论文题目:
论城市少数民族权益保障
所学专业： 法律事务
所在班级: 05级法律
指导教师： 张艳梅
姓 名： 乌日汗
目 录
论文提纲 ………………………………………………………………1
一、我国城市少数民族现状 „„„„„„„„„„„„„„„„2
(一) 我国城市少数民族人口状况„„„„„„„„„„„„„„2
(二) 我国城市少数民族权益保障机制„„„„„„„„„„„„3
二、城市少数民族权益保障的必要性和重要性 „„„„„„„„4
(一) 城市少数民族权益保障是民族工作的重要组成部分也是城市工作的重要内容 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4
(二) 维护平等、团结、互助的社会主义民族关系的需要„„„„4
(三) 城市少数民族权益保障是当前城市少数民族现实生活状况的要求 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4
(四) 城市少数民族权益保障是我国对少数民族人权保护的体现„4
(五) 城市少数民族权益保障是建设社会主义法治国家的需要„„4
(六) 城市少数民族权益保障是城市少数民族自身的特殊性的需要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4
三、我国城市少数民族权益保障机制存在的问题及其完善的措施 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5
(一) 存在的问题 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5
(二) 完善的措施 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 参考文献 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8
论文提纲
我国是一具多民族的国家。我国现行宪法序言规定：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的我民族国家。”“中国是世界上历史悠久的国家之一。中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化，具有光荣的革命传统。”这些规定，从根本上肯定了中国各民族的历史事实，特别是肯定了少数民族的平等地位和历史贡献。民族平等不是一句简单的法律语言或高度概括的政治原则，而包含着丰富的、具体的内容，和社会生活许多方面发生着密切的关系。
论城市少数民族权益保障
【摘要】城市少数民族权益保障工作既是散居少数民族工作的重要内容，也是城市少数民族工作的组成部分。改革开放以来，我国的城市化水平有了长足的发展，而民族地区的城市化发展则相对滞后。少数民族为摆脱封闭和贫困，向城市流动的趋势逐年增强，少数民族的散居化在城市化进程中表现得更为深刻，更为充分。城市化发展不平衡的趋势给城市少数民族权益保障工作带来新的挑战，本文论述了现行少数民族权益保障工作中存在的问题和不足，并从法制建设的角 度提出了加强和完善此项工作的措施。
【关键词】：城市化，城市少数民族，权益保障，法制建设
一、 我国城市少数民族现状
城市民族工作的内容因城市少数民族来源广，居住分散，民族成分多而显得十分复杂。这种分布格局为各民族之问的交流提供了便利，但是各民族的民族特 点是客观存在的，就像火花一样到处闪现，忽视这种特点的存在，必将给民族关 系蒙上一层阴影。所谓城市少数民族，它是基于我国民族工作与其所面对的主要 对象之问的互动关系，根据我国目前民族工作的体制而对少数民族的分布形所 做的一种划分。分布在城市的少数民族。我们认为，所谓城市少数民族是指居住 在国家按行政建制设立的直辖市，市内，由国家正式认定的汉族以外的各民族。
(一) 我国城市少数民族人口状况
城市少数民族在全国城市发展中的地位越来越重要，目前，中国的都市除极少数是汉族人单一居住的城市以外，绝大多数都是汉族与少数民族共居的。据有关部门统计，我国为数占97％队上的城市，包括中央的直辖市、各省会和自治区首府、地级县级市、自治州首府、县城及较大的集镇，都是汉族与一个或若干个少数民族共同居住在一起的。从全国范围来讲，对此，有研究者估算，目前城市少数民族人门估计已经超过2000万，约占全困少数民族总人口的l ／5左右。 民族散居化是民族发展过程每一个重要规律，足各民族不断打破封闭，由 相互闭塞到逐步交流，由彼此隔离到逐步密切联系的过程。城市化过程本身就是 城市多民族化、文化多元化的过程。城市的多民族化、多元文化是城市的资源和
财富，是城市发展的动力和源泉。随着城市化进程的加快，少数民族的散居化在 城市的发展中表现得更为深刻，更为充分。由于城市社会关系的复杂性和多样性， 决定了城市民族关系的特殊性和重要性。城市化促进了人们思想观念的现代化， 提高了人们的文化水平和总体素质，各民族在城市化进程中相互的联系更为密 切，了解进一步加深。同时，以本民族自尊心和自豪感为主要内容的民族意识也 会增强，表现为更加注重本民族与汉族等其他民族的对比，更加关注经济发展的 差距，更加迫切要求加快本民族的发展，更加关心民族形象的维护，更加注意对 各项合法权益的保障等。
(二) 我国城市少数民族权益保障机制
城市少数民族工作是散杂居少数民族工作的一个重要组成部分，新中国成立 以来．党和国家f 分重视散杂居的少数民族工作，根据各民族一律平等的原则， 制定了一系列政策、法律、法规，以切实保障散杂居少数民族的合法权益。新中 国成立至文化大革命自订，是我国城市民族工作开创奠基时期。主要任务是在城市贯彻民族平等、民族团结政策。具体内容是消除民族隔阂，疏通民族关系帮助城市少数民族解决就业、学习以及改善生产生活条件。这时期我国各民族基本形成了半等、团结、互助的社会主义民族关系。自大跃进以来，尤其是文革时期，使城市民族工作遭受了极大的冲击，工作人员迫散，各种草案文件都被收烧，城市少数民族权益保障工作陷于瘫痪状念。1979年10月12日，中共中央、国务院批转了国家民委党组《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》，城市少数民族权益保障：工作得到了逐步恢复和发展。《关于做好杂居、散居少数民族的报告》成了我国新时期城市少数民族工作的良好基础和开头。《关于做好杂居、散居少数民族的报告》主要内容有以下几个方面：切实保障少数民族平等权利方面；积极帮助少数民族发展经济文化方面；认真尊重少数民族风俗习惯方面：贯彻执行宗教信仰方面；加强党的领导，恢复与健全各级民族工作机构方面。
1982年颁布的《宪法》和其他一些基本法律对城市少数民族权益保障都做出 了明确规定。我国宪法第四条第一款规定“中华人民族各民族一律平等。国家保障各少数民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破 坏民族团结和制造分裂的行为。”本条第四款规定“各民族都有使用和发展自己 语言文字的自由，都有保持或者改革自己风俗习惯的自由。”第五十九条第一款又规定“全国人民代表大会省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表。”除此之外，我国宪法的序言、第四条二三款、第30祭；第34条、第52条、第65条、第89条、第95条、第917条、第98条、第102条、第107条、第122条、第134条等对城市少数民族权益保障相关 的问题做了规定。
颁布《城市民族工作条例》后，一些地方以《城市民族工作条例》作为主要的参照，在他的基础上再结合本地的实际而制定了一些行政规章和法规。譬如，四川省、贵州省、吉林省根据国务院的《城市民族工作条例》；分别于1995年、1996年相继颁布了各自的《城市民族工作条例》的实施办法等。虽然，这些地方性法规、规章内容各异、形式不同，但其主体上一致的，并对城市少数民族权益保障的完善起到了一定的作用。
2001年2月28同，第九届全国人大常委会第20次会议决定，批准我国政府于1997年10月27日签署的联合国人权文件《经济、社会及文化权利国际公约》后我国公民将普遍享有该《公约》规定的各项人权。同时，我国少数民族权益工作也有了新的发展，城市少数民族权益保障工作作为其中的一部分也有了新的推
动。如此的情况也更迫切要求了我国城市少数民族权益保障机制的完善。
二、城市少数民族权益保障的必要性和重要性
(一) 城市少数民族权益保障是民族工作的重要组成部分也是城市工作的重要内容
国家处理国内民族问题时，对城市少数民族工作。十分重视，把它作为民族工作的重要组成部分。对城市少数民族的平等权利和合法权益，国家都明文予以尊重和保护，同时根据城市少数民族的特点，制定出一系列的方针、政策和有关的法律、法规，使民族之问的团结得以加强。譬如，1993年颁布的《城市民族工作条例》。
(二) 维护平等、团结、互助的社会主义民族关系的需要
城市作为现代社会的枢纽，城市民族问题比乡村更具敏感性和波及性，民族关系处理稍有不慎，就有可能带来严重后果。只有通过切实保障少数民族平等权益从根本上避免摩擦、化解矛盾，从而促进我国各民族问的互相交流、互相学习、互相尊重、共同进步。因此，在新的形势下，要维护平等、团结、互助的社会主义民族关系，必须做好成少数民族的权益保障工作，这样才能达到真证巩固和发展新型社会主义民族关系的目的。
(三) 城市少数民族权益保障是当前城市少数民族现实生活状况的要求
城市少数民族，尤其是城市流动少数民族，经济生活状况相当不理想，生活在贫困线低下的人较多，被视为城市中的“弱势群体”。从上述关于城市流动少 数民族的特点可以看出，城市少数民族从业的一大特点是，从事体力劳动和个体 经营食品摊点的居多，而从事技术工作的人员少。同时，还有大量流动少数民族 急需就业。他们一方面因背井离乡，不得不面对因生活环境、思想意识不同以及 经济生活条件带来的冲击，另一方面，又要面对因不同民族在语言文化、宗教信仰、风俗习惯等因素而与汉族及其他民族之间发生的冲突，职业选择极其难，就业压力特别大。
(四) 城市少数民族权益保障是我国对少数民族人权保护的体现
少数民族问题是世界各国普遍存在的问题，历史上，国际人权保护始于对少数民族权利的保护。一国除在立法上对少数民族人权加以规定外，还必须为少数民族权利方面采取积极态度，实行国际义务是必要的。
(五) 城市少数民族权益保障是建设社会主义法治国家的需要
我国5宪法6第5条明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家’，这已经说明我国用根本大法的形式把依法治国的治国方略上升为一项基本的法律原则。作为一个法律原则依法治国是我国各项]：作中必须遵守的基本原则。保障少数民族合法权益是我国宪法中明确规定的内容，我们依照依法治国的要求，作为我国少数民族权益保障工作的重要方面城市少数民族权益是十分必要的。这样才能真正依照法律规定办事，真正达到依法治国的目的。
(六) 城市少数民族权益保障是城市少数民族自身的特殊性的需要
我国各少数民族存长期的繁衍生息中，逐渐形成了各具特色的民族传统、民族文化和民族风俗习惯，这些是各少数民族在一定社会历史发展阶段中精神和物质生活的表现，并经过千百年的锤炼和积淀，在各少数民族的思想意识中形成了一种定式，它直接影响着少数民族社会生活的各个方面。我国撼市少数民族作为 我民族大家庭中的一特殊成员他们也自然而地构成了这些民族自身的特殊性。这
些特殊性主要有：1、宗教信仰的特殊性。2、婚姻家庭的特殊性。；如纳荫族的走婚制。3、语言文字、文学艺术方面的特殊性。
三、我国城市少数民族权益保障机制存在的问题及其完善 的措施
(一) 存在的问题
随着社会主义市场经济体制的不断建立和完善，经济结构和利益关系的不断调整，流动少数民族群体币在不断扩大，人们的活动范围也逐渐超越了所处的地 域和行业，越来越多的少数民族流动人口进入城市，他们对城市经济文化发展产 生影响的同时，也使城市民族工作遇到了各民族在根本利益一致的前提下的许多不能回避的新情况、新问题。
l 、《城市民族工作条例》的30个条款中都没有明确有规定在违反该条例事 追究何种法律责任以及如何追究，都语焉不详。责任是一种法律法规、规章制度得到充分实现的保障。
2、城市民族权益保障缺乏足够的法律和政策支持。我国根掘宪法关于民族问题的规定，制定了《民族区域自治法》，民族自治地方制定了一系列自治条例、单行条例和变通规定，初步形成了民族法规体系和框架。
3、扶持民族经济和社会事业发展政策亟待完善与落实。社会主义市场经济 体制的建立，使许多原本依附于计划经济体制的扶持民族事业发展的政策措施随之过时，而新政策还未完全确立，有些有章可循的新政策，又因缺少可操作性细则而无法贯彻落实。
《城市民族工作条例》是在1993年批准颁柿的，那时正好是我国从计划经济真正转移市场经济的转折时期，这时期人们对很多概念上比较模糊，方式上刚刚做选择的时候。所以，《城市民族工作条例》根本上涉及到的市场经济体制的内容极其少。
4、城市少数民族经济发展后劲不足，城市少数民族的贫困现象日益突出。改革开放使城市少数民族经济得以快速发展，人民群众生活水平有了很大提高。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，加之我国加入WT0组织，民族政策的调整相对市场经济发展和社会发展较为滞后，不能适应少数民族的需要。
5、民族教育发展滞后。虽然近年来，少数民族教育有了长足发展，但随着社会进步，少数民族教育由于基础薄弱，加之对民族教育的投入远远达不到需求，使其发展滞后。尤其是城市少数民族环节，很多城市化水平较高的少数民族，虽然民族人口相对多，但没有民族学校而失去了学习本民族语言文化、得到国家帮助补贴的机会等。更何况是城市民族人口较少的民族的教育权问题上遇到了更大的难题。
6、城市少数民族流动人口被忽视的现象依然存在城市化进程的加快，特别是第三产业和非公有制经济的快速发展，吸引了大量的农村劳动力进入城市，寻求就业和发展空间。城市少数民族流动人口，虽然不是城市居民，但他们在城市中经商、打拼，为城市提供了充足的劳动力，丰富了城市居民的生活，已成为城市生活不可缺少的重要组成部分。由于这些来自民族自治地方和边远乡村的少数民族农牧民与城市居民在文化传统、生活方式、价值观念、风俗习惯、宗教信仰
等方面存在较大差异，他们有时得不到尊重和理解，一些侵害少数民族流动人口合法权益的行为时有所见。
7、宗教问题在城市少数民族生活中影响越来越大我国少数民族大多都有传统的宗教信仰，宗教在这些民族生活中占有重要地位。特别是信仰伊斯兰教的穆斯林群众，平时对宗教事务比较关注，加上聚居生活，宗教气氛比较浓，宗教意识比较强，参与宗教活动的机会和条件便利，使得宗教方面的问题对他们的生活影响比较大。宗教界人士对少数民族的社会影响力逐渐增强。由于宗教的影响，一些民族问题往往以宗教问题的形式表现出来。遇到发生有关少数民族权益、宗教信仰等问题时，有的宗教界人士就站出来，组织和发动群众，把事情闹大，以提高自身的影响力，确立自己的地位，达到控制宗教活动场所，。掌握更多信教群众的目的。
总体方面来说，上述这些问题存在城市少数民族T 作之中，同时妨碍了城市民族法制的健全。
(二) 完善的措施
从上述问题的分析中，可以看出城市少数民族权益保障机制中存在的问题涉及的范围较广，有明显的复杂性、敏感性等。完善我国城市少数民族保障机制具有重大意义。
l 、加快立法步伐，制定完善的城市少数民族权益保障制度。应尽快制定《城 市少数民族权益保障法》，形成以《城市少数民族权益保障法》为基本法，国务院行政法规和规章以及地方性法舰和规章相配套的城市少数民族权益保障法律体系。从国家立法来看，虽然1993年国务院颁布了《城市民族工作条例》，但条例过粗，只对各个问题进行了原则性规定，法的层次也太低。因此从新时期对民族工作的要求和城市民族权益的保障而占，全国人大应尽快将讨论多年的《散居 少数民族权益保障法》进行修改和补充，在此基础上，制定《城市少数民族权益 保障法》，充分反映和保障城市少数民族的愿意权利，使其得以颁布实旋，即便有点缺陷，也可以边实施边完善。
2、《城市少数民族权益保障法》的内容
我认为应当从以下几个方面考虑：
(1)总则中应当规定原则、概念、法律依据、调整范围、调整对象、适用范围等。《城市少数民族权益保障法》的调整对象当然是我国城市民族关系；适用 对象当然是城市少数民族。城市少数民族的概念可以定为，居住在国家按行政建 制设立的直辖市、市内，由国家正式认定的汉族以外的各民族。这个概念具有两 大特点：一是城市少数民族是“居住”在国家按行政建制设立的直辖市、币的少 数民族；二是城市少数民族是“困家证式认定”的汉族以外的各民族。这一概念 同时又可以解决我国长期以来以“户口”作为确认城市居民为权利主体的行政僵 化模式的弊端，弥补了经济体制转型期流动人口因居所的移动而使权利得不到真 正保障的夹缝。
(2)保障城市少数平等权利。为此，应当规定：市人民代表大会中应当有少 数民族的代表，市人民代表大会常务委员会或者人民政府组成人员和这两个机构所属工作部门工作人员中应当有少数民族人员；城市人民政府在录取公务员时，应当适当照顾少数民族成员；，城市少数民族有保持或者改革自己习俗习惯的自由，保持和发扬自己民族优秀文化传统的自由，有宗教信仰的自由，禁止任何人利用宗教进行破坏社会秩序，损害公民身体健康，妨碍国家教育制度的活动；禁止传播媒介出现带有任何歧视、侮辱少数民族和其他损害民族团结的语言、文字、
画面；城市少数民族如果受到侮辱或者歧视，有权向人民政府、人民检察院、人民法院申诉、控告的权利；在处理涉及城市少数民族特殊问题时候，应当与他们的代表人物充分协商，要尊重他们的合理意见。
(3)发展城市少数民族经济。应当规定：应在财政、信贷、税收、经费和物资分配、资源开发等方面给予帮助；在资金方面，市人民政府应当列出用于扶持 少数民族发展的专项资金；在财政方面，市人民政府在财政预算拨出专款，扶持 城市少数民族发展经济，任何单位和个人不得截留或挪用；在信贷、税收方面， 市人民政府应当对少数民族投资、集资、以少数民族服务对象为主的企业，贷款 额度、还款期限、税率等方面给予优惠、贴息，对纳税有困难的，给予减税或免 税。对下岗的少数民族职工优先安排技能培训、职业教育等；对特别困难的少数 民族群众，要给予特殊帮助；市政府应当积极开发少数民族民族文化产业，促进 少数民族三产业的发展。
(4)发展城市少数民族文化。应当规定：在教育上，市人民政府帮助城市少 数民族设立民族中、小学或设立民族班，经费安排上高于其他学校，在师资力量、教育设备方面给予照顾，对少数民族考生适当放宽录耳义标准；市人民政府在本辖区内的各类技术学校中应当培养少数民族人员，给予照顾；在科技上规定，从资金人才项目等方面给予支持；在卫生上规定，建立卫生保健网络，改善医疗条件，促进民族医学的研究，培养少数民族医疗人员；市人民政府应当帮助少数民族创办少数民族语言的各类杂志、报刊，要发展少数民族民族文化；广播台、电视台等传媒机构应当适当地播放少数民族群众爱好的以民族文化为内容的节目；人民政府应当鼓励少数民族开展各类民族传统体育活动，资金等发面要帮助少数民族体育事业的发展。
(5)尊重城市少数民族的风俗习惯和宗教信仰。应当规定：尊重少数民族丧葬习惯、禁止在新闻、出版、演出等活动中歧视和侮辱少数民族等方面的内容；在城市进行经营文化活动的少数民族，应提供便利条件，予以支持，并加强教育和管理，保护其合法权益；城市少数民族参加本民族重大节F1活动，应当放假，发相应的补贴；市政府应当组织和主持本市辖区内的少数民族特需商品的生产、 销售等。
(6)关于法律责任。法律责任应当是具体性规定，而不是原则性规定，具体性规定才能更好地增强和增加《城市少数民族权益保障法》的约速性。《城市少数民族权益保障法》应对违反本法的行为作出明确的处罚规定，并对城市人民政府民族工作各部门进行规范，由其承担《城市少数民族权益保障法》的执法职责，对违反《城市少数民族权益保障法》的问题进行具体处理。比如，对在新闻出版业中有侮辱少数民族内容的，应由工商、新闻出版等有关部门按照各自的权限， 责令改正，没收有关制品，可并处一定数额罚款，对直接责任人员，视其情节轻重给了行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
3、加强民族法的监督工作。民族法监督是维护民族法权威性的重要保障。民族法的监督一方面使民族法的实施严格地依照民族法的规定运行，另一方面又 使法律实施中出现的违法现象及时的被发现和处理，以保障个民族合法权益的实 施。目前我国监督机制中，专门的民族监督机关使人民代表大会的民族委员会和政府机构中的民族事务委员会，但这两个机关在实施民族法监督职能的权限上存在着职权不明确，分工不具体的情况，难以制约其他机关的行为。所以，城市少数民族权益保障的法制化过程中监督是不缺少的核心环节。首先要明确化监督机关的责任，要明确制定监督机关的职权。其次，具体规定法律责任，给监督机关
提供一个明确的依据。最后，要加强社会群众的监督。这样才能真正保障城市少数民族的权利。
4、完善地方立法，废除跟法律抵触的地方性法规、规章，系统化我城市少数民族权益保障的地方性规定。这也是保障城市少数民族权益的重要措施之一。
5、大力培养少数民族法律人才。由于我国少数民族教育相对落后，缺乏少数民族法律人才，国家司法机关中的少数民族工作人员的比率相对少，更是从事律师、法律顾问等行业的少数民族人员也很少。这些已经成了影响少数民族权利意识、法律意以提高的原因之一。对城市少数民族来说，培养民族法律人才是提 高城市少数民族权利意识，保障其权益的重要措施之一。城市少数民族一旦有了 有影响力的民族法律人才后，一方面提高其法律意识，另一方面其权利得到充分的保障。
6、加强对城市少数民族的法律援助。正因为他们处于弱势地位，城市中权益常常受到侵犯，淡薄的法律意识无法使他们自己保护其权益，所以他们需要各方面的法律援助。经济方面，他们同样也处于困境中，所以法律援助是更需要 的。
参考文献
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结 论
总之，城市少数民族工作是我国目前城市工作的核心，城市少数民族权益保障工作是城市民族工作的核心。虽然我国在城市民族工作方面，规定了《城市民族工作条例》，给城市少数民族权益提供了依据，但其本身的局限性日趋明显，难以充分保障城市民族的权益。这对一个正在向法制化进军的国家来说，不得不解决的重要问题。完善城市少数民族权益保障立法是解决这个重大问题的最根本的途径，这样才能使我们城市少数民族权益保障工作真正进入到法制化的轨道。完善立法是其中的一个重要的方面，同样不能忽视的还有执法和司法环节的工作。其中立法是基础，有了完善的法律保障体系，在配之以有效和公正的执法和司法活动，我国的城市少数民族权益保障工作必将更加完善。
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论城市少数民族权益保障
所学专业： 法律事务
所在班级: 05级法律
指导教师： 张艳梅
姓 名： 乌日汗
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一、我国城市少数民族现状 „„„„„„„„„„„„„„„„2
(一) 我国城市少数民族人口状况„„„„„„„„„„„„„„2
(二) 我国城市少数民族权益保障机制„„„„„„„„„„„„3
二、城市少数民族权益保障的必要性和重要性 „„„„„„„„4
(一) 城市少数民族权益保障是民族工作的重要组成部分也是城市工作的重要内容 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4
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三、我国城市少数民族权益保障机制存在的问题及其完善的措施 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5
(一) 存在的问题 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5
(二) 完善的措施 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 参考文献 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8
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我国是一具多民族的国家。我国现行宪法序言规定：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的我民族国家。”“中国是世界上历史悠久的国家之一。中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化，具有光荣的革命传统。”这些规定，从根本上肯定了中国各民族的历史事实，特别是肯定了少数民族的平等地位和历史贡献。民族平等不是一句简单的法律语言或高度概括的政治原则，而包含着丰富的、具体的内容，和社会生活许多方面发生着密切的关系。
论城市少数民族权益保障
【摘要】城市少数民族权益保障工作既是散居少数民族工作的重要内容，也是城市少数民族工作的组成部分。改革开放以来，我国的城市化水平有了长足的发展，而民族地区的城市化发展则相对滞后。少数民族为摆脱封闭和贫困，向城市流动的趋势逐年增强，少数民族的散居化在城市化进程中表现得更为深刻，更为充分。城市化发展不平衡的趋势给城市少数民族权益保障工作带来新的挑战，本文论述了现行少数民族权益保障工作中存在的问题和不足，并从法制建设的角 度提出了加强和完善此项工作的措施。
【关键词】：城市化，城市少数民族，权益保障，法制建设
一、 我国城市少数民族现状
城市民族工作的内容因城市少数民族来源广，居住分散，民族成分多而显得十分复杂。这种分布格局为各民族之问的交流提供了便利，但是各民族的民族特 点是客观存在的，就像火花一样到处闪现，忽视这种特点的存在，必将给民族关 系蒙上一层阴影。所谓城市少数民族，它是基于我国民族工作与其所面对的主要 对象之问的互动关系，根据我国目前民族工作的体制而对少数民族的分布形所 做的一种划分。分布在城市的少数民族。我们认为，所谓城市少数民族是指居住 在国家按行政建制设立的直辖市，市内，由国家正式认定的汉族以外的各民族。
(一) 我国城市少数民族人口状况
城市少数民族在全国城市发展中的地位越来越重要，目前，中国的都市除极少数是汉族人单一居住的城市以外，绝大多数都是汉族与少数民族共居的。据有关部门统计，我国为数占97％队上的城市，包括中央的直辖市、各省会和自治区首府、地级县级市、自治州首府、县城及较大的集镇，都是汉族与一个或若干个少数民族共同居住在一起的。从全国范围来讲，对此，有研究者估算，目前城市少数民族人门估计已经超过2000万，约占全困少数民族总人口的l ／5左右。 民族散居化是民族发展过程每一个重要规律，足各民族不断打破封闭，由 相互闭塞到逐步交流，由彼此隔离到逐步密切联系的过程。城市化过程本身就是 城市多民族化、文化多元化的过程。城市的多民族化、多元文化是城市的资源和
财富，是城市发展的动力和源泉。随着城市化进程的加快，少数民族的散居化在 城市的发展中表现得更为深刻，更为充分。由于城市社会关系的复杂性和多样性， 决定了城市民族关系的特殊性和重要性。城市化促进了人们思想观念的现代化， 提高了人们的文化水平和总体素质，各民族在城市化进程中相互的联系更为密 切，了解进一步加深。同时，以本民族自尊心和自豪感为主要内容的民族意识也 会增强，表现为更加注重本民族与汉族等其他民族的对比，更加关注经济发展的 差距，更加迫切要求加快本民族的发展，更加关心民族形象的维护，更加注意对 各项合法权益的保障等。
(二) 我国城市少数民族权益保障机制
城市少数民族工作是散杂居少数民族工作的一个重要组成部分，新中国成立 以来．党和国家f 分重视散杂居的少数民族工作，根据各民族一律平等的原则， 制定了一系列政策、法律、法规，以切实保障散杂居少数民族的合法权益。新中 国成立至文化大革命自订，是我国城市民族工作开创奠基时期。主要任务是在城市贯彻民族平等、民族团结政策。具体内容是消除民族隔阂，疏通民族关系帮助城市少数民族解决就业、学习以及改善生产生活条件。这时期我国各民族基本形成了半等、团结、互助的社会主义民族关系。自大跃进以来，尤其是文革时期，使城市民族工作遭受了极大的冲击，工作人员迫散，各种草案文件都被收烧，城市少数民族权益保障工作陷于瘫痪状念。1979年10月12日，中共中央、国务院批转了国家民委党组《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》，城市少数民族权益保障：工作得到了逐步恢复和发展。《关于做好杂居、散居少数民族的报告》成了我国新时期城市少数民族工作的良好基础和开头。《关于做好杂居、散居少数民族的报告》主要内容有以下几个方面：切实保障少数民族平等权利方面；积极帮助少数民族发展经济文化方面；认真尊重少数民族风俗习惯方面：贯彻执行宗教信仰方面；加强党的领导，恢复与健全各级民族工作机构方面。
1982年颁布的《宪法》和其他一些基本法律对城市少数民族权益保障都做出 了明确规定。我国宪法第四条第一款规定“中华人民族各民族一律平等。国家保障各少数民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破 坏民族团结和制造分裂的行为。”本条第四款规定“各民族都有使用和发展自己 语言文字的自由，都有保持或者改革自己风俗习惯的自由。”第五十九条第一款又规定“全国人民代表大会省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表。”除此之外，我国宪法的序言、第四条二三款、第30祭；第34条、第52条、第65条、第89条、第95条、第917条、第98条、第102条、第107条、第122条、第134条等对城市少数民族权益保障相关 的问题做了规定。
颁布《城市民族工作条例》后，一些地方以《城市民族工作条例》作为主要的参照，在他的基础上再结合本地的实际而制定了一些行政规章和法规。譬如，四川省、贵州省、吉林省根据国务院的《城市民族工作条例》；分别于1995年、1996年相继颁布了各自的《城市民族工作条例》的实施办法等。虽然，这些地方性法规、规章内容各异、形式不同，但其主体上一致的，并对城市少数民族权益保障的完善起到了一定的作用。
2001年2月28同，第九届全国人大常委会第20次会议决定，批准我国政府于1997年10月27日签署的联合国人权文件《经济、社会及文化权利国际公约》后我国公民将普遍享有该《公约》规定的各项人权。同时，我国少数民族权益工作也有了新的发展，城市少数民族权益保障工作作为其中的一部分也有了新的推
动。如此的情况也更迫切要求了我国城市少数民族权益保障机制的完善。
二、城市少数民族权益保障的必要性和重要性
(一) 城市少数民族权益保障是民族工作的重要组成部分也是城市工作的重要内容
国家处理国内民族问题时，对城市少数民族工作。十分重视，把它作为民族工作的重要组成部分。对城市少数民族的平等权利和合法权益，国家都明文予以尊重和保护，同时根据城市少数民族的特点，制定出一系列的方针、政策和有关的法律、法规，使民族之问的团结得以加强。譬如，1993年颁布的《城市民族工作条例》。
(二) 维护平等、团结、互助的社会主义民族关系的需要
城市作为现代社会的枢纽，城市民族问题比乡村更具敏感性和波及性，民族关系处理稍有不慎，就有可能带来严重后果。只有通过切实保障少数民族平等权益从根本上避免摩擦、化解矛盾，从而促进我国各民族问的互相交流、互相学习、互相尊重、共同进步。因此，在新的形势下，要维护平等、团结、互助的社会主义民族关系，必须做好成少数民族的权益保障工作，这样才能达到真证巩固和发展新型社会主义民族关系的目的。
(三) 城市少数民族权益保障是当前城市少数民族现实生活状况的要求
城市少数民族，尤其是城市流动少数民族，经济生活状况相当不理想，生活在贫困线低下的人较多，被视为城市中的“弱势群体”。从上述关于城市流动少 数民族的特点可以看出，城市少数民族从业的一大特点是，从事体力劳动和个体 经营食品摊点的居多，而从事技术工作的人员少。同时，还有大量流动少数民族 急需就业。他们一方面因背井离乡，不得不面对因生活环境、思想意识不同以及 经济生活条件带来的冲击，另一方面，又要面对因不同民族在语言文化、宗教信仰、风俗习惯等因素而与汉族及其他民族之间发生的冲突，职业选择极其难，就业压力特别大。
(四) 城市少数民族权益保障是我国对少数民族人权保护的体现
少数民族问题是世界各国普遍存在的问题，历史上，国际人权保护始于对少数民族权利的保护。一国除在立法上对少数民族人权加以规定外，还必须为少数民族权利方面采取积极态度，实行国际义务是必要的。
(五) 城市少数民族权益保障是建设社会主义法治国家的需要
我国5宪法6第5条明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家’，这已经说明我国用根本大法的形式把依法治国的治国方略上升为一项基本的法律原则。作为一个法律原则依法治国是我国各项]：作中必须遵守的基本原则。保障少数民族合法权益是我国宪法中明确规定的内容，我们依照依法治国的要求，作为我国少数民族权益保障工作的重要方面城市少数民族权益是十分必要的。这样才能真正依照法律规定办事，真正达到依法治国的目的。
(六) 城市少数民族权益保障是城市少数民族自身的特殊性的需要
我国各少数民族存长期的繁衍生息中，逐渐形成了各具特色的民族传统、民族文化和民族风俗习惯，这些是各少数民族在一定社会历史发展阶段中精神和物质生活的表现，并经过千百年的锤炼和积淀，在各少数民族的思想意识中形成了一种定式，它直接影响着少数民族社会生活的各个方面。我国撼市少数民族作为 我民族大家庭中的一特殊成员他们也自然而地构成了这些民族自身的特殊性。这
些特殊性主要有：1、宗教信仰的特殊性。2、婚姻家庭的特殊性。；如纳荫族的走婚制。3、语言文字、文学艺术方面的特殊性。
三、我国城市少数民族权益保障机制存在的问题及其完善 的措施
(一) 存在的问题
随着社会主义市场经济体制的不断建立和完善，经济结构和利益关系的不断调整，流动少数民族群体币在不断扩大，人们的活动范围也逐渐超越了所处的地 域和行业，越来越多的少数民族流动人口进入城市，他们对城市经济文化发展产 生影响的同时，也使城市民族工作遇到了各民族在根本利益一致的前提下的许多不能回避的新情况、新问题。
l 、《城市民族工作条例》的30个条款中都没有明确有规定在违反该条例事 追究何种法律责任以及如何追究，都语焉不详。责任是一种法律法规、规章制度得到充分实现的保障。
2、城市民族权益保障缺乏足够的法律和政策支持。我国根掘宪法关于民族问题的规定，制定了《民族区域自治法》，民族自治地方制定了一系列自治条例、单行条例和变通规定，初步形成了民族法规体系和框架。
3、扶持民族经济和社会事业发展政策亟待完善与落实。社会主义市场经济 体制的建立，使许多原本依附于计划经济体制的扶持民族事业发展的政策措施随之过时，而新政策还未完全确立，有些有章可循的新政策，又因缺少可操作性细则而无法贯彻落实。
《城市民族工作条例》是在1993年批准颁柿的，那时正好是我国从计划经济真正转移市场经济的转折时期，这时期人们对很多概念上比较模糊，方式上刚刚做选择的时候。所以，《城市民族工作条例》根本上涉及到的市场经济体制的内容极其少。
4、城市少数民族经济发展后劲不足，城市少数民族的贫困现象日益突出。改革开放使城市少数民族经济得以快速发展，人民群众生活水平有了很大提高。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，加之我国加入WT0组织，民族政策的调整相对市场经济发展和社会发展较为滞后，不能适应少数民族的需要。
5、民族教育发展滞后。虽然近年来，少数民族教育有了长足发展，但随着社会进步，少数民族教育由于基础薄弱，加之对民族教育的投入远远达不到需求，使其发展滞后。尤其是城市少数民族环节，很多城市化水平较高的少数民族，虽然民族人口相对多，但没有民族学校而失去了学习本民族语言文化、得到国家帮助补贴的机会等。更何况是城市民族人口较少的民族的教育权问题上遇到了更大的难题。
6、城市少数民族流动人口被忽视的现象依然存在城市化进程的加快，特别是第三产业和非公有制经济的快速发展，吸引了大量的农村劳动力进入城市，寻求就业和发展空间。城市少数民族流动人口，虽然不是城市居民，但他们在城市中经商、打拼，为城市提供了充足的劳动力，丰富了城市居民的生活，已成为城市生活不可缺少的重要组成部分。由于这些来自民族自治地方和边远乡村的少数民族农牧民与城市居民在文化传统、生活方式、价值观念、风俗习惯、宗教信仰
等方面存在较大差异，他们有时得不到尊重和理解，一些侵害少数民族流动人口合法权益的行为时有所见。
7、宗教问题在城市少数民族生活中影响越来越大我国少数民族大多都有传统的宗教信仰，宗教在这些民族生活中占有重要地位。特别是信仰伊斯兰教的穆斯林群众，平时对宗教事务比较关注，加上聚居生活，宗教气氛比较浓，宗教意识比较强，参与宗教活动的机会和条件便利，使得宗教方面的问题对他们的生活影响比较大。宗教界人士对少数民族的社会影响力逐渐增强。由于宗教的影响，一些民族问题往往以宗教问题的形式表现出来。遇到发生有关少数民族权益、宗教信仰等问题时，有的宗教界人士就站出来，组织和发动群众，把事情闹大，以提高自身的影响力，确立自己的地位，达到控制宗教活动场所，。掌握更多信教群众的目的。
总体方面来说，上述这些问题存在城市少数民族T 作之中，同时妨碍了城市民族法制的健全。
(二) 完善的措施
从上述问题的分析中，可以看出城市少数民族权益保障机制中存在的问题涉及的范围较广，有明显的复杂性、敏感性等。完善我国城市少数民族保障机制具有重大意义。
l 、加快立法步伐，制定完善的城市少数民族权益保障制度。应尽快制定《城 市少数民族权益保障法》，形成以《城市少数民族权益保障法》为基本法，国务院行政法规和规章以及地方性法舰和规章相配套的城市少数民族权益保障法律体系。从国家立法来看，虽然1993年国务院颁布了《城市民族工作条例》，但条例过粗，只对各个问题进行了原则性规定，法的层次也太低。因此从新时期对民族工作的要求和城市民族权益的保障而占，全国人大应尽快将讨论多年的《散居 少数民族权益保障法》进行修改和补充，在此基础上，制定《城市少数民族权益 保障法》，充分反映和保障城市少数民族的愿意权利，使其得以颁布实旋，即便有点缺陷，也可以边实施边完善。
2、《城市少数民族权益保障法》的内容
我认为应当从以下几个方面考虑：
(1)总则中应当规定原则、概念、法律依据、调整范围、调整对象、适用范围等。《城市少数民族权益保障法》的调整对象当然是我国城市民族关系；适用 对象当然是城市少数民族。城市少数民族的概念可以定为，居住在国家按行政建 制设立的直辖市、市内，由国家正式认定的汉族以外的各民族。这个概念具有两 大特点：一是城市少数民族是“居住”在国家按行政建制设立的直辖市、币的少 数民族；二是城市少数民族是“困家证式认定”的汉族以外的各民族。这一概念 同时又可以解决我国长期以来以“户口”作为确认城市居民为权利主体的行政僵 化模式的弊端，弥补了经济体制转型期流动人口因居所的移动而使权利得不到真 正保障的夹缝。
(2)保障城市少数平等权利。为此，应当规定：市人民代表大会中应当有少 数民族的代表，市人民代表大会常务委员会或者人民政府组成人员和这两个机构所属工作部门工作人员中应当有少数民族人员；城市人民政府在录取公务员时，应当适当照顾少数民族成员；，城市少数民族有保持或者改革自己习俗习惯的自由，保持和发扬自己民族优秀文化传统的自由，有宗教信仰的自由，禁止任何人利用宗教进行破坏社会秩序，损害公民身体健康，妨碍国家教育制度的活动；禁止传播媒介出现带有任何歧视、侮辱少数民族和其他损害民族团结的语言、文字、
画面；城市少数民族如果受到侮辱或者歧视，有权向人民政府、人民检察院、人民法院申诉、控告的权利；在处理涉及城市少数民族特殊问题时候，应当与他们的代表人物充分协商，要尊重他们的合理意见。
(3)发展城市少数民族经济。应当规定：应在财政、信贷、税收、经费和物资分配、资源开发等方面给予帮助；在资金方面，市人民政府应当列出用于扶持 少数民族发展的专项资金；在财政方面，市人民政府在财政预算拨出专款，扶持 城市少数民族发展经济，任何单位和个人不得截留或挪用；在信贷、税收方面， 市人民政府应当对少数民族投资、集资、以少数民族服务对象为主的企业，贷款 额度、还款期限、税率等方面给予优惠、贴息，对纳税有困难的，给予减税或免 税。对下岗的少数民族职工优先安排技能培训、职业教育等；对特别困难的少数 民族群众，要给予特殊帮助；市政府应当积极开发少数民族民族文化产业，促进 少数民族三产业的发展。
(4)发展城市少数民族文化。应当规定：在教育上，市人民政府帮助城市少 数民族设立民族中、小学或设立民族班，经费安排上高于其他学校，在师资力量、教育设备方面给予照顾，对少数民族考生适当放宽录耳义标准；市人民政府在本辖区内的各类技术学校中应当培养少数民族人员，给予照顾；在科技上规定，从资金人才项目等方面给予支持；在卫生上规定，建立卫生保健网络，改善医疗条件，促进民族医学的研究，培养少数民族医疗人员；市人民政府应当帮助少数民族创办少数民族语言的各类杂志、报刊，要发展少数民族民族文化；广播台、电视台等传媒机构应当适当地播放少数民族群众爱好的以民族文化为内容的节目；人民政府应当鼓励少数民族开展各类民族传统体育活动，资金等发面要帮助少数民族体育事业的发展。
(5)尊重城市少数民族的风俗习惯和宗教信仰。应当规定：尊重少数民族丧葬习惯、禁止在新闻、出版、演出等活动中歧视和侮辱少数民族等方面的内容；在城市进行经营文化活动的少数民族，应提供便利条件，予以支持，并加强教育和管理，保护其合法权益；城市少数民族参加本民族重大节F1活动，应当放假，发相应的补贴；市政府应当组织和主持本市辖区内的少数民族特需商品的生产、 销售等。
(6)关于法律责任。法律责任应当是具体性规定，而不是原则性规定，具体性规定才能更好地增强和增加《城市少数民族权益保障法》的约速性。《城市少数民族权益保障法》应对违反本法的行为作出明确的处罚规定，并对城市人民政府民族工作各部门进行规范，由其承担《城市少数民族权益保障法》的执法职责，对违反《城市少数民族权益保障法》的问题进行具体处理。比如，对在新闻出版业中有侮辱少数民族内容的，应由工商、新闻出版等有关部门按照各自的权限， 责令改正，没收有关制品，可并处一定数额罚款，对直接责任人员，视其情节轻重给了行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
3、加强民族法的监督工作。民族法监督是维护民族法权威性的重要保障。民族法的监督一方面使民族法的实施严格地依照民族法的规定运行，另一方面又 使法律实施中出现的违法现象及时的被发现和处理，以保障个民族合法权益的实 施。目前我国监督机制中，专门的民族监督机关使人民代表大会的民族委员会和政府机构中的民族事务委员会，但这两个机关在实施民族法监督职能的权限上存在着职权不明确，分工不具体的情况，难以制约其他机关的行为。所以，城市少数民族权益保障的法制化过程中监督是不缺少的核心环节。首先要明确化监督机关的责任，要明确制定监督机关的职权。其次，具体规定法律责任，给监督机关
提供一个明确的依据。最后，要加强社会群众的监督。这样才能真正保障城市少数民族的权利。
4、完善地方立法，废除跟法律抵触的地方性法规、规章，系统化我城市少数民族权益保障的地方性规定。这也是保障城市少数民族权益的重要措施之一。
5、大力培养少数民族法律人才。由于我国少数民族教育相对落后，缺乏少数民族法律人才，国家司法机关中的少数民族工作人员的比率相对少，更是从事律师、法律顾问等行业的少数民族人员也很少。这些已经成了影响少数民族权利意识、法律意以提高的原因之一。对城市少数民族来说，培养民族法律人才是提 高城市少数民族权利意识，保障其权益的重要措施之一。城市少数民族一旦有了 有影响力的民族法律人才后，一方面提高其法律意识，另一方面其权利得到充分的保障。
6、加强对城市少数民族的法律援助。正因为他们处于弱势地位，城市中权益常常受到侵犯，淡薄的法律意识无法使他们自己保护其权益，所以他们需要各方面的法律援助。经济方面，他们同样也处于困境中，所以法律援助是更需要 的。
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结 论
总之，城市少数民族工作是我国目前城市工作的核心，城市少数民族权益保障工作是城市民族工作的核心。虽然我国在城市民族工作方面，规定了《城市民族工作条例》，给城市少数民族权益提供了依据，但其本身的局限性日趋明显，难以充分保障城市民族的权益。这对一个正在向法制化进军的国家来说，不得不解决的重要问题。完善城市少数民族权益保障立法是解决这个重大问题的最根本的途径，这样才能使我们城市少数民族权益保障工作真正进入到法制化的轨道。完善立法是其中的一个重要的方面，同样不能忽视的还有执法和司法环节的工作。其中立法是基础，有了完善的法律保障体系，在配之以有效和公正的执法和司法活动，我国的城市少数民族权益保障工作必将更加完善。
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