近几年来，重庆市检察机关支持起诉案件1918件，原告胜诉1568件，为农民工等困难群众挽回经济损失600万余元。浙江省检察机关实行督促起诉制度，已为国家挽回国有资产共计约17亿元。
全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建
近年来，支持起诉、督促起诉作为实践探索的新方式，取得了良好的法律效果和社会效果，被形象地称做民行检察工作新“亮点”。让这两项“亮点”从检察工作机制上升为具有普适性的法律制度，已成为越来越多人的共识。
■缘起:公益诉讼制度缺失下的实践创新
支持起诉、督促起诉的推行，源于我国特殊的社会现实和法律因素。上世纪末，随着我国经济体制改革和社会结构变迁，国有资产流失而监管部门怠于起诉、社会公益受侵害而无人起诉以及弱势群体利益受损而无力维权等现象日益突出。面对以上状况，一些检察院尝试以法律监督机关的名义，代表国家直接向法院提起民事公益诉讼。1997年河南省方城县检察院为避免国有资产流失，办理了全国第一起公益诉讼案件。此后，许多地方检察机关民行检察部门在公益诉讼方面做了大量工作。但由于民事诉讼法对公益诉讼没有明确规定，检察机关“不是民事诉讼的起诉主体”，各界对其争议较大，2004年以后这一做法被暂时停止。基于迫切的现实需要，一些检察院调整工作程序，不再直接提起公益诉讼，而是根据民事诉讼法第十五条的规定，以支持起诉的方式坚持公益诉讼活动;还有一些检察院则从“检察权对国家和社会公益的监管部门的直接监督、有限监督”理论出发，开始探索一种新的监督方式———督促起诉:发现对负有国家或社会公益监管职责的监管部门不履行监管职责时，检察机关会督促其及时提起民事诉讼，追回国有资产。
对检察机关在司法实践中运用的这两种方式，中国政法大学教授、博士生导师肖建华分析认为，它们的不同之处在于:第一，针对的案件性质和范围不同。督促起诉的范围一般只适用于国有资产流失等涉及国家利益和社会公益的案件;而支持起诉的内容则十分广泛，包括支持人身、财产权益受侵害的弱势群体起诉等。第二，方式不同。支持起诉往往只是对受损害者给予道义上的支持以及法律和物质上的帮助，鼓励受害人以自己的名义向法院起诉，行使诉权。但是，受害人是否起诉，则仍然要尊重受害人的意愿。而督促起诉，则是向有关部门发出的起诉督促，有关部门不得拒绝，这是检察机关行使法律监督职能的一种表现形式。第三，法律依据不同。支持起诉是民事诉讼法规定的一项原则，而督促起诉则是检察机关根据人民检察院组织法所赋予的法律监督职能和社会实际情况的需要所进行的一种制度探索，民事诉讼法尚未加以规定。它体现了国家权力相互制约的司法改革理念。第四，效力不同。在支持起诉中，被支持起诉者可以起诉，也可以不起诉;而在督促起诉中，事涉国家利益或社会公益，被督促人必须接受检察机关的监督。如果无正当理由，有关部门故意拒不提起或拖延，若给国家造成损害或者带来较为恶劣的社会后果，检察机关将提请有关部门给予党纪或政纪处分，构成玩忽职守罪的，追究其刑事责任。尽管如此，肖建华说:“二者的理论基础相同，都是国家干预民事法律关系的表现，体现了依靠社会力量维护国家法制的思想;两者的目标一致，都是为了矫治民事违法行为，伸张公平正义，维护社会和谐稳定。”
■现状:维护公益、保障民生的有力监督方式
各地实践表明，支持起诉、督促起诉正日益成为检察机关履行民行检察职能的有力方式，在维护国家利益和社会公益、保障和改善民生方面发挥了巨大作用。据统计，2003年至2006年，全国检察机关办理支持起诉案件15742件。根据最高人民检察院民事行政检察厅副厅长文先保介绍，仅2008年一年，检察机关办理支持起诉和督促起诉的案件就达4588件。以地方为例，重庆市检察机关从2005年至今共办理支持起诉案件1918件，胜诉1568件。其中涉及维护农民工合法权益的案件约占95%，为农民工等困难群众挽回经济损失600万余元。浙江省检察机关自2004年实行督促起诉制度以来，办理督促起诉案件1500余件，已为国家挽回国有资产共计约17亿元，其中60%至70%出现在土地出让领域。
中共中央党校教授、博士生导师卓泽渊对上述数据反映出的法律价值进行了总结。他认为，第一，检察机关支持起诉、督促起诉体现了检察机关实现法律监督的本质内涵。宪法赋予检察机关法律监督权，即要求检察机关依法运用法律规定的手段对法律实施情况进行监察督促。而大量法律实施是通过诉讼得以实现，支持起诉、督促起诉使得因某些特殊原因不能进入诉讼的当事人进入诉讼，获得法律救济。从这个层面而言，两者拓展了检察机关在民行诉讼领域的职能范围，丰富了民行检察监督的内涵。第二，体现了检察机关保障合法权利尤其是公共利益的外在需要。对权利和合法利益的保障始终是司法的重要追求，检察机关具有代表国家维护公共利益的身份，较一般组织具有人、财、物和法律素养上的优势，这就要求检察机关在维护公共利益不受非法侵害上有所作为。从这个层面而言，支持起诉、督促起诉这两种方式能够更好地保障公共利益和弱势群体利益，从而实现司法公正。对于“检察机关支持起诉、督促起诉的实践，更多意义上是为了试点而试点”的质疑，卓泽渊认为恰恰相反，“它们进一步健全和完善了法制，长远而言有助于推进法治化进程。”
■质疑:仅仅是灵活运用法律的权宜之策?
由于检察机关支持起诉、督促起诉是在民事公诉制度缺失下的法律原则的适用和制度创新，有一种观点认为，支持起诉、督促起诉只是权宜之策，一旦日后建立起公益诉讼制度，检察机关可以提起民事诉讼后，支持起诉和督促起诉将失去其生命力。对此观点，肖建华教授并不赞同。首先，国家权力之间相互制约的司法探索将不断深入，监督的方式应当多样化。即使检察机关被赋予提起公益诉讼的权力，也只是增加国家监督的方式，并不因此排斥其他类型的监督手段。在检察机关支持起诉和提起公益诉讼两种监督形式中，检察机关的诉讼地位、纠纷当事人诉讼权利和诉讼后果等都不尽相同。其次，检察机关提起公益诉讼，是将来法律应当赋予检察机关对民事法律关系进行监督的手段，是一种备用的措施。即使出现了检察机关应当提起民事诉讼的情形，检察机关也可以向有关部门发出检察建议书或督促起诉通知书，在有关部门拒不起诉后，由检察机关提起民事诉讼。在国外公益诉讼的实践中，也常常规定必须经过行政部门前置处理程序，以促进纠纷的尽快解决和维护行政机关的权威。所以，督促起诉与公益诉讼相互配合，对于促进权力制约机制的完善有着十分重要的意义。这也符合中国的国情。
浙江省检察院民行检察处处长、武汉大学法学博士傅国云认为，从制度设计看，检察机关督促有关监管部门依法履行职责的程序是民事公诉的前置程序，如果监管部门已履行职责，实现了公力救济的目的，整个监督程序终结。这种前置程序的意义主要体现在以下两方面:一是有利于充分发挥监管部门的自主性和能动性。有关国家利益、社会公益的监管部门精通相关的专业、技术、政策，能有效地应对瞬息万变的事务管理需要，这是司法机关无法替代的。检察机关通过建议督促有关监管部门履行职责，体现为一种协作性的监督;监管部门对具体履行情况享有较大的裁量权，体现为相当的自主性和能动性，是一种积极的法律救济行为。二是有利于节省诉讼成本，提高监管效率。一旦提起民事公诉，检察机关势必为诉辩、举证、质证投入大量的成本和资源，这些资源的耗费最终会外化为社会成本，从而增加社会的负担。因此，督促起诉程序在监督公共权力、维护国家利益方面可以实现成本最小化、效益最大化，实为公力救济的上策。
■求解:各地经验已为立法提供条件
为了使支持起诉、督促起诉工作逐步深入、更加规范，各地检察机关积极展开调查研究，加强与法院、监管部门的沟通联系，并对支持起诉、督促起诉的操作程序制定了相关规定。如重庆市人民检察院第一分院与重庆市第一中级人民法院通过协调，形成了两院《关于贯彻适用第十五条的座谈会纪要》，就支持起诉的原则、范围、条件、证据出示以及其他相关操作程序等作出了明确规定。对支持起诉者的诉讼地位和权利义务问题，该纪要指出，检察机关在支持起诉案件中是“支持起诉人”而不是当事人。检察机关不具有当事人的诉讼权利和义务，支持起诉不影响当事人在诉讼中依法行使处分权。浙江省检察院出台了《关于浙江省检察机关办理民事督促起诉案件的规定》，明确了民事督促起诉工作的重点是保护国有资产，指出在国有土地等自然资源出让开发过程中、公共工程招标发包过程中、国有企业改制过程中、国有资产拍卖变卖过程中等7种情形下，若国家或社会公共利益受到损害，检察机关可以督促有关监管部门或国有单位向人民法院提起民事诉讼。该规定同时对民事督促起诉案件的受理、立案、审查、提起和撤回起诉的程序等一一作了规范。浙江省检察院还与浙江省国资委签订了《关于积极运用检察民事督促起诉保护国有资产的意见》，就建立运用检察民事督促起诉保护国有资产的协作机制作出具体规定。
对于这些司法实践，相当多的实务工作者呼吁:“有必要及时总结，将其确立为民事诉讼法具体程序制度，以便法制完整统一，操作科学规范。”而在南京大学法学院副教授吴英姿看来，在立法上规定检察机关支持起诉、督促起诉的原则与限度，设立配套的程序保障机制，将有利于约束检察机关行使权力，并尽可能地减弱检察机关介入民事诉讼带来的负面影响。
★名词解释:
支持起诉:民事诉讼法第十五条规定，“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”据此，当社会公益、社会弱势群体或个人的合法权益遭受重大侵害且当诉权的诉讼主体因缺乏诉讼能力等原因未提起诉讼时，检察机关支持有诉权的诉讼主体提起诉讼。
督促起诉:针对遭受损害的国有资产或社会公共利益，监管部门或国有单位不行使或怠于行使自己的监管职责，且案件性质可通过民事诉讼获得司法救济的，检察机关以监督者的身份，督促有关监管部门或国有单位履行职责及时提起民事诉讼，保护国家和社会公共利益。
■委员声音督促起诉:支持起诉的新形式
《民事诉讼法》第十五条规定，“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”，这就是我国民事诉讼法所确立的著名的支持起诉原则。根据这条原则，凡是可以起诉的、但是由于种种原因而未实际起诉的案件，社会上的某些机关、团体以及企事业单位等等，均可以以支持起诉者的身份，排除诉权享有者在行使诉权道路上的各种阻碍性因素，将该纳入诉讼轨道加以解决的案件，最大限度地纳入诉讼领域，由此发挥诉讼所独具的排解纷争和冲突，保护为立法所认可的各种合法权益，并由此形成各种前瞻性和引导性的司法政策和司法依据等功能。可见，该原则的立足基础乃在于诉权和私权的社会化与整体性特征。
该原则所确立的支持起诉的基本原则并没有提到行使法律监督权的检察机关，但是“机关”二字实际上也在宽泛的意义上包含了检察机关在内，因此，检察机关可以成为支持起诉的主体，应当被认为是有法律依据的。
然而，检察机关的支持起诉具有与其他主体实施相同行为的不同的特殊性。这种特殊性集中表现在:
特殊性之一:检察机关的支持起诉，在效果上具有复合性。一方面，检察机关通过支持起诉，能够确保诉权恰当而充分地行使，另一方面，检察机关的支持起诉往往是其行使宪法所确立的法律监督权的必要延伸和自然后果。前者体现了支持起诉的一般性或共通性，后者则体现了检察机关支持起诉的特殊性。
特殊性之二:检察机关的支持起诉及其实际效果，可以成为其先前一般性监督行为的处置依据，同时也可以成为后续诉讼监督行为的启动依据。对于有关机关或团体、单位该起诉而未起诉，在检察机关督促起诉后其懈怠行使诉权的状态若依然故我，检察机关则可以发动职务犯罪侦查权等其他监督手段，确保诉权得以有效行使。不仅如此，如果督促起诉未果，检察机关还应有直接提起民事公诉的非常权力。
当然，检察机关的督促起诉也应保持适度、谦抑原则，有必要通过立法修订和制度性建设，将这种督促起诉的权限保持在必要的限度和范围内。从督促起诉的范围上说，应将可督促起诉的案件类型主要地限定在国有资产流失等涉及国家利益的案件以及涉及诸如环境污染等公益性案件的范围内。与此同时，也要始终地、充分地尊重诉权主体的自主决定作用，避免督促起诉的压迫性倾向，更不能由此取代当事人的诉权地位，不能影响人民法院对受督促案件的立案审查裁断权及其他审判权的独立行使。
近几年来，重庆市检察机关支持起诉案件1918件，原告胜诉1568件，为农民工等困难群众挽回经济损失600万余元。浙江省检察机关实行督促起诉制度，已为国家挽回国有资产共计约17亿元。
全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建
近年来，支持起诉、督促起诉作为实践探索的新方式，取得了良好的法律效果和社会效果，被形象地称做民行检察工作新“亮点”。让这两项“亮点”从检察工作机制上升为具有普适性的法律制度，已成为越来越多人的共识。
■缘起:公益诉讼制度缺失下的实践创新
支持起诉、督促起诉的推行，源于我国特殊的社会现实和法律因素。上世纪末，随着我国经济体制改革和社会结构变迁，国有资产流失而监管部门怠于起诉、社会公益受侵害而无人起诉以及弱势群体利益受损而无力维权等现象日益突出。面对以上状况，一些检察院尝试以法律监督机关的名义，代表国家直接向法院提起民事公益诉讼。1997年河南省方城县检察院为避免国有资产流失，办理了全国第一起公益诉讼案件。此后，许多地方检察机关民行检察部门在公益诉讼方面做了大量工作。但由于民事诉讼法对公益诉讼没有明确规定，检察机关“不是民事诉讼的起诉主体”，各界对其争议较大，2004年以后这一做法被暂时停止。基于迫切的现实需要，一些检察院调整工作程序，不再直接提起公益诉讼，而是根据民事诉讼法第十五条的规定，以支持起诉的方式坚持公益诉讼活动;还有一些检察院则从“检察权对国家和社会公益的监管部门的直接监督、有限监督”理论出发，开始探索一种新的监督方式———督促起诉:发现对负有国家或社会公益监管职责的监管部门不履行监管职责时，检察机关会督促其及时提起民事诉讼，追回国有资产。
对检察机关在司法实践中运用的这两种方式，中国政法大学教授、博士生导师肖建华分析认为，它们的不同之处在于:第一，针对的案件性质和范围不同。督促起诉的范围一般只适用于国有资产流失等涉及国家利益和社会公益的案件;而支持起诉的内容则十分广泛，包括支持人身、财产权益受侵害的弱势群体起诉等。第二，方式不同。支持起诉往往只是对受损害者给予道义上的支持以及法律和物质上的帮助，鼓励受害人以自己的名义向法院起诉，行使诉权。但是，受害人是否起诉，则仍然要尊重受害人的意愿。而督促起诉，则是向有关部门发出的起诉督促，有关部门不得拒绝，这是检察机关行使法律监督职能的一种表现形式。第三，法律依据不同。支持起诉是民事诉讼法规定的一项原则，而督促起诉则是检察机关根据人民检察院组织法所赋予的法律监督职能和社会实际情况的需要所进行的一种制度探索，民事诉讼法尚未加以规定。它体现了国家权力相互制约的司法改革理念。第四，效力不同。在支持起诉中，被支持起诉者可以起诉，也可以不起诉;而在督促起诉中，事涉国家利益或社会公益，被督促人必须接受检察机关的监督。如果无正当理由，有关部门故意拒不提起或拖延，若给国家造成损害或者带来较为恶劣的社会后果，检察机关将提请有关部门给予党纪或政纪处分，构成玩忽职守罪的，追究其刑事责任。尽管如此，肖建华说:“二者的理论基础相同，都是国家干预民事法律关系的表现，体现了依靠社会力量维护国家法制的思想;两者的目标一致，都是为了矫治民事违法行为，伸张公平正义，维护社会和谐稳定。”
■现状:维护公益、保障民生的有力监督方式
各地实践表明，支持起诉、督促起诉正日益成为检察机关履行民行检察职能的有力方式，在维护国家利益和社会公益、保障和改善民生方面发挥了巨大作用。据统计，2003年至2006年，全国检察机关办理支持起诉案件15742件。根据最高人民检察院民事行政检察厅副厅长文先保介绍，仅2008年一年，检察机关办理支持起诉和督促起诉的案件就达4588件。以地方为例，重庆市检察机关从2005年至今共办理支持起诉案件1918件，胜诉1568件。其中涉及维护农民工合法权益的案件约占95%，为农民工等困难群众挽回经济损失600万余元。浙江省检察机关自2004年实行督促起诉制度以来，办理督促起诉案件1500余件，已为国家挽回国有资产共计约17亿元，其中60%至70%出现在土地出让领域。
中共中央党校教授、博士生导师卓泽渊对上述数据反映出的法律价值进行了总结。他认为，第一，检察机关支持起诉、督促起诉体现了检察机关实现法律监督的本质内涵。宪法赋予检察机关法律监督权，即要求检察机关依法运用法律规定的手段对法律实施情况进行监察督促。而大量法律实施是通过诉讼得以实现，支持起诉、督促起诉使得因某些特殊原因不能进入诉讼的当事人进入诉讼，获得法律救济。从这个层面而言，两者拓展了检察机关在民行诉讼领域的职能范围，丰富了民行检察监督的内涵。第二，体现了检察机关保障合法权利尤其是公共利益的外在需要。对权利和合法利益的保障始终是司法的重要追求，检察机关具有代表国家维护公共利益的身份，较一般组织具有人、财、物和法律素养上的优势，这就要求检察机关在维护公共利益不受非法侵害上有所作为。从这个层面而言，支持起诉、督促起诉这两种方式能够更好地保障公共利益和弱势群体利益，从而实现司法公正。对于“检察机关支持起诉、督促起诉的实践，更多意义上是为了试点而试点”的质疑，卓泽渊认为恰恰相反，“它们进一步健全和完善了法制，长远而言有助于推进法治化进程。”
■质疑:仅仅是灵活运用法律的权宜之策?
由于检察机关支持起诉、督促起诉是在民事公诉制度缺失下的法律原则的适用和制度创新，有一种观点认为，支持起诉、督促起诉只是权宜之策，一旦日后建立起公益诉讼制度，检察机关可以提起民事诉讼后，支持起诉和督促起诉将失去其生命力。对此观点，肖建华教授并不赞同。首先，国家权力之间相互制约的司法探索将不断深入，监督的方式应当多样化。即使检察机关被赋予提起公益诉讼的权力，也只是增加国家监督的方式，并不因此排斥其他类型的监督手段。在检察机关支持起诉和提起公益诉讼两种监督形式中，检察机关的诉讼地位、纠纷当事人诉讼权利和诉讼后果等都不尽相同。其次，检察机关提起公益诉讼，是将来法律应当赋予检察机关对民事法律关系进行监督的手段，是一种备用的措施。即使出现了检察机关应当提起民事诉讼的情形，检察机关也可以向有关部门发出检察建议书或督促起诉通知书，在有关部门拒不起诉后，由检察机关提起民事诉讼。在国外公益诉讼的实践中，也常常规定必须经过行政部门前置处理程序，以促进纠纷的尽快解决和维护行政机关的权威。所以，督促起诉与公益诉讼相互配合，对于促进权力制约机制的完善有着十分重要的意义。这也符合中国的国情。
浙江省检察院民行检察处处长、武汉大学法学博士傅国云认为，从制度设计看，检察机关督促有关监管部门依法履行职责的程序是民事公诉的前置程序，如果监管部门已履行职责，实现了公力救济的目的，整个监督程序终结。这种前置程序的意义主要体现在以下两方面:一是有利于充分发挥监管部门的自主性和能动性。有关国家利益、社会公益的监管部门精通相关的专业、技术、政策，能有效地应对瞬息万变的事务管理需要，这是司法机关无法替代的。检察机关通过建议督促有关监管部门履行职责，体现为一种协作性的监督;监管部门对具体履行情况享有较大的裁量权，体现为相当的自主性和能动性，是一种积极的法律救济行为。二是有利于节省诉讼成本，提高监管效率。一旦提起民事公诉，检察机关势必为诉辩、举证、质证投入大量的成本和资源，这些资源的耗费最终会外化为社会成本，从而增加社会的负担。因此，督促起诉程序在监督公共权力、维护国家利益方面可以实现成本最小化、效益最大化，实为公力救济的上策。
■求解:各地经验已为立法提供条件
为了使支持起诉、督促起诉工作逐步深入、更加规范，各地检察机关积极展开调查研究，加强与法院、监管部门的沟通联系，并对支持起诉、督促起诉的操作程序制定了相关规定。如重庆市人民检察院第一分院与重庆市第一中级人民法院通过协调，形成了两院《关于贯彻适用第十五条的座谈会纪要》，就支持起诉的原则、范围、条件、证据出示以及其他相关操作程序等作出了明确规定。对支持起诉者的诉讼地位和权利义务问题，该纪要指出，检察机关在支持起诉案件中是“支持起诉人”而不是当事人。检察机关不具有当事人的诉讼权利和义务，支持起诉不影响当事人在诉讼中依法行使处分权。浙江省检察院出台了《关于浙江省检察机关办理民事督促起诉案件的规定》，明确了民事督促起诉工作的重点是保护国有资产，指出在国有土地等自然资源出让开发过程中、公共工程招标发包过程中、国有企业改制过程中、国有资产拍卖变卖过程中等7种情形下，若国家或社会公共利益受到损害，检察机关可以督促有关监管部门或国有单位向人民法院提起民事诉讼。该规定同时对民事督促起诉案件的受理、立案、审查、提起和撤回起诉的程序等一一作了规范。浙江省检察院还与浙江省国资委签订了《关于积极运用检察民事督促起诉保护国有资产的意见》，就建立运用检察民事督促起诉保护国有资产的协作机制作出具体规定。
对于这些司法实践，相当多的实务工作者呼吁:“有必要及时总结，将其确立为民事诉讼法具体程序制度，以便法制完整统一，操作科学规范。”而在南京大学法学院副教授吴英姿看来，在立法上规定检察机关支持起诉、督促起诉的原则与限度，设立配套的程序保障机制，将有利于约束检察机关行使权力，并尽可能地减弱检察机关介入民事诉讼带来的负面影响。
★名词解释:
支持起诉:民事诉讼法第十五条规定，“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”据此，当社会公益、社会弱势群体或个人的合法权益遭受重大侵害且当诉权的诉讼主体因缺乏诉讼能力等原因未提起诉讼时，检察机关支持有诉权的诉讼主体提起诉讼。
督促起诉:针对遭受损害的国有资产或社会公共利益，监管部门或国有单位不行使或怠于行使自己的监管职责，且案件性质可通过民事诉讼获得司法救济的，检察机关以监督者的身份，督促有关监管部门或国有单位履行职责及时提起民事诉讼，保护国家和社会公共利益。
■委员声音督促起诉:支持起诉的新形式
《民事诉讼法》第十五条规定，“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”，这就是我国民事诉讼法所确立的著名的支持起诉原则。根据这条原则，凡是可以起诉的、但是由于种种原因而未实际起诉的案件，社会上的某些机关、团体以及企事业单位等等，均可以以支持起诉者的身份，排除诉权享有者在行使诉权道路上的各种阻碍性因素，将该纳入诉讼轨道加以解决的案件，最大限度地纳入诉讼领域，由此发挥诉讼所独具的排解纷争和冲突，保护为立法所认可的各种合法权益，并由此形成各种前瞻性和引导性的司法政策和司法依据等功能。可见，该原则的立足基础乃在于诉权和私权的社会化与整体性特征。
该原则所确立的支持起诉的基本原则并没有提到行使法律监督权的检察机关，但是“机关”二字实际上也在宽泛的意义上包含了检察机关在内，因此，检察机关可以成为支持起诉的主体，应当被认为是有法律依据的。
然而，检察机关的支持起诉具有与其他主体实施相同行为的不同的特殊性。这种特殊性集中表现在:
特殊性之一:检察机关的支持起诉，在效果上具有复合性。一方面，检察机关通过支持起诉，能够确保诉权恰当而充分地行使，另一方面，检察机关的支持起诉往往是其行使宪法所确立的法律监督权的必要延伸和自然后果。前者体现了支持起诉的一般性或共通性，后者则体现了检察机关支持起诉的特殊性。
特殊性之二:检察机关的支持起诉及其实际效果，可以成为其先前一般性监督行为的处置依据，同时也可以成为后续诉讼监督行为的启动依据。对于有关机关或团体、单位该起诉而未起诉，在检察机关督促起诉后其懈怠行使诉权的状态若依然故我，检察机关则可以发动职务犯罪侦查权等其他监督手段，确保诉权得以有效行使。不仅如此，如果督促起诉未果，检察机关还应有直接提起民事公诉的非常权力。
当然，检察机关的督促起诉也应保持适度、谦抑原则，有必要通过立法修订和制度性建设，将这种督促起诉的权限保持在必要的限度和范围内。从督促起诉的范围上说，应将可督促起诉的案件类型主要地限定在国有资产流失等涉及国家利益的案件以及涉及诸如环境污染等公益性案件的范围内。与此同时，也要始终地、充分地尊重诉权主体的自主决定作用，避免督促起诉的压迫性倾向，更不能由此取代当事人的诉权地位，不能影响人民法院对受督促案件的立案审查裁断权及其他审判权的独立行使。