财政收入与政府行为*
■杨宏山
【提
要】从地方财政收入的视角，解释了改革开放以来尤其是20世纪90年代以来支撑中国经济快速发
展的地方政府行为模式，揭示了发展型政府的行动逻辑，并通过比较制度分析，探讨了服务型政府的税收基础。主张地方财政收入的制度安排是导致政府行为差异的重要变量。
【关键词】财政收入政府行为公共服务【中图分类号】D6
【文献标识码】A
【文章编号】1008-1747（2011）06-0034-04
改革开放以来，中国地方发展取得了举世瞩目的成就。它突出地表现为道路、桥梁、通讯、机场、车站、港口、市政公用事业等基础设施发生了巨大变化。伴随着物质基础设施的显著改善，城镇化和工业化快速发展，地方经济总量和财政收入快速增长，中产阶级队伍迅速扩大。经济快速发展在相当程度上反映了政府行为的有效性。高质量的基础设施有赖于高效的政府治理，低效的政府治理是不可能创造出经济发展的奇迹的。本文就中国地方政府治理模式及其发展转型进行探讨。
业提供基础设施、法律保障、公共安全等公共物品和服务，需要通过一定的“收费”机制形成稳定的财政收入。政府治理如果不能获取可持续增长的财政收入，就注定不是一种好的行动模式。财政收入的来源主要有税收收入、债务收入、公有资产收入、政府规费收入等。其中，税收收入是现代国家财政收入的主要来源。
当前，中国地方政府主要通过税收和土地出让两种方式获取财政收入，一方面，地方政府通过征税获取经常性的税收收入；另一方面，地方政府通过出让城市国有土地使用权，直接获取一次性的土地出让收入。2010年，全国税收收入完成7.7万亿元，而地方政府出让土地获取的收入达2.7万亿元。土地出让收入属于地方政府财政预算外收入，它并未包含在一般预算收入之中，但作为地方政府基金缴入地方国库。目前，一些城市的土地出让收入甚至超过了地方税收的总和。例如，三亚市2010年的财政收入中58%来自于房地产业。北京市2010年的地方税收收入为1500亿元；2010年，北京共成交各类用地276宗，土地出让金总额达1639亿元。一般来讲，税收主要用于治安、教育、文化、卫生等经常性的公共服务支出，而土地收入主要用于支付一次性的基础设施建设成本。由于地方政府的预算内和预算外收入具有统筹属性，当预算内收入出现缺口时，也会用预算外收入来弥补。
一、中外地方财政收入的差异性
近年来，地方治理引起了学界的广泛关注和讨论。地方治理的基本使命是提供公共物品和公共服务、满足公共需求、推进地方可持续发展。地方治理不仅包括内部各主体之间的协调与合作以及对公共政策的参与，同时也涉及与外部主体之间的竞争与博弈。一个地方政府面临着其他地方政府的竞争，而且它们和下级或上级政府组织争夺资源。[1]地方治理寻求以更好的组织结构和行动方式，在竞争中占据优势地位，促进地方快速和可持续发展。
政府提供公共物品和服务具有成本，它包括一次性的固定投入（如基础设施建设）成本以及经常性的公共服务维持成本。政府满足公共需求，为居民和企
*本文为国家社会科学基金项目（09BZZ007）和教育部“211工程”三期子项目“中国特色的公共管理与公共政策学科平台建设”的阶段性成果。
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而在发达市场经济国家，地方政府收入主要依靠财产税。联合国人居中心的报告提出，“在各个地方政府的税收体系中，财产税是普遍具有的税收项目”，“是地方政府的一项有益且必要的收入来源”[2]。以美国为例，目前，联邦政府开征的税种以个人所得税、社会保障税、公司所得税为主，辅之以遗产和赠与税、消费税和关税；州政府开征的税种以销售税、个人所得税为主，辅之以公司所得税、消费税、财产税、遗产与赠与税、资源税和社会保障税；地方政府开征的税种以财产税为主体税种，辅以销售税、消费税、个人所得税、公司所得税、其他税种以及规费。由于联邦政府不征收财产税，并且州政府征收的财产税占财产税总收入的比重很小，所以财产税实际上就是指地方的财产税。目前，地方的财产税约占地方财政总收入的29%，占地方税收总收入的75%，占美国全部财产税收入的95%以上。[3]
接地向银行贷款，不仅加快了基础设施建设，而且推动了开发区建设、新城建设和旧城改造。
1998年中央政府决定中止福利住房制度，推行住宅供给市场化，它催生了房地产市场，并为基础设施建设和经济快速增长打造了新引擎。根据法律，只有政府有权转变土地用途，开发商只能从政府手中拿到一手土地。地方政府首先通过征地或拆迁获得一手土地。然后，政府通过重新规划改变土地的使用用途和使用强度，并配套建设各种基础设施，致使地价大幅升值。接下来，政府通过拍卖城市土地使用权，由出价最高的开发商获得国有土地进行商品房开发，并为商业房的使用者提供治安、教育、医疗等公共服务。与抵押生地向银行举债相比较，出让土地获得一次性收益属于市场交易行为，其风险由购地者承担，地方政府基本上不存在债务风险问题。
当前，由于劳动力资源比较富余，除专业技术人才之外，劳动者的“用脚投票”对地方政府的影响并不明显。地方治理主要面临两方面的竞争：第一是地方政府之间在招商引资上展开竞争；第二是开发商之间在城市土地市场上展开竞争。[5]在招商引资竞争中，投资者可以在不同城市进行选择，地方政府之间处于竞争地位；而在城市土地市场竞争中，地方政府处于垄断地位，开发商为获得城市土地而展开激烈竞争，导致国有土地价格持续上涨。地方政府之所以重视招商引资，是由于外来投资可通过企业税收的形式经常性的财政收入。一次性的土地出让收入和经常性的税收收入构成了当前地方政府收入的两大基础性来源。
二、中国地方财政收入的制度演进
中国和西方国家在地方财政收入的差异性，根源于中国改革的特殊制度起点。在改革开放初期，中国城市土地和绝大部分住宅归国家所有，国家以划拨和福利的途径提供土地和住房。由于不动产不能交易，财产税的征收也就无从谈起。在从计划经济向市场经济的过渡中，地方政府以土地使用权流转为突破口，创造了中国特色的地方治理模式。这一模式释放出巨大能量，它推动经济快速发展。国家统计局的数据显示，“十一五”期间，中国GDP总量的国际排序从2005年的第5位提升到2010年的第2位。中国人均国民总收入（GNI）相当于世界平均水平的比例从2005年的24.8％，提高到2009年的41.8％。[4]
我国《预算法》规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”由于无权发行债券，这就极大地制约了地方政府通过举债方式进行基础设施建设的行为。1980年代末开始实施的土地有偿使用制度，为地方政府的基础设施建设投融资提供了重要途径。由于垄断土地一级市场，地方政府可以通过抵押土地的方式获得基础设施建设所需的大额资金。在1990年代中期以后，地方政府开始成立公司法人组织，以国有土地使用权作抵押，向银行大规模举债，持续进行基础设施建设，并带动经济快速增长。随着投融资体制改革，地方政府通过国有控股公司间
三、土地财政与发展型政府
地方政府的收入来源及获取方式，直接决定了其行为模式。当前，中国地方政府收入在相当程度上来源于土地收入和企业税收，它决定了地方政府必须优先考虑开发商和企业家的公共服务需求。目前，企业为地方政府提供了主要税源，除个人所得税之外，居民基本上不直接向地方政府缴纳其他税收。因此，为企业服务也就成为地方政府的优先考虑。这就导致了地方政府属于发展型政府，而非服务型政府。
D.A.阿肖尔的研究表明，基础设施投资对于改善投资环境和促进经济发展具有极端重要性。[6]面对招商引资的竞争，面对投资者的“用脚投票”，地方政府要占据优势地位，就必须改善基础设施条件，为投资
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者创造更好的“投资环境”。实证研究发现，改革开放以来，尤其是20世纪90年代之后，中国基础设施建设取得显著成就，主要原因在于投资模式发生了巨大变化，地方政府开始扮演重要角色，良好的基础设施支撑了直接的生产性投资和更快的经济增长。[7]
为了筹集基础设施建设所需大额资金，当前，地方政府主要依靠土地使用权出让获得预算外收入。地方政府提供的公共服务是长期的连续行为，而土地收入是一次性的交易行为。为了支持经常性的公共服务支出，地方政府必须找到某种途径，将一次性的收入转变为经常性的可持续收入。这个途径就是工商业税收。由于商业需要通过工业创造消费，因此，发展工业就成为地方政府扩大财政收入的基本选择。正是由于追求经常性税收收入，它导致了地方政府在工业土地和商品房土地市场上采取完全相反的定价行为。地方政府通过土地批租获得一次性的土地出让收入，然后以远低于商品房用地的价格转让工业用地。这一制度安排等于用商品房用地的一次性收入来补贴工业发展，从而提升工业经济的低成本优势，使本地工业具有竞争力，并推动经济快速增长。
地方政府间竞争是优化资源配置的主要途径，也是地方经济保持活力的重要制度安排。正是这种激烈的地方政府间竞争，它有效改善了地方治理的“硬件”（基础设施）和“软件”（公共服务）环境。为了在招商引资中赢得优势，地方政府的基本手段是，出台地方性优惠政策，减免地方税收和工业土地收入，甚至实行“零地价”招商。地方政府间竞争对中央财政也有显著贡献。为了吸引投资者，地方政府大规模投资于基础设施建设，并对工商业发展给予补贴。结果是，工商业税收大幅增长。在现行的分税制下，与经济发展直接相关的主体税种，如增值税、企业所得税、个人所得税，大多被划为中央与地方共享税，这使得中央财政近年来以超过GDP增速的幅度持续快速增长。
方政府之所以重视公共服务，是因为地方财政收入主要来自于经常性的财产税，也称房地产税或物业税。财产税是指一系列以固定资产市场价值为税基的政府税收。这类税收在发达国家大多属于地方税。由于固定资产是一种持续积累、不易折旧、难于隐匿的资本形态，同时征收成本较低，因而成为地方政府的主要税源。
财产税将居民的财产升值与政府收入联系起来，它构成了服务型政府的税收基础。地方政府改进了道路交通、供水供电、治安、消防、教育、公园、绿化等基础设施和公共服务，各类物业就会随之升值。地方政府的公共服务越好，物业的价值就越高，政府按一定比例（一般为1-2%）征收的财产税就会越多。反之，公共服务水平降低，居民选择外迁，物业就会贬值，政府收入随之减少。
财产税可以有效地引导发展型政府向服务型政府转变。如果不征收财产税，地方政府面向居民提供公共服务就难以获得直接回报。如果地方收入主要来自于开发商和工商企业，建设服务型政府就很容易异化为“为企业服务”。将财产税列为地方政府的主体性税源以后，它将极大地缓解地方政府通过招商引资获取地方性收入的压力，从而抑制地方性“投资冲动”。普遍征收财产税以后，地方政府改善公共服务会导致辖区内的不动产增值，政府收入也会随之增加。这样，地方政府基于自身利益考虑，就会产生提升公共服务水平的内在驱动力。相应地，地方政府间的竞争就会从招商引资竞争转向公共服务竞争，“服务居民”就会取代“服务企业”成为地方政府的行动选择。
征收财产税还有利于化解当前城市治理面临的诸多难题。首先，财产税有利于打破现行户籍制度的刚性壁垒。当前，户籍制度的重要功能之一是界定谁有资格享受地方性公共服务，包括基础教育、失业保障、医疗保障、住房保障等。由于无法区别个人纳税情况，很多城市就依据有无本地户籍来识别公共服务对象。征收财产税之后，居住地将成为有资格享受地方性公共服务的重要依据。个人只要居住在本地，不论是暂住还是永久居住，都为地方财政做出了贡献，都有资格享受本地公共服务。显然，财产税有利于促进人口自由迁徙和流动，基于财产税的“以房管人”政策，是一种比户籍管制更公平的制度安排。其次，财产税有利于提高土地利用率、减少住宅闲置率。[8]
四、财产税与服务型政府
当前，地方政府普遍重视“招商引资”，而在公共服务领域的欠账较多。为扭转这一局面，近年来，中央政府一再强调，各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济发展的同时，要更加注重履行社会管理和公共服务职能。考察发达市场经济国家的地方治理，地
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现在，由于城市建设用地指标控制很严，土地资源极为紧缺，许多项目找不到落地空间。同时，一些业主和开发商却囤积了大量土地，商品房的闲置率也比较高。征收财产税后，闲置的土地资源和住宅都必须纳税。这就迫使业主必须计算闲置资源的成本，促使他们要么出租、要么转让。而新进入的投资者，也要计算成本收益状况，从而提高土地和住宅的利用效率。
生需求而言，地方政府更热衷于为企业“排忧解难”。财产税改革越早启动，越是有利于推动服务型政府建设。启动财产税改革，并不意味着要对所有房屋收费，它针对的是新开发的房地产项目。现已开发的商品房已经缴纳了土地出让金，不应重复纳税，可在土地使用权年限到期后再开始征收。为了减少改革的阻力，可考虑对购买第一套中小户型住宅的业主免征财产税，在试点阶段主要针对机构法人、拥有多套住宅的个人、闲置土地的法人和自然人。
注释
[1]周业安、冯兴元、赵坚毅：《地方政府竞争与市场秩序的重构》，《中国社会科学》2004年第1期，第56~65页。
[2]联合国人居中心：《城市化的世界：全球人类住区报告1996》，中国建筑工业出版社1999年版，第195页。
[3]财政部税收制度国际比较课题组：《美国税制》，中国财政经济出版社2000年版，第8页，第296~297页。
[4]朱剑红：《我国GDP占世界比重升至9.5%》,《人民日报》2011年3月25日，第1版。
[5][8]赵燕菁、庄淑亭：《基于税收制度的政府行为解释》，《城市规划》2008年第4期，第22~32页。
[6]Aschauer,D.A.,1989,“IsPublicExpenditureProduc-tive?”,JournalofMonetaryEconomics,23:p.177~200.[7]张军、高远、傅勇、张弘：《中国为什么拥有了良好的基础设施》，《经济研究》2007年第3期。
五、结论
虽然政府收入来源的差异性不能解释地方政府的所有行为，但它对地方政府的行为确实具有巨大影响。改革开放以来，由于地方收入制度的变革，它引发了中国地方政府之间激烈的竞争。这些竞争释放了巨大的能量，直接推动了经济快速增长。依赖于土地财政的地方收入制度安排，决定了地方政府必然是注重开发的发展型政府，而难以成为真正的服务型政府。地方政府通过土地批租获得一次性的土地出让收入，然后以远低于商品房用地的价格转让工业用地，以获取经常性的税收收入。发展型政府在经济效率上具有显著优势，而在公共服务领域欠账较多。
经济发展和民生保障的双重使命，要求地方政府必须同时履行发展与服务的双重职能。发达市场经济国家的实践表明，在中央或省级监管下，赋予地方政府发行市政债券的权力，同样可以筹集地方开发和基础设施建设所需资金。相对于土地财政而言，尽管地方政府发行市政债券要承担债务风险，但它更有助于减少社会矛盾、维护社会公平。
财产税奠定了服务型政府的税制基础。现在，由于企业和开发商是地方财政的主要贡献者，相对于民
（作者为中国人民大学公共管理学院副教授）
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凤
翔
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■杨宏山
【提
要】从地方财政收入的视角，解释了改革开放以来尤其是20世纪90年代以来支撑中国经济快速发
展的地方政府行为模式，揭示了发展型政府的行动逻辑，并通过比较制度分析，探讨了服务型政府的税收基础。主张地方财政收入的制度安排是导致政府行为差异的重要变量。
【关键词】财政收入政府行为公共服务【中图分类号】D6
【文献标识码】A
【文章编号】1008-1747（2011）06-0034-04
改革开放以来，中国地方发展取得了举世瞩目的成就。它突出地表现为道路、桥梁、通讯、机场、车站、港口、市政公用事业等基础设施发生了巨大变化。伴随着物质基础设施的显著改善，城镇化和工业化快速发展，地方经济总量和财政收入快速增长，中产阶级队伍迅速扩大。经济快速发展在相当程度上反映了政府行为的有效性。高质量的基础设施有赖于高效的政府治理，低效的政府治理是不可能创造出经济发展的奇迹的。本文就中国地方政府治理模式及其发展转型进行探讨。
业提供基础设施、法律保障、公共安全等公共物品和服务，需要通过一定的“收费”机制形成稳定的财政收入。政府治理如果不能获取可持续增长的财政收入，就注定不是一种好的行动模式。财政收入的来源主要有税收收入、债务收入、公有资产收入、政府规费收入等。其中，税收收入是现代国家财政收入的主要来源。
当前，中国地方政府主要通过税收和土地出让两种方式获取财政收入，一方面，地方政府通过征税获取经常性的税收收入；另一方面，地方政府通过出让城市国有土地使用权，直接获取一次性的土地出让收入。2010年，全国税收收入完成7.7万亿元，而地方政府出让土地获取的收入达2.7万亿元。土地出让收入属于地方政府财政预算外收入，它并未包含在一般预算收入之中，但作为地方政府基金缴入地方国库。目前，一些城市的土地出让收入甚至超过了地方税收的总和。例如，三亚市2010年的财政收入中58%来自于房地产业。北京市2010年的地方税收收入为1500亿元；2010年，北京共成交各类用地276宗，土地出让金总额达1639亿元。一般来讲，税收主要用于治安、教育、文化、卫生等经常性的公共服务支出，而土地收入主要用于支付一次性的基础设施建设成本。由于地方政府的预算内和预算外收入具有统筹属性，当预算内收入出现缺口时，也会用预算外收入来弥补。
一、中外地方财政收入的差异性
近年来，地方治理引起了学界的广泛关注和讨论。地方治理的基本使命是提供公共物品和公共服务、满足公共需求、推进地方可持续发展。地方治理不仅包括内部各主体之间的协调与合作以及对公共政策的参与，同时也涉及与外部主体之间的竞争与博弈。一个地方政府面临着其他地方政府的竞争，而且它们和下级或上级政府组织争夺资源。[1]地方治理寻求以更好的组织结构和行动方式，在竞争中占据优势地位，促进地方快速和可持续发展。
政府提供公共物品和服务具有成本，它包括一次性的固定投入（如基础设施建设）成本以及经常性的公共服务维持成本。政府满足公共需求，为居民和企
*本文为国家社会科学基金项目（09BZZ007）和教育部“211工程”三期子项目“中国特色的公共管理与公共政策学科平台建设”的阶段性成果。
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而在发达市场经济国家，地方政府收入主要依靠财产税。联合国人居中心的报告提出，“在各个地方政府的税收体系中，财产税是普遍具有的税收项目”，“是地方政府的一项有益且必要的收入来源”[2]。以美国为例，目前，联邦政府开征的税种以个人所得税、社会保障税、公司所得税为主，辅之以遗产和赠与税、消费税和关税；州政府开征的税种以销售税、个人所得税为主，辅之以公司所得税、消费税、财产税、遗产与赠与税、资源税和社会保障税；地方政府开征的税种以财产税为主体税种，辅以销售税、消费税、个人所得税、公司所得税、其他税种以及规费。由于联邦政府不征收财产税，并且州政府征收的财产税占财产税总收入的比重很小，所以财产税实际上就是指地方的财产税。目前，地方的财产税约占地方财政总收入的29%，占地方税收总收入的75%，占美国全部财产税收入的95%以上。[3]
接地向银行贷款，不仅加快了基础设施建设，而且推动了开发区建设、新城建设和旧城改造。
1998年中央政府决定中止福利住房制度，推行住宅供给市场化，它催生了房地产市场，并为基础设施建设和经济快速增长打造了新引擎。根据法律，只有政府有权转变土地用途，开发商只能从政府手中拿到一手土地。地方政府首先通过征地或拆迁获得一手土地。然后，政府通过重新规划改变土地的使用用途和使用强度，并配套建设各种基础设施，致使地价大幅升值。接下来，政府通过拍卖城市土地使用权，由出价最高的开发商获得国有土地进行商品房开发，并为商业房的使用者提供治安、教育、医疗等公共服务。与抵押生地向银行举债相比较，出让土地获得一次性收益属于市场交易行为，其风险由购地者承担，地方政府基本上不存在债务风险问题。
当前，由于劳动力资源比较富余，除专业技术人才之外，劳动者的“用脚投票”对地方政府的影响并不明显。地方治理主要面临两方面的竞争：第一是地方政府之间在招商引资上展开竞争；第二是开发商之间在城市土地市场上展开竞争。[5]在招商引资竞争中，投资者可以在不同城市进行选择，地方政府之间处于竞争地位；而在城市土地市场竞争中，地方政府处于垄断地位，开发商为获得城市土地而展开激烈竞争，导致国有土地价格持续上涨。地方政府之所以重视招商引资，是由于外来投资可通过企业税收的形式经常性的财政收入。一次性的土地出让收入和经常性的税收收入构成了当前地方政府收入的两大基础性来源。
二、中国地方财政收入的制度演进
中国和西方国家在地方财政收入的差异性，根源于中国改革的特殊制度起点。在改革开放初期，中国城市土地和绝大部分住宅归国家所有，国家以划拨和福利的途径提供土地和住房。由于不动产不能交易，财产税的征收也就无从谈起。在从计划经济向市场经济的过渡中，地方政府以土地使用权流转为突破口，创造了中国特色的地方治理模式。这一模式释放出巨大能量，它推动经济快速发展。国家统计局的数据显示，“十一五”期间，中国GDP总量的国际排序从2005年的第5位提升到2010年的第2位。中国人均国民总收入（GNI）相当于世界平均水平的比例从2005年的24.8％，提高到2009年的41.8％。[4]
我国《预算法》规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”由于无权发行债券，这就极大地制约了地方政府通过举债方式进行基础设施建设的行为。1980年代末开始实施的土地有偿使用制度，为地方政府的基础设施建设投融资提供了重要途径。由于垄断土地一级市场，地方政府可以通过抵押土地的方式获得基础设施建设所需的大额资金。在1990年代中期以后，地方政府开始成立公司法人组织，以国有土地使用权作抵押，向银行大规模举债，持续进行基础设施建设，并带动经济快速增长。随着投融资体制改革，地方政府通过国有控股公司间
三、土地财政与发展型政府
地方政府的收入来源及获取方式，直接决定了其行为模式。当前，中国地方政府收入在相当程度上来源于土地收入和企业税收，它决定了地方政府必须优先考虑开发商和企业家的公共服务需求。目前，企业为地方政府提供了主要税源，除个人所得税之外，居民基本上不直接向地方政府缴纳其他税收。因此，为企业服务也就成为地方政府的优先考虑。这就导致了地方政府属于发展型政府，而非服务型政府。
D.A.阿肖尔的研究表明，基础设施投资对于改善投资环境和促进经济发展具有极端重要性。[6]面对招商引资的竞争，面对投资者的“用脚投票”，地方政府要占据优势地位，就必须改善基础设施条件，为投资
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者创造更好的“投资环境”。实证研究发现，改革开放以来，尤其是20世纪90年代之后，中国基础设施建设取得显著成就，主要原因在于投资模式发生了巨大变化，地方政府开始扮演重要角色，良好的基础设施支撑了直接的生产性投资和更快的经济增长。[7]
为了筹集基础设施建设所需大额资金，当前，地方政府主要依靠土地使用权出让获得预算外收入。地方政府提供的公共服务是长期的连续行为，而土地收入是一次性的交易行为。为了支持经常性的公共服务支出，地方政府必须找到某种途径，将一次性的收入转变为经常性的可持续收入。这个途径就是工商业税收。由于商业需要通过工业创造消费，因此，发展工业就成为地方政府扩大财政收入的基本选择。正是由于追求经常性税收收入，它导致了地方政府在工业土地和商品房土地市场上采取完全相反的定价行为。地方政府通过土地批租获得一次性的土地出让收入，然后以远低于商品房用地的价格转让工业用地。这一制度安排等于用商品房用地的一次性收入来补贴工业发展，从而提升工业经济的低成本优势，使本地工业具有竞争力，并推动经济快速增长。
地方政府间竞争是优化资源配置的主要途径，也是地方经济保持活力的重要制度安排。正是这种激烈的地方政府间竞争，它有效改善了地方治理的“硬件”（基础设施）和“软件”（公共服务）环境。为了在招商引资中赢得优势，地方政府的基本手段是，出台地方性优惠政策，减免地方税收和工业土地收入，甚至实行“零地价”招商。地方政府间竞争对中央财政也有显著贡献。为了吸引投资者，地方政府大规模投资于基础设施建设，并对工商业发展给予补贴。结果是，工商业税收大幅增长。在现行的分税制下，与经济发展直接相关的主体税种，如增值税、企业所得税、个人所得税，大多被划为中央与地方共享税，这使得中央财政近年来以超过GDP增速的幅度持续快速增长。
方政府之所以重视公共服务，是因为地方财政收入主要来自于经常性的财产税，也称房地产税或物业税。财产税是指一系列以固定资产市场价值为税基的政府税收。这类税收在发达国家大多属于地方税。由于固定资产是一种持续积累、不易折旧、难于隐匿的资本形态，同时征收成本较低，因而成为地方政府的主要税源。
财产税将居民的财产升值与政府收入联系起来，它构成了服务型政府的税收基础。地方政府改进了道路交通、供水供电、治安、消防、教育、公园、绿化等基础设施和公共服务，各类物业就会随之升值。地方政府的公共服务越好，物业的价值就越高，政府按一定比例（一般为1-2%）征收的财产税就会越多。反之，公共服务水平降低，居民选择外迁，物业就会贬值，政府收入随之减少。
财产税可以有效地引导发展型政府向服务型政府转变。如果不征收财产税，地方政府面向居民提供公共服务就难以获得直接回报。如果地方收入主要来自于开发商和工商企业，建设服务型政府就很容易异化为“为企业服务”。将财产税列为地方政府的主体性税源以后，它将极大地缓解地方政府通过招商引资获取地方性收入的压力，从而抑制地方性“投资冲动”。普遍征收财产税以后，地方政府改善公共服务会导致辖区内的不动产增值，政府收入也会随之增加。这样，地方政府基于自身利益考虑，就会产生提升公共服务水平的内在驱动力。相应地，地方政府间的竞争就会从招商引资竞争转向公共服务竞争，“服务居民”就会取代“服务企业”成为地方政府的行动选择。
征收财产税还有利于化解当前城市治理面临的诸多难题。首先，财产税有利于打破现行户籍制度的刚性壁垒。当前，户籍制度的重要功能之一是界定谁有资格享受地方性公共服务，包括基础教育、失业保障、医疗保障、住房保障等。由于无法区别个人纳税情况，很多城市就依据有无本地户籍来识别公共服务对象。征收财产税之后，居住地将成为有资格享受地方性公共服务的重要依据。个人只要居住在本地，不论是暂住还是永久居住，都为地方财政做出了贡献，都有资格享受本地公共服务。显然，财产税有利于促进人口自由迁徙和流动，基于财产税的“以房管人”政策，是一种比户籍管制更公平的制度安排。其次，财产税有利于提高土地利用率、减少住宅闲置率。[8]
四、财产税与服务型政府
当前，地方政府普遍重视“招商引资”，而在公共服务领域的欠账较多。为扭转这一局面，近年来，中央政府一再强调，各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济发展的同时，要更加注重履行社会管理和公共服务职能。考察发达市场经济国家的地方治理，地
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现在，由于城市建设用地指标控制很严，土地资源极为紧缺，许多项目找不到落地空间。同时，一些业主和开发商却囤积了大量土地，商品房的闲置率也比较高。征收财产税后，闲置的土地资源和住宅都必须纳税。这就迫使业主必须计算闲置资源的成本，促使他们要么出租、要么转让。而新进入的投资者，也要计算成本收益状况，从而提高土地和住宅的利用效率。
生需求而言，地方政府更热衷于为企业“排忧解难”。财产税改革越早启动，越是有利于推动服务型政府建设。启动财产税改革，并不意味着要对所有房屋收费，它针对的是新开发的房地产项目。现已开发的商品房已经缴纳了土地出让金，不应重复纳税，可在土地使用权年限到期后再开始征收。为了减少改革的阻力，可考虑对购买第一套中小户型住宅的业主免征财产税，在试点阶段主要针对机构法人、拥有多套住宅的个人、闲置土地的法人和自然人。
注释
[1]周业安、冯兴元、赵坚毅：《地方政府竞争与市场秩序的重构》，《中国社会科学》2004年第1期，第56~65页。
[2]联合国人居中心：《城市化的世界：全球人类住区报告1996》，中国建筑工业出版社1999年版，第195页。
[3]财政部税收制度国际比较课题组：《美国税制》，中国财政经济出版社2000年版，第8页，第296~297页。
[4]朱剑红：《我国GDP占世界比重升至9.5%》,《人民日报》2011年3月25日，第1版。
[5][8]赵燕菁、庄淑亭：《基于税收制度的政府行为解释》，《城市规划》2008年第4期，第22~32页。
[6]Aschauer,D.A.,1989,“IsPublicExpenditureProduc-tive?”,JournalofMonetaryEconomics,23:p.177~200.[7]张军、高远、傅勇、张弘：《中国为什么拥有了良好的基础设施》，《经济研究》2007年第3期。
五、结论
虽然政府收入来源的差异性不能解释地方政府的所有行为，但它对地方政府的行为确实具有巨大影响。改革开放以来，由于地方收入制度的变革，它引发了中国地方政府之间激烈的竞争。这些竞争释放了巨大的能量，直接推动了经济快速增长。依赖于土地财政的地方收入制度安排，决定了地方政府必然是注重开发的发展型政府，而难以成为真正的服务型政府。地方政府通过土地批租获得一次性的土地出让收入，然后以远低于商品房用地的价格转让工业用地，以获取经常性的税收收入。发展型政府在经济效率上具有显著优势，而在公共服务领域欠账较多。
经济发展和民生保障的双重使命，要求地方政府必须同时履行发展与服务的双重职能。发达市场经济国家的实践表明，在中央或省级监管下，赋予地方政府发行市政债券的权力，同样可以筹集地方开发和基础设施建设所需资金。相对于土地财政而言，尽管地方政府发行市政债券要承担债务风险，但它更有助于减少社会矛盾、维护社会公平。
财产税奠定了服务型政府的税制基础。现在，由于企业和开发商是地方财政的主要贡献者，相对于民
（作者为中国人民大学公共管理学院副教授）
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