作者：吴胜泽
经济研究参考 2009年03期
一、对政府间转移支付制度效率的初步探索
经济学对制度效率分析包含两个方面：一方面是制度的绩效，另一方面是制度的实施效率。考察政府间转移支付制度的绩效，就是要分析实现政府间转移支付目标的效能状况；考察政府间转移支付制度的实施效率，就是要判断这一制度被参与主体认同、遵循的程度。
政府间转移支付的根本目标是使一国居民无论身在本国任何辖区，都能享受大致均等的公共服务。由于现实中居民实际享受到的公共服务能否实现均等化不仅取决于各地政府提供公共服务的能力和水平，更重要的还取决于居民的消费条件，政府间转移支付可能实现的公共服务均等化实际上限于公共服务的供给方面。全面实现公共服务均等化特别是实现基本公共服务均等化，需要政府在防范社会公共风险领域发挥职能作用，非政府间转移支付目标所能涵盖。由于各地公共服务成本不同，公共服务供给均等化不等于政府间财力均等化，但财力均等化却是目前世界各国反映转移支付绩效的重要替代指标。财力均等化可以分为政府间纵向财力均等化和横向财力均等化。从政府间转移支付的根本目标出发，实现纵向均等化是为了更好地实现横向均等化，因此政府间财力横向均等化水平能够体现实现转移支付目标的效能，它是政府间转移支付制度绩效的一个重要反映。
考察政府间转移支付制度实施效率即考察该制度被制度主体认同、遵循的程度，需要接受博弈均衡的制度观。①根据这一制度观，制度是参与各方博弈达到纳什均衡状态下的策略组合，某种制度只有在参与各方都有积极性执行的情况下才成其为制度。制度有可能与组织制定的政策、法令、规定一致，也可能不一致。这种制度观对本文定义制度实施效率的一个应运价值在于，以政策等形式表现出来的制度，当它与实际上支配参与各方行为的制度一致时即达到制度效率，反之则处于制度非效率状态。政府间转移支付建立在政府行政分权及财政分权基础之上，分权赋予地方政府人格化特征，为地方政府实现自身利益提供了契机。地方政府利益与其事权范围和财力状况密切相关。事权范围越大，获得的财力水平越高，能够实现的自身利益越多。就中央政府而言，配置巨额社会资源必然体现政府宏观政策目标。除了组成政府的自然人的官僚利益外，实现宏观政策目标意味着维护中央政府权威，也即实现中央政府的利益。中央与地方政府在政府间转移支付实施过程中策略互动达到纳什均衡，② 在这一状态下各方的策略组合共同构成事实上的政府间转移支付制度，此时制度参与各方都有积极性执行这一制度。以政策形式体现的转移支付制度，当它与事实上的制度一致时，处于制度效率状态，体现为中央与地方都有积极性遵循既定的转移支付政策。反之，当以政策形式体现的转移支付制度与事实制度不一致时，制定的转移支付政策很难为地方政府认同、遵循。
二、我国实施政府间转移支付制度的财力均等化考察
财力横向均等化水平是政府间转移支付制度绩效的一个重要反映。考察均等化水平的分析指标通常有基尼系数、相对差异系数、泰尔指数等。本文以各省份间的人口分布为参照，以实施转移支付前后我国省际间财力分布的泰尔指数变化考察我国政府间转移支付制度的横向均等化绩效。
1.泰尔指数的变形。
其中1／n作为人均财力分布在各省份概率均等的原假设，相当于判别信息量定义中的（X）；／∑作为判别信息量定义中真实情况（X）的估计，是实际财力在各省发生的概率分布估计。于是，泰尔指数可以看出实际财力分布偏离均等分布的程度，值越大说明越不均等，值越小表明均等化状况越好。进一步，如果我们不按照财力在各省份间绝对平均即不将1／n作为人均财力分布在各省份概率均等的原假设，而是考虑用各省份人口占总人口比重作为财力均等化依据推导泰尔指数，即对泰尔指数的定义式进行加权处理而不是简单平均，则泰尔指数还可变形为：
上式中是第i省财力占全国总财力的比重，是第i省人口在总人口中的比重。是实际的一个概率。利用泰尔指数的这个变形可以衡量按各省人口占总人口比重作为财力均等依据的财力分布均等化程度。
2.我国实施政府间转移支付制度均等化效果的实证分析。我国政府间转移支付制度作为一项独立的财政制度建立于1994年，此前政府间转移支付内含于财政体制并主要体现为财政资金在中央与各省份之间流入及流出，各省份财政资金净流入值反映了中央对地方转移支付的力度。1994年分税制改革实行与国际接轨的政府间转移支付制度后，中央财政集中全国财力总额中的大头，所有省份都成为财政资金净流入地区，为了统一由于财政体制及转移支付制度变迁引致的各省份转移支付衡量指标的差异，本文将各省份人均地方财政收入视为各地区接受转移支付前的财力水平，将各地区人均财政支出视为各省份接受转移支付后的财力水平；其中人均财力用各省份财政收支规模占全国地方财政收支统计总量比重，与各省份年末人口数占所有统计省份年末人口数比重的配比状况反映。在此基础上，通过分析泰尔指数在转移支付前后的变化考察我国政府间财政转移支付的横向均等化效果。
本文选择1955－2007年各省份地方财政收支额与年末人口数的资料数据，逐年进行地区间的横向均等化分析。其中1955～1984年统计了28个省份（未统计西藏自治区、四川省），1985～1993年统计了30个省份（未单独统计重庆市），1994～2007年统计了全部31个省份。通过计算可以得到如下结果，如表1所示。
根据表1的泰尔指数，我国1955～2007年省际间财力均等化直观效果如图1所示。
表1 1955～2007年省际人均财力泰尔指数
注：1955～1993年泰尔指数根据《新中国50年统计资料汇编》各省份年末人口数和地方财政收支数计算，1994～2007年泰尔指数根据各年度《中国财政年鉴》各省份年末人口数、一般预算收入和地方财政支出数计算。
图1 1955～2007年省际间人均财政收支泰尔指数比较
不难发现，1955～2007年的人均财政支出泰尔指数全部低于人均财政收入泰尔指数，说明中央对地方转移支付在省际间的财力均等化效果整体上显著。如果将上述两条泰尔指数曲线变动趋势结合起来分析，可以得出较为详细的如下特征：第一，1955～1980年左右，人均财政收入泰尔指数普遍较高而人均财政支出泰尔指数明显偏低，表明这一时期中央对地方转移支付平抑省际间财力均等的效果非常强；第二，1981～1993年左右，人均财政收入泰尔指数呈明显下降趋势而人均财政支出泰尔指数呈缓慢上升趋势，表明这一时期省际间的人均财力差异在转移支付前逐年显著缩小但中央对地方转移支付平抑财力均等的绩效不显著；第三，1994～2007年，人均财政收入泰尔指数先缓慢上升，2003年以后缓慢下降；人均财政支出泰尔指数起初几乎与人均财政收入泰尔指数同步缓慢上升，2000年以后持续降低；表明分税制改革后中央对地方转移支付的横向均等化效果在1994～1999年间并不显著而在2000年以后则大为改观。
三、我国政府间转移支付制度实施效率分析 上述泰尔指数变化特征从整体上反映了中央对地方转移支付制度绩效的明显差异。这些差异体现在特定的历史时期，与中央对地方转移支付变迁历程，也与我国社会发展战略变迁历程密切相关。在我国独立的政府间转移支付制度建立之前，尽管中央对地方转移支付在具体年份有所不同，但从大方向上看，它与我国政府的社会发展战略相适应，存在泾渭分明的两个历史时期：国家利益至上时期（1979年以前）和地方利益主导时期（1979～1993年）。③本文将1994年前内含于财政体制中的转移支付称为历史阶段的政府间转移支付（1955～1993年），1994年分税制改革后的转移支付称为现阶段的政府间转移支付。按照本文前面定义的制度实施效率，对我国政府间转移支付制度做如下分析：
1.1979年前以经济增长为导向的转移支付制度。这一时期国家一直处于强大的国内外政治压力下，维护国家安全与稳定是当时最重要的国家战略目标。一方面需要国家集中财力迅速发展国民经济，从而需要中央集权式的财政体制；另一方面更需要改变新中国成立初期经济空间分布格局上的极端不平衡局面从而既有利于国内政治稳定，又有利于国防安全。国家实现区域均衡发展战略建立在以下基础上：（1）国家财政在国民收入分配格局中占主导地位；（2）国家建设投资和决策权高度集中在中央，中央政府是唯一的投资主体。就地方政府而言，不存在严格意义上的事权与财权。表现在：其一，地方财政没有自身独立的财政收入来源，其收入来源主要取决于中央政府对地方政府财政收入来源的划定。其二，地方财政支出范围经常变动，取决于中央政府在一定财政年度内对地方政府职责的认定。由于地方政府的财权与事权大都集中由中央代为行使，中央从地方集中财力后除去在中央本级支出中的一部分支出安排外，从地方汲取财力中的大部分用于均衡各地经济发展水平和生产力布局，其次才考虑向地方政府转移，实际上等同于中央强制性地将对地方的转移支付优先安排于经济发展和生产力布局，尔后留给地方政府自主支配一小部分用于维持地方政权机构基本运转和社会基本公共服务。中央显然实施了以平衡特定历史时期国民经济增长格局为导向的转移支付政策，而地方政府应对中央转移支付政策的策略空间（表现为是以“经济增长投入”还是以“公共服务投入”为政策导向支配获得的转移支付资源，哪种政策导向使地方政府获得最大化利益）显然极小。地方政府除了选择以“地方公共服务投入”为政策导向外，几乎别无选择。中央与地方在政府间转移支付领域形成的制度可以通过图2列示。
图2
显然，中央政府选择“经济增长”，地方政府选择“公共服务投入”构成中央与地方策略互动的纳什均衡。它既是以政策形式表现出来的转移支付制度，也是实际支配政府间转移支付运行的制度，具有制度效率。由于处于制度效率状态，这一时期的转移支付效率比较高，基本实现了平衡各地区公共服务水平目标，尽管这种平衡位于低水平且主要体现在维持社会最基本公共服务和政府机构基本运转方面。
2.1980～1993年包干制体制下以公共服务为导向的转移支付制度。与上一时期相比，由于国际政治形势发生巨大变化，我国实行改革开放，国家发展战略从维护安全与稳定转变为维护稳定的同时促进经济快速增长。这一转变在财政体制中最突出的表现就是下放财权，目的是使地方政府成为经济增长的主要力量，激发经济活力。而在最能拉动我国经济增长的投资方面，则体现为投资决策分散化和投资主体多元化。前者表现为中央逐步下放部分项目的投资审批权、简化建设项目审批手续和扩大地方政府在投资决策方面的自主权；后者体现在投资主体日益趋于多元化、国家预算拨款占基建投资总额比重日趋下降，而自筹资金、利用外资、国内贷款和其他投资占基建投资总额的比重迅速提高。这使地方投资能力不再主要取决于中央财政拨款，而取决于自身资金积累能力和引进外部资金的能力。上述变化对此时的政府间转移支付产生重大影响。首先，以“分灶吃饭”为起点下放财权及实行分期包干体制，使地方政府拥有了自己的财权；其次，中央逐步下放部分项目的投资审批权、简化建设项目审批手续和扩大地方政府在投资决策方面的自主权，赋予地方政府极其重要的事权，使地方政府积极发展地方经济比以前便捷且富有积极性，也使具有了人格化特征的地方政府对中央的财政透明度降低。而以地方经济增长速度为重的中央对地方政绩考核又使地方政府积极利用政府间转移支付为地方经济服务的机会增多，它们与中央政府的博弈空间比上一历史时期显著增大。此时，中央对地方实行包干体制下的财政支出占国民收入使用额的比例日趋下降，以“六五”、“七五”期间的财政支出为例，财政支出占国民收入使用额的比例平均为25.24％，而同期的社会消费和积累占国民收入使用额的比重上升，平均为41.58％。⑤ 这说明改革开放后，财政分配资金不再主导整个社会积累基金的形成，中央对地方转移支付政策导向已经不是平衡各地经济增长（但在转移支付政策之外，中央这一时期的区域投资政策则体现出以追求经济效益、投资重点东移为主要特征的非均衡发展战略），在改革开放使中央政府、地方政府、市场、社会分享经济增长角色的形势下，已经换位于平衡各地公共服务水平。这一时期中央与地方在政府间转移支付领域的策略互动如图3所示。
显然，中央政府选择“经济增长”，地方政府选择“经济增长投入”，双方获得的效用分别为中央、地方，构成中央与地方策略互动唯一的纳什均衡，是实际支配中央与地方在转移支付领域的制度。而以政策形式表现出来的转移支付制度为：中央政府选择“公共服务”，地方政府选择“公共服务投入”，双方获得的效用分别为中央、地方；后者使中央有维护其既定选择“公共服务”的积极性，地方没有执行“公共服务投入”的积极性（地方政府的积极性在于经济增长投入），处于制度非效率状态，从而使这一时期政府间转移支付效率低下，难以实现平衡各地区公共服务水平的目标。事实上，对这一时期大多数年份的研究结果表明，按当年现价计算的各地区人均财政支出基尼系数（可反映各地公共服务差异程度）从1979年的0.56降到1990年的0.52，平均每年降低0.0036个百分点，11年内未有明显缩小。⑦由于在制度非效率状态下，制度参与各方至少有一方的战略选择不是占优战略，在外部环境及现实条件具备情况下必然要向其占优战略变动，因此以政策形式表现出的转移支付制度的变迁具有必然性。对于这一时期的转移支付，制度变迁方向有两个：第一个是保持公共服务政策导向不变（＞），提高地方政府选择“公共服务投入”获得的效用水平。只有当地方政府选择“公共服务投入”获得的效用大于选择“经济增长投入”得到的效用（＞）时，以政策形式出现的转移支付制度“中央政府选择‘公共服务’，地方政府选择‘公共服务投入’”才能形成另一个纳什均衡，达到制度效率。第二个方向即中央对地方转移支付政策由“公共服务”政策导向转为“经济增长”政策导向，以政策形式显化实际支配中央与地方转移支付运行的制度，使二者统一。
3.现阶段与分税制配合、以“公共服务”和“经济增长”双导向、相对独立的转移支付制度。1994年分税制财政体制改革第一次建立了相对独立的政府间财政转移支付制度。这一时期，全国各地的经济发展速度远远高于改革开放前，但地区差距及居民收入差距拉大逐渐威胁到国家的整体利益，并可能影响国家长远利益。同时，上一时期中央财权下放导致的地方经济繁荣也大大削弱了中央政府宏观调控能力。地方政府的财权事权比上一历史时期更加增大且逐步规范化，地方预算作为分配主体比其之前更具影响力，地方财政与经济增长之间的相互作用也更为有效。在这一背景下，中央政府既要增强对国家整体发展的调控能力，维护地区和社会发展平衡，又要推动地方经济继续保持增长活力，政府间转移支付因而别具特色——所有地方政府均成为财政资金净流入地区，都必须接受中央财政补助才能平衡财政收支；中央政府的转移支付政策导向不唯一，既实行“公共服务”导向的转移支付政策（财力性转移支付），又实行“经济增长”导向的转移支付政策（税收返还），还实行或“公共服务”或“经济增长”导向的转移支付政策（专项转移支付）。
（1）税收返还。税收返还是以“经济增长”为导向的转移支付政策。实施这一转移支付，中央与地方之间的策略互动与图3所示相同。中央政府选择“经济增长”，地方政府选择“经济增长投入”，双方获得的效用分别为中央、地方，构成中央与地方策略互动唯一的纳什均衡。通过这一转移支付，以政策形式表现的制度与实际运行的制度形成统一，具有制度效率。
（2）财力性转移支付。由于除一般性转移支付之外的其他财力性转移支付具有专项转移支付的特点，本文仅分析一般性转移支付的制度效率。显然，这是以“公共服务”为导向的转移支付政策，中央与地方之间的策略互动仍然如图3所示。其中，以政策形式表现出来的转移支付制度为：中央政府选择“公共服务”，地方政府选择“公共服务投入”，双方获得的效用分别为中央、地方；它不具有制度效率。这也是现阶段一般性转移支付效率不高，地区差距未能缩小的重要原因。由于中央政府实施一般性转移支付必须坚持“公共服务”政策导向，它只能从第一个方向由制度非效率向制度效率变迁，即必须提高地方政府选择“公共服务投入”获得的效用水平。而如何提高地方政府选择“公共服务投入”获得的效用水平，是需要进一步深入探讨的课题。
（3）专项转移支付。中央对地方实施的专项转移支付或以“公共服务”为导向，或以“经济增长”为导向。与上文分析的结果（仍如图3）相同，中央以“公共服务”为政策导向时，以政策形式表现的转移支付制度处于制度非效率状态；它向制度效率状态变迁存在与上文描述相同的两个方向。当中央以“经济增长”为政策导向时，以政策形式表现的转移支付制度处于制度效率状态，它促进专项转移支付效率提高。
四、结论与启示
从省际间财力横向均等化方面对我国政府间转移支付制度绩效所做的分析表明，我国政府间转移支付制度具有明显的阶段性特点，在很大程度上由其实施效率决定。我国政府间转移支付制度实施效率经历了由制度效率—制度非效率—部分制度效率与部分制度非效率并存的变迁轨迹。图4总结了制度变迁历程。从中可以得出这样一种启示：我国现阶段以“公共服务”为政策导向的专项转移支付尚处于制度非效率状态，改革存在可以相互替代的两个途径：一是优化以“公共服务”为导向的专项转移支付方案设计，比如建立各项具体的专项转移支付执行标准和绩效标准，将地方政府实现专项转移支付目标程度作为对地方政府政绩考核的主要指标，提高地方政府执行中央以“公共服务”为导向的专项转移支付能够获得的效用水平。通过促进专项转移支付制度效率，提高具体的专项转移支付效率。二是放弃以“公共服务”为政策导向的专项转移支付，保留以“经济增长”为政策导向的专项转移支付。将以“公共服务”为政策导向的专项转移支付并入一般性转移支付，重点对一般性转移支付制度进行改革。
图4
注释：
① 例如，日本新制度经济学家青木昌彦认为：“制度是关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维系系统。制度的本质是对均衡博弈路径显著和固定性的一种浓缩性表征，该表征被相关域几乎所有参与人所感知，认为是与他们策略决策相关的。这样，制度就以一种自我实施的方式制约着参与人的策略互动，并反过来又被他们在连续变化的环境下的实际决策不断再生产出来。”
② 纳什1950年证明，任何有限博弈都存在至少一个纳什均衡。参阅张维迎著：《博弈论与信息经济学》，上海人民出版社1996年版。
③ 参阅黄肖广著：《财政资金的地区分配格局及效应》，苏州大学出版社2001年版。
④ 由于这一时期财政体制及地方财权、事权安排的特殊性，无论中央实施何种政策导向的转移支付政策，地方政府以“公共服务投入”为应对政策导向（在自主支配转移支付资源极少的情况下，地方政府也只能选择这一导向）获得的效用，总是大于以“经济增长投入”为应对政策导向获得的效用；因而＞，＞。当时的国家战略需要决定了中央将转移支付优先用于经济增长和生产力布局获得的效用，总是大于将转移支付优先用于各地公共服务获得的效用；因而＞，＞。
⑤ 此处引用黄肖广根据历年《中国统计年鉴》有关数据计算分析的数字结论。参见黄肖广：《财政资金的地区分配格局及效应》，苏州大学出版社2001版，P137表3－6。
⑥ 由于国际国内政治经济形势发生巨大变化，中央下放财权事权激发地方经济增长活力，使地方财权事权空前增大，而且包干体制使地方预算初步成为责、权、利相结合的分配主体，使地方财政和地方经济发展联系紧密、相互作用明显，因此对地方政府来说，无论中央政府实施何种政策导向的转移支付政策，地方政府以“经济增长投入”为应对政策导向获得的效用总是大于以“公共服务投入”为应对政策导向获得的效用，从而有：＞，＞；当地方政府应对政策导向与中央政策导向一致时，中央政府获得的效用总是大于当地方政府应对政策导向与中央政策导向不一致时中央政府获得的效用，因此有＞，＜。
⑦ 数字引自黄肖广：《财政资金的地区分配格局及效应》，苏州大学出版社，2001年版，P148表3－14。
作者介绍：吴胜泽，中南财经政法大学。
作者：吴胜泽
经济研究参考 2009年03期
一、对政府间转移支付制度效率的初步探索
经济学对制度效率分析包含两个方面：一方面是制度的绩效，另一方面是制度的实施效率。考察政府间转移支付制度的绩效，就是要分析实现政府间转移支付目标的效能状况；考察政府间转移支付制度的实施效率，就是要判断这一制度被参与主体认同、遵循的程度。
政府间转移支付的根本目标是使一国居民无论身在本国任何辖区，都能享受大致均等的公共服务。由于现实中居民实际享受到的公共服务能否实现均等化不仅取决于各地政府提供公共服务的能力和水平，更重要的还取决于居民的消费条件，政府间转移支付可能实现的公共服务均等化实际上限于公共服务的供给方面。全面实现公共服务均等化特别是实现基本公共服务均等化，需要政府在防范社会公共风险领域发挥职能作用，非政府间转移支付目标所能涵盖。由于各地公共服务成本不同，公共服务供给均等化不等于政府间财力均等化，但财力均等化却是目前世界各国反映转移支付绩效的重要替代指标。财力均等化可以分为政府间纵向财力均等化和横向财力均等化。从政府间转移支付的根本目标出发，实现纵向均等化是为了更好地实现横向均等化，因此政府间财力横向均等化水平能够体现实现转移支付目标的效能，它是政府间转移支付制度绩效的一个重要反映。
考察政府间转移支付制度实施效率即考察该制度被制度主体认同、遵循的程度，需要接受博弈均衡的制度观。①根据这一制度观，制度是参与各方博弈达到纳什均衡状态下的策略组合，某种制度只有在参与各方都有积极性执行的情况下才成其为制度。制度有可能与组织制定的政策、法令、规定一致，也可能不一致。这种制度观对本文定义制度实施效率的一个应运价值在于，以政策等形式表现出来的制度，当它与实际上支配参与各方行为的制度一致时即达到制度效率，反之则处于制度非效率状态。政府间转移支付建立在政府行政分权及财政分权基础之上，分权赋予地方政府人格化特征，为地方政府实现自身利益提供了契机。地方政府利益与其事权范围和财力状况密切相关。事权范围越大，获得的财力水平越高，能够实现的自身利益越多。就中央政府而言，配置巨额社会资源必然体现政府宏观政策目标。除了组成政府的自然人的官僚利益外，实现宏观政策目标意味着维护中央政府权威，也即实现中央政府的利益。中央与地方政府在政府间转移支付实施过程中策略互动达到纳什均衡，② 在这一状态下各方的策略组合共同构成事实上的政府间转移支付制度，此时制度参与各方都有积极性执行这一制度。以政策形式体现的转移支付制度，当它与事实上的制度一致时，处于制度效率状态，体现为中央与地方都有积极性遵循既定的转移支付政策。反之，当以政策形式体现的转移支付制度与事实制度不一致时，制定的转移支付政策很难为地方政府认同、遵循。
二、我国实施政府间转移支付制度的财力均等化考察
财力横向均等化水平是政府间转移支付制度绩效的一个重要反映。考察均等化水平的分析指标通常有基尼系数、相对差异系数、泰尔指数等。本文以各省份间的人口分布为参照，以实施转移支付前后我国省际间财力分布的泰尔指数变化考察我国政府间转移支付制度的横向均等化绩效。
1.泰尔指数的变形。
其中1／n作为人均财力分布在各省份概率均等的原假设，相当于判别信息量定义中的（X）；／∑作为判别信息量定义中真实情况（X）的估计，是实际财力在各省发生的概率分布估计。于是，泰尔指数可以看出实际财力分布偏离均等分布的程度，值越大说明越不均等，值越小表明均等化状况越好。进一步，如果我们不按照财力在各省份间绝对平均即不将1／n作为人均财力分布在各省份概率均等的原假设，而是考虑用各省份人口占总人口比重作为财力均等化依据推导泰尔指数，即对泰尔指数的定义式进行加权处理而不是简单平均，则泰尔指数还可变形为：
上式中是第i省财力占全国总财力的比重，是第i省人口在总人口中的比重。是实际的一个概率。利用泰尔指数的这个变形可以衡量按各省人口占总人口比重作为财力均等依据的财力分布均等化程度。
2.我国实施政府间转移支付制度均等化效果的实证分析。我国政府间转移支付制度作为一项独立的财政制度建立于1994年，此前政府间转移支付内含于财政体制并主要体现为财政资金在中央与各省份之间流入及流出，各省份财政资金净流入值反映了中央对地方转移支付的力度。1994年分税制改革实行与国际接轨的政府间转移支付制度后，中央财政集中全国财力总额中的大头，所有省份都成为财政资金净流入地区，为了统一由于财政体制及转移支付制度变迁引致的各省份转移支付衡量指标的差异，本文将各省份人均地方财政收入视为各地区接受转移支付前的财力水平，将各地区人均财政支出视为各省份接受转移支付后的财力水平；其中人均财力用各省份财政收支规模占全国地方财政收支统计总量比重，与各省份年末人口数占所有统计省份年末人口数比重的配比状况反映。在此基础上，通过分析泰尔指数在转移支付前后的变化考察我国政府间财政转移支付的横向均等化效果。
本文选择1955－2007年各省份地方财政收支额与年末人口数的资料数据，逐年进行地区间的横向均等化分析。其中1955～1984年统计了28个省份（未统计西藏自治区、四川省），1985～1993年统计了30个省份（未单独统计重庆市），1994～2007年统计了全部31个省份。通过计算可以得到如下结果，如表1所示。
根据表1的泰尔指数，我国1955～2007年省际间财力均等化直观效果如图1所示。
表1 1955～2007年省际人均财力泰尔指数
注：1955～1993年泰尔指数根据《新中国50年统计资料汇编》各省份年末人口数和地方财政收支数计算，1994～2007年泰尔指数根据各年度《中国财政年鉴》各省份年末人口数、一般预算收入和地方财政支出数计算。
图1 1955～2007年省际间人均财政收支泰尔指数比较
不难发现，1955～2007年的人均财政支出泰尔指数全部低于人均财政收入泰尔指数，说明中央对地方转移支付在省际间的财力均等化效果整体上显著。如果将上述两条泰尔指数曲线变动趋势结合起来分析，可以得出较为详细的如下特征：第一，1955～1980年左右，人均财政收入泰尔指数普遍较高而人均财政支出泰尔指数明显偏低，表明这一时期中央对地方转移支付平抑省际间财力均等的效果非常强；第二，1981～1993年左右，人均财政收入泰尔指数呈明显下降趋势而人均财政支出泰尔指数呈缓慢上升趋势，表明这一时期省际间的人均财力差异在转移支付前逐年显著缩小但中央对地方转移支付平抑财力均等的绩效不显著；第三，1994～2007年，人均财政收入泰尔指数先缓慢上升，2003年以后缓慢下降；人均财政支出泰尔指数起初几乎与人均财政收入泰尔指数同步缓慢上升，2000年以后持续降低；表明分税制改革后中央对地方转移支付的横向均等化效果在1994～1999年间并不显著而在2000年以后则大为改观。
三、我国政府间转移支付制度实施效率分析 上述泰尔指数变化特征从整体上反映了中央对地方转移支付制度绩效的明显差异。这些差异体现在特定的历史时期，与中央对地方转移支付变迁历程，也与我国社会发展战略变迁历程密切相关。在我国独立的政府间转移支付制度建立之前，尽管中央对地方转移支付在具体年份有所不同，但从大方向上看，它与我国政府的社会发展战略相适应，存在泾渭分明的两个历史时期：国家利益至上时期（1979年以前）和地方利益主导时期（1979～1993年）。③本文将1994年前内含于财政体制中的转移支付称为历史阶段的政府间转移支付（1955～1993年），1994年分税制改革后的转移支付称为现阶段的政府间转移支付。按照本文前面定义的制度实施效率，对我国政府间转移支付制度做如下分析：
1.1979年前以经济增长为导向的转移支付制度。这一时期国家一直处于强大的国内外政治压力下，维护国家安全与稳定是当时最重要的国家战略目标。一方面需要国家集中财力迅速发展国民经济，从而需要中央集权式的财政体制；另一方面更需要改变新中国成立初期经济空间分布格局上的极端不平衡局面从而既有利于国内政治稳定，又有利于国防安全。国家实现区域均衡发展战略建立在以下基础上：（1）国家财政在国民收入分配格局中占主导地位；（2）国家建设投资和决策权高度集中在中央，中央政府是唯一的投资主体。就地方政府而言，不存在严格意义上的事权与财权。表现在：其一，地方财政没有自身独立的财政收入来源，其收入来源主要取决于中央政府对地方政府财政收入来源的划定。其二，地方财政支出范围经常变动，取决于中央政府在一定财政年度内对地方政府职责的认定。由于地方政府的财权与事权大都集中由中央代为行使，中央从地方集中财力后除去在中央本级支出中的一部分支出安排外，从地方汲取财力中的大部分用于均衡各地经济发展水平和生产力布局，其次才考虑向地方政府转移，实际上等同于中央强制性地将对地方的转移支付优先安排于经济发展和生产力布局，尔后留给地方政府自主支配一小部分用于维持地方政权机构基本运转和社会基本公共服务。中央显然实施了以平衡特定历史时期国民经济增长格局为导向的转移支付政策，而地方政府应对中央转移支付政策的策略空间（表现为是以“经济增长投入”还是以“公共服务投入”为政策导向支配获得的转移支付资源，哪种政策导向使地方政府获得最大化利益）显然极小。地方政府除了选择以“地方公共服务投入”为政策导向外，几乎别无选择。中央与地方在政府间转移支付领域形成的制度可以通过图2列示。
图2
显然，中央政府选择“经济增长”，地方政府选择“公共服务投入”构成中央与地方策略互动的纳什均衡。它既是以政策形式表现出来的转移支付制度，也是实际支配政府间转移支付运行的制度，具有制度效率。由于处于制度效率状态，这一时期的转移支付效率比较高，基本实现了平衡各地区公共服务水平目标，尽管这种平衡位于低水平且主要体现在维持社会最基本公共服务和政府机构基本运转方面。
2.1980～1993年包干制体制下以公共服务为导向的转移支付制度。与上一时期相比，由于国际政治形势发生巨大变化，我国实行改革开放，国家发展战略从维护安全与稳定转变为维护稳定的同时促进经济快速增长。这一转变在财政体制中最突出的表现就是下放财权，目的是使地方政府成为经济增长的主要力量，激发经济活力。而在最能拉动我国经济增长的投资方面，则体现为投资决策分散化和投资主体多元化。前者表现为中央逐步下放部分项目的投资审批权、简化建设项目审批手续和扩大地方政府在投资决策方面的自主权；后者体现在投资主体日益趋于多元化、国家预算拨款占基建投资总额比重日趋下降，而自筹资金、利用外资、国内贷款和其他投资占基建投资总额的比重迅速提高。这使地方投资能力不再主要取决于中央财政拨款，而取决于自身资金积累能力和引进外部资金的能力。上述变化对此时的政府间转移支付产生重大影响。首先，以“分灶吃饭”为起点下放财权及实行分期包干体制，使地方政府拥有了自己的财权；其次，中央逐步下放部分项目的投资审批权、简化建设项目审批手续和扩大地方政府在投资决策方面的自主权，赋予地方政府极其重要的事权，使地方政府积极发展地方经济比以前便捷且富有积极性，也使具有了人格化特征的地方政府对中央的财政透明度降低。而以地方经济增长速度为重的中央对地方政绩考核又使地方政府积极利用政府间转移支付为地方经济服务的机会增多，它们与中央政府的博弈空间比上一历史时期显著增大。此时，中央对地方实行包干体制下的财政支出占国民收入使用额的比例日趋下降，以“六五”、“七五”期间的财政支出为例，财政支出占国民收入使用额的比例平均为25.24％，而同期的社会消费和积累占国民收入使用额的比重上升，平均为41.58％。⑤ 这说明改革开放后，财政分配资金不再主导整个社会积累基金的形成，中央对地方转移支付政策导向已经不是平衡各地经济增长（但在转移支付政策之外，中央这一时期的区域投资政策则体现出以追求经济效益、投资重点东移为主要特征的非均衡发展战略），在改革开放使中央政府、地方政府、市场、社会分享经济增长角色的形势下，已经换位于平衡各地公共服务水平。这一时期中央与地方在政府间转移支付领域的策略互动如图3所示。
显然，中央政府选择“经济增长”，地方政府选择“经济增长投入”，双方获得的效用分别为中央、地方，构成中央与地方策略互动唯一的纳什均衡，是实际支配中央与地方在转移支付领域的制度。而以政策形式表现出来的转移支付制度为：中央政府选择“公共服务”，地方政府选择“公共服务投入”，双方获得的效用分别为中央、地方；后者使中央有维护其既定选择“公共服务”的积极性，地方没有执行“公共服务投入”的积极性（地方政府的积极性在于经济增长投入），处于制度非效率状态，从而使这一时期政府间转移支付效率低下，难以实现平衡各地区公共服务水平的目标。事实上，对这一时期大多数年份的研究结果表明，按当年现价计算的各地区人均财政支出基尼系数（可反映各地公共服务差异程度）从1979年的0.56降到1990年的0.52，平均每年降低0.0036个百分点，11年内未有明显缩小。⑦由于在制度非效率状态下，制度参与各方至少有一方的战略选择不是占优战略，在外部环境及现实条件具备情况下必然要向其占优战略变动，因此以政策形式表现出的转移支付制度的变迁具有必然性。对于这一时期的转移支付，制度变迁方向有两个：第一个是保持公共服务政策导向不变（＞），提高地方政府选择“公共服务投入”获得的效用水平。只有当地方政府选择“公共服务投入”获得的效用大于选择“经济增长投入”得到的效用（＞）时，以政策形式出现的转移支付制度“中央政府选择‘公共服务’，地方政府选择‘公共服务投入’”才能形成另一个纳什均衡，达到制度效率。第二个方向即中央对地方转移支付政策由“公共服务”政策导向转为“经济增长”政策导向，以政策形式显化实际支配中央与地方转移支付运行的制度，使二者统一。
3.现阶段与分税制配合、以“公共服务”和“经济增长”双导向、相对独立的转移支付制度。1994年分税制财政体制改革第一次建立了相对独立的政府间财政转移支付制度。这一时期，全国各地的经济发展速度远远高于改革开放前，但地区差距及居民收入差距拉大逐渐威胁到国家的整体利益，并可能影响国家长远利益。同时，上一时期中央财权下放导致的地方经济繁荣也大大削弱了中央政府宏观调控能力。地方政府的财权事权比上一历史时期更加增大且逐步规范化，地方预算作为分配主体比其之前更具影响力，地方财政与经济增长之间的相互作用也更为有效。在这一背景下，中央政府既要增强对国家整体发展的调控能力，维护地区和社会发展平衡，又要推动地方经济继续保持增长活力，政府间转移支付因而别具特色——所有地方政府均成为财政资金净流入地区，都必须接受中央财政补助才能平衡财政收支；中央政府的转移支付政策导向不唯一，既实行“公共服务”导向的转移支付政策（财力性转移支付），又实行“经济增长”导向的转移支付政策（税收返还），还实行或“公共服务”或“经济增长”导向的转移支付政策（专项转移支付）。
（1）税收返还。税收返还是以“经济增长”为导向的转移支付政策。实施这一转移支付，中央与地方之间的策略互动与图3所示相同。中央政府选择“经济增长”，地方政府选择“经济增长投入”，双方获得的效用分别为中央、地方，构成中央与地方策略互动唯一的纳什均衡。通过这一转移支付，以政策形式表现的制度与实际运行的制度形成统一，具有制度效率。
（2）财力性转移支付。由于除一般性转移支付之外的其他财力性转移支付具有专项转移支付的特点，本文仅分析一般性转移支付的制度效率。显然，这是以“公共服务”为导向的转移支付政策，中央与地方之间的策略互动仍然如图3所示。其中，以政策形式表现出来的转移支付制度为：中央政府选择“公共服务”，地方政府选择“公共服务投入”，双方获得的效用分别为中央、地方；它不具有制度效率。这也是现阶段一般性转移支付效率不高，地区差距未能缩小的重要原因。由于中央政府实施一般性转移支付必须坚持“公共服务”政策导向，它只能从第一个方向由制度非效率向制度效率变迁，即必须提高地方政府选择“公共服务投入”获得的效用水平。而如何提高地方政府选择“公共服务投入”获得的效用水平，是需要进一步深入探讨的课题。
（3）专项转移支付。中央对地方实施的专项转移支付或以“公共服务”为导向，或以“经济增长”为导向。与上文分析的结果（仍如图3）相同，中央以“公共服务”为政策导向时，以政策形式表现的转移支付制度处于制度非效率状态；它向制度效率状态变迁存在与上文描述相同的两个方向。当中央以“经济增长”为政策导向时，以政策形式表现的转移支付制度处于制度效率状态，它促进专项转移支付效率提高。
四、结论与启示
从省际间财力横向均等化方面对我国政府间转移支付制度绩效所做的分析表明，我国政府间转移支付制度具有明显的阶段性特点，在很大程度上由其实施效率决定。我国政府间转移支付制度实施效率经历了由制度效率—制度非效率—部分制度效率与部分制度非效率并存的变迁轨迹。图4总结了制度变迁历程。从中可以得出这样一种启示：我国现阶段以“公共服务”为政策导向的专项转移支付尚处于制度非效率状态，改革存在可以相互替代的两个途径：一是优化以“公共服务”为导向的专项转移支付方案设计，比如建立各项具体的专项转移支付执行标准和绩效标准，将地方政府实现专项转移支付目标程度作为对地方政府政绩考核的主要指标，提高地方政府执行中央以“公共服务”为导向的专项转移支付能够获得的效用水平。通过促进专项转移支付制度效率，提高具体的专项转移支付效率。二是放弃以“公共服务”为政策导向的专项转移支付，保留以“经济增长”为政策导向的专项转移支付。将以“公共服务”为政策导向的专项转移支付并入一般性转移支付，重点对一般性转移支付制度进行改革。
图4
注释：
① 例如，日本新制度经济学家青木昌彦认为：“制度是关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维系系统。制度的本质是对均衡博弈路径显著和固定性的一种浓缩性表征，该表征被相关域几乎所有参与人所感知，认为是与他们策略决策相关的。这样，制度就以一种自我实施的方式制约着参与人的策略互动，并反过来又被他们在连续变化的环境下的实际决策不断再生产出来。”
② 纳什1950年证明，任何有限博弈都存在至少一个纳什均衡。参阅张维迎著：《博弈论与信息经济学》，上海人民出版社1996年版。
③ 参阅黄肖广著：《财政资金的地区分配格局及效应》，苏州大学出版社2001年版。
④ 由于这一时期财政体制及地方财权、事权安排的特殊性，无论中央实施何种政策导向的转移支付政策，地方政府以“公共服务投入”为应对政策导向（在自主支配转移支付资源极少的情况下，地方政府也只能选择这一导向）获得的效用，总是大于以“经济增长投入”为应对政策导向获得的效用；因而＞，＞。当时的国家战略需要决定了中央将转移支付优先用于经济增长和生产力布局获得的效用，总是大于将转移支付优先用于各地公共服务获得的效用；因而＞，＞。
⑤ 此处引用黄肖广根据历年《中国统计年鉴》有关数据计算分析的数字结论。参见黄肖广：《财政资金的地区分配格局及效应》，苏州大学出版社2001版，P137表3－6。
⑥ 由于国际国内政治经济形势发生巨大变化，中央下放财权事权激发地方经济增长活力，使地方财权事权空前增大，而且包干体制使地方预算初步成为责、权、利相结合的分配主体，使地方财政和地方经济发展联系紧密、相互作用明显，因此对地方政府来说，无论中央政府实施何种政策导向的转移支付政策，地方政府以“经济增长投入”为应对政策导向获得的效用总是大于以“公共服务投入”为应对政策导向获得的效用，从而有：＞，＞；当地方政府应对政策导向与中央政策导向一致时，中央政府获得的效用总是大于当地方政府应对政策导向与中央政策导向不一致时中央政府获得的效用，因此有＞，＜。
⑦ 数字引自黄肖广：《财政资金的地区分配格局及效应》，苏州大学出版社，2001年版，P148表3－14。
作者介绍：吴胜泽，中南财经政法大学。