城发视角 政策汇编
第四期20160415
目录：
一、 重要政策动态
1. 地下综合管廊试点绩效评价指标体系
2. 全国PPP综合信息平台项目库新公布的医疗卫生项目
3. 从表内外投资来看商业银行参与PPP项目的基本模式
二、 重要政策解读
1. PPP运作模式选择的影响因素分析
内容：
一、 重要政策动态 1. 地下综合管廊试点绩效评价指标体系
2. 全国PPP综合信息平台项目库新公布的医疗卫生项目
4月13日，全国PPP综合信息平台项目库新公布了近600个项目，其中包括25个医疗卫生行业的项目。
3. 从表内外投资来看商业银行参与PPP项目的基本模式
（来源：信托周刊 ）
商业银行作为全社会资金配置的重要中介载体，是PPP资金来源不可忽视的供给主体。因此，充分认识商业银行参与PPP的机遇与挑战，推动商业银行合理、可持续地参与PPP，厘清商业银行参与PPP的具体模式，在一定程度上关系到PPP推进的成败。
具体模式分析
我国商业银行可支配的资金来源主要分为两类：
一是表外业务所涉资金，如银行理财产品、基金和委托投资等资金。商业银行参与PPP项目既可以采用表内业务的形式，如贷款;也可以采用表外业务的形式，如资产管理计划。
二是纳入资产负债表管理的表内业务的资金，如银行股本资金和客户的存款;
从表外业务投资来看，表外资金主要来源于银行理财产品、基金和委托贷款等。其投资PPP项目的方式各有不同。
第一个资金来源是基金。商业银行通过私募基金管理人登记备案，作为私募基金的管理人(GP)发起设立基金，投资于PPP项目。这是我国近来兴起的新型投资模式，具体方式主要有两类。
一是股权投资。截至2015年11月6日，我国共有包括光大银行、民生银行在内的10家银行通过私募基金管理人备案，以非公开方式向投资者募集资金来设立基金，并可以直接投资于PPP项目公司股权。
二是夹层投资。银行作为GP所募集的资金可以给PPP项目提供介于股权投资与债权投资之间的夹层投资。
第二个资金来源是委托贷款。委托贷款是指由委托人提供合法来源的资金转入委托银行一般委存账户，委托银行根据委托人确定的贷款对象、用途、金额、期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回的贷款业务。
第三个资金来源是理财直接融资工具。理财直接融资工具是银监会重点推动的创新产品，指由商业银行作为发起管理人发起设立、以单一企业的直接融资为资金投向、在指定的登记托管结算机构统一登记托管、在合格投资者之间公开交易、在指定渠道进行公开信息披露的标准化投资载体。
第四个资金来源是理财产品投资。商业银行可以为个人客户提供财务分析、财务规划、投资顾问、资产管理等专业化服务活动;此类服务分为理财顾问服务和综合理财服务。通过理财产品募集资金可以通过下列3种方式投资PPP项目：
一是资产管理计划。商业银行通过资产管理计划参与到PPP项目中，主要是投资资产管理计划的优先级。
二是信托计划。商业银行可以通过与信托公司等金融机构合作参与PPP项目。
三是资产证券化。商业银行作为社会主义市场经济金融体系的重要组成部分，可以在资产证券化市场中发挥多重作用：既是资产证券化市场中的投资人，又是资产证券化产品托管人。
从表内业务投资来看，商业银行通过表内业务投资PPP项目主要有以下两种方式：
一是贷款。在PPP项目设计、建设、运营的过程中，商业银行在对PPP项目或实施主体的资信状况、现金流、增信措施等进行审核的基础上，通过项目贷款、银团贷款等方式，为项目提供资金融通服务。
二是投资私募基金。现行法制对商业银行投资私募基金的要求相当严格。如何充分利用此类机构的资金、资源与渠道优势开展PE筹备、募集与运营，是业内一直关注的热点。
二．重要政策解读
本期政策：
1. PPP运作模式选择的影响因素分析
政策解读：
（一）PPP运作模式选择的前提依据
在实践中，所有权归属不同对公私双方的影响主要体现在如下方面：首先，对项目公司来说，拥有所有权就可以在契约规定的范围内自主地进行资产抵押、处置等活动，以筹集项目所需资金，避免政府的阻挠或干扰，但这也会增加项目公司的风险，例如用项目资产进行抵押贷款时，如果发生经营亏损或资金周转困难的情况，就面临因无法偿债而被银行或金融机构出售项目资产的风险，项目难以按时移交给政府；其次，对于政府来说，如果拥有项目所有权，就在一定程度上限制了项目公司处置资产的自由，保障了项目资产的安全，但同样这也会在一定程度上限制了项目公司的投资热情，对投资者的资金实力等方面提出了更高的要求。正因如此，科地进行所有权配置对PPP项目来说至关重要，而这一决策过程的实质就是PPP运作模式的选择过程。
（二）PPP运作模式选择的影响因素
影响PPP具体运作模式选择的因素很多，比如回报机制、收益方式、风险结构、融资需求、政策法规等，但由于PPP运作模式的区别主要是所有权划归的不同，所以只要找出影响PPP项目所有权配置的影响因素，就可以分析选择
出不同PPP项目的具有运作模式。本文总结出PPP运作模式选择的四类影响因素，分别是项目领域、收益方式、特许经营期和物有所值（VFM）。
（三）各影响因素下PPP运作模式的选择
1、PPP运作模式选择与项目领域
对于不同项目领域PPP模式选择可从项目的独立性、竞争性和投资规模三个因素进行分析。
（1）独立性。独立性较弱的项目适宜采用BOT模式，独立性较强的项目可采用BOOT模式或BOO模式。
（2）竞争性。竞争性较弱的项目适宜采用BOT模式，竞争性较强的项目可采用BOOT模式或BOO模式。
（3）投资规模。对于投资规模较大的PPP项目，政府应该拥有其所有权，而对于投资规模较小的PPP项目，政府可以在一定范围内放弃所有权。
2、PPP运作模式选择与收益方式
在PPP项目中，项目公司的收入来源主要有三种方式，第一种是使用者付费方式，通常用于可经营性系数较高、财务效益良好、直接向终端用户提供服务的基础设施项目；第二种是政府付费方式，通常用于不直接向终端用户提供服务的终端型基础设施项目，如市政污水处理厂、垃圾焚烧发电厂、市政道路、河道整治等；第三种是可行性缺口补贴（VGF）方式，通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向终端用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的基础设施项目，如医院、学校、文化及体育场馆、保障房等。
PPP项目的三种收益方式反映的项目公司的经营自主性是不同的，由低到高依次是政府付费方式、VGF方式和使用者付费方式。从项目公司承担的收益风险来看，政府付费项目风险最低，VGF项目居中，使用者付费项目风险最大。在不同类型的PPP项目中，公私双方的权利和责任各不相同，但从本质上说，收益方式虽然可以影响项目的私有化程度，但非常有限。
如果项目公司拥有项目最终所有权，就必须在特许经营期内就能够了解收益情况，做好适应市场竞争的准备，因此，政府会增加其收益的自主性，在特许经营期内给予其一定的收益权；而政府拥有最终所有权的情况下则不存在这种忧虑，因此，可以在一定程度上降低项目公司的收益自主性，以降低项目风险。
3、PPP运作模式选择与特许经营期
特许经营期也是PPP项目中公私双方谈判的焦点之一，是构成契约的重要组成部分。项目公司总是希望特许经营期长一点，而政府总是希望缩短特许经营期，双方在这一点上存在着矛盾。三种基本模式的特许经营期从小到大依次是BOT、BOOT、BOO，这说明当政府拥有所有权时，更愿意缩短特许经营期，以尽早收回项目经营权，当然这需要提高购买价格或财政补偿，以保障项目公司的收益；当政府放弃项目所有权时，更倾向于延长特许经营期，增加监管的时间。
4、PPP运作模式选择与物有所值（VFM）
物有所值（VFM）是确认和评估方案时使用的一种方法，用于比较一个项目采用PPP和传统采购模式的优劣。物有所值考虑的是项目全生命周期内不同方案的成本和风险，按照财政部PPP操作指南的规定，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等；定量评价主要通过对PPP项目全生命周期内财政支出净现值与传统采购方式下的财政支出净现值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。
VFM评估结果一般作为是否采用PPP和确定风险分担的依据，本文根据国际经验和案例总结出以下结论，三种基本模式的VFM指标值最低的是BOT模式，其次是BOOT模式、最高的是BOO模式。因此可以判断，政府拥有所有权的PPP项目，VFM指标值相对较低，政府放弃所有权的PPP项目，VFM指标值相对较高。这说明，所有权是有价值的，当政府拥有所有权时，就必须给予项目公司更高的回报或放弃一部分利益，因此VFM指标值较小。而当政府放弃项目所有权时，就可以要求更高的回报或降低对项目公司的财政补偿，因此VFM指标值相对较高。
城发视角 政策汇编
第四期20160415
目录：
一、 重要政策动态
1. 地下综合管廊试点绩效评价指标体系
2. 全国PPP综合信息平台项目库新公布的医疗卫生项目
3. 从表内外投资来看商业银行参与PPP项目的基本模式
二、 重要政策解读
1. PPP运作模式选择的影响因素分析
内容：
一、 重要政策动态 1. 地下综合管廊试点绩效评价指标体系
2. 全国PPP综合信息平台项目库新公布的医疗卫生项目
4月13日，全国PPP综合信息平台项目库新公布了近600个项目，其中包括25个医疗卫生行业的项目。
3. 从表内外投资来看商业银行参与PPP项目的基本模式
（来源：信托周刊 ）
商业银行作为全社会资金配置的重要中介载体，是PPP资金来源不可忽视的供给主体。因此，充分认识商业银行参与PPP的机遇与挑战，推动商业银行合理、可持续地参与PPP，厘清商业银行参与PPP的具体模式，在一定程度上关系到PPP推进的成败。
具体模式分析
我国商业银行可支配的资金来源主要分为两类：
一是表外业务所涉资金，如银行理财产品、基金和委托投资等资金。商业银行参与PPP项目既可以采用表内业务的形式，如贷款;也可以采用表外业务的形式，如资产管理计划。
二是纳入资产负债表管理的表内业务的资金，如银行股本资金和客户的存款;
从表外业务投资来看，表外资金主要来源于银行理财产品、基金和委托贷款等。其投资PPP项目的方式各有不同。
第一个资金来源是基金。商业银行通过私募基金管理人登记备案，作为私募基金的管理人(GP)发起设立基金，投资于PPP项目。这是我国近来兴起的新型投资模式，具体方式主要有两类。
一是股权投资。截至2015年11月6日，我国共有包括光大银行、民生银行在内的10家银行通过私募基金管理人备案，以非公开方式向投资者募集资金来设立基金，并可以直接投资于PPP项目公司股权。
二是夹层投资。银行作为GP所募集的资金可以给PPP项目提供介于股权投资与债权投资之间的夹层投资。
第二个资金来源是委托贷款。委托贷款是指由委托人提供合法来源的资金转入委托银行一般委存账户，委托银行根据委托人确定的贷款对象、用途、金额、期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回的贷款业务。
第三个资金来源是理财直接融资工具。理财直接融资工具是银监会重点推动的创新产品，指由商业银行作为发起管理人发起设立、以单一企业的直接融资为资金投向、在指定的登记托管结算机构统一登记托管、在合格投资者之间公开交易、在指定渠道进行公开信息披露的标准化投资载体。
第四个资金来源是理财产品投资。商业银行可以为个人客户提供财务分析、财务规划、投资顾问、资产管理等专业化服务活动;此类服务分为理财顾问服务和综合理财服务。通过理财产品募集资金可以通过下列3种方式投资PPP项目：
一是资产管理计划。商业银行通过资产管理计划参与到PPP项目中，主要是投资资产管理计划的优先级。
二是信托计划。商业银行可以通过与信托公司等金融机构合作参与PPP项目。
三是资产证券化。商业银行作为社会主义市场经济金融体系的重要组成部分，可以在资产证券化市场中发挥多重作用：既是资产证券化市场中的投资人，又是资产证券化产品托管人。
从表内业务投资来看，商业银行通过表内业务投资PPP项目主要有以下两种方式：
一是贷款。在PPP项目设计、建设、运营的过程中，商业银行在对PPP项目或实施主体的资信状况、现金流、增信措施等进行审核的基础上，通过项目贷款、银团贷款等方式，为项目提供资金融通服务。
二是投资私募基金。现行法制对商业银行投资私募基金的要求相当严格。如何充分利用此类机构的资金、资源与渠道优势开展PE筹备、募集与运营，是业内一直关注的热点。
二．重要政策解读
本期政策：
1. PPP运作模式选择的影响因素分析
政策解读：
（一）PPP运作模式选择的前提依据
在实践中，所有权归属不同对公私双方的影响主要体现在如下方面：首先，对项目公司来说，拥有所有权就可以在契约规定的范围内自主地进行资产抵押、处置等活动，以筹集项目所需资金，避免政府的阻挠或干扰，但这也会增加项目公司的风险，例如用项目资产进行抵押贷款时，如果发生经营亏损或资金周转困难的情况，就面临因无法偿债而被银行或金融机构出售项目资产的风险，项目难以按时移交给政府；其次，对于政府来说，如果拥有项目所有权，就在一定程度上限制了项目公司处置资产的自由，保障了项目资产的安全，但同样这也会在一定程度上限制了项目公司的投资热情，对投资者的资金实力等方面提出了更高的要求。正因如此，科地进行所有权配置对PPP项目来说至关重要，而这一决策过程的实质就是PPP运作模式的选择过程。
（二）PPP运作模式选择的影响因素
影响PPP具体运作模式选择的因素很多，比如回报机制、收益方式、风险结构、融资需求、政策法规等，但由于PPP运作模式的区别主要是所有权划归的不同，所以只要找出影响PPP项目所有权配置的影响因素，就可以分析选择
出不同PPP项目的具有运作模式。本文总结出PPP运作模式选择的四类影响因素，分别是项目领域、收益方式、特许经营期和物有所值（VFM）。
（三）各影响因素下PPP运作模式的选择
1、PPP运作模式选择与项目领域
对于不同项目领域PPP模式选择可从项目的独立性、竞争性和投资规模三个因素进行分析。
（1）独立性。独立性较弱的项目适宜采用BOT模式，独立性较强的项目可采用BOOT模式或BOO模式。
（2）竞争性。竞争性较弱的项目适宜采用BOT模式，竞争性较强的项目可采用BOOT模式或BOO模式。
（3）投资规模。对于投资规模较大的PPP项目，政府应该拥有其所有权，而对于投资规模较小的PPP项目，政府可以在一定范围内放弃所有权。
2、PPP运作模式选择与收益方式
在PPP项目中，项目公司的收入来源主要有三种方式，第一种是使用者付费方式，通常用于可经营性系数较高、财务效益良好、直接向终端用户提供服务的基础设施项目；第二种是政府付费方式，通常用于不直接向终端用户提供服务的终端型基础设施项目，如市政污水处理厂、垃圾焚烧发电厂、市政道路、河道整治等；第三种是可行性缺口补贴（VGF）方式，通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向终端用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的基础设施项目，如医院、学校、文化及体育场馆、保障房等。
PPP项目的三种收益方式反映的项目公司的经营自主性是不同的，由低到高依次是政府付费方式、VGF方式和使用者付费方式。从项目公司承担的收益风险来看，政府付费项目风险最低，VGF项目居中，使用者付费项目风险最大。在不同类型的PPP项目中，公私双方的权利和责任各不相同，但从本质上说，收益方式虽然可以影响项目的私有化程度，但非常有限。
如果项目公司拥有项目最终所有权，就必须在特许经营期内就能够了解收益情况，做好适应市场竞争的准备，因此，政府会增加其收益的自主性，在特许经营期内给予其一定的收益权；而政府拥有最终所有权的情况下则不存在这种忧虑，因此，可以在一定程度上降低项目公司的收益自主性，以降低项目风险。
3、PPP运作模式选择与特许经营期
特许经营期也是PPP项目中公私双方谈判的焦点之一，是构成契约的重要组成部分。项目公司总是希望特许经营期长一点，而政府总是希望缩短特许经营期，双方在这一点上存在着矛盾。三种基本模式的特许经营期从小到大依次是BOT、BOOT、BOO，这说明当政府拥有所有权时，更愿意缩短特许经营期，以尽早收回项目经营权，当然这需要提高购买价格或财政补偿，以保障项目公司的收益；当政府放弃项目所有权时，更倾向于延长特许经营期，增加监管的时间。
4、PPP运作模式选择与物有所值（VFM）
物有所值（VFM）是确认和评估方案时使用的一种方法，用于比较一个项目采用PPP和传统采购模式的优劣。物有所值考虑的是项目全生命周期内不同方案的成本和风险，按照财政部PPP操作指南的规定，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等；定量评价主要通过对PPP项目全生命周期内财政支出净现值与传统采购方式下的财政支出净现值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。
VFM评估结果一般作为是否采用PPP和确定风险分担的依据，本文根据国际经验和案例总结出以下结论，三种基本模式的VFM指标值最低的是BOT模式，其次是BOOT模式、最高的是BOO模式。因此可以判断，政府拥有所有权的PPP项目，VFM指标值相对较低，政府放弃所有权的PPP项目，VFM指标值相对较高。这说明，所有权是有价值的，当政府拥有所有权时，就必须给予项目公司更高的回报或放弃一部分利益，因此VFM指标值较小。而当政府放弃项目所有权时，就可以要求更高的回报或降低对项目公司的财政补偿，因此VFM指标值相对较高。