摘要：行政机关及其工作人员因行政权而获取的和在行政管理活动中消耗的经济资源称之为行政成本，而目前我国地方政府行政成本过高问题日益显著。文章从行政管理学的角度，分析了我国地方政府行政成本过高的问题，及其影响行政成本的因素，运用统计学相关知识对有关行政成本的数据进行分析，提出了降低我国地方政府行政成本的基本对策。 关键词：地方政府；行政成本；控制对策 一、引言 目前，我国地方政府行政成本过高问题一直是困扰地方财政、地区经济发展的一个桎梏，地方政府普遍存在县乡财政吃紧，拖欠人员工资的问题，导致了行政效率低下，干群关系紧张，各种矛盾突出。地方政府是直接面对老百姓的政府，降低地方政府行政成本，提高行政效率，既是深化行政管理体制改革的内在要求，也是维护社会稳定的重要工作。所以处理好地方行政成本问题是我国行政体制改革的重中之重。 二、我国地方政府行政成本过高问题的现状 （一）行政管理费用不断攀升 我国地方政府行政管理费用和地方财政支出除极个别城市以外都在逐年增加。行政管理费用在地方财政支出中的比重也在逐年上升，而且跨度较大；同时，大多数省市行政管理费用的增长率高于地方财政支出的增长率。行政管理费用正逐步走向地方财政支出的重要方面。 （二）地方财政赤字现象普遍 据资料显示，江西省某县2002年可用财力10100多万元，实际支出13080多万元，2003年可用财力12860多万元，支出15200多万元，每年缺口都在2000多万元以上。宁夏回族自治区陶乐县，全县只有312万人，2005年财政收入刚刚达到500多万元，但各政府部门一应俱全，仅国家干部、各事业单位职工工资一年就需要国家财政补贴2000多万元。河北省目前也有30%的县级财政赤字运行。总的来说，不管是西北地区还是内陆省份，我国经济欠发达地区和经济落后地区，地方财政状况普遍不好，赤字运行的居多。 （三）公款接待、公款吃喝、公车私用情况严重 据资料显示，我国地方政府接待费用占机关各项支出的14%左右。如国家重点扶贫县河北省阳原县，在全县财政紧张、办公经费严重不足的情况下，一些部门靠打“白条”几乎吃遍了全县上档次的饭店。在公车使用上“三分天下”，公务使用时间占1/3，办自家事用车时间占1/3，司机用车时间占1/3。部分领导不管吃、喝、用都一律 进公家账本，统统报销，可想而知除了正当的公务消费外，有多少隐性成本在里面。 三、我国地方政府行政成本过高的原因分析 （一）地方政府规模过大，成本支出较大 地方政府规模与地方政府行政成本存在正相关关系，地方政府行政成本支出最大的一个成本项目就是因为政府规模过大，机构冗余而引发的巨额行政经费的支出。管理学中一个基本原理是：管理的难度和成本与其管理对象的规模成正比关系。政府规模愈大，政府消费量愈多，政府行政成本就愈高。主要表现在下面方面：一方面，政府规模越大，必然导致行政人员数量上升，政府原始成本和维修成本上升，最终导致其设施成本上升。另一方面，政府规模越大，其内部职能交叉的矛盾就更容易出现，而职能交叉就会引发纠纷，那么政府规模越大，其内部职能部门越多，政府用以解决这类纠纷的费用就会增加，从而引发了行政成本的提高。 （二）地方财政预算机制不完善 在我国，各地方财政支出预算范围的“越位”和“缺位”现象并存，财政预算的约束力相对薄弱，预算追加频繁、专项预算过多，支出的随意性较大等等是造成行政成本居高不下的另一重要原因之一。近年来，我国先后在部门预算、国库集中支付和政府采购等方面进行了财政预算管理的改革，在预算编制方法上也实现了由“基数法”向“零基预算”的转变，但由于缺乏相应的配套管理办法，存在对定员定额范围研究不够细致，定额标准不够科学等问题，加之各部门资源占有极不平衡，导致各部门实际支出水平差异很大，预算控制力度弱化。 （三）腐败行为引发的行政成本增加 由于经济转型期的影响，地方政府行政人员获得一定政府特许、配额等稀缺资源，扩张了行政人员的寻租空间，加之地方政府缺乏有效的行政人员制约机制，部分部门领导在权力系统上，缺乏有效制衡。同时政府机构条块间的利益独立和利益分化，特别是地方政府资金与收入的来源与提交方向上的差异，地方上无须承担亏损，盈利进入自身“金库”，导致腐败行为更加严重，所以地方政府行政成本会不断增加。 （四）公共管理缺乏成本-效益观念 地方政府行政人员在从事公共管理中，缺乏成本-效益观。许多重要领导上任后，特别重视出政绩，以致不惜一切代价搞出一个“先进”、搞一个“典型”。政府工作效果，不仅仅是看获得多少，还要看投入多少，投入/产出的比率越低才能说明政府工作效果好。不然即使政绩出来了，但因为成本过大而得不偿失。成本-效益观念匮乏，是我国地方政府行政成本高、行政效率低下的重要原因。 四、降低地方政府行政成本的基本对策 （一）强化行政成本观念，树立成本-效益观 人类改造自然和社会有一个基本准则，就是以最小的劳动消耗换取最大的经济效益，行政效率的提高也不例外。按行政学的解释，行政效率就是行政成本与所付代价的比率，公式为：V（效率）=△E（功）÷△C（成本）。凡用最少的人力、物力、财力和时间，取得最大的成果，效率则高，反之则低。我们在行使行政权力的过程中，首先应明确行政的目的，同时要采取合适的手段，进行有效的核算，通过行政效率＝成本/效益的最优化目标去寻求利益的最大化，所以我们要对行政人员灌输成本――效益观，建立低价、高效的政府。 （二）完善政府决策制度，提高政府决策水平 1、进一步完善政府决策的规则和程序。遵循决策规则，遵守决策程序是进行正确、有效决策的前提。江泽民同志在十六大报告中明确说明完善重大问题决策的规则和程序的内涵：建立社情民意反映制度；建立与人民群众密切相关的重大事项社会公示制度和社会听政制度；实行决策论证制和责任制，防止决策的随意性。 2、健全政府重大事项的决策责任追究和追踪制度。只有切实建立起决策责任追究制度和追踪制度才能从根本上提高决策者的危机意识。决策失误有客观原因和主观原因，对主管原因引起的责任人我们要追究责任，属于违法程序问题我们要追究法律责任；属于工作水平问题我们要进行补救。建立追踪制度，是为了尽量挽回国家损失，在决策失误发生后，如果有可能对决策对象进行补救，比如及时停止错误决策工程，使行政成本损失尽可能减少到最少。 （三）加快政府机构改革和重组，减少行政成本支出 减少纵向行政管理层次，整合横向行政权力，节约整体行政性成本。我们应当一方面通过“强省固县，撤乡并镇”，扩大县一级政府规模，强化省级政府职能，建立以省辖市管理省域的新型管理体制，来减少行政管理层级，约束成本。另一方面合并横向机构，合并精简职能相近、相同的机构，走“大部制”的改革道路，从根本上节约政府的行政性成本。 （四）完善财政管理体制，增强财政预算的刚性约束 我国的财政预算制度存在诸多问题，需要通过财政管理体制进行改良，从而起到对财政支出的约束作用。首先，将预算外资金、制度外资金，全部纳入政府预算控制之内，规范政府支出行为，杜绝大笔公共财政资金体外循环、随意支配现象的发生。其次，完善现行财政转移支付制度，逐步将专项性转移支付资金纳入财政预算统一分配到地方，杜绝因“跑部钱进”和部门利用审批权滋生的不正之风。再次，采用“乡财乡用县管”新的财政体制操作手段，将乡镇的所有预算收入全部划缴县财政，乡镇支出由县财政统筹安排，账务由县会计核算中心乡镇专柜统一集中核算。同时坚持“五权”不变的原则，即乡镇财政预算管理权、资金所有权、资金使用权、资金审批权、乡镇债务关系不变。从而达到有效的控制乡镇财政乱支出的情况，统一将财政支出的管理权收规县级政府所有，便于上级政府对地方政府财政支出的监控。
（五）改革绩效评估手段，建立成本管理系统 1、关注政策运行状况的评估，重视行政成本与行政效益。地方政府绩效评估应当利用事前对决策过程中行政成本的量化预测；执行过程中对实际消耗与预测情况的对比分析；事后对行政结果的综合评估，来强化行政决策的成本意识，及时纠正行政执行过程中的偏差，并重点以“结果导向”政绩观来衡量行政决策的有效性。在评价过程中始终观测“成本-效益”分析法，从而以评促改，评建结合，激励行政主体以最少的行政成本投入实现行政目标，催生更多优质的行政行为。 2、关注干部业绩考核，引导领导干部树立正确的政绩观。转变以争取到多少项目，引来多少资金，建设多少工程等数量扩张为标准的评估模式。评价时以领导者在工作期间行政成本与行政结果的比例的大小和他所服务对象的满意程度为价值取向，看其所承担职能的实现程度，看社会、企业、公众对领导所提供的公共服务的需要满足程度和心理满足程度。这样，不但能客观公正地评价行政结果，实现绩效评估的最终目的，同时也有利于进一步强化行政主体的成本控制意识。 （六）引进市场化管理，建立企业化政府 我国政府也应顺应世界潮流，构建企业化政府。把市场机制引入行政管理中，建立“顾客导向”的服务体系，用企业家精神重塑政府，使政府机构成为“以绩效为中心”的组织，提高政府的绩效质量，降低行政成本，增强变革能力，促进管理创新。在行政资源国家所有的前提下，按照定性与定量原则，把行政资源量化到人，明确责任，使每个行政人员都关心行政资源的利用效益。借鉴企业的激励和约束机制，以资源运用的绩效为依据进行奖惩，通过正向激励和反向抑制，有效规范和控制行政行为，推进管理体制创新，提高政府绩效，降低行政成本。 （七）加强法制力度，强化内部监督 制度缺失是导致行政行为不规范，甚至是滋生腐败、权力“寻租”的根源。《预算法》、《行政监察法》、《行政许可法》等法律法规已经出台，相关的执行办法等配套措施必须完善。不仅要有法可依，更要有法必依，加强对决策、执行、预算等行政行为的监督。 五、结论 总之，我国地方政府在行政过程中，必须具有成本观念，树立起成本意识，重视地方政府的规模膨胀，从效益-成本观念出发，用最少的投入获得最大的受益，尽可能地提高地方政府决策正确性，避免政府失灵；通过改进绩效评估手段，加强对领导干部的绩效评估，尽可能减少政府官员的腐败空间，积极引进新的财政管理体制，改革财政管理中不合理的成分，运用市场化管理手段，优化重组政府机构，建立企业型政府，树立典型节约型政府，作为示范作用，同时必须使立法同步，保障我国地方政府行政改革的实施，确保有法可依，努力加大监督力度，确保有法必依，这样才能够降低我国地方政府行政成本这一突出问题，这是时代的要求，也是人民的要求，是提高政府行政能力的要求。只有降低地方政府行政成本，才能尽快建立起办事高效、运转协调、行为规范、清正廉洁的和谐地方政府。 参考文献： 1、杨凤春.中国政府概要[M].北京大学出版社,2004. 2、蒋国发.基于标准成本系统的政府行政成本管理研究[J].福建行政学院福建经济管理干部学院学报,2005(3). 3、周玲.降低机关行政成本关键是把好“六关”[J].市场周刊・研究版,2005(10). 4、“乡镇政府行政成本研究”课题组.降低行政成本的几个理论问题[J].经济体制改革,2005(3). 5、颜忠民.降低行政成本提高行政效率[J].兵团党校学报,2005(1). 6、谭桔华.论合理政府规模与政府行政成本[J].湖湘论坛,2005(2). （作者单位：杨立庭，重庆大学贸易与行政学院；傅雅娜，西南政法大学政治与公共事务学院）
摘要：行政机关及其工作人员因行政权而获取的和在行政管理活动中消耗的经济资源称之为行政成本，而目前我国地方政府行政成本过高问题日益显著。文章从行政管理学的角度，分析了我国地方政府行政成本过高的问题，及其影响行政成本的因素，运用统计学相关知识对有关行政成本的数据进行分析，提出了降低我国地方政府行政成本的基本对策。 关键词：地方政府；行政成本；控制对策 一、引言 目前，我国地方政府行政成本过高问题一直是困扰地方财政、地区经济发展的一个桎梏，地方政府普遍存在县乡财政吃紧，拖欠人员工资的问题，导致了行政效率低下，干群关系紧张，各种矛盾突出。地方政府是直接面对老百姓的政府，降低地方政府行政成本，提高行政效率，既是深化行政管理体制改革的内在要求，也是维护社会稳定的重要工作。所以处理好地方行政成本问题是我国行政体制改革的重中之重。 二、我国地方政府行政成本过高问题的现状 （一）行政管理费用不断攀升 我国地方政府行政管理费用和地方财政支出除极个别城市以外都在逐年增加。行政管理费用在地方财政支出中的比重也在逐年上升，而且跨度较大；同时，大多数省市行政管理费用的增长率高于地方财政支出的增长率。行政管理费用正逐步走向地方财政支出的重要方面。 （二）地方财政赤字现象普遍 据资料显示，江西省某县2002年可用财力10100多万元，实际支出13080多万元，2003年可用财力12860多万元，支出15200多万元，每年缺口都在2000多万元以上。宁夏回族自治区陶乐县，全县只有312万人，2005年财政收入刚刚达到500多万元，但各政府部门一应俱全，仅国家干部、各事业单位职工工资一年就需要国家财政补贴2000多万元。河北省目前也有30%的县级财政赤字运行。总的来说，不管是西北地区还是内陆省份，我国经济欠发达地区和经济落后地区，地方财政状况普遍不好，赤字运行的居多。 （三）公款接待、公款吃喝、公车私用情况严重 据资料显示，我国地方政府接待费用占机关各项支出的14%左右。如国家重点扶贫县河北省阳原县，在全县财政紧张、办公经费严重不足的情况下，一些部门靠打“白条”几乎吃遍了全县上档次的饭店。在公车使用上“三分天下”，公务使用时间占1/3，办自家事用车时间占1/3，司机用车时间占1/3。部分领导不管吃、喝、用都一律 进公家账本，统统报销，可想而知除了正当的公务消费外，有多少隐性成本在里面。 三、我国地方政府行政成本过高的原因分析 （一）地方政府规模过大，成本支出较大 地方政府规模与地方政府行政成本存在正相关关系，地方政府行政成本支出最大的一个成本项目就是因为政府规模过大，机构冗余而引发的巨额行政经费的支出。管理学中一个基本原理是：管理的难度和成本与其管理对象的规模成正比关系。政府规模愈大，政府消费量愈多，政府行政成本就愈高。主要表现在下面方面：一方面，政府规模越大，必然导致行政人员数量上升，政府原始成本和维修成本上升，最终导致其设施成本上升。另一方面，政府规模越大，其内部职能交叉的矛盾就更容易出现，而职能交叉就会引发纠纷，那么政府规模越大，其内部职能部门越多，政府用以解决这类纠纷的费用就会增加，从而引发了行政成本的提高。 （二）地方财政预算机制不完善 在我国，各地方财政支出预算范围的“越位”和“缺位”现象并存，财政预算的约束力相对薄弱，预算追加频繁、专项预算过多，支出的随意性较大等等是造成行政成本居高不下的另一重要原因之一。近年来，我国先后在部门预算、国库集中支付和政府采购等方面进行了财政预算管理的改革，在预算编制方法上也实现了由“基数法”向“零基预算”的转变，但由于缺乏相应的配套管理办法，存在对定员定额范围研究不够细致，定额标准不够科学等问题，加之各部门资源占有极不平衡，导致各部门实际支出水平差异很大，预算控制力度弱化。 （三）腐败行为引发的行政成本增加 由于经济转型期的影响，地方政府行政人员获得一定政府特许、配额等稀缺资源，扩张了行政人员的寻租空间，加之地方政府缺乏有效的行政人员制约机制，部分部门领导在权力系统上，缺乏有效制衡。同时政府机构条块间的利益独立和利益分化，特别是地方政府资金与收入的来源与提交方向上的差异，地方上无须承担亏损，盈利进入自身“金库”，导致腐败行为更加严重，所以地方政府行政成本会不断增加。 （四）公共管理缺乏成本-效益观念 地方政府行政人员在从事公共管理中，缺乏成本-效益观。许多重要领导上任后，特别重视出政绩，以致不惜一切代价搞出一个“先进”、搞一个“典型”。政府工作效果，不仅仅是看获得多少，还要看投入多少，投入/产出的比率越低才能说明政府工作效果好。不然即使政绩出来了，但因为成本过大而得不偿失。成本-效益观念匮乏，是我国地方政府行政成本高、行政效率低下的重要原因。 四、降低地方政府行政成本的基本对策 （一）强化行政成本观念，树立成本-效益观 人类改造自然和社会有一个基本准则，就是以最小的劳动消耗换取最大的经济效益，行政效率的提高也不例外。按行政学的解释，行政效率就是行政成本与所付代价的比率，公式为：V（效率）=△E（功）÷△C（成本）。凡用最少的人力、物力、财力和时间，取得最大的成果，效率则高，反之则低。我们在行使行政权力的过程中，首先应明确行政的目的，同时要采取合适的手段，进行有效的核算，通过行政效率＝成本/效益的最优化目标去寻求利益的最大化，所以我们要对行政人员灌输成本――效益观，建立低价、高效的政府。 （二）完善政府决策制度，提高政府决策水平 1、进一步完善政府决策的规则和程序。遵循决策规则，遵守决策程序是进行正确、有效决策的前提。江泽民同志在十六大报告中明确说明完善重大问题决策的规则和程序的内涵：建立社情民意反映制度；建立与人民群众密切相关的重大事项社会公示制度和社会听政制度；实行决策论证制和责任制，防止决策的随意性。 2、健全政府重大事项的决策责任追究和追踪制度。只有切实建立起决策责任追究制度和追踪制度才能从根本上提高决策者的危机意识。决策失误有客观原因和主观原因，对主管原因引起的责任人我们要追究责任，属于违法程序问题我们要追究法律责任；属于工作水平问题我们要进行补救。建立追踪制度，是为了尽量挽回国家损失，在决策失误发生后，如果有可能对决策对象进行补救，比如及时停止错误决策工程，使行政成本损失尽可能减少到最少。 （三）加快政府机构改革和重组，减少行政成本支出 减少纵向行政管理层次，整合横向行政权力，节约整体行政性成本。我们应当一方面通过“强省固县，撤乡并镇”，扩大县一级政府规模，强化省级政府职能，建立以省辖市管理省域的新型管理体制，来减少行政管理层级，约束成本。另一方面合并横向机构，合并精简职能相近、相同的机构，走“大部制”的改革道路，从根本上节约政府的行政性成本。 （四）完善财政管理体制，增强财政预算的刚性约束 我国的财政预算制度存在诸多问题，需要通过财政管理体制进行改良，从而起到对财政支出的约束作用。首先，将预算外资金、制度外资金，全部纳入政府预算控制之内，规范政府支出行为，杜绝大笔公共财政资金体外循环、随意支配现象的发生。其次，完善现行财政转移支付制度，逐步将专项性转移支付资金纳入财政预算统一分配到地方，杜绝因“跑部钱进”和部门利用审批权滋生的不正之风。再次，采用“乡财乡用县管”新的财政体制操作手段，将乡镇的所有预算收入全部划缴县财政，乡镇支出由县财政统筹安排，账务由县会计核算中心乡镇专柜统一集中核算。同时坚持“五权”不变的原则，即乡镇财政预算管理权、资金所有权、资金使用权、资金审批权、乡镇债务关系不变。从而达到有效的控制乡镇财政乱支出的情况，统一将财政支出的管理权收规县级政府所有，便于上级政府对地方政府财政支出的监控。
（五）改革绩效评估手段，建立成本管理系统 1、关注政策运行状况的评估，重视行政成本与行政效益。地方政府绩效评估应当利用事前对决策过程中行政成本的量化预测；执行过程中对实际消耗与预测情况的对比分析；事后对行政结果的综合评估，来强化行政决策的成本意识，及时纠正行政执行过程中的偏差，并重点以“结果导向”政绩观来衡量行政决策的有效性。在评价过程中始终观测“成本-效益”分析法，从而以评促改，评建结合，激励行政主体以最少的行政成本投入实现行政目标，催生更多优质的行政行为。 2、关注干部业绩考核，引导领导干部树立正确的政绩观。转变以争取到多少项目，引来多少资金，建设多少工程等数量扩张为标准的评估模式。评价时以领导者在工作期间行政成本与行政结果的比例的大小和他所服务对象的满意程度为价值取向，看其所承担职能的实现程度，看社会、企业、公众对领导所提供的公共服务的需要满足程度和心理满足程度。这样，不但能客观公正地评价行政结果，实现绩效评估的最终目的，同时也有利于进一步强化行政主体的成本控制意识。 （六）引进市场化管理，建立企业化政府 我国政府也应顺应世界潮流，构建企业化政府。把市场机制引入行政管理中，建立“顾客导向”的服务体系，用企业家精神重塑政府，使政府机构成为“以绩效为中心”的组织，提高政府的绩效质量，降低行政成本，增强变革能力，促进管理创新。在行政资源国家所有的前提下，按照定性与定量原则，把行政资源量化到人，明确责任，使每个行政人员都关心行政资源的利用效益。借鉴企业的激励和约束机制，以资源运用的绩效为依据进行奖惩，通过正向激励和反向抑制，有效规范和控制行政行为，推进管理体制创新，提高政府绩效，降低行政成本。 （七）加强法制力度，强化内部监督 制度缺失是导致行政行为不规范，甚至是滋生腐败、权力“寻租”的根源。《预算法》、《行政监察法》、《行政许可法》等法律法规已经出台，相关的执行办法等配套措施必须完善。不仅要有法可依，更要有法必依，加强对决策、执行、预算等行政行为的监督。 五、结论 总之，我国地方政府在行政过程中，必须具有成本观念，树立起成本意识，重视地方政府的规模膨胀，从效益-成本观念出发，用最少的投入获得最大的受益，尽可能地提高地方政府决策正确性，避免政府失灵；通过改进绩效评估手段，加强对领导干部的绩效评估，尽可能减少政府官员的腐败空间，积极引进新的财政管理体制，改革财政管理中不合理的成分，运用市场化管理手段，优化重组政府机构，建立企业型政府，树立典型节约型政府，作为示范作用，同时必须使立法同步，保障我国地方政府行政改革的实施，确保有法可依，努力加大监督力度，确保有法必依，这样才能够降低我国地方政府行政成本这一突出问题，这是时代的要求，也是人民的要求，是提高政府行政能力的要求。只有降低地方政府行政成本，才能尽快建立起办事高效、运转协调、行为规范、清正廉洁的和谐地方政府。 参考文献： 1、杨凤春.中国政府概要[M].北京大学出版社,2004. 2、蒋国发.基于标准成本系统的政府行政成本管理研究[J].福建行政学院福建经济管理干部学院学报,2005(3). 3、周玲.降低机关行政成本关键是把好“六关”[J].市场周刊・研究版,2005(10). 4、“乡镇政府行政成本研究”课题组.降低行政成本的几个理论问题[J].经济体制改革,2005(3). 5、颜忠民.降低行政成本提高行政效率[J].兵团党校学报,2005(1). 6、谭桔华.论合理政府规模与政府行政成本[J].湖湘论坛,2005(2). （作者单位：杨立庭，重庆大学贸易与行政学院；傅雅娜，西南政法大学政治与公共事务学院）