们都要求更加公开透明的政府，要求更多地在公共事务上实行公民参
各国政府也在努力寻找各种途径，使政府更加透与，明、回应性更强、更加负责和有效。
2011年9月，美国政府发布了《开放政府宣言》（Open Government Declaration ）。同年，由奥巴马总统和巴西总统迪尔玛·罗塞夫（Dilma Rousseff ）发
（Open Government Part-起的“开放政府伙伴关系”nership ）旨在促进开放，打击腐败并激励公民参与。
，“开放政府伙伴关系”他们认为有利于各国政府吸
收其他国家各种有效的想法，并互相学习如何使用
，“开放政府伙伴关新工具提高政府透明度。最初
系”有8个国家参与，即巴西、印度尼西亚、墨西哥、挪威、菲律宾、南非、英国和美国。它承接美国总统奥巴马倡议的民主原则，鼓励各国采用清晰的开放政府标准。各国加入开放政府伙伴计划，必须承诺推行开放政府，提出一份经过公众谘询的行动方案，
①
同意独立检讨进展。
①参见：http ：∥www．canadameet．cc /news/canada/2011/0719/82530m．html．
数月后，已经有54个国家加入了新创建的“开
放政府伙伴关系”
并恪守《开放政府宣言》提出的原则：“开放与公民的接触以改善服务、管理公共资
源、
促进创新和创建更加安全的社区。”［12］2012年4月17日，来自60多个国家和200多个公民社会组织的800多名代表在巴西首都巴西利亚（Brasilia ）
参加了“开放政府伙伴关系”第一次高级会议。［13］
我国学者认为，政府的开放程度，是政治文明的
一项重要指标，
一个地方要打造开放、透明的政府，从根本上讲，有赖于政治体制改革的稳健推进。我国的政府行政权力公开透明运行的试点单位，如河
北成安、
陕西咸阳、山西长治等，均依据当地政府的情况探讨开放性政府的建设并取得了一定经验，说明在现有的制度资源约束条件下，给群众提供的服
务如果做到了较高的水平，
也是打造开放政府、透明政府的重要举措。
［14］
二、政府数据公开战略
（一）合理地开放政府信息2012年，世行行长金墉在公开政府数据国际会议上指出，公开数据是当今世界日益重要的一个领
域。最近，
世行支持肯尼亚和摩尔多瓦政府实施了公开数据计划，
世行能够并将进一步支持增强政府和公共服务提供的透明度。自世行2010年首次向公众完全免费开放其数据以来，公开数据“已真正
实现了国际化”
。世行已发布了200个国家50年来的8000个数据指标，
这一行动是世行为增强信息可及性和鼓励解决问题而采取的总体举措的组成部分。一些发展中国家政府也希望公开其数据并提升
公开财政透明度，
以提高投资者、企业和家庭对政府的信心，推助投资者、企业和家庭作出决策。目前，世行正与这些国家政府开展合作。
美国首席信息官史蒂文·范洛伊克尔（Steven VanRoekel ）说，公开数据对投资的回报不仅仅在于透明度的提升，也有助于公民了解政府正在开展的工作，激发公众讨论和新闻媒体参与，还可能促进经
济增长。比如在美国，公开天气数据已创造了近1000亿美元的经济价值。
［15］
随着数字技术被政府工作广泛的应用，政府在
多方面都累积了大量的数据，
例如交通状况、天气和各地传染病资料等等。这些数据必须经过收集和分析，在统计学上才会有意义，只有了解各种数据之间
的关系，
才更有利于我们对未来可能发生的状况进行预测。如天气与传染病或人口流动的关系，
犯罪率是否与地理环境有关，
交通状况与当地业种（kind of business ）是否相关等。确实，政府数据的开放不仅有利于开放政府的建设，对社会甚至人类都有好
处，奥巴马甚至认为数据的公开有助于新产业的出现。
政府数据公开确实具有多方面的重要意义，但数据公开是需要条件的。世行常务副行长安斯蒂在公开政府数据国际会议上指出，只有在具备可公开
数据的情况下，
才能把数据公开。（二）扩大信息公开与敏感信息的保护开放政府需要扩大信息公开，使公众能够获得更多的公共信息。尽管要优先考虑政府信息的开
放，但开放不是绝对与无条件的，必须考量国家安全、执法的需要、保护个人隐私和商业机密，关键是应在开放与敏感信息控制方面寻找一个适当的平衡点。下面以美国开放政府与政府信息公开为例进行讨论。
奥巴马总统颁布了一项对所有行政部门和机构适用的关于信息自由法（FOIA ）的备忘录。总统备
忘录要求机构根据信息自由法释放更多信息，
提高他们对信息自由法要求的管理。总统的信息自由法
备忘录指出，“机构应采取积极的步骤，使信息公
开”
，而不是“等待市民的具体要求。”此外，所有机构“应该使用现代技术，以告知市民政府已知和已
做了什么”
。总统指示管理信息自由法的机构要有一个明确的信息披露推定”，“面对疑问，以开放为准
”，“期待信息开放”，“肯定信息公开和现代化方式公开”
。［10］2009年12月，预算办公室主任发表了一份全
面的“开放政府指令”
（Open Government Directive ）给执行部门和机构的首脑。开放的政府指令是四项指令的集合，每个都有详细说明。该指令指示机构应提高的政府信息质量，尤其是联邦支出透明度的
信息质量。为保证更多的信息得到公开，
提出了减少豁免保护”，即减少了机构援引信息自由法豁
免权［9］
。
在以上重要举措下，美国政府的信息公开发生了重大改变。如在过去的财政年度中（即从2009年10月至2010年9月，下同），受制于信息自由法的97个机构援引信息自由法豁免权的次数低于上年；在过去的财政年度，机构扩大了信息公开以回应信
““
息公开的要求，机构完全公开的信息，即未删减的信
息，
占所有信息公开要求作出回应的近56%，同比增长6%。尤其是几个部门的信息公开取得了很大进步。例如，美国农业部增加了90%，司法部增加了21%，能源部增加了21%，国防部增加了12%，国
务院增加200%以上。
［10］
奥巴马总统的第13526号行政命令，要求对那些不再需要对公众保持距离的大量政府信息解密，以建立一个对敏感但非保密信息的更加开放和统一的制度，以确保这些信息对公众并没有太大的隐瞒，这些信息的创建和管理，使整个政府更加开放和统
一。美国政府同时指出，
政府承诺更大的开放一定不能被误解为盲目追求透明度。在总统的“透明度和开放政府备忘录”执行指令中指出：机构的开放
政府计划必须不“排除合法保护的信息，
其释放将威胁到国家安全、侵入个人隐私、违反保密或损害其
他真正引人注目的利益
。”“机构通过data．gov 提供新的数据集首先要确保新公布的数据不包含例如个人信息、专有信息或危及执法的信息。标准化过程分类与撤销政府文件也必须平衡更大的公共信息披露和保护国家利益安全。正如总统在公布详细的改
革政府信息分类系统时解释道
，“开放和保密之间的关键平衡是一个民主政府形式的困难但必要的组
成部分”［10］
。
（三）提高政府信息的可及性
开放政府数据意味着政府的责任越来越大，并且要向公众提供更多的创新服务。
开放政府会使更多人可以访问并利用政府信息。为了便于公众对政府信息的获取，每个国家都有不同的措施。如英国政府邀请万维网发明人Tim Berners －Lee 爵士帮助政府将开放的数据上网，使公众不仅可以访问这些原始数据，还可以分析这些
数据，
并开发相关混搭应用。［16］
更多的国家采用了美国的“data．gov ”，驱动政
府数据开放的创新，以便于公民的获取与多元化的
利用。“data．gov ”起初是美国联邦政府集中向公众
提供大量信息的联邦政府统一的数据门户，
该平台是为解决公共信息分散在多个政府或公共机构的网站而缺乏整体性且形式各异的问题，便于使用者可以在一个集中的网站上找到所需信息，由负责改善联邦政府信息技术管理的联邦首席信息官委员会创①参见：http ：∥zh．wikipedia．org /zh－cn /Open_Data．
建的一个新网站。在美国，
Data．gov 网站被称作“免费获取来自所有联邦机构信息的一站式服务点”
。目前，公众通过Data．gov 可以访问超过390000个数据库，包括汽车安全、航空旅行、空气质量、工作场所安全、药品安全、营养、犯罪、肥胖、就业和卫生等不同方面。Data．gov 还允许公众下载这些第一手数据并以创新的方式加以改造利用。不仅如此，通过Data．gov 网站实时的数据传送，各政府机构能够方便地获得本机构内部资料和其他机构的资料，从而
得以维持更高的工作效率，节省行政开支。
［17］
2011年，考虑到人们对海洋的利用不断扩展以
及各国竞争的加大，
美国国家海洋委员会启动了新的国家海洋数据门户网站Ocean．data．gov ，以便使与美国海洋利益相关的各方面人士能够很方便地获得多个政府机构收集的海洋数据和信息。自然资源国际组织首席科学家安德鲁·罗森堡（Andrew A．Rosenberg ）对这个网站的评价是：“该网站将成为沿海资源的管理者以及探索美国近海的各界人士、研究人员、学生和相关公民获取信息的一个重要
来源。
”［18］起初，
Data．gov 是美国作为开放政府的数据门户，是实施开放政府战略的重要基础设施之一。在其创建不到一年就被很多发达国家借鉴，建立专门
的政府数据门户。如Data．gov．uk （英国政府，
2009年9月启用），
Data．gov．au （澳大利亚政府，2011年3月启用），Data．gov．ca （加拿大政府，2011年3月
启用），
opendata．go．ke （肯尼亚政府，2011年7月启用），
data．norge．no （挪威政府，2010年4月启用），data．overheid．nl （荷兰政府）等等。
①
我国学者认为，这种政府信息集中发布平台也很值得中国借鉴，提出应探索建设有中国特色的da-ta．gov 和apps．gov 平台，形成中国的电子政务公用
基础设施平台。认为
“十二五”期间，为进一步促进服务型政府建设，需要探索研究具有中国特色的da-ta．gov 和apps．gov 平台，形成中国的电子政务公用基础设施平台，并进一步强化公用基础设施对业务
应用系统的基础支撑能力，
促进信息共享与业务协同，努力为人民群众提供更方便快捷、更优质高效的公共服务，以满足各级政务部门经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面的需要，促进政府监
管能力和服务水平的提高。
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［责任编辑罗海丰］
Open Government and Government Data Disclosure Strategy
ZHOU he
（College of Political and Public Administration ，Wuhan University ，Hubei ，Wuhan ，430072）
Abstract ：This paper describes the origin of open government ，and discusses the connotation ，value and
trends of open government ，and points out that innovative government management ，building transparent and open government has become the development trend of the world．At the same time ，this paper analyzes discussion of the Chinese scholars on building open government in China ，and conducts specific discussion from three aspects ：reali-zing greater disclosure of government data ，finding a balance between open government and sensitive information protection ，as well as facilitating public access to government information．
Key words ：Open Government ；Transparent Government ；Participatory Government ；Collaborative Govern-ment ；Government Data Disclosure