校园之声
XIAOYUANZHISHENG
公共决策中的公民参与》述评
●向定杰
在
传统公共行政理论政治与行政二分法的影响下，公民参与被视为政
理和运作中。但与公民旺盛的参与热情形成鲜明对比的是许多州、地方官员对公共政策的选择性执行，将公民参与视作是联邦政府对地方事务进行的不必要的干预，以至于最终项目实施成效衰微。
由此引发的思考是公民参与如何才能真正有益于决策的质量、政府的效率和公众的利益？一方面，公民参与可以发展民主价值，不仅增强官员的回应性,而且提升政府公共服务的绩效。但同时，实践也证明其并不必然对所有方面的政策问题解决都带来积极的效果。公民参与的代表性和浓厚的工具性往往导致华而不实的形式主义，加之公民专业素质的缺乏和配套制度建设的不足，有时反而严重阻滞改革创新，影响绩效，甚至偏离公共利益的轨道。
基于上述困境，托马斯意识到，公民参与本身没有好坏之分，并不是判断决策质量的标准。他认为传统政治行政二分者关起门来决策的观念有失偏颇，如伍德罗·威尔逊所言“公民参与对政府日常细节的监督和政府日常管理措施的选择直接施加批评，无疑是一种愚蠢的妨害”。但同时也不赞成那种认为公民参与越多，决策越是透明公开，政府就越民主的观点。因为实践中有些低度甚至没有公民参与反而是更好的决策。由此他力图寻求二者之间的平衡，可以将来自公民参与的现实性的平衡观点与如何使公民参与实践随环境状况变化而变化的随机性观点结合起来。为此他提出了界定公民参与适宜度的两个标准：政策质量要求和政策可接受性要求，并指出适宜度取决于这两者之间的相互限制，其具体细分为对拟处理的政策问题特点的7个考察：（1）准备作出的决策是否有明确的质量要求？（2）公共管理者是否已具备
充分的信息？（3）政策问题是否已被结构化，以致不再需要人们重新界定其他替代方案？（4）公民对决策的接受程度是否对决策的有效执行至关重要？（5）谁是相关的公众，公众是有一个组织的团体、多个有组织的团体、无组织的公众、还是这三种形式的混合？（6）在解决决策问题时，相关的公众能分享公共管理机构欲达成的决策目标吗？（7）在选择优先解决问题的方案时，公众内部可能会产生争议吗？
[1]
治的范畴而非行政的范畴，因而公共管理者应该与外界隔绝，公民参与也被排除在行政决策之外，但随着社会公共事务的日益复杂和对政治与行政二分法的批判，特别是新公共行政要求公共决策必须将公民考虑进去，重新检视社会公正的价值，公共管理者在公共决策中引入公民参与变成了一种迫切和需要。但是不是所有的公共决策都必须或需要公民参与？若不是，在不同决策情况下，何时、以何标准，适当地选择不同范围、不同深度、不同层次的公民参与形式？应怎样维持公民参与代表性与政府管理活动绩效之间的平衡，既保证公共决策的科学民主又维持公共管理的效率和效益呢？公共管理者应该怎样做？
约翰·克莱顿·托马斯在《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》一书中给出了解答。该书分为3大部分，共10章。书中首先引入了美国公民参与运动的时代背景，综合整理了当前公民参与的际遇和挑战,深入剖析公民参与的优点和内在缺陷，从而将寻求参与度的平衡作为逻辑起点。其次，确立“公共决策”中的“公众参与”的“有效决策模型”，并提出了影响公众参与范围与方式的7要素，区分出不同情境下具体的公众参与途径和技术；最后，补充介绍了当代公民参与发展的新趋势，指明未来的发展方向是政府管理与公民社会相结合的网络治理模式。
一
公民参与运动肇始于20世纪60年代一项旨在改善贫困，包含众多需要引入公民参与的联邦项目的“伟大社会”法案。这期间，公民广泛地参与到了项目管
接着，他依据公民参与及对决策影响力的程度由浅入深地划分出了5种决策参与的途径：自主式管理决策、改良式自主管理决策、分散式的公众协商、整体式的公众协商、公共决策；并依据公共管理者引入公民参与的目的给出了具体的参与技术：一是仅仅以获取信息为目的的公民参与，其具体方法包括关键公众接触、由公民发起的接触、公民调查。二是以获取公民对政策的认可和接受为目的，包括公民大会或公民会议、咨询委员会、协商和斡旋（调解）。
应当澄清的是，托马斯并不是将行政决策和技术的类型绝对化为统一的公式，相反，他本人建议公共管理者“在解决决策问题时不应把自己只局限于一种公民参与方法上，必须考虑具体问题的内在性质和要求，同时关注问题发展的新变化，在此动态过程中吸纳公民参与，以便能够更大限度地提高公共管理的有效性”。
[2]
综上，托构建了一个以公共管理者的理性为中心，将政策信息、政策方法和政策制定都整合到一个综合开放的系统中来分析公共决策中公民参与的逻辑框架，这从根本上决定了其理论贡献与缺陷的必然。
总第546期·2014年第1期下半月
校园之声
XIAOYUANZHISHENG
二
作为公共管理学的经典之作，该书的理论贡献主要表现在如下几个方面：
第一，以公共管理者的视阈来研究公民参与的新视角。在梳理前人研究结果的基础上，托全方位地检视了公民参与可能遇到的各种挑战和问题，包括公民参与有哪些实践性局限，以及如何在公民参与中保护公共利益。诚如书名副标题所言，试图专门为公共管理者提供一套可操作的、基础扎实的策略指南。因此，书中重在为确定公民参与的程度、范围、层次这些弹性指标提供尽可能具体量化的指标，以作为参考标准和依据。
第二，从重要性论证变为操作性描述。托马斯没有将研究停留在一般地阐述公民参与的必然性和重要性，而是深入剖析公民参与的优点和内在缺陷，努力结合实际把它转化成具有可操作性的程序和规则。面对当前新公民参与运动的迅猛发展和公共管理者的茫然无措，托大量使用案例论证，给我们展示了丰富的美国社区公民有序参与的前景，综合整理了当前公民参与的际遇和挑战，深入分析了具体的操作路径。
第三，强势民主与弱势民主的融合。以熊彼特和萨托利为代表自由主义取向的精英民主理论和以本杰明·巴伯为代表的参与型民主理论是当代西方民主理论的两大流派。理论的争议在于公民自治还是代议制。本杰明·巴伯倡导的强势民主理论认为社会共同体和公众性并非如自由主义者认为是透过社会契约精神先验的存在，而是经由公民根据清楚的公共意识及理性自律决定，在政治参与之中创造而出。理性也并非如哈贝马斯的沟通行动预设或罗尔斯正义论的预设，相反是在政治参与、协调沟通过程中产生的。因此他主张用公民参与型的强势民主来弥补自由主义的弱势民主的缺陷和弊端，这也即意味着由积极能动的公民自主治理而不是由代表公民名义的代议制政府来治理，而在托看来，置于公共管理者的控制之下的公民参与不仅参与政策制定，还参与实际操作，真正实现了政治精英与普通大众的良性互动。
第四，规范主义与实证主义相结合
的研究特色。托既注重公民参与的理论梳理与论证，深刻地触及了代表性问题，巧妙地把弗鲁姆和耶顿提出的一个发端于私营领域运作良好的帮助管理者决定在何种程度上吸纳下属参与决策的理论模型利用到公共部门，同时又考量公民参与的实践和技术，将纷繁复杂的公民参与现象简化为众多决策树，每一分支代表一种具体情境，并引用了作者在辛辛那提市亲自观察到的42个案例来佐证每一假设的效度。
三
然而，任何理论不可能做到尽善尽美，该书也存在着如下缺陷：
首先，对模型主体———公共管理者个体理性的估计过于乐观。方案的选择，难免掺杂主观价值，难以做到摒弃偏见和立场，这不仅造成了理论上事实与价值、目的与手段辨识的混乱，也会引起现实中官民对立，乃至群体性事件等不稳定因素。
其次，将政府与公众的目标冲突作为逻辑起点，在谋求两者平衡性的同时忽略了存在的一致性。该模型似乎总在谋求管理者和公众目标分歧的平衡，仿佛政府与公众的目标天然冲突，为什么不存在完全一致呢？
再次，行政原则和谚语式的操作主义标准难以有效协调和整合原则内部的矛盾。托试图完全量化模拟出政策产出的过程，提炼出一般普适的标准，这显然是不切实际的，类型研究得出的条框理论总是难以穷尽和适用于现实复杂的环境。另外，许多原则本身和相互之间就存在矛盾和冲突，但现实中依然可以并行不悖，这无疑大大削弱了理论对现实的阐释力。
最后，过于注重技术分析，公共性价值因素略显单薄。有效决策模型看似比较完整全面，但由于没有详细区分公私部门之间差异，没有对参与形式和技术、网络民主等问题进一步细化和实证化，处理实际问题的能力较弱。此外如何对公共管理者和公众进行相关培训，怎样确保公民参与促进公共管理而又不致带来特殊利益的横行，怎样确定公民参与的广度、范围、频率等，都是有待进一步论证的问题。
参考文献：
四
目前，我国公民参与公共决策的现状并不乐观。一是公众参与意识薄弱、原子化现象严重，缺乏主动性、积极性和专业素质，加之政务公开的渠道不畅，参与成本高，并没有充分地参与决策中去。二是行政主导下的参与有时流于形式。如价格听证会变为听涨会，导致公民参与较为混乱和无序。为了推进公民参与有序化，政府首先应该向社会充分展示对公民参与的信心，其次不断完善专家咨询制度、决策互动机制、社情民意反映机制、公民参与表达机制、参与型文化建设机制和信息公开机制，提高公共决策的透明度，让公民更多了解公共决策过程中的细节；进一步增强公民参与的覆盖面和代表性；进一步拓宽和改善公民参与的渠道。
落实到公共管理者的身上，应当坚持群众路线，树立服务意识，紧密联系基层工作实际，提前预测问题、主动提出问题、清晰界定问题、协调解决问题；提前确定哪些问题可以与公民协商，哪些问题不行；预先确定哪些公民应纳入参与过程；考虑公民对组织目标的态度；选择适当的决策形式；用开放的心态建立良好的合作关系；时刻把握公共利益的走向。
[3]
该书给我国公共决策中公民参与的完善带来了观念和实践的启示，给我们提供了一个公共管理者的视角，一种技术策略途径，一个有效决策模型，而关于公民参与这个庞大而复杂的课题，需要越来越多的人进行深入的思考和研讨。[1][美].约翰·克莱顿·托马斯《公共决策中的公民参与》（中译本）.45-47页,北京,中国人民大学出版社,2010。
[2][美].约翰·克莱顿·托马斯《公共决策中的公民参与》（中译本）.59页,北京,中国人民大学出版社,2010。
[3][美].约翰·克莱顿·托马斯《公共决策中的公民参与》（中译本）.91页,北京,中国人民大学出版社,2010。
（作者单位：湖北工业大学管理学院公共管理系）
责任编辑/王
总第546
期·2014年第1期下半月
耘
校园之声
XIAOYUANZHISHENG
公共决策中的公民参与》述评
●向定杰
在
传统公共行政理论政治与行政二分法的影响下，公民参与被视为政
理和运作中。但与公民旺盛的参与热情形成鲜明对比的是许多州、地方官员对公共政策的选择性执行，将公民参与视作是联邦政府对地方事务进行的不必要的干预，以至于最终项目实施成效衰微。
由此引发的思考是公民参与如何才能真正有益于决策的质量、政府的效率和公众的利益？一方面，公民参与可以发展民主价值，不仅增强官员的回应性,而且提升政府公共服务的绩效。但同时，实践也证明其并不必然对所有方面的政策问题解决都带来积极的效果。公民参与的代表性和浓厚的工具性往往导致华而不实的形式主义，加之公民专业素质的缺乏和配套制度建设的不足，有时反而严重阻滞改革创新，影响绩效，甚至偏离公共利益的轨道。
基于上述困境，托马斯意识到，公民参与本身没有好坏之分，并不是判断决策质量的标准。他认为传统政治行政二分者关起门来决策的观念有失偏颇，如伍德罗·威尔逊所言“公民参与对政府日常细节的监督和政府日常管理措施的选择直接施加批评，无疑是一种愚蠢的妨害”。但同时也不赞成那种认为公民参与越多，决策越是透明公开，政府就越民主的观点。因为实践中有些低度甚至没有公民参与反而是更好的决策。由此他力图寻求二者之间的平衡，可以将来自公民参与的现实性的平衡观点与如何使公民参与实践随环境状况变化而变化的随机性观点结合起来。为此他提出了界定公民参与适宜度的两个标准：政策质量要求和政策可接受性要求，并指出适宜度取决于这两者之间的相互限制，其具体细分为对拟处理的政策问题特点的7个考察：（1）准备作出的决策是否有明确的质量要求？（2）公共管理者是否已具备
充分的信息？（3）政策问题是否已被结构化，以致不再需要人们重新界定其他替代方案？（4）公民对决策的接受程度是否对决策的有效执行至关重要？（5）谁是相关的公众，公众是有一个组织的团体、多个有组织的团体、无组织的公众、还是这三种形式的混合？（6）在解决决策问题时，相关的公众能分享公共管理机构欲达成的决策目标吗？（7）在选择优先解决问题的方案时，公众内部可能会产生争议吗？
[1]
治的范畴而非行政的范畴，因而公共管理者应该与外界隔绝，公民参与也被排除在行政决策之外，但随着社会公共事务的日益复杂和对政治与行政二分法的批判，特别是新公共行政要求公共决策必须将公民考虑进去，重新检视社会公正的价值，公共管理者在公共决策中引入公民参与变成了一种迫切和需要。但是不是所有的公共决策都必须或需要公民参与？若不是，在不同决策情况下，何时、以何标准，适当地选择不同范围、不同深度、不同层次的公民参与形式？应怎样维持公民参与代表性与政府管理活动绩效之间的平衡，既保证公共决策的科学民主又维持公共管理的效率和效益呢？公共管理者应该怎样做？
约翰·克莱顿·托马斯在《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》一书中给出了解答。该书分为3大部分，共10章。书中首先引入了美国公民参与运动的时代背景，综合整理了当前公民参与的际遇和挑战,深入剖析公民参与的优点和内在缺陷，从而将寻求参与度的平衡作为逻辑起点。其次，确立“公共决策”中的“公众参与”的“有效决策模型”，并提出了影响公众参与范围与方式的7要素，区分出不同情境下具体的公众参与途径和技术；最后，补充介绍了当代公民参与发展的新趋势，指明未来的发展方向是政府管理与公民社会相结合的网络治理模式。
一
公民参与运动肇始于20世纪60年代一项旨在改善贫困，包含众多需要引入公民参与的联邦项目的“伟大社会”法案。这期间，公民广泛地参与到了项目管
接着，他依据公民参与及对决策影响力的程度由浅入深地划分出了5种决策参与的途径：自主式管理决策、改良式自主管理决策、分散式的公众协商、整体式的公众协商、公共决策；并依据公共管理者引入公民参与的目的给出了具体的参与技术：一是仅仅以获取信息为目的的公民参与，其具体方法包括关键公众接触、由公民发起的接触、公民调查。二是以获取公民对政策的认可和接受为目的，包括公民大会或公民会议、咨询委员会、协商和斡旋（调解）。
应当澄清的是，托马斯并不是将行政决策和技术的类型绝对化为统一的公式，相反，他本人建议公共管理者“在解决决策问题时不应把自己只局限于一种公民参与方法上，必须考虑具体问题的内在性质和要求，同时关注问题发展的新变化，在此动态过程中吸纳公民参与，以便能够更大限度地提高公共管理的有效性”。
[2]
综上，托构建了一个以公共管理者的理性为中心，将政策信息、政策方法和政策制定都整合到一个综合开放的系统中来分析公共决策中公民参与的逻辑框架，这从根本上决定了其理论贡献与缺陷的必然。
总第546期·2014年第1期下半月
校园之声
XIAOYUANZHISHENG
二
作为公共管理学的经典之作，该书的理论贡献主要表现在如下几个方面：
第一，以公共管理者的视阈来研究公民参与的新视角。在梳理前人研究结果的基础上，托全方位地检视了公民参与可能遇到的各种挑战和问题，包括公民参与有哪些实践性局限，以及如何在公民参与中保护公共利益。诚如书名副标题所言，试图专门为公共管理者提供一套可操作的、基础扎实的策略指南。因此，书中重在为确定公民参与的程度、范围、层次这些弹性指标提供尽可能具体量化的指标，以作为参考标准和依据。
第二，从重要性论证变为操作性描述。托马斯没有将研究停留在一般地阐述公民参与的必然性和重要性，而是深入剖析公民参与的优点和内在缺陷，努力结合实际把它转化成具有可操作性的程序和规则。面对当前新公民参与运动的迅猛发展和公共管理者的茫然无措，托大量使用案例论证，给我们展示了丰富的美国社区公民有序参与的前景，综合整理了当前公民参与的际遇和挑战，深入分析了具体的操作路径。
第三，强势民主与弱势民主的融合。以熊彼特和萨托利为代表自由主义取向的精英民主理论和以本杰明·巴伯为代表的参与型民主理论是当代西方民主理论的两大流派。理论的争议在于公民自治还是代议制。本杰明·巴伯倡导的强势民主理论认为社会共同体和公众性并非如自由主义者认为是透过社会契约精神先验的存在，而是经由公民根据清楚的公共意识及理性自律决定，在政治参与之中创造而出。理性也并非如哈贝马斯的沟通行动预设或罗尔斯正义论的预设，相反是在政治参与、协调沟通过程中产生的。因此他主张用公民参与型的强势民主来弥补自由主义的弱势民主的缺陷和弊端，这也即意味着由积极能动的公民自主治理而不是由代表公民名义的代议制政府来治理，而在托看来，置于公共管理者的控制之下的公民参与不仅参与政策制定，还参与实际操作，真正实现了政治精英与普通大众的良性互动。
第四，规范主义与实证主义相结合
的研究特色。托既注重公民参与的理论梳理与论证，深刻地触及了代表性问题，巧妙地把弗鲁姆和耶顿提出的一个发端于私营领域运作良好的帮助管理者决定在何种程度上吸纳下属参与决策的理论模型利用到公共部门，同时又考量公民参与的实践和技术，将纷繁复杂的公民参与现象简化为众多决策树，每一分支代表一种具体情境，并引用了作者在辛辛那提市亲自观察到的42个案例来佐证每一假设的效度。
三
然而，任何理论不可能做到尽善尽美，该书也存在着如下缺陷：
首先，对模型主体———公共管理者个体理性的估计过于乐观。方案的选择，难免掺杂主观价值，难以做到摒弃偏见和立场，这不仅造成了理论上事实与价值、目的与手段辨识的混乱，也会引起现实中官民对立，乃至群体性事件等不稳定因素。
其次，将政府与公众的目标冲突作为逻辑起点，在谋求两者平衡性的同时忽略了存在的一致性。该模型似乎总在谋求管理者和公众目标分歧的平衡，仿佛政府与公众的目标天然冲突，为什么不存在完全一致呢？
再次，行政原则和谚语式的操作主义标准难以有效协调和整合原则内部的矛盾。托试图完全量化模拟出政策产出的过程，提炼出一般普适的标准，这显然是不切实际的，类型研究得出的条框理论总是难以穷尽和适用于现实复杂的环境。另外，许多原则本身和相互之间就存在矛盾和冲突，但现实中依然可以并行不悖，这无疑大大削弱了理论对现实的阐释力。
最后，过于注重技术分析，公共性价值因素略显单薄。有效决策模型看似比较完整全面，但由于没有详细区分公私部门之间差异，没有对参与形式和技术、网络民主等问题进一步细化和实证化，处理实际问题的能力较弱。此外如何对公共管理者和公众进行相关培训，怎样确保公民参与促进公共管理而又不致带来特殊利益的横行，怎样确定公民参与的广度、范围、频率等，都是有待进一步论证的问题。
参考文献：
四
目前，我国公民参与公共决策的现状并不乐观。一是公众参与意识薄弱、原子化现象严重，缺乏主动性、积极性和专业素质，加之政务公开的渠道不畅，参与成本高，并没有充分地参与决策中去。二是行政主导下的参与有时流于形式。如价格听证会变为听涨会，导致公民参与较为混乱和无序。为了推进公民参与有序化，政府首先应该向社会充分展示对公民参与的信心，其次不断完善专家咨询制度、决策互动机制、社情民意反映机制、公民参与表达机制、参与型文化建设机制和信息公开机制，提高公共决策的透明度，让公民更多了解公共决策过程中的细节；进一步增强公民参与的覆盖面和代表性；进一步拓宽和改善公民参与的渠道。
落实到公共管理者的身上，应当坚持群众路线，树立服务意识，紧密联系基层工作实际，提前预测问题、主动提出问题、清晰界定问题、协调解决问题；提前确定哪些问题可以与公民协商，哪些问题不行；预先确定哪些公民应纳入参与过程；考虑公民对组织目标的态度；选择适当的决策形式；用开放的心态建立良好的合作关系；时刻把握公共利益的走向。
[3]
该书给我国公共决策中公民参与的完善带来了观念和实践的启示，给我们提供了一个公共管理者的视角，一种技术策略途径，一个有效决策模型，而关于公民参与这个庞大而复杂的课题，需要越来越多的人进行深入的思考和研讨。[1][美].约翰·克莱顿·托马斯《公共决策中的公民参与》（中译本）.45-47页,北京,中国人民大学出版社,2010。
[2][美].约翰·克莱顿·托马斯《公共决策中的公民参与》（中译本）.59页,北京,中国人民大学出版社,2010。
[3][美].约翰·克莱顿·托马斯《公共决策中的公民参与》（中译本）.91页,北京,中国人民大学出版社,2010。
（作者单位：湖北工业大学管理学院公共管理系）
责任编辑/王
总第546
期·2014年第1期下半月
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