医疗卫生体制改革的思考

２１年８ 　 ０２ 月刊

商 品与质 量　

理 研究 论 　

医疗卫生体制改革的思考　

口杜 晓璐　

（ 浙江财经 学院产业经济学 浙江杭 州 ３ ０ ０） １０ ０　

摘 要： 医疗 费用过高或上涨过快是 当今世 界的普遍现 象， 医疗卫生保健体制 改革业 已成为世界话题和 难题　 处在崛起 中的中国， 经过 ３ 多年的　 ０ 改革开放 ， 经济社会正在迅猛发展 ， 人们越来越 重视 自身的生活生存质 量、 医疗保障水平 以及健康 权益。 本文通过 了解 医疗行 业的特点 ， 理清我 国 　 政府管制 的现状 ， 对此提 出几点 医疗卫生体制 改革 的建　 关键词 ： 医疗行业； 药价 ； 政府管 制； 药品　

在农村 或城市 中某 些特 定医 院才 能买到 ， 因为新药的药价 比老药 高， 是 　 新药 会迅 速取代老 药 ， 药经过 国家的反复 降价， 老 在城 市 中逐渐消 失， 　 医疗行业 是一种特殊 的行业 ，与普 遍行业有 着根本不 同 。这主 要　 转 向农村市场 。在这种畸形 的价值驱 动下 ， 抗生素滥 用现象严重 。中 　 在抽查的 ６ ９ 张处方　 １３ 是 由于 医疗服务业 自身所具有 的性质和特 点决定的 ： 首先 ， 医疗服务业　 国卫 生经 济学会年会 论文辑 引用一 项数据显 示， 是 公益 性的福利 事业 ， 即主要依 靠社会 力量 和人 民群众 力量举办 的、 非　 中， 不合理 使用抗生 素处方达 １８ 张 ， ２ ．％。中国每年约有 ８ ０２ 占 ９ ７ 万　 营利性 的 、 为人 民服务 的事 业。其 次医疗行业 是专业化程度 较高 的行　 人死 于抗 生素滥 用。药 品的划 分不清使得 药价低廉 的药品逐渐退 出市　 业 。医生的专业 化有与从 事特定职业相 应的理 论知 识与技 能，必须接　 场 ，而药品 的滥用 是对老 百姓 的不负 责。其根本原 因还是因为一条根　 受必要 的专 业养成 教育和 训练 。这就容 易形成技 术上 的垄断 。再次 ， 深蒂 固的” 　 灰色 利益链”即医药行业从价 格主管部 门、 管者、 － 监 医院、 厂　 　 医疗行业 是垄断 性行业 。 一 方面 ， 医疗 卫生市场是 行业控制型 市场 ， 存　 家到 医药从业人 员的灰色利益 链。

一

、

我 国医疗 行业政府 管制 的现 状　

（ ） 疗 行 业 的 特 点　 一 医

在行业 垄断 ， 医疗 消费具有很 强的地域 性。另一方 面， 医疗卫 生服务业　 （ ）药 品定价 过高 。医疗 费用 问题是 看病贵 的主要 因素 。贵与不　 ２ 是行政性 垄断行 业。 由于 医疗 行为直接 关系到 民众 的生命健康 ，任何　 贵是相对 的 。 ， 贵 从供 方来看 是对 于医药成本 而言 的， 医药的定价或　 指 个政府 都有责任保 证和保护其

民众的生命健 康安全 ， 因此 ， 医疗行业　 实际 收费超过市场标准 上限 ； 从需方来 看 ， 是对于 患者的支付愿望和支　

一

是一个 受政府严 格管制的行 业。 　 （ ） 二 我国医 疗卫生管制存 在的主要 问题　 １ 对医 药领域监 管不力 。（ ） 品的划分不清 与滥用 。很多人 已　 、 １药 经 感受到 了在 城乡之 问、 大医院和小 医院之 间在要 加上的 巨大 差距 。 　 即 使在农村 市场 ， 一些 低价药也越 来越少 ， 典型 的例 子就是青 霉素 。曾 最 　 经 便宜又 有效的青霉 素 已经很难 在市场上 寻找到 ， 怕是农村 的医院　 哪

付能力而 言， 指医疗价 格超 过 了患者 的心理价位和实 际承受能力 ， 或者　 说患者看 病带来 的健康 效用远 不及 经济支 付带来的负效用 。 成这种　 造 情况 的原因主要有 两点 ， 从供方来说 是灰色利益链 的存在 ， 层层收租 ， 　 设立潜规 则， 后到达 患者手 中的药品价格远远 超过药 品加成 的 １％。 最 ５ 　

另一方面 ， 从需方来 看， 品价格 需政府 的管制 ， 药 控制药 品价格 。但我　 国现下药 品的种类 已达 １ ０ ０多种 ， ２０ 而政府 定价 的药物 品种仅有 １％　 ２

左右 。 近年 来尽管政府 定价 的药 物品种 比例有 所上升 ， 但增速 缓慢 ， 　 同 时国家规 定仅对列入基 本医疗保 险用药 目录 中的且临床应用普 遍，采　 购量大的药 品实行集 中招标采 购， 这又缩 小了招标范 围， 药品替代带　 给 来了可乘之 机。①故政 府的药 品价 格下调 的指令 并不能有较好 的实际　 效果 ， 处于 行政命令式 的规定上 ， 仅 且下调会使 医方药价收入减 少， 触　 及到医方利 益面 ， 但政府 并没有在 降价的制度 中明确如何补偿 医疗机　 构的损失 ， 不能根本解 决药价过 高的问题 。 并 　 ２ 对医疗 机构监管 不力 。 、 　

也难 以寻到， 而取 而代 之 的是 头孢他啶 ， 此类药物也 分了两种 ， 格相　 价 差 很大 。国际大药厂葛 兰素史克 （ ｌ ｏ ｍ ｔＫ ｉｅ 生产的复达欣 牌头　 Ｇａ Ｓ ｉ ｌ ） ｘ ｈ ｎ 孢 他啶定价为 １６ 而石 家庄制药集 团下属 中诺药业生产 的头 孢他啶定　 ５， 价 仅为 ２ ， ０ 且前者 已普 遍用于大 中城市 的医院中 ， 而后者只 能在 县级 以　 下医院找 到， 存在 的也很少 。其 实二者 的成份 基本相 同， 但在 国家 发改　 委 的降价通 知中 ， 却将 其二者分属 不 同的药 品定价体系 ， 前者是” 政府　 定价 药品”后者则属于企业 ” ； 单独定价” 的仿制药或 ” 与仿制 品的差价 超　 过规 定幅度 的原研制药 品” 。而青 霉素这样 的价格低廉 的抗生

素 ， 能　 只

著提 升。 　 众等 多维度 全方位 的监 督， 政府应结 合烟 草产业 的特殊 情况， 建立科学　 ３１ ． 改革烟 草产业的流 通体制　 合理 的财务审计 与绩效评价制 度；企业 内部 和市场竞 争者 之间形成双　 彻底 落实烟草 工业企业 的销售 权 ， 减少 中间环节 ， 使企业 有权直接　 重的市场监 控机制 ， 防止 违规现象 的发 生； 会计师事务所和 律师事务所　 面 向 目 消 费者 开展市场 开发和产 品营销工作 ，这是提升核 心企业市　 要严把 烟草产业 的各种财务报表 和法律案件 的审核关 ， 保产业市场　 标 确 场竞争优 势 的最基 本条件 ［】 ５。同 时， 烟草 产业 的管 理功能应 与企业经　 氛围 的公平 公正 ； 论媒体应及 时发布烟草产 业的相关政 策法规及改　 舆 营职 能彻底 分开 ， 以采 取股份上 市等形式落实 现代企业制度 ， 可 真正实　 革措施 ， 构筑政府 、 企业 和公众三 者的 良性互 动平 台； 公众应 理性地看　 现政企分 开 。 　 待我 国烟 草市场 的发 展现状 ， 及时 向有关部 门检举市场 中存在的不　 并 ３ ． ２调整烟草产业 的财税制度　 良现象 。只有多方形成合 力 ， 国烟 草市场才 能 日趋完善 ， 草产 业才　 我 烟 推行渐 进式 的改革 办法 ， 的方 向是进一步 完善分税制 ， 我国建　 能健康发展 。 总 在 　 立较为完善 的公共财政 体制和财 政转移支付 制度 ， 可将 烟草 的各项 税　 参考文 献： 　 合并为” 烟草专卖税 ” 由中 国烟草 总公司统一 向中央财政 缴纳 ， 方既　 ， 地 【］ １王德平． 我国烟草商业市场 结构与绩效的实证研 究［ ． Ｊ 技术经济　 】 得 财力 、 方财政 困难 与平衡 问题通过规范 的财政转移 支付制度来 解　 与管理研究 ， ０ ８ ４ １ １１４ 地 ２ ０ ， ：２ — ． ２　 决。同时 ， 不断改变烟 草制 品的征税环节 ， 改变 在产地 征税 的做法 ， 将　 【 魏后 凯． ２ 】 市场 竞争 、 经济 绩效与产业 集中一 中国制造业集 中与　 对 流 转税 中额 度较大 的消费税逐渐 改为在消 费环节征收 ［ 。 ６　 】 市 场结构 的集 中研究 ［ ． Ｍ】北京 ： 济管理 出版 社 ，０ ３ 经 ２０． 　 ３ 完善烟 草产业 的调控机制　 － ３ ［ 李保江 ． 草行业企业组 织结构调整 绩效 ［ ．中国烟草 ， ０ ６　 ３ 】 烟 Ｊ ］ ２０ ， 总量控 制下的结构 调整虽然推进 了大 品牌 的形成 ， 是严格 的生　 ２ ： ５ ７ 但 ３４ ． ． ４　 产计 划控制在一 定程度上 又束缚 了大企业发展 的手脚 ， 何把握计划　 如 【 烟草 在线． ４ 】 中国烟 草． ． 由大趋强的 品牌 路径［ＢＯ

］２ １．． ． Ｅ ／Ｌ． ００ １ 　 ７６ 与有 序竞争 的关系是产业 未来发展 所要面对 的难 题【 。 ７ 我国烟草产 业 ｈ ｐ ／ ｗ ． ｎ ｔ． ｍ ｍ ｄ １ ｔＮｅ ａ ｄ ｅ ｏｎ　 ］ ｔ ：ｗ ｗｈ ｇａ ｏ ／ ｏ ｅ ｈ ／ ｗｓｎ Ｖｉｗｐ ｉｔ ｔ／ ｏ ｃ 　 ． 应在 前期产业整 合重组取 得显著市场 绩效 的基础 上 ， 进一 步 以市场 为　 ［ 于 良春， ５ 】 薛蕾． 中国烟 草工业市场 结构与绩效 的实证分析 ［ ． 　 Ｊ 山 ］ 导 向， 促进产业 资源 的集 中和优化配置 。同时 ， 烟草税收 征管方式 曰 东理 工大学学报 （ 在 　 社会科 学版 ）２０ ，：８ ２ ，０６２ １． ． ２　 渐完 善的条件下 ， 持在专卖 条件下取消计划 管理 ， 坚 烟草 产业才能真 正　 【 张志 龙． ６ 】 烟草行业市场 结构优化 与体制改革 ［ ． 国经 贸导刊 ， Ｊ 中 】 　 做到 ” 大市场 、 大企业 、 大品牌” 。 　 ２ ０ ， ： ０３ ． ０９ ８３—１ 　 ３ 加强烟 草产业 的监 控力度　 ． ４ 【］ｈ 　 ・，ｈ ｌｕ ｋ　．． ｏ ａｃ　 ｏ ｔ ｌｎＤｅ ｅ ｐｎ 　ｏ ｎｒ ｓ ７ＪａＰ Ｃ ａｏ ｐ ａ ＪＴ ｂｃ ｏＣ ｎｒ 　 　 ｖ ｌ ｉｇＣ ｕ ｔｉ 　 Ｆ ｏｉ ｏ ｅ 我国烟草产 业的健康 发展需要政 府、 市场 、 事务所 、 论媒体和 公　 【 ． ｘｏｄ Ｍｅ ｉ 　ｕ ｌ ａｏ ｓ ０ １ 舆 Ｍ】Ｏ ｆｒ： ｄ ａ ｂｉ ｔ ｎ． ０ ． ｃＰ ｃｉ ２ 　

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５１ 　

品与质量　

直 以来 ， 我国医院都被视 为公益性事业 ， 由国家全额拨款维 持它　 的运 行与发展 ， 为百姓提供 服务。但 随着 医疗消费需要 的快速增长 ， 　 国 家财政投入逐渐 减少 ，医院不得不 自寻利益来维持 医院的运行与 自身　 的利润 。而 国家卫生部 门既办医院又管 医院 ， 那既 是公立医院 的代言　 人， 就做不到全 心全意的维护 消费者的利益 ， 政府很难 发挥监督者 的作　 用， 这在很大程 度上加深 了医患之 间的矛盾。 　 ３ 管制 过程 中 的政府 失灵 。 、 　 医疗行业 也是一个垄 断性 的行业 ，而政府在 弥补市场 失灵 的过程　 中， 也存在 自身 失灵 的问题 。主要表现在两点 ： 一是政府制 定的政策法　 规和执行过程 中的失灵。 医改进 行以来 ， 在 大大小 小的政 策法规 一直制　 定着 ， 依然 存在着漏洞 ， 但 不够 完善； 而在 执行 中 ， 多地方 并不完全按　 许 规定行事 。很多规定触及各层 的利益 问题 ， 而又没有有 效的补救措施， 　 使得” 灰色利益链 ” 中的各层利益者们排斥此类法 规， 变着法 子钻政策法　

一

２０１ ２钲 ８ 　

以及医 院的监管体制扮 演者主要角色

。在政府 投入不足 的情况 下，若　

规 的空子 ， 或者根本 就不执行 ， 这样政策法规成 为了空条， 并无实际意　 义。 二是政府本身是 一个利 益主体 ， 在政策执行和 管制过 程中会考虑 自 　 身利益 ， 利用 手中的公共权力设租 为 自身谋 取利益， 出现政府失灵 。 　 二、 管制需 求 　 （ 政府在 医疗事业中 的责任　 一） 由于医疗行业是一个垄 断性行业 ， ” 市场 失灵” 信息不对称 ” 和” 是两　 个最 突出 的特 点， 而公共医疗卫 生事业 的发展 相对 滞后 ， 也使 得” 这 看　 病难 、 看病贵” 对社会和谐 与稳定产生 了极 大的消极影 响。要解决这些　 问题 ，需要政府 的有效合理 的管制 。正如温 家宝总理在政 府工作报告　 中所指 出的， ” 要 更加注 重社会管理和 公共服务 ， 维护社会 公正和社会　 秩序 ， 促进基本 公共服务均等化 ” 。再次 明确 了政府作 为公共产 品主要　

提供 者的职责， 体现在本次” 医改” 新 中就是 由政府来购买基本公共 医疗　 服 务 向全社 会提 供 。 　 （ ） 决” 二 解 看病贵 ， 看病贵” 的迫切需求　 当前 ， 论在城市还是 农村 ， 无 都存在这样 的问题 ： 有病不及 时看 ， 该　 住院不及 时住院 ， 宁愿 自己扛着 ， 慢慢恢 复也不愿意进 医院 ， 时进 了 及 　 医院 ， 未痊 愈便要离 开医院 ， 的就 是承担不 了高昂的医药费用 。不　 病 怕 是说他们 没有健康需求 只足迫于 昂贵的医药费用无 力承担 。 根据 卫生　 服 务对 象的信息平 台。对 医 院进行 月度 或季度的考核和综 合评价 ，并　 内容可包括 医疗机 构的服务质量 、 数量 、 价格 、 费用 及疾病发生 、 　 部 ２ ０ 年 第四次国家卫生 服务调查结果 ， ０８ 中国有 五分之一 的病例经 医　 公 布， 生诊 断需住院而未住 院 ， 中 ７ ％是因为经济 困难；住 院者 中，还有　 健 康需求等信 息。二是 医院内部。结合 病人选择 医生和 住院费用 的清　 其 ０ 公布有关信 息， 提高透 明度 。 是推行医疗机 构的药品收费公示 制　 三 ３． ６８ ％的病人 自行要求 出院， 中一 半以上都是因为经济 困难 或花费太　 单， 其 以防止给患者 开出不须用的药品 ， 向公众 主动发放药品价格 明细　 并 多 。而” 看病难 ” 公立 医院的行政化 有关 。因为政 府对公立 医院的行　 度， 与 让公众及 时 了解药 品信息 ， 加透 明度 。 增 　 政化 管理思路 ， 助长 了部分 医院管理者 的” 官架子” 遏制 了公立医院 的 手册 ， ， 　 活 力， 造成 了公立 医院在效率和服 务质 量上的不尽如人 意， 以公立医　 所 院改革应将方 向定为

” 去行 政化”　 。 （ 供方 的管制需求　 三） 公立医院一直被视 为具有 公益性 的医疗机构， 但是” 以药养医” 的现　 象 在公立 医院明显普遍地存 在着 ， 若要将此 现象消除 ， 需从” 则 以药养　 医” 改革 为” 以药 补医” 机制　 政府财政投入 的缺乏 ， 得医院只 能以药　 使 价 加成 与增 加一些不需 要的检查费用来 维持 日常 的正常开支 。 公立 医　 院一方面 自身需要 改革 ， 盘活存量 ， 对其 的价格管制 也需逐步取 消， 使　 公立 医院成为独立 的市场主体 。同时，卫生行政 部门需进一步 改变监　 管方式 ， 正实现” 真 管办分离” 　 （ 纵观 各国医疗卫 生制度 ， 四） 虽然主流方 向是为 了克服 市场失灵　 而推行 政府调控 ， 是其 结果并不是如此有 效 ， 但 医疗行业 除了存在市场　 失灵 ， 同时还有政府 失灵 的存在 。从管制主体来看 ， 造成政府 管理失败　 的原因有制度方 面的因素 ，也有政策执行 失灵 的原因 。在 医疗市场 中 　 存 在竞争的不 完全性 ， 市场机 制在医疗市场 中所能发挥 的作用是有 限　 的， 以需要政府管制 与市场机制 的结合 ， 所 需要政府进行宏观布局调控 。 　 三、 中国医疗卫生管制 改革的政策建议　 在 当前 的卫生及社会制 度下 ， 疾病预 防控 制机构并 不代 表其一 定　 以公共利益为先 ， 追求利润 的企业 也不一定就会违规 ， 关键在于政府 是　 否有效监 管。 　 （ 官办分离　 一） 对于 药价 虚高这样一 个陈年痼疾 ，只靠行政式 的降价政策还是 不　 够 的。打破 在医药行业 已经形成的从价 格主管部 门、 管者、 院、 监 医 厂　 家 到医药从业人 员的灰色利 益链 ， 才是 关键所在 。在整 个产业灰色利　 益 驱动中价格 主管机构 的单独定价政策 、国家药监局 的新药审批政策　

５　 ２

只实行取 消药品这种降价行动 ， 么大医院为 了生存 ， 医患双方信息　 那 在 不对称 的情况下 ，很难避 免药品费用 的降低 与检查治疗 费用 的上升共　 存 ，最终患者支付 的看病 的总费用并不会 出现根本性改变 。 目前医药　 市场 的根 本问题在于 ，医药服务人员报酬 的市场 定价机制被行 政管制　 严重扭 曲， 医药服务人 员的行为也相应地发 生严重扭 曲。因此 ， 惟有让　 官僚机 构退 出医 院管 理领域 ， 鼓励医护人 员建立属于他们 自己的诊断　 中心 、 手术中心 、 护理 中心等专业机构 ， 护一切参与竞争者 的平等权　 保 益， 引入与权益增加 的幅度相匹配 的惩 罚强化机制 。同时， 立具有足　 建 够 公信 力的医疗成本审核委 员会 ， 定期发布指 导价格 ， 终解

决药价虚　 最 高问题　 （ 医药业 的分 离　 二） 西方资本主义 国家基本 上是实行医药分业体制 ， 日本、 国均实　 而 韩 施 了从医药合业 到医药分业 的变革 。因此从他 国经验看 ，医药分业是　 可 行的 。我 国曾进 行过医药分业 的试 点改革 ， 但都 失败 了， 出医药 分　 提 业 的原因是药 品价格 虚高，社会反应 强烈。医药分业对 医疗 规范性和　 可及性 问题 的解 决是很有帮助 的　 首先医药分业是 医疗 机构依靠 医疗　 服务的收入生存 ， 店依靠药品经营收入生存 ， 药 药品引入市场竞争机制　 来决定价 格， 这样有竞争就不会有不合理高价的 问题， 市场 作为主导者。 　 而垄断性 的药 品由政府 的反垄 断法 对其价格加 以管制 ，政府处 于主 导　 地位 。这样药 品的规范性 问题可 以解决 。其次 ，医疗 服务的收 入应按　 照政府 的价格 规定和市场竞争而 获得，是医疗 的收入 。这可 以在 卫生　 主管部 门的职权 内解决 ， 实行政 府与市场结合 的机 制。 　 （ ） 息制度有待改善 。 三 信 　 医疗 领域中的信息是个 大问题 ， 患者 与医护人员之 间的存 在信息　 匮乏和 严重的不对称 ， 不仅 会导致市场 失灵， 这 也会导致政府 失灵 。 医　 疗领域属 于专业性很强 的行 业， 大部分 患者都是” 门外汉 ”只 能听 由医　 ， 生 的安排，及时觉得 不妥也无法争辩 。完 善信 息披露制度是 解决这一　 问题 的关键环节 。信 息披 露制度可分三层 建立 ： 一是医 院之 间的信息　 披 露制度 。 由医疗保 险机 构与卫生行政 部门共同进行 ，建立 面向医疗　

（ 对监 管政府的监督要加 强。 四） 　 通过对 当前国家管理体制 的分析，对监管政府 的监督渠道主要 有　 三个 ： 一个 是人大； 一个是上 级政府： 一个是新 闻媒体和社会 民众 。人　 大的监 督主要应该 以法律和法 规赋予相关政府 部门 。 上级政府对 下级　 政府在业 务上是领导与被领 导的关系 ，同时有 监督和知道下级政 府工　 作 的关 系。而 民众监 督和 媒体监督联合起来 ，是可 以形成 强大的监督　 力量 的，现实 中许 多问题 的媒体曝光有 力地推 动了 问题 的解 决就是实　 证。 如何克服 ” 内部人” 制弊端 ， 控 一方面 要不断加强政务 公开制度 的建　 设， 另一方面要 畅通 媒体和社会监 督的路 径、 渠道 ， 同时切 实提高人 大　 的监督力度 ， 形成 立体 、 交叉的监督 网络机 制。 　

注释： 　

①来 自财 新网　 参考文献 ： 　 ［］ １ 郑黎鹏 王建基． 建立新 型基本医疗制度 的思考［ ． Ｊ 管理 与财 富， ］ 　

２０． ０ ９　

［］ 志明

． 国医药 分离改革的经验及其对 我国的启示【 ． 州轻　 ２ 代 韩 Ｊ郑 ］

工业学 院学报，０　６ ２ ． ２ １．（ ） １ 　

【】 ３周学荣． 中国医疗价格的政府管制研究【 ＿ Ｍ】 中国是社会科学 出版　

社，０ ８　 ２０． ［ 曹永福． ４ 】 中国医药卫 生体制 改革． 价值取 向及其 实现 机制 【 ． Ｍ］ 东　 南大学 出版社，０ １ ２ １． 　 ［ 周 良荣． ５ 】 诊疗” 看病贵” 一 医生行 为及其干 预机制 ［ ． 明日报 出版　 Ｍ】 光 社 ，０ ９ ２０ ． 　

作 者简 介： 杜晓璐 （９７） ， １８．， 浙江衢州， 女 浙江财 经学院 ２ １ 级产业　 ０１ 经济学研 究生， 研究方 向： 业结构理论与政策 。 产 　

２１年８ 　 ０２ 月刊

商 品与质 量　

理 研究 论 　

医疗卫生体制改革的思考　

口杜 晓璐　

（ 浙江财经 学院产业经济学 浙江杭 州 ３ ０ ０） １０ ０　

摘 要： 医疗 费用过高或上涨过快是 当今世 界的普遍现 象， 医疗卫生保健体制 改革业 已成为世界话题和 难题　 处在崛起 中的中国， 经过 ３ 多年的　 ０ 改革开放 ， 经济社会正在迅猛发展 ， 人们越来越 重视 自身的生活生存质 量、 医疗保障水平 以及健康 权益。 本文通过 了解 医疗行 业的特点 ， 理清我 国 　 政府管制 的现状 ， 对此提 出几点 医疗卫生体制 改革 的建　 关键词 ： 医疗行业； 药价 ； 政府管 制； 药品　

在农村 或城市 中某 些特 定医 院才 能买到 ， 因为新药的药价 比老药 高， 是 　 新药 会迅 速取代老 药 ， 药经过 国家的反复 降价， 老 在城 市 中逐渐消 失， 　 医疗行业 是一种特殊 的行业 ，与普 遍行业有 着根本不 同 。这主 要　 转 向农村市场 。在这种畸形 的价值驱 动下 ， 抗生素滥 用现象严重 。中 　 在抽查的 ６ ９ 张处方　 １３ 是 由于 医疗服务业 自身所具有 的性质和特 点决定的 ： 首先 ， 医疗服务业　 国卫 生经 济学会年会 论文辑 引用一 项数据显 示， 是 公益 性的福利 事业 ， 即主要依 靠社会 力量 和人 民群众 力量举办 的、 非　 中， 不合理 使用抗生 素处方达 １８ 张 ， ２ ．％。中国每年约有 ８ ０２ 占 ９ ７ 万　 营利性 的 、 为人 民服务 的事 业。其 次医疗行业 是专业化程度 较高 的行　 人死 于抗 生素滥 用。药 品的划 分不清使得 药价低廉 的药品逐渐退 出市　 业 。医生的专业 化有与从 事特定职业相 应的理 论知 识与技 能，必须接　 场 ，而药品 的滥用 是对老 百姓 的不负 责。其根本原 因还是因为一条根　 受必要 的专 业养成 教育和 训练 。这就容 易形成技 术上 的垄断 。再次 ， 深蒂 固的” 　 灰色 利益链”即医药行业从价 格主管部 门、 管者、 － 监 医院、 厂　 　 医疗行业 是垄断 性行业 。 一 方面 ， 医疗 卫生市场是 行业控制型 市场 ， 存　 家到 医药从业人 员的灰色利益 链。

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我 国医疗 行业政府 管制 的现 状　

（ ） 疗 行 业 的 特 点　 一 医

在行业 垄断 ， 医疗 消费具有很 强的地域 性。另一方 面， 医疗卫 生服务业　 （ ）药 品定价 过高 。医疗 费用 问题是 看病贵 的主要 因素 。贵与不　 ２ 是行政性 垄断行 业。 由于 医疗 行为直接 关系到 民众 的生命健康 ，任何　 贵是相对 的 。 ， 贵 从供 方来看 是对 于医药成本 而言 的， 医药的定价或　 指 个政府 都有责任保 证和保护其

民众的生命健 康安全 ， 因此 ， 医疗行业　 实际 收费超过市场标准 上限 ； 从需方来 看 ， 是对于 患者的支付愿望和支　

一

是一个 受政府严 格管制的行 业。 　 （ ） 二 我国医 疗卫生管制存 在的主要 问题　 １ 对医 药领域监 管不力 。（ ） 品的划分不清 与滥用 。很多人 已　 、 １药 经 感受到 了在 城乡之 问、 大医院和小 医院之 间在要 加上的 巨大 差距 。 　 即 使在农村 市场 ， 一些 低价药也越 来越少 ， 典型 的例 子就是青 霉素 。曾 最 　 经 便宜又 有效的青霉 素 已经很难 在市场上 寻找到 ， 怕是农村 的医院　 哪

付能力而 言， 指医疗价 格超 过 了患者 的心理价位和实 际承受能力 ， 或者　 说患者看 病带来 的健康 效用远 不及 经济支 付带来的负效用 。 成这种　 造 情况 的原因主要有 两点 ， 从供方来说 是灰色利益链 的存在 ， 层层收租 ， 　 设立潜规 则， 后到达 患者手 中的药品价格远远 超过药 品加成 的 １％。 最 ５ 　

另一方面 ， 从需方来 看， 品价格 需政府 的管制 ， 药 控制药 品价格 。但我　 国现下药 品的种类 已达 １ ０ ０多种 ， ２０ 而政府 定价 的药物 品种仅有 １％　 ２

左右 。 近年 来尽管政府 定价 的药 物品种 比例有 所上升 ， 但增速 缓慢 ， 　 同 时国家规 定仅对列入基 本医疗保 险用药 目录 中的且临床应用普 遍，采　 购量大的药 品实行集 中招标采 购， 这又缩 小了招标范 围， 药品替代带　 给 来了可乘之 机。①故政 府的药 品价 格下调 的指令 并不能有较好 的实际　 效果 ， 处于 行政命令式 的规定上 ， 仅 且下调会使 医方药价收入减 少， 触　 及到医方利 益面 ， 但政府 并没有在 降价的制度 中明确如何补偿 医疗机　 构的损失 ， 不能根本解 决药价过 高的问题 。 并 　 ２ 对医疗 机构监管 不力 。 、 　

也难 以寻到， 而取 而代 之 的是 头孢他啶 ， 此类药物也 分了两种 ， 格相　 价 差 很大 。国际大药厂葛 兰素史克 （ ｌ ｏ ｍ ｔＫ ｉｅ 生产的复达欣 牌头　 Ｇａ Ｓ ｉ ｌ ） ｘ ｈ ｎ 孢 他啶定价为 １６ 而石 家庄制药集 团下属 中诺药业生产 的头 孢他啶定　 ５， 价 仅为 ２ ， ０ 且前者 已普 遍用于大 中城市 的医院中 ， 而后者只 能在 县级 以　 下医院找 到， 存在 的也很少 。其 实二者 的成份 基本相 同， 但在 国家 发改　 委 的降价通 知中 ， 却将 其二者分属 不 同的药 品定价体系 ， 前者是” 政府　 定价 药品”后者则属于企业 ” ； 单独定价” 的仿制药或 ” 与仿制 品的差价 超　 过规 定幅度 的原研制药 品” 。而青 霉素这样 的价格低廉 的抗生

素 ， 能　 只

著提 升。 　 众等 多维度 全方位 的监 督， 政府应结 合烟 草产业 的特殊 情况， 建立科学　 ３１ ． 改革烟 草产业的流 通体制　 合理 的财务审计 与绩效评价制 度；企业 内部 和市场竞 争者 之间形成双　 彻底 落实烟草 工业企业 的销售 权 ， 减少 中间环节 ， 使企业 有权直接　 重的市场监 控机制 ， 防止 违规现象 的发 生； 会计师事务所和 律师事务所　 面 向 目 消 费者 开展市场 开发和产 品营销工作 ，这是提升核 心企业市　 要严把 烟草产业 的各种财务报表 和法律案件 的审核关 ， 保产业市场　 标 确 场竞争优 势 的最基 本条件 ［】 ５。同 时， 烟草 产业 的管 理功能应 与企业经　 氛围 的公平 公正 ； 论媒体应及 时发布烟草产 业的相关政 策法规及改　 舆 营职 能彻底 分开 ， 以采 取股份上 市等形式落实 现代企业制度 ， 可 真正实　 革措施 ， 构筑政府 、 企业 和公众三 者的 良性互 动平 台； 公众应 理性地看　 现政企分 开 。 　 待我 国烟 草市场 的发 展现状 ， 及时 向有关部 门检举市场 中存在的不　 并 ３ ． ２调整烟草产业 的财税制度　 良现象 。只有多方形成合 力 ， 国烟 草市场才 能 日趋完善 ， 草产 业才　 我 烟 推行渐 进式 的改革 办法 ， 的方 向是进一步 完善分税制 ， 我国建　 能健康发展 。 总 在 　 立较为完善 的公共财政 体制和财 政转移支付 制度 ， 可将 烟草 的各项 税　 参考文 献： 　 合并为” 烟草专卖税 ” 由中 国烟草 总公司统一 向中央财政 缴纳 ， 方既　 ， 地 【］ １王德平． 我国烟草商业市场 结构与绩效的实证研 究［ ． Ｊ 技术经济　 】 得 财力 、 方财政 困难 与平衡 问题通过规范 的财政转移 支付制度来 解　 与管理研究 ， ０ ８ ４ １ １１４ 地 ２ ０ ， ：２ — ． ２　 决。同时 ， 不断改变烟 草制 品的征税环节 ， 改变 在产地 征税 的做法 ， 将　 【 魏后 凯． ２ 】 市场 竞争 、 经济 绩效与产业 集中一 中国制造业集 中与　 对 流 转税 中额 度较大 的消费税逐渐 改为在消 费环节征收 ［ 。 ６　 】 市 场结构 的集 中研究 ［ ． Ｍ】北京 ： 济管理 出版 社 ，０ ３ 经 ２０． 　 ３ 完善烟 草产业 的调控机制　 － ３ ［ 李保江 ． 草行业企业组 织结构调整 绩效 ［ ．中国烟草 ， ０ ６　 ３ 】 烟 Ｊ ］ ２０ ， 总量控 制下的结构 调整虽然推进 了大 品牌 的形成 ， 是严格 的生　 ２ ： ５ ７ 但 ３４ ． ． ４　 产计 划控制在一 定程度上 又束缚 了大企业发展 的手脚 ， 何把握计划　 如 【 烟草 在线． ４ 】 中国烟 草． ． 由大趋强的 品牌 路径［ＢＯ

］２ １．． ． Ｅ ／Ｌ． ００ １ 　 ７６ 与有 序竞争 的关系是产业 未来发展 所要面对 的难 题【 。 ７ 我国烟草产 业 ｈ ｐ ／ ｗ ． ｎ ｔ． ｍ ｍ ｄ １ ｔＮｅ ａ ｄ ｅ ｏｎ　 ］ ｔ ：ｗ ｗｈ ｇａ ｏ ／ ｏ ｅ ｈ ／ ｗｓｎ Ｖｉｗｐ ｉｔ ｔ／ ｏ ｃ 　 ． 应在 前期产业整 合重组取 得显著市场 绩效 的基础 上 ， 进一 步 以市场 为　 ［ 于 良春， ５ 】 薛蕾． 中国烟 草工业市场 结构与绩效 的实证分析 ［ ． 　 Ｊ 山 ］ 导 向， 促进产业 资源 的集 中和优化配置 。同时 ， 烟草税收 征管方式 曰 东理 工大学学报 （ 在 　 社会科 学版 ）２０ ，：８ ２ ，０６２ １． ． ２　 渐完 善的条件下 ， 持在专卖 条件下取消计划 管理 ， 坚 烟草 产业才能真 正　 【 张志 龙． ６ 】 烟草行业市场 结构优化 与体制改革 ［ ． 国经 贸导刊 ， Ｊ 中 】 　 做到 ” 大市场 、 大企业 、 大品牌” 。 　 ２ ０ ， ： ０３ ． ０９ ８３—１ 　 ３ 加强烟 草产业 的监 控力度　 ． ４ 【］ｈ 　 ・，ｈ ｌｕ ｋ　．． ｏ ａｃ　 ｏ ｔ ｌｎＤｅ ｅ ｐｎ 　ｏ ｎｒ ｓ ７ＪａＰ Ｃ ａｏ ｐ ａ ＪＴ ｂｃ ｏＣ ｎｒ 　 　 ｖ ｌ ｉｇＣ ｕ ｔｉ 　 Ｆ ｏｉ ｏ ｅ 我国烟草产 业的健康 发展需要政 府、 市场 、 事务所 、 论媒体和 公　 【 ． ｘｏｄ Ｍｅ ｉ 　ｕ ｌ ａｏ ｓ ０ １ 舆 Ｍ】Ｏ ｆｒ： ｄ ａ ｂｉ ｔ ｎ． ０ ． ｃＰ ｃｉ ２ 　

＿

５１ 　

品与质量　

直 以来 ， 我国医院都被视 为公益性事业 ， 由国家全额拨款维 持它　 的运 行与发展 ， 为百姓提供 服务。但 随着 医疗消费需要 的快速增长 ， 　 国 家财政投入逐渐 减少 ，医院不得不 自寻利益来维持 医院的运行与 自身　 的利润 。而 国家卫生部 门既办医院又管 医院 ， 那既 是公立医院 的代言　 人， 就做不到全 心全意的维护 消费者的利益 ， 政府很难 发挥监督者 的作　 用， 这在很大程 度上加深 了医患之 间的矛盾。 　 ３ 管制 过程 中 的政府 失灵 。 、 　 医疗行业 也是一个垄 断性 的行业 ，而政府在 弥补市场 失灵 的过程　 中， 也存在 自身 失灵 的问题 。主要表现在两点 ： 一是政府制 定的政策法　 规和执行过程 中的失灵。 医改进 行以来 ， 在 大大小 小的政 策法规 一直制　 定着 ， 依然 存在着漏洞 ， 但 不够 完善； 而在 执行 中 ， 多地方 并不完全按　 许 规定行事 。很多规定触及各层 的利益 问题 ， 而又没有有 效的补救措施， 　 使得” 灰色利益链 ” 中的各层利益者们排斥此类法 规， 变着法 子钻政策法　

一

２０１ ２钲 ８ 　

以及医 院的监管体制扮 演者主要角色

。在政府 投入不足 的情况 下，若　

规 的空子 ， 或者根本 就不执行 ， 这样政策法规成 为了空条， 并无实际意　 义。 二是政府本身是 一个利 益主体 ， 在政策执行和 管制过 程中会考虑 自 　 身利益 ， 利用 手中的公共权力设租 为 自身谋 取利益， 出现政府失灵 。 　 二、 管制需 求 　 （ 政府在 医疗事业中 的责任　 一） 由于医疗行业是一个垄 断性行业 ， ” 市场 失灵” 信息不对称 ” 和” 是两　 个最 突出 的特 点， 而公共医疗卫 生事业 的发展 相对 滞后 ， 也使 得” 这 看　 病难 、 看病贵” 对社会和谐 与稳定产生 了极 大的消极影 响。要解决这些　 问题 ，需要政府 的有效合理 的管制 。正如温 家宝总理在政 府工作报告　 中所指 出的， ” 要 更加注 重社会管理和 公共服务 ， 维护社会 公正和社会　 秩序 ， 促进基本 公共服务均等化 ” 。再次 明确 了政府作 为公共产 品主要　

提供 者的职责， 体现在本次” 医改” 新 中就是 由政府来购买基本公共 医疗　 服 务 向全社 会提 供 。 　 （ ） 决” 二 解 看病贵 ， 看病贵” 的迫切需求　 当前 ， 论在城市还是 农村 ， 无 都存在这样 的问题 ： 有病不及 时看 ， 该　 住院不及 时住院 ， 宁愿 自己扛着 ， 慢慢恢 复也不愿意进 医院 ， 时进 了 及 　 医院 ， 未痊 愈便要离 开医院 ， 的就 是承担不 了高昂的医药费用 。不　 病 怕 是说他们 没有健康需求 只足迫于 昂贵的医药费用无 力承担 。 根据 卫生　 服 务对 象的信息平 台。对 医 院进行 月度 或季度的考核和综 合评价 ，并　 内容可包括 医疗机 构的服务质量 、 数量 、 价格 、 费用 及疾病发生 、 　 部 ２ ０ 年 第四次国家卫生 服务调查结果 ， ０８ 中国有 五分之一 的病例经 医　 公 布， 生诊 断需住院而未住 院 ， 中 ７ ％是因为经济 困难；住 院者 中，还有　 健 康需求等信 息。二是 医院内部。结合 病人选择 医生和 住院费用 的清　 其 ０ 公布有关信 息， 提高透 明度 。 是推行医疗机 构的药品收费公示 制　 三 ３． ６８ ％的病人 自行要求 出院， 中一 半以上都是因为经济 困难 或花费太　 单， 其 以防止给患者 开出不须用的药品 ， 向公众 主动发放药品价格 明细　 并 多 。而” 看病难 ” 公立 医院的行政化 有关 。因为政 府对公立 医院的行　 度， 与 让公众及 时 了解药 品信息 ， 加透 明度 。 增 　 政化 管理思路 ， 助长 了部分 医院管理者 的” 官架子” 遏制 了公立医院 的 手册 ， ， 　 活 力， 造成 了公立 医院在效率和服 务质 量上的不尽如人 意， 以公立医　 所 院改革应将方 向定为

” 去行 政化”　 。 （ 供方 的管制需求　 三） 公立医院一直被视 为具有 公益性 的医疗机构， 但是” 以药养医” 的现　 象 在公立 医院明显普遍地存 在着 ， 若要将此 现象消除 ， 需从” 则 以药养　 医” 改革 为” 以药 补医” 机制　 政府财政投入 的缺乏 ， 得医院只 能以药　 使 价 加成 与增 加一些不需 要的检查费用来 维持 日常 的正常开支 。 公立 医　 院一方面 自身需要 改革 ， 盘活存量 ， 对其 的价格管制 也需逐步取 消， 使　 公立 医院成为独立 的市场主体 。同时，卫生行政 部门需进一步 改变监　 管方式 ， 正实现” 真 管办分离” 　 （ 纵观 各国医疗卫 生制度 ， 四） 虽然主流方 向是为 了克服 市场失灵　 而推行 政府调控 ， 是其 结果并不是如此有 效 ， 但 医疗行业 除了存在市场　 失灵 ， 同时还有政府 失灵 的存在 。从管制主体来看 ， 造成政府 管理失败　 的原因有制度方 面的因素 ，也有政策执行 失灵 的原因 。在 医疗市场 中 　 存 在竞争的不 完全性 ， 市场机 制在医疗市场 中所能发挥 的作用是有 限　 的， 以需要政府管制 与市场机制 的结合 ， 所 需要政府进行宏观布局调控 。 　 三、 中国医疗卫生管制 改革的政策建议　 在 当前 的卫生及社会制 度下 ， 疾病预 防控 制机构并 不代 表其一 定　 以公共利益为先 ， 追求利润 的企业 也不一定就会违规 ， 关键在于政府 是　 否有效监 管。 　 （ 官办分离　 一） 对于 药价 虚高这样一 个陈年痼疾 ，只靠行政式 的降价政策还是 不　 够 的。打破 在医药行业 已经形成的从价 格主管部 门、 管者、 院、 监 医 厂　 家 到医药从业人 员的灰色利 益链 ， 才是 关键所在 。在整 个产业灰色利　 益 驱动中价格 主管机构 的单独定价政策 、国家药监局 的新药审批政策　

５　 ２

只实行取 消药品这种降价行动 ， 么大医院为 了生存 ， 医患双方信息　 那 在 不对称 的情况下 ，很难避 免药品费用 的降低 与检查治疗 费用 的上升共　 存 ，最终患者支付 的看病 的总费用并不会 出现根本性改变 。 目前医药　 市场 的根 本问题在于 ，医药服务人员报酬 的市场 定价机制被行 政管制　 严重扭 曲， 医药服务人 员的行为也相应地发 生严重扭 曲。因此 ， 惟有让　 官僚机 构退 出医 院管 理领域 ， 鼓励医护人 员建立属于他们 自己的诊断　 中心 、 手术中心 、 护理 中心等专业机构 ， 护一切参与竞争者 的平等权　 保 益， 引入与权益增加 的幅度相匹配 的惩 罚强化机制 。同时， 立具有足　 建 够 公信 力的医疗成本审核委 员会 ， 定期发布指 导价格 ， 终解

决药价虚　 最 高问题　 （ 医药业 的分 离　 二） 西方资本主义 国家基本 上是实行医药分业体制 ， 日本、 国均实　 而 韩 施 了从医药合业 到医药分业 的变革 。因此从他 国经验看 ，医药分业是　 可 行的 。我 国曾进 行过医药分业 的试 点改革 ， 但都 失败 了， 出医药 分　 提 业 的原因是药 品价格 虚高，社会反应 强烈。医药分业对 医疗 规范性和　 可及性 问题 的解 决是很有帮助 的　 首先医药分业是 医疗 机构依靠 医疗　 服务的收入生存 ， 店依靠药品经营收入生存 ， 药 药品引入市场竞争机制　 来决定价 格， 这样有竞争就不会有不合理高价的 问题， 市场 作为主导者。 　 而垄断性 的药 品由政府 的反垄 断法 对其价格加 以管制 ，政府处 于主 导　 地位 。这样药 品的规范性 问题可 以解决 。其次 ，医疗 服务的收 入应按　 照政府 的价格 规定和市场竞争而 获得，是医疗 的收入 。这可 以在 卫生　 主管部 门的职权 内解决 ， 实行政 府与市场结合 的机 制。 　 （ ） 息制度有待改善 。 三 信 　 医疗 领域中的信息是个 大问题 ， 患者 与医护人员之 间的存 在信息　 匮乏和 严重的不对称 ， 不仅 会导致市场 失灵， 这 也会导致政府 失灵 。 医　 疗领域属 于专业性很强 的行 业， 大部分 患者都是” 门外汉 ”只 能听 由医　 ， 生 的安排，及时觉得 不妥也无法争辩 。完 善信 息披露制度是 解决这一　 问题 的关键环节 。信 息披 露制度可分三层 建立 ： 一是医 院之 间的信息　 披 露制度 。 由医疗保 险机 构与卫生行政 部门共同进行 ，建立 面向医疗　

（ 对监 管政府的监督要加 强。 四） 　 通过对 当前国家管理体制 的分析，对监管政府 的监督渠道主要 有　 三个 ： 一个 是人大； 一个是上 级政府： 一个是新 闻媒体和社会 民众 。人　 大的监 督主要应该 以法律和法 规赋予相关政府 部门 。 上级政府对 下级　 政府在业 务上是领导与被领 导的关系 ，同时有 监督和知道下级政 府工　 作 的关 系。而 民众监 督和 媒体监督联合起来 ，是可 以形成 强大的监督　 力量 的，现实 中许 多问题 的媒体曝光有 力地推 动了 问题 的解 决就是实　 证。 如何克服 ” 内部人” 制弊端 ， 控 一方面 要不断加强政务 公开制度 的建　 设， 另一方面要 畅通 媒体和社会监 督的路 径、 渠道 ， 同时切 实提高人 大　 的监督力度 ， 形成 立体 、 交叉的监督 网络机 制。 　

注释： 　

①来 自财 新网　 参考文献 ： 　 ［］ １ 郑黎鹏 王建基． 建立新 型基本医疗制度 的思考［ ． Ｊ 管理 与财 富， ］ 　

２０． ０ ９　

［］ 志明

． 国医药 分离改革的经验及其对 我国的启示【 ． 州轻　 ２ 代 韩 Ｊ郑 ］

工业学 院学报，０　６ ２ ． ２ １．（ ） １ 　

【】 ３周学荣． 中国医疗价格的政府管制研究【 ＿ Ｍ】 中国是社会科学 出版　

社，０ ８　 ２０． ［ 曹永福． ４ 】 中国医药卫 生体制 改革． 价值取 向及其 实现 机制 【 ． Ｍ］ 东　 南大学 出版社，０ １ ２ １． 　 ［ 周 良荣． ５ 】 诊疗” 看病贵” 一 医生行 为及其干 预机制 ［ ． 明日报 出版　 Ｍ】 光 社 ，０ ９ ２０ ． 　

作 者简 介： 杜晓璐 （９７） ， １８．， 浙江衢州， 女 浙江财 经学院 ２ １ 级产业　 ０１ 经济学研 究生， 研究方 向： 业结构理论与政策 。 产