摘 要：行政规范性文件绩效评估的技术性标准是其评估标准的重要内容，其技术性标准主要包括形式结构技术的评价和语言表述技术。但行政规范性文件普遍存在着制定技术不符合基本标准要求的问题，如名称不规范、文件结构混乱、具体条款编排不符合技术规范要求等。因此，应当根据评估的技术性标准要求对行政规范性文件进行相应的完善，使行政规范性文件体系呈现为统一、协调的整体。 关 键 词：行政规范性文件；绩效评估；技术性标准 中图分类号：Ｄ９２２．１１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０９－００８１－０４ 收稿日期：２０１２－０５－２９ 作者简介：胡峻（１９６９—），男，湖南隆回人，衡阳师范学院经济与法律系副教授，法学博士，研究方向为行政法。 基金项目：本文系教育部人文社科规划项目“行政规范性文件绩效评估研究”的阶段性成果，项目编号：１０ＹＪＡ８２００３２；衡阳师范学院博士启动项目“行政规范性文件绩效评估标准研究”的阶段性成果。 行政规范性文件绩效评估是政府绩效评估中的重要内容，其评估的实效性是对政府进行绩效评价的一个核心指标。近年来，许多地方试探性地开展了行政规范性文件绩效评估工作，但因为没有国家层面的、统一的操作制度，在实践中常常是地方政府机关“各自为政”。为保证对行政规范性文件绩效评估的规范操作，使评估活动收到应有的实效，应当明确其评估的几个基本内容，如评估主体、评估标准、评估程序、评估效力等。评估标准是任何评估活动首先应当予以明确的，只有明确了评估的基本标准，评估活动才不会偏离基本的方向，同时也会在评估活动中对所评估的对象确定一个评价的基本指标。根据行政规范性文件的特性，其评估不同于对其他具体行政行为的绩效评估，因为制定行政规范性文件的行为是一种“准立法”行为，所以其评估的基本标准主要有合法性、合理性、效益性和技术性标准。技术性标准是行政规范性文件绩效评估应当明确的一个基本标准，是从形式上对所评估的行政规范性文件进行良莠判断的标准。一部良好的行政规范性文件，不仅在内容上应当是良性的，而且在形式上也应当是良好的。因此，对行政规范性文件进行技术性评价的目的在于以一个统一的技术性标准来评价所评估文件，同时使行政规范性文件趋于统一化和规范化。 一、行政规范性文件绩效评估技术性标准的基本内容 “欲成法治，必用二术。一曰立法之术，二曰行法之术。”［１］（ｐ１３３）行政规范性文件在行政管理活动中起着非常重要的作用，其反复适用性不仅是行政机关进行行政管理的重要手段，而且事关公民法律权利的保障与实现。因而要求行政规范性文件在技术性方面必须符合基本形式上的技术性要求，这是保证行政规范性文件正当性的必然要求。“规则制定的正当性问题，其实是人类公共生活中一个久远的、永恒的问题。”［２］（ｐ１６７）形式的正当性不仅是在外部形式上影响行政规范性文件的质量，而且会影响到行政规范性文件在实践中的实施效果。正如立法学学者所言：“立法者的法律构思要素、法律构思方法、法律起草方式以及法律内容的表述方式的不同技术线路和处理，都会产生截然不同的效果。”［３］（ｐ２） 行政规范性文件绩效评估的技术性标准是对行政规范性文件进行外部形式的系统性评价，既要从宏观上对其进行评价，也要从微观上进行评价。其技术性本身是在制定与实施行政规范性文件过程中所积累起来的，关于制定行政规范性文件的知识、方法、技巧、经验等一系列的规则。根据行政规范性文件制定技术的要求，对行政规范性文件的技术性评价主要表现为结构技术和语言表述技术两个方面。其技术性标准主要表现为： （一）结构技术的评价 规范性文件的结构技术是该文件的框架技术，其直接影响规范性文件的外形。正如有学者所言：一部结构不完整的法案很难从其调整对象明白其实体内容，一部法律的结构越清晰，越具有逻辑性，其也就越具有可及性，从而也就越能发挥作用。［４］（ｐ２６４）行政规范性文件作为“准法律文件”，其结构技术包括形式结构和内容结构两个方面，因此在具体的评估实践中应当从这两个方面对评估活动进行具体指标的构设，同时也应当按照形式结构和内容结构对所评估的文件进行考核。 ⒈形式结构技术。行政规范性文件的形式结构技术是指对行政规范性文件外在的各个组成部分的排列、组合以及所采取的外部形式等，主要包括文件名称、文件的制定时间与制定机关、正文部分内容的设置与排列、附件、文件的发布形式等内容。规范性文件的名称是给予其的冠名，是其对外的一个标志。确定好其名称能够便于文件精神的贯彻和执行，同时也能确定文件的效力等级。规范性文件的体例结构也是保障规范性文件规范化的基本要求，要将文件的各条款和具体内容有序地编于一部文件之中，就不能缺少合理而规范的体例编排。行政规范性文件作为具体施行性的文件，其体例编排具有不同于法律文件的特殊要求，因此在对其进行体例编排时应当根据其特殊性进行架构。 ⒉内容结构技术。内容结构技术又称为内部结构技术，是指规范性文件内部各个组成部分的具体搭配与排列。其通常表现为行政规范的逻辑结构的安排、行政规范与具体条款的关系、各种类型的条款（如阐述性条款、义务性条款、授权性条款、技术性条款等）的具体运用等各个方面。内容结构技术要求我们对规范性文件构成要素进行科学合理的编排，使行政规范性文件达至内在的“善”。内容结构技术主要表现在：目的条款的表述技术、原则条款的编排、文件施行技术、专门术语的解释技术、引文或援引技术、逻辑结构技术、最后条款与过渡条款技术、权利与权力的规定技术、责任条款技术等。 （二）语言表述技术的评价 行政规范性文件所包括的行政规范都要通过具体的语言来表现，其使用的语言是行政机关或公务员在长期的工作实践中归纳总结出来的，这种语言不同于文学语言，其只是一种工作语言，因此，不得带有任何感情色彩或采取夸张的方法来组织语言文字。作为一种“准法律性”文件，其语言使用应当符合基本标准的要求，绝不能对其进行太多文字化的处理。根据《规章制定程序条例》对规章使用语言的规定：“规章用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性”。因此行政规范性文件也应当按照规章规定的要求准确地使用语言技术。国内立法学研究的著名学者周旺生教授也指出立法性语言文字应当具有以下特征：准确、肯定；通俗、简洁；规范、严整；庄重、严肃。［５］（ｐ５９０）
摘 要：行政规范性文件绩效评估的技术性标准是其评估标准的重要内容，其技术性标准主要包括形式结构技术的评价和语言表述技术。但行政规范性文件普遍存在着制定技术不符合基本标准要求的问题，如名称不规范、文件结构混乱、具体条款编排不符合技术规范要求等。因此，应当根据评估的技术性标准要求对行政规范性文件进行相应的完善，使行政规范性文件体系呈现为统一、协调的整体。 关 键 词：行政规范性文件；绩效评估；技术性标准 中图分类号：Ｄ９２２．１１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０９－００８１－０４ 收稿日期：２０１２－０５－２９ 作者简介：胡峻（１９６９—），男，湖南隆回人，衡阳师范学院经济与法律系副教授，法学博士，研究方向为行政法。 基金项目：本文系教育部人文社科规划项目“行政规范性文件绩效评估研究”的阶段性成果，项目编号：１０ＹＪＡ８２００３２；衡阳师范学院博士启动项目“行政规范性文件绩效评估标准研究”的阶段性成果。 行政规范性文件绩效评估是政府绩效评估中的重要内容，其评估的实效性是对政府进行绩效评价的一个核心指标。近年来，许多地方试探性地开展了行政规范性文件绩效评估工作，但因为没有国家层面的、统一的操作制度，在实践中常常是地方政府机关“各自为政”。为保证对行政规范性文件绩效评估的规范操作，使评估活动收到应有的实效，应当明确其评估的几个基本内容，如评估主体、评估标准、评估程序、评估效力等。评估标准是任何评估活动首先应当予以明确的，只有明确了评估的基本标准，评估活动才不会偏离基本的方向，同时也会在评估活动中对所评估的对象确定一个评价的基本指标。根据行政规范性文件的特性，其评估不同于对其他具体行政行为的绩效评估，因为制定行政规范性文件的行为是一种“准立法”行为，所以其评估的基本标准主要有合法性、合理性、效益性和技术性标准。技术性标准是行政规范性文件绩效评估应当明确的一个基本标准，是从形式上对所评估的行政规范性文件进行良莠判断的标准。一部良好的行政规范性文件，不仅在内容上应当是良性的，而且在形式上也应当是良好的。因此，对行政规范性文件进行技术性评价的目的在于以一个统一的技术性标准来评价所评估文件，同时使行政规范性文件趋于统一化和规范化。 一、行政规范性文件绩效评估技术性标准的基本内容 “欲成法治，必用二术。一曰立法之术，二曰行法之术。”［１］（ｐ１３３）行政规范性文件在行政管理活动中起着非常重要的作用，其反复适用性不仅是行政机关进行行政管理的重要手段，而且事关公民法律权利的保障与实现。因而要求行政规范性文件在技术性方面必须符合基本形式上的技术性要求，这是保证行政规范性文件正当性的必然要求。“规则制定的正当性问题，其实是人类公共生活中一个久远的、永恒的问题。”［２］（ｐ１６７）形式的正当性不仅是在外部形式上影响行政规范性文件的质量，而且会影响到行政规范性文件在实践中的实施效果。正如立法学学者所言：“立法者的法律构思要素、法律构思方法、法律起草方式以及法律内容的表述方式的不同技术线路和处理，都会产生截然不同的效果。”［３］（ｐ２） 行政规范性文件绩效评估的技术性标准是对行政规范性文件进行外部形式的系统性评价，既要从宏观上对其进行评价，也要从微观上进行评价。其技术性本身是在制定与实施行政规范性文件过程中所积累起来的，关于制定行政规范性文件的知识、方法、技巧、经验等一系列的规则。根据行政规范性文件制定技术的要求，对行政规范性文件的技术性评价主要表现为结构技术和语言表述技术两个方面。其技术性标准主要表现为： （一）结构技术的评价 规范性文件的结构技术是该文件的框架技术，其直接影响规范性文件的外形。正如有学者所言：一部结构不完整的法案很难从其调整对象明白其实体内容，一部法律的结构越清晰，越具有逻辑性，其也就越具有可及性，从而也就越能发挥作用。［４］（ｐ２６４）行政规范性文件作为“准法律文件”，其结构技术包括形式结构和内容结构两个方面，因此在具体的评估实践中应当从这两个方面对评估活动进行具体指标的构设，同时也应当按照形式结构和内容结构对所评估的文件进行考核。 ⒈形式结构技术。行政规范性文件的形式结构技术是指对行政规范性文件外在的各个组成部分的排列、组合以及所采取的外部形式等，主要包括文件名称、文件的制定时间与制定机关、正文部分内容的设置与排列、附件、文件的发布形式等内容。规范性文件的名称是给予其的冠名，是其对外的一个标志。确定好其名称能够便于文件精神的贯彻和执行，同时也能确定文件的效力等级。规范性文件的体例结构也是保障规范性文件规范化的基本要求，要将文件的各条款和具体内容有序地编于一部文件之中，就不能缺少合理而规范的体例编排。行政规范性文件作为具体施行性的文件，其体例编排具有不同于法律文件的特殊要求，因此在对其进行体例编排时应当根据其特殊性进行架构。 ⒉内容结构技术。内容结构技术又称为内部结构技术，是指规范性文件内部各个组成部分的具体搭配与排列。其通常表现为行政规范的逻辑结构的安排、行政规范与具体条款的关系、各种类型的条款（如阐述性条款、义务性条款、授权性条款、技术性条款等）的具体运用等各个方面。内容结构技术要求我们对规范性文件构成要素进行科学合理的编排，使行政规范性文件达至内在的“善”。内容结构技术主要表现在：目的条款的表述技术、原则条款的编排、文件施行技术、专门术语的解释技术、引文或援引技术、逻辑结构技术、最后条款与过渡条款技术、权利与权力的规定技术、责任条款技术等。 （二）语言表述技术的评价 行政规范性文件所包括的行政规范都要通过具体的语言来表现，其使用的语言是行政机关或公务员在长期的工作实践中归纳总结出来的，这种语言不同于文学语言，其只是一种工作语言，因此，不得带有任何感情色彩或采取夸张的方法来组织语言文字。作为一种“准法律性”文件，其语言使用应当符合基本标准的要求，绝不能对其进行太多文字化的处理。根据《规章制定程序条例》对规章使用语言的规定：“规章用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性”。因此行政规范性文件也应当按照规章规定的要求准确地使用语言技术。国内立法学研究的著名学者周旺生教授也指出立法性语言文字应当具有以下特征：准确、肯定；通俗、简洁；规范、严整；庄重、严肃。［５］（ｐ５９０）