文 / 王成
行政机关制度建设是一个系统工程，应遵循经济社会发展规律和行政权力运行规律，从具体国情出发，妥善处理制约行政权力运行的重大关系，通过建立“善政”实现“善治”。
１
集权和分权的关系
行政权力系统由众多不同层次、不同职能的权力主体构成，每一个权力主体在所辖范围内都有最大化其权力和利益的内在要求，但每一个权力主体的权力范围和内容都是相对的，不同层次的行政权力之间、同一层次的行政权力之间、同一机关内部各部门的行政权力之间既相互依赖，又相互制约，既相互协作，又相互博弈。
现代行政机关既是行政指挥系统，也是行政服务系统，既存在上下级的命令和服从关系，也存在平等的相互服务和相互协作关系。只有在权力、责任、利益、能力和效率之间保持协调与平衡，才能保证行政权力有序运行。然而，由于受政治、经济、文化和历史诸多因素的影响，不同层次的行政权力之间、同一层次的行政权力之间以及同一机关内部的行政权力之间始终存在集权与分权的矛盾和博弈，面临集权与分权的选择。如何处理集权和分权的关系，科学布局权力结构，是现代行政机关制度建设的重大实践课题。
在行政权力体系和机制建设过程中，统一和独立是相辅相成的。行政机关制度建设必须处理好宏观与微观、整体与局部的关系。要将职责分工制度、首长负责制度、综合协调制度结合起来，深入贯彻民主集中制原则，增强统一性、协调力、凝聚力。既要防止独断专行，也要防止各立山头和中梗阻。顶层设计不能仅仅由顶层进行设计，基层落实也不能仅仅由基层进行落实，每一层次的行政权力主体都有其相应的设计和落实职责。
权力的集与分、增与减不能随心所欲、各说各话，不能走极端、一轰而起、激情运作，而必须遵循现实、理性和适度的原则。不能片面地强调集权或分权，而是要将权力的收放做到恰到好处。放权不是一放了之，一放到底，甚至弃之不管；收权不是一收到顶，包揽全程。精简权力和程序并不是取消管理，而是建立健全科学的管理制度，取消不必要的管理内容和程序。
从权力运行的角度看，行政机关制度建设的过程就是探索和实践集权与分权的标准和尺度的过程。能否调动每一个权力主体的积极性和创造性，确保公共利益最大化，不断促进生产力发展和社会和谐进步，无疑是衡量权力集中与分散正确性的重要标准和尺度。这些标准和尺度只有落实到具体的制度安排上才具有现实意义。
2
分工和协作的关系
行政效率来源于科学的分工和协作，分工与协作是行政机关制度建设的核心问题。科学的行政权力分工和协作制度，应对准行政管理要求和任务目标，按照不交叉、全覆盖、相互对接的原则设置部门职权和责任，并提供相应的资源和保障。
所谓不交叉和全覆盖，是指同一系统、同一层次、同一部门各职务之间职责明确，界限清晰，互不交叉，各职务的职能总和覆盖整个部门全部职能。在同一层次中，各项职能应均衡地分配到每一个部门和岗位，确保一件事情原则上由一个部门负责；确需多个部门管理的事项，应明确牵头部门，以便分清主次责任。
所谓相互对接，是指同一系统的各部门、岗位、环节和人员之间职能相互衔接，无缝对接，服从系统的统一管理，执行统一的标准和制度，保证上下、左右、前后之间能够相互融合和转化，在应急、岗位变动和岗位空缺时期能够相互替代、承担和流动。
分工与协作是密不可分的，但又常常发生矛盾。统一的工作规范和标准是解决分工与协作之间矛盾的基础性和前提性工作。行政机关制度建设应在规范、标准、通用、可行、精简上多下功夫。规划和设计制度时要力求职责划分明确、职权分配均衡公平、职责与能力相称、权力与责任匹配、权力与利益统一，防止部门或岗位之间推诿扯皮或者挤压争夺。
３
激励和约束的关系
行政主体和行政相对人之间、行政主体之间、行政相对人之间都存在利益互动关系，表现为增益、损益和互益等不同结果。权力运行需要强有力的保障体系，需要启动和制动机制。行政权力是一种能够调节各种利益矛盾的物质性的社会力量，这种物质性力量既需要反映和维护不同权力主体切身利益的政治经济制度发挥主体作用，也需要精神性力量予以支撑和推动。
行政机关制度建设离不开对人性的综合理解和把握。制度建设应对人性善恶持分析和包容态度，针对不同的人性拟定不同的管理措施，预留不同的弹性空间。只有根据事物的发展变化规律和人的需求的发展变化规律设计制度，将激励机制和约束机制结合起来，才能形成强大的行政管理力量。
行政机关制度建设要综合考虑权力、责任、能力、利益和效率，促使各方面形成一个责任利益共同体，要运用奖惩机制保证权力的运行能够激励正向作用、抑制负面作用、惩罚破坏性行为。奖惩机制离不开绩效考评。绩效考评必须科学设定工作目标、工作标准和考核方式，指标体系要具有普适性和可比性，要重点突出，纲举目张。考核内容应包含共性和个性两个方面，既要考核实际效果，又要考核努力程度、创造水平和创新能力，将目的性、过程性和结果性统一起来。
构建奖惩机制应将物质利益和精神利益结合起来。物质性的奖励和惩罚与精神性的鼓励和谴责不应各行其是，两者只有相互统一，才能发挥最佳效果。奖惩机制必须公开、明确并及时兑现，“有功必赏，有罪必罚”，“有过不赦，有善不遗”，否则就会失去意义。
４
刚性和柔性的关系
所有的制度都包含刚性和柔性两个方面。刚性突出的是制度的确定性、非情感性和强制性；柔性突出的是制度的非确定性、情感性和非强制性。刚性的内容不可逾越，柔性的内容富有弹性。好的制度刚柔相济、宽严互补。范围以内属于强制的刚性，范围以外属于非强制的柔性。刚性制度主要用于对当事人义务的规范和违法行为的惩戒，柔性制度是对相对人合法权益的维护和实现。
制度具有强制性。行政机关制度对整个机关行动作出普遍约束，需要国家强制力作为后盾。制度也具有非强制性。制度所体现的价值目标和预期需要有思想、有情感、有个性的人去实现，人不仅受政治、法律、客观规律等强制性因素的约束，而且受伦理、道德、文化、思想意识等非强制性因素的约束。
从广义上讲，法律和道德都属于制度范畴。法律是成文的道德，道德是内心的法律。两者相比，法律具有刚性，道德具有柔性。制度建设要处理好严明法纪和道德教育的关系，将社会主义的核心价值有机地融入规范性制度建设。法纪严明，才能将制度落实到行动上；运用道德教育，才能将制度融入心里，使人们在思想、心理、情感和行动上认同制度，实现以善养人，以法导正。
行政权力的良性运行须臾离不开制度的保护和限制。行政机关制度建设应在绝对自由裁量和绝对规则主义之间寻找平衡点，尤其是对行政管理模糊领域，应在遵循法律法规基本精神的前提下发挥行政权力主体的积极性，为其自由裁量提供相应的选择空间，整个社会对此应保持应有的宽容和耐心。
５
形式建设和实质建设的关系
形式建设和实质建设是现代行政机关制度建设的两个重要切入点。制度的形式建设侧重于形式的合理性。制度的形式建设要以程序正义为导向，强调依法依规办事，强调规则的可预期性，致力于权力运行的规范化、法制化、公平化，均衡地调节行政主体和行政相对人之间、行政主体之间、行政相对人之间的权力和责任、权利和义务。制度的实质建设侧重于结果的合理性。制度的实质建设要以实质正义为导向，强调在事实上落实公平正义原则，行政权力运行最终要致力于真正维护人的尊严、自由和平等，实现良法善治。
良好的制度规范应当是形式和实质的现实统一。行政机关制度建设应坚持以维护公共利益为目标，从维护形式正义入手，形成基本的权力运行程序，将个人利益和社会利益、当前利益和长远利益、物质利益和精神追求、一般规范和具体操作相互结合，固守和落实形式合法的底线标准，兼顾公平公正、民主参与、合作治理的法治准则，着重在重大行政决策以及涉及民生等公民基本权利的重要领域推行良法善治，充分考虑弱势群体的特殊情况，推进实质正义，推进政府依法管理和民主制约权力相统一，公平原则和效率原则相统一，程序平等和结果平等相统一，依法行政和以德行政相统一，依法行政和自由裁量相统一，一般人的自由平等和特殊群体人的自由平等相统一，等等，实现形式正义和实质正义的双赢共生。
６
常与变的关系
制度由规则构成。行政规则是行政机关的生命基因，是行政管理工作实践经验的凝炼和升华，是对现实问题的反思和超越，是解决实际问题的原则、策略和路径，充分体现行政机关的集体意志和行动界限，包含着对未来行政行为的规划、预期和安排。制度对行政权力的运行预期包括预设和生成两个方面，预设体现计划性、规范性和稳定性，生成体现非计划性、创新性和多元性。
一方面，“政贵有恒，辞尚体要，不惟好异”（《尚书·毕命》），“言多变则不信，令频改则难从”（欧阳修《准诏言事上书》）。行政行为只有符合规则，保持基本稳定，克服恣意，才能获得稳定预期。如果制度规范朝令夕改，执行者将无所适从，进而直接危害行政机关的管理信誉和效果。
另一方面，世易时移，任何制度都不可能一成不变。随着行政管理主体、对象、内容、方式、手段、技术、环境、能力等的变化，行政机关制度需要不断更新创造。行政制度建设应与时俱进，因势利导。好的制度是稳定性与适应性的统一，制度建设要贯穿行政机关管理工作的始终。
（本文刊于《秘书》杂志2016年第9期。）
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文 / 王成
行政机关制度建设是一个系统工程，应遵循经济社会发展规律和行政权力运行规律，从具体国情出发，妥善处理制约行政权力运行的重大关系，通过建立“善政”实现“善治”。
１
集权和分权的关系
行政权力系统由众多不同层次、不同职能的权力主体构成，每一个权力主体在所辖范围内都有最大化其权力和利益的内在要求，但每一个权力主体的权力范围和内容都是相对的，不同层次的行政权力之间、同一层次的行政权力之间、同一机关内部各部门的行政权力之间既相互依赖，又相互制约，既相互协作，又相互博弈。
现代行政机关既是行政指挥系统，也是行政服务系统，既存在上下级的命令和服从关系，也存在平等的相互服务和相互协作关系。只有在权力、责任、利益、能力和效率之间保持协调与平衡，才能保证行政权力有序运行。然而，由于受政治、经济、文化和历史诸多因素的影响，不同层次的行政权力之间、同一层次的行政权力之间以及同一机关内部的行政权力之间始终存在集权与分权的矛盾和博弈，面临集权与分权的选择。如何处理集权和分权的关系，科学布局权力结构，是现代行政机关制度建设的重大实践课题。
在行政权力体系和机制建设过程中，统一和独立是相辅相成的。行政机关制度建设必须处理好宏观与微观、整体与局部的关系。要将职责分工制度、首长负责制度、综合协调制度结合起来，深入贯彻民主集中制原则，增强统一性、协调力、凝聚力。既要防止独断专行，也要防止各立山头和中梗阻。顶层设计不能仅仅由顶层进行设计，基层落实也不能仅仅由基层进行落实，每一层次的行政权力主体都有其相应的设计和落实职责。
权力的集与分、增与减不能随心所欲、各说各话，不能走极端、一轰而起、激情运作，而必须遵循现实、理性和适度的原则。不能片面地强调集权或分权，而是要将权力的收放做到恰到好处。放权不是一放了之，一放到底，甚至弃之不管；收权不是一收到顶，包揽全程。精简权力和程序并不是取消管理，而是建立健全科学的管理制度，取消不必要的管理内容和程序。
从权力运行的角度看，行政机关制度建设的过程就是探索和实践集权与分权的标准和尺度的过程。能否调动每一个权力主体的积极性和创造性，确保公共利益最大化，不断促进生产力发展和社会和谐进步，无疑是衡量权力集中与分散正确性的重要标准和尺度。这些标准和尺度只有落实到具体的制度安排上才具有现实意义。
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分工和协作的关系
行政效率来源于科学的分工和协作，分工与协作是行政机关制度建设的核心问题。科学的行政权力分工和协作制度，应对准行政管理要求和任务目标，按照不交叉、全覆盖、相互对接的原则设置部门职权和责任，并提供相应的资源和保障。
所谓不交叉和全覆盖，是指同一系统、同一层次、同一部门各职务之间职责明确，界限清晰，互不交叉，各职务的职能总和覆盖整个部门全部职能。在同一层次中，各项职能应均衡地分配到每一个部门和岗位，确保一件事情原则上由一个部门负责；确需多个部门管理的事项，应明确牵头部门，以便分清主次责任。
所谓相互对接，是指同一系统的各部门、岗位、环节和人员之间职能相互衔接，无缝对接，服从系统的统一管理，执行统一的标准和制度，保证上下、左右、前后之间能够相互融合和转化，在应急、岗位变动和岗位空缺时期能够相互替代、承担和流动。
分工与协作是密不可分的，但又常常发生矛盾。统一的工作规范和标准是解决分工与协作之间矛盾的基础性和前提性工作。行政机关制度建设应在规范、标准、通用、可行、精简上多下功夫。规划和设计制度时要力求职责划分明确、职权分配均衡公平、职责与能力相称、权力与责任匹配、权力与利益统一，防止部门或岗位之间推诿扯皮或者挤压争夺。
３
激励和约束的关系
行政主体和行政相对人之间、行政主体之间、行政相对人之间都存在利益互动关系，表现为增益、损益和互益等不同结果。权力运行需要强有力的保障体系，需要启动和制动机制。行政权力是一种能够调节各种利益矛盾的物质性的社会力量，这种物质性力量既需要反映和维护不同权力主体切身利益的政治经济制度发挥主体作用，也需要精神性力量予以支撑和推动。
行政机关制度建设离不开对人性的综合理解和把握。制度建设应对人性善恶持分析和包容态度，针对不同的人性拟定不同的管理措施，预留不同的弹性空间。只有根据事物的发展变化规律和人的需求的发展变化规律设计制度，将激励机制和约束机制结合起来，才能形成强大的行政管理力量。
行政机关制度建设要综合考虑权力、责任、能力、利益和效率，促使各方面形成一个责任利益共同体，要运用奖惩机制保证权力的运行能够激励正向作用、抑制负面作用、惩罚破坏性行为。奖惩机制离不开绩效考评。绩效考评必须科学设定工作目标、工作标准和考核方式，指标体系要具有普适性和可比性，要重点突出，纲举目张。考核内容应包含共性和个性两个方面，既要考核实际效果，又要考核努力程度、创造水平和创新能力，将目的性、过程性和结果性统一起来。
构建奖惩机制应将物质利益和精神利益结合起来。物质性的奖励和惩罚与精神性的鼓励和谴责不应各行其是，两者只有相互统一，才能发挥最佳效果。奖惩机制必须公开、明确并及时兑现，“有功必赏，有罪必罚”，“有过不赦，有善不遗”，否则就会失去意义。
４
刚性和柔性的关系
所有的制度都包含刚性和柔性两个方面。刚性突出的是制度的确定性、非情感性和强制性；柔性突出的是制度的非确定性、情感性和非强制性。刚性的内容不可逾越，柔性的内容富有弹性。好的制度刚柔相济、宽严互补。范围以内属于强制的刚性，范围以外属于非强制的柔性。刚性制度主要用于对当事人义务的规范和违法行为的惩戒，柔性制度是对相对人合法权益的维护和实现。
制度具有强制性。行政机关制度对整个机关行动作出普遍约束，需要国家强制力作为后盾。制度也具有非强制性。制度所体现的价值目标和预期需要有思想、有情感、有个性的人去实现，人不仅受政治、法律、客观规律等强制性因素的约束，而且受伦理、道德、文化、思想意识等非强制性因素的约束。
从广义上讲，法律和道德都属于制度范畴。法律是成文的道德，道德是内心的法律。两者相比，法律具有刚性，道德具有柔性。制度建设要处理好严明法纪和道德教育的关系，将社会主义的核心价值有机地融入规范性制度建设。法纪严明，才能将制度落实到行动上；运用道德教育，才能将制度融入心里，使人们在思想、心理、情感和行动上认同制度，实现以善养人，以法导正。
行政权力的良性运行须臾离不开制度的保护和限制。行政机关制度建设应在绝对自由裁量和绝对规则主义之间寻找平衡点，尤其是对行政管理模糊领域，应在遵循法律法规基本精神的前提下发挥行政权力主体的积极性，为其自由裁量提供相应的选择空间，整个社会对此应保持应有的宽容和耐心。
５
形式建设和实质建设的关系
形式建设和实质建设是现代行政机关制度建设的两个重要切入点。制度的形式建设侧重于形式的合理性。制度的形式建设要以程序正义为导向，强调依法依规办事，强调规则的可预期性，致力于权力运行的规范化、法制化、公平化，均衡地调节行政主体和行政相对人之间、行政主体之间、行政相对人之间的权力和责任、权利和义务。制度的实质建设侧重于结果的合理性。制度的实质建设要以实质正义为导向，强调在事实上落实公平正义原则，行政权力运行最终要致力于真正维护人的尊严、自由和平等，实现良法善治。
良好的制度规范应当是形式和实质的现实统一。行政机关制度建设应坚持以维护公共利益为目标，从维护形式正义入手，形成基本的权力运行程序，将个人利益和社会利益、当前利益和长远利益、物质利益和精神追求、一般规范和具体操作相互结合，固守和落实形式合法的底线标准，兼顾公平公正、民主参与、合作治理的法治准则，着重在重大行政决策以及涉及民生等公民基本权利的重要领域推行良法善治，充分考虑弱势群体的特殊情况，推进实质正义，推进政府依法管理和民主制约权力相统一，公平原则和效率原则相统一，程序平等和结果平等相统一，依法行政和以德行政相统一，依法行政和自由裁量相统一，一般人的自由平等和特殊群体人的自由平等相统一，等等，实现形式正义和实质正义的双赢共生。
６
常与变的关系
制度由规则构成。行政规则是行政机关的生命基因，是行政管理工作实践经验的凝炼和升华，是对现实问题的反思和超越，是解决实际问题的原则、策略和路径，充分体现行政机关的集体意志和行动界限，包含着对未来行政行为的规划、预期和安排。制度对行政权力的运行预期包括预设和生成两个方面，预设体现计划性、规范性和稳定性，生成体现非计划性、创新性和多元性。
一方面，“政贵有恒，辞尚体要，不惟好异”（《尚书·毕命》），“言多变则不信，令频改则难从”（欧阳修《准诏言事上书》）。行政行为只有符合规则，保持基本稳定，克服恣意，才能获得稳定预期。如果制度规范朝令夕改，执行者将无所适从，进而直接危害行政机关的管理信誉和效果。
另一方面，世易时移，任何制度都不可能一成不变。随着行政管理主体、对象、内容、方式、手段、技术、环境、能力等的变化，行政机关制度需要不断更新创造。行政制度建设应与时俱进，因势利导。好的制度是稳定性与适应性的统一，制度建设要贯穿行政机关管理工作的始终。
（本文刊于《秘书》杂志2016年第9期。）
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