一、认识问题
1月24日下午，市政府职能转变和机构改革暨行政执法综合改革工作会议召开。开展行政执法综合改革要把握“重心下移、能放尽放、属地管理、权责一致、加强乡镇、不断完善”总体原则；建立一个科学的运作机制和具体的议事协调组织，搞好顶层设计，搭建层次分明的综合执法体系；明确权力下放重点领域，并紧紧抓住违法行为能够发现、违法行为得到制止、违法行为受到处罚、处罚结果全面履行四个关键环节。首批下沉安全生产、环境保护、国土资源、住房建设、食药监管、工商质监等部门相关行政处罚权力96项。3月24日中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》15条，对公布权力清单作出了相应要求。有权必有责，用权必负责。在建立权力清单的同时，要按照权责一致的原则，逐一厘清与行政权相对应的责任事项，建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制。用“制度理性”遏制“权力任性”——三问地方权力清单制度。 权力清单什么样？一份合格的地方政府权力清单如何出炉？专家指出，各级政府要重点抓住“清权、减权、制权、晒权”等主要环节。权力清单有何用？“权力清单将推动从全能政府向有限政府转变。”权力清单咋落实？法无授权不可为，法定职责必须为。存在层级之间、部门之间有些职责不明确的问题，职责交叉重叠现象仍比较突出。这往往导致部门之间在职能交叉地带相互推诿扯皮，令群众、企业无所适从。只有把有利于服务人民、有利于群众办事作为推行这项制度的出发点，敢于攻坚克难，善于科学实施，着力解决社会反映强烈的突出问题，才能让公众切身感受到改革带来的变化。也只有严格按照中央部署的改革任务，抓好清权、减权、制权、晒权等主要环节，才能为进一步加强政府自身建设打下坚实基础，继续把深化行政体制改革的步伐引向深入。从这个意义而言，权力清单也是一张“便民清单”。把政府自身建设的基础夯实。
二、综合执法好处
综合执法其具有以下特征。①强制性：行政机关的行政执法行为合法后,即有采取一定手段使行政执法行为的内容得以全部实现的权力。②相对性。执法的法律关系为双方的法律关系,行政机关为一方,公民、法人和其他组织为一方。③经常性。执法机关的行政管理活动是一项经常性、不间断的活动,因此其执法也是一项经常性的活动,在不间断地管理社会事务的过程中发挥作用。④执法与行政的双重性。在执法过程中,执法主体既是法律的执行机关,又是行政管理机.关。⑤法定性。它包含三个方面内容:一是执法主体必须合法;二是其权限必须是法律、法规和规章规定的;三是执法的依据必须是现行有效的法律、法规和规章。⑥单方性。执法是一种引起行政机关与相对人之间双方法律关系的单方行为。
乡镇综合执法“一支队伍管全部”按照属地管理、条块结合、以块为主的原则，缩短执法半径、提高管理效率，建立起一套完整的街道综合执法体制，相对集中行使行政处罚权。在队伍配备上，进一步加强基层执法力量，全方位完善资金、装备等保障，确保乡镇综合执法工作有效开展。“一支队伍管全部”破解了长期困扰基层执法的难题，实现了从“权责不清”到“权责统一”的转变，从“多头执法”到“集中执法”的转变，从“保障不足”到“保障有力”的转变。要进一步认清乡镇执法改革工作的重要意义，提高认识，加强组织领导。要进一步加强综合执法改革，加快推进执法队伍建设，进一步理顺关系，健全机制，为街道办事处执法工作提供良好保障。执法部门要加强法律知识学习，严格依法行政，内强素质，外树形象，提高“一支队伍管全部”的执法能力和水平，用过硬的本领赢得广大居民群众的满意和支持。
实行综合执法首先保证了执法队伍的相对稳定，有利于城管监察队伍的统一管理。实行综合执法，不仅能够统一人、财、物的管理，更重要的是能够做到对人员整体教育培训，从任务能力、政治素质、风纪仪表、组织纪律等方面统一培训，提高队伍的战斗力，树立城市管理监察队伍良好的社会形象。实行综合执法 一方面可以精简机构，七八杆枪合成一支队伍，不仅指挥有力，政令畅通，而且由于一队多能，它必然能大幅度地降低当地政府行政执法成本，减少因建立多个专业执法和队伍的政府行政开支，使政府能以较小的投入获得最大化和最优化的社会效益。另一方面可以促进各职能部门的协调合作。行政处罚权被相对集中，促使各部门步调一致，不再推诿扯皮，从而消除因部门之间职能交叉、推诿扯皮而产生；
第二，城管综合执法由于执法权力相对集中，在实际运用中更易于明确各职能部门的职责，减少扯皮，有利于城市管理工作的顺利开展。由于城市管理综合执法队伍拥有较全的城管执法职能，这支队伍遇到各类城市管理相对人的违法违章行为时，均可以执法主体对其进行处罚，不存在争权夺利互相推诿的问题，能够使违法行为得以迅速消除。另外城市管理相对人的违法违章行为多属综合违法行为，即一个违法行为往往涉及多个法律法规的禁止性规范，任何一个专业执法队伍都难以彻底消除这一违章行为，如运输车辆沿街泼撒，它既影响市容环境卫生，又损坏污染路面还影响交通秩序。这一违法行为涉及城管、市政、公安等部门，各单一执法队伍依据各自法律法规很难一下子奏效，这时集各家之能的城市管理综合执法队伍即可快捷地处理，并能迅速消除其危害，达到提高工作效率，有效地维护城市市容和环境卫生的目的；
第三，查处违规违纪强硬有力，由一个主管部门进行管理完全可以避免令行禁不止的现象，对违规违纪行为可以一查到底。有了一支文明、规范、高素质的城市管理监察队伍，既为管好城市提供了队伍保障，也为树立政府形象打下坚实的基础。
实施综合执法，相对集中行使行政处罚权，保证综合执法队伍顺利建立起来，并能正常投入工作，就必须通过以下几个途径：
（1）统一各级领导的思想认识。
以实行综合执法为突破口，进行城市管理体制的改革，是一种发展趋势，也是改革的方向。在进行改革的过程中，必然要涉及到现有职能部门的权力和利益的重新组合及调整，这些部门在认识态度和行动上，都将会有一些不一致的表现。因此，统一各级领导的思想认识是保证这项工作顺利进行的首要条件，各级领导要从大局出发，充分认识到改造城市环境就是发展生产力，认识到提高城市现代化管理水平是摆在我们面前必须解决的历史性课题，要像抓城市建设那样抓城市管理，从而把对城市管理体制的改革工作不断推向深入。
（2）建立一支知法、懂法、用法的综合执法队伍。
目前，我县从事市容环境卫生管理秩序的有规划、工商、市政、园林等部门，都相继组建了自己的队伍，造成职能交*，重复执法等弊端，因此，迫切需要建立一支能协调方方面面关系、减少各方面矛盾、具有执法主体资格、能最大限度发挥其综合效益的综合执法队伍。
（3）法律授权集中行使处罚权。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，在城市综合执法中，规划、工商等城市行政机关可以委托授权城市管理执法部门实施行政处罚权，具体来说，这些部门可以委托综合执法队伍进行集中行使行政处罚权。 相对集中行使行政处罚权，实行城市管理综合执法，是时代的需要，是维护政府权威、树立城管良好形象的需要，是城市管理迈进现代化法制管理轨道的最佳途径。它将推进城市长效管理，实现依法治县，开创城市管理的新局面。
(三)取得的成效
总体上来说，综合行政执法体制改革成效显著。具体表现在以下几个方面：
第一，整合执法力量，在一定程度上解决了多头执法问题。通过整合归并现有执法队伍，实行综合执法，由城市管理行政执法局统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安交通等部门的全部或者部分行政处罚权，原有执法队伍被撤销或者相应精简，多数地方执法人员总数比原有人员减少20%-30%，有的地方甚至减少一半以上。[2]这样从源头上减少了以往执法力量分散、多头执法、重复执法等现象。
第二，划转执法权限，提升了执法效率。城市管理综合执法权向城市管理综合行政执法机关划转后，一个执法机关行使多种领域的执法职责，通过明确权限、落实执法责任，改变了以往多支执法队伍分兵作战或者推诿扯皮现象，执法力量却更加集中，执法力度大大增强，执法水平和效率显著提高。
第三，优化职能配置，加强监督制约。实行城市管理综合行政执法改革的部门，在制定政策职能与监督处罚职能相对分离方面进行了探索，在一定范围内实现了管理权、审批权与监督权、处罚权的适当分离，强化了不同权力之间的相互监督和制约，改变了一些政府部门既管审批又管监督的体制机制，为深化行政管理体制改革积累了经验。
第四，加强规范化管理，提高执法水平。各地在城市管理综合行政执法改革中，着力改变以往分散执法、突击整治的行政执法方式，大力推行规范化管理，强化执法人员培训和制度建设，提高执法人员的素质，严格实施“罚缴分离”和“收支两条线”制度，使执法行为更加公平、公正
三、存在问题
执法范围日益宽泛、执法任务日益繁重、执法难度日益加大的城管执法，还面临着法律依据不足的困境。以往很多法律、法规作出专项规定，如果某个事项由谁管，谁有权来处理，那么管理手段、执法依据就赋予谁。之前，这些街头执法的行政处罚权给了原先的七个“大盖帽”。城管部门成立后，集中了行政处罚权，但立法机关并未跟进，没有及时为城管执法制定相应的法律、法规。城管执法主要还是依据原先的法律、法规的规定实施行政处罚。由于执法主体有所调整，这就成为所谓的“借法执法”。此外，虽然已有一些地方后来陆续推出了若干有关城管的地方立法，但从全国范围看一直缺乏中央层面的城管专门立法，所以说城管执法存在法律依据不够充分、欠缺高位阶立法的问题。
城管执法还面临手段不足的难题。比如说强制执行权，原先七个“大盖帽”的时候，很多“大盖帽”也没有这个强制执行权，到了关键时刻也是要交给拥有强制执行权的行政机关去执行，或者请求该行政机关来配合(例如请公安机关来配合)。而当这一部分街头执法权交给城管部门后，城管部门依然没有这个强制执行权。何况有些部门并不愿交出关键性的权力，只愿交出“难啃的骨头”，或者说只交出难以行使的模糊权力给城管部门，这也造成城管执法“手段不足”。
综合行政执法存在的问题
随着行政执法体制改革的推进，综合行政执法体制逐渐成熟，但是，在十余年的法制实践中也暴露了不少问题。具体表现在以下几个方面：
(一)法律依据滞后于城市发展对城市管理综合行政执法的需求
目前，我国正处于高速城市化过程中，城市管理难度加大，城管综合行政执法领域仍然缺少专门性立法。第一，城管综合行政执法直接的法律依据是《行政处罚法》第16条和《行政强制法》第17条第2款的规定，但这两个条款只是授权性条款，城管综合行政执法的依据仍然是各单行法律法规，规定分散、条目众多，直接影响城管机关的职能定位；另外一个依据是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则可以设立必要的工作部门，但这个条款仅仅从法理角度明确了综合行政执法机关的主体地位，而实践中直接赋予综合行政执法机关执法主体资格的是一些行政规范性文件。[3]因此，综合行政执法机关的法律依据和法律地位经常被质疑存在违背职权法定原则的嫌疑，究其根本原因就是缺少在国家层面的城市管理综合行政执法方面的专门立法。第二，目前的《行政处罚法》和《行政强制法》对执法的规范性较强，对执法程序的严格程度较高，但保障行政执法实效性的手段过少，程序复杂、时间较长，导致有些领域的执法程序欠缺现实操作性，无法对违法行为进行及时查处，不仅影响了执法效率，而且在实际执法中催生了以罚代改现象。以违法建设的查处为例，查处违建时的情况都非常复杂，甚至经常会发生矛盾乃至冲突，因此执法实践中的笔录事后补写的情况较为常见。
(二)全国各地城市管理综合行政执法体制差异较大
目前，各城市的城管综合行政执法机关的机构设置是以属地管理为主，但仍然五花八门、差异较大。概括起来，主要有以下三种模式：一是市、区双重领导，即在市、区两级设置城管综合执法机关，区级机机关受市级机关和区政府的双重领导。二是区、街双重领导，即仅在区级设置城管综合执法机关，由区级机关向街道办事处派驻执法队伍，派驻的队伍受区级机关和街道办事处的双重领导。三是垂直领导，即仅在市级设置城管综合执法机关，所属的执法队伍由市级机构统一领导。大部分城市是前两种模式。这种机构体系的设置带来了诸多的弊病：第一，各区县分割管理执法，导致城市的城管综合执法工作缺乏统一的科学规划和强有力的统一领导，各区县的城管执法工作发展也参差不齐；第二，城管执法组织的人财物的相关权力都由区县政府掌握，而基层政府在人事管理上缺乏专业的执法人员配备，在财政上缺乏足够的支持，在业务领导上也缺乏专业执法素养，导致城管执法组织的执法能力有限，执法队伍缺乏足够的专业性。第三，城管执法组织的执法独立性难以保障，角色定位在现实中发生扭曲。如有些城管组织则担任着许多与其执法职能毫不相干的工作，来自区县政府和街道办事处的各种任务，使城管执法组织疲于奔命，其形象就像城市管理的万金油。
(三)城市管理综合执法机关和其他机关之间的执法权限配置不合理
这主要表现在：第一，执法职责划转不规范。在一些地方，对于如何划分城管综合执法机关与职能部门的职责，并未经过严格论证，带有较大的随意性，有的部门往往将那些费力大、获利小的棘手管理事项，当作包袱甩给城管综合执法机关，如有的地方将黑网吧治理、清理无照经营、计划生育等事项都划转给城管综合执法机构。第二，城管综合执法机关的执法事项过多。城管综合执法范围涵盖14类城市管理领域，有的城市涉及几百项具体事由(如北京城管综合执法涉及300余项具体事由[4]，上海市城管综合执法行使170多项的处罚事项[5])， 而且随着时间的推移，城管的职能不断增加。管理的内容越庞杂，导致城管执法人员常常感到力不从心。第三，管理职能与执法职能划分发生错位。实行综合执法要求将有关部门的监督处罚职能剥离出来交给综合执法机构，但有的部门则有意无意地混淆管理和执法的性质，将管理职能卸载转移到执法层，以执法解决管理问题，造成管理弱化，既增加了工作层次和过程，也肢解了管理职能，降低了效率。
(四)城市管理综合行政执法机关与其他机关之间的公务协作体系不完善
虽然城管综合执法范围的界定也较为清楚，但是在许多领域，仍与其他行政机关存在着职能交叉、范围不清的现象，要么重复执法、多头执法，要么存在执法空白。第一，有些管理领域虽然采取了综合执法，但相关部门的执法职能和队伍仍然存在，有的部门将行政执法权划转给综合执法机构，但却未将有关执法力量和技术支持(技术人员、机构、设备等)转移，仍在从事某些执法工作，形成新的职责交叉和多头执法。如环境保护方面中的商业噪音、生活噪音、施工噪音等噪音污染案件的查处集中到城管，但环保部门仍然保留有执法队伍和其他处罚职能，有些环保违法行为的管辖权归属难以界定。第二，城管综合执法机关行使的是从有关部门分离出来的执行性职能，其中有些执法事项是无法单独处理的，需要得到相关部门的支持配合，如违法建设案件的查处通常都需要规划部门、公安部门等的配合。在日常行政执法中，综合执法部门通常会请求有关政府部门的配合，但这种请求往往被有关部门推诿或拒绝，而综合执法机构的层级地位较低，无力协调相关部门的行动，影响了执法效能。[6]因此，公务协作体系急需完善。
(五)行政执法队伍建设和整体素质有待进一步提高
实践中城管执法人员的编制存在以下相互联系的问题：执法人员法律地位与相应规定不匹配；执法人员编制严重不足；现有执法队伍构成比较复杂，执法人员素质良莠不齐。第一，按照法律和国务院的相关文件的明确规定，城市管理综合行政执法人员必须是公务员，但各地实施中，由于行政系统整体的编制名额有限，而编制的分配问题又牵涉到政府的统一筹划及各职能部门的利益，导致各地几乎都是行政与事业混编、混岗，一些地方仍然没有解决执法人员参照公务员管理这一问题，给队伍建设、人员管理、工资福利待遇等方面带来了许多难题。[7]第二，协管人员协助执法影响了执法的严肃性。城管执法人员数量不足，普遍不能满足城市急剧扩大、人口激增的现实需要，为了应对大量的执法任务而各地普遍聘请协管人员协助执法。但协管人员没有经过执法培训，不具备执法资格，参与执法过程中不规范、不文明的现象多有发生。
四、进一步深化综合行政执法体制改革的建议
(一)提升城市管理综合行政执法的立法层级
当前城市管理全国统一立法的条件已经基本成熟。首先，城市管理是转型社会综合治理的重要一环，在剧烈的社会转型中城市管理具有相当的综合性、复杂性和艰巨性。十余年来，城管执法一直面临法律缺席的尴尬窘境，法律地位和职能定位始终被质疑。因此，尽管一部统一立法并不能彻底消解城管执法的诸多矛盾和问题，但是没有统一立法则凸显城管执法权限的混乱，加剧城管执法职权与职责错位。其次，城管综合执法试点改革已经推行了10多年，北京、上海、长沙、深圳、武汉、昆明等地在城管地方立法方面积累了一定的立法经验，国外同样也有许多经验可借鉴，可以制定全国统一的行政法规或法律。因此，制定统一规范城市管理综合行政执法的专门法律或行政法规，是必要的，也是可行的。专门针对城管综合执法的全国统一立法，重点是有针对性地明确和解决城管执法的范围、体制、协调、执法队伍的法律定位以及综合行政执法行为的规范、责任追究等问题。
(二)理顺城市管理综合行政执法体制
目前的城市管理综合行政执法体制强调重心下移，即将执法权限下移到基层政府，这主要是从提高执法效率、方便执法为民的角度考虑的。但是，这种重心下移的做法没有考虑到城市管理的整体性，而且在实践中导致综合执法机关的独立性欠缺。一个城市的发展和秩序维护，在规划上具有整体性，作为城市发展保障的综合行政执法同样应具有宏观上的协调一致性。因此，为了方便城市的整个统一管理、顺应城乡一体化趋势，建议在全国范围理顺城市管理综合行政执法体制。可以仿照公安机关的组织形式，将“城管综合行政执法局”以市/县为单位来进行设置，作为市/县政府直辖的职能部门来设置；然后在每个市区或镇设“城管综合行政执法分局”；在分局下面分设“勤务区”；在“勤务区”之下可以考虑设立“网格”，推行已见成效的网格化管理。
(三)合理界定综合执法机关的职责范围
根据改革试点的经验和共识，实行综合执法，能综合的应尽量综合，不能综合的不必强求，关键是如何科学合理地划定综合执法的职责范围。为了避免综合执法机构与职能部门的职责交叉，可考虑按照以下四个标准衡量和取舍执法事项的划转：一是执法的专业程度，专业技术性强的执法事项不适合划转；二是金融、海关、国税等实行垂直管理部门的职责不能划转，属于地方政府工作部门的职责则可以划转；三是是否属于剩余职责，任何政府部门都有自己基本的、固有的职责，这种职责不能划转，否则该部门就失去了存在的必要，剩余职责是政府部门除基本职责之外的其他职责，这种职责可以划转；四是是否属于专属执法权，专属执法权是指法律明确规定由某行政机关行使而不得由其他行政机关行使的执法权，例如公安机关对人身自由的处罚权和强制权、税务机关的税收强制征管权等。只有科学界定综合执法的职责范围，才能避免综合执法机构管理事项过于宽泛，更好地发挥综合执法的作用。
(四)完善城市管理综合行政执法机关与其他机关之间的公务合作制度
按照决策与执行相对分离的原则，城管执法机关主要承接职能部门的执法职能和权限，与相关职能部门之间有着密不可分的工作关系。第一，处理好城管执法机关与相关部门的关系，需要在明确综合执法机构的性质和职责的基础上，建立起全面而规范的公务合作制度。主要包括：规划编制合议制度、信息与资源共享制度、联合执法制度、行政协调制度、行政协助制度等，加强相互之间的协调配合，及时解决共同面临的问题。第二，存在职能衔接的有关部门之间应该建立紧密的协作关系：有关部门在城市管理领域中做出行政许可的，要加强后续管理，发现违法行为，应及时告知城管执法机关；城管执法机关在进行查处之后要将处罚情况及时反馈给有关部门。在现行法律中，上述制度只有零散规定。因此，建立部门间规范的公务合作制度是建章立制、完善综合执法的一项重要任务。
(五)加强城市管理综合行政执法队伍的培训和规范化建设
目前，全国城管执法人员数量已经超过百万之众。[8]如此庞大的一支执法队伍，其法律地位未明，也缺乏统一管理。要提高城管综合行政执法机关和执法队伍的执法正当性和社会认同度，必须加强规范化建设。第一，明确城管综合执法机关的法律地位和城管执法人员的公务员身份。城市管理综合行政执法属于社会综合治理的一个非常重要的组成部分，城管执法机关履行行政职能，行使执法权力，法律地位应属政府的执行性行政机构。相应的，城管执法人员是专门承担城市管理执法任务的公务员。第二，加强城管行政执法人员的培训。城管执法工作具有很强的特殊性，因此虽然现在是属地管理，但在执法规范上应全国统一，建议设立专门的国家城市管理学院，承担城管执法的培训工作。通过统一培训，在全国城管队伍中贯彻依法行政理念，建立规范化的执法流程，提高执法人员的法律素质、业务素质和执法水平。第三，城管协管力量作为政府治理的适度社会化、社会治理中的公民自治的体现，同时，客观上具有部分解决就业与实现社会稳定的功能，因此应正视协管人员存在的合理性，其法律地位应属于城管执法的纯粹执行力量。第四，各地财政应有综合执法的专项经费，严格执行处罚与收缴分离的法定原则，避免以罚代改，树立规范执法、文明执法的良好形象。 (四)建立健全规章制度，规范内部管理秩序
为进一步加强队伍管理，我局制订出台了《城管执法人员行为规范准则》、《城管执法人员“敬礼告知执法”程序规定》、《城管执法人员“十不准”实施办法》和《城管执法工作通报会制度》等规章制度，建立了一整套规范执法行为的程序，并规定了严格的督查考核方法，通过制度建设来规范队员的行为；建立了市局党委班子成员联系基层执法中队工作制度，市局和分局领导深入一线开展蹲点调研，认真了解民情、听取民意，解决了一批实际问题。同时还聘请了25名行风监督员，主动接受社会各界的监督，进一步强化了内部管理力度，依据执法责任，必须明确相应的责任人，执法标准和违法责任：
1、采取造当形式明确执法事项的主要责任人，分管责任人，岗位责任人。
2、将每一项执法责任进行量化或具体化，对每一项规定明确的标准，程序以及年度（或一个时期）要达到的目标（例如规范性文件的合法率每年要达100%，作为奠定基础）。
3、依照行政许可法，行政处罚法及有关规定的具体行政行为，也要参照上述要求明确分管责任人，岗位标准，执法程序及责任追究措施。综合执法特征
一、认识问题
1月24日下午，市政府职能转变和机构改革暨行政执法综合改革工作会议召开。开展行政执法综合改革要把握“重心下移、能放尽放、属地管理、权责一致、加强乡镇、不断完善”总体原则；建立一个科学的运作机制和具体的议事协调组织，搞好顶层设计，搭建层次分明的综合执法体系；明确权力下放重点领域，并紧紧抓住违法行为能够发现、违法行为得到制止、违法行为受到处罚、处罚结果全面履行四个关键环节。首批下沉安全生产、环境保护、国土资源、住房建设、食药监管、工商质监等部门相关行政处罚权力96项。3月24日中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》15条，对公布权力清单作出了相应要求。有权必有责，用权必负责。在建立权力清单的同时，要按照权责一致的原则，逐一厘清与行政权相对应的责任事项，建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制。用“制度理性”遏制“权力任性”——三问地方权力清单制度。 权力清单什么样？一份合格的地方政府权力清单如何出炉？专家指出，各级政府要重点抓住“清权、减权、制权、晒权”等主要环节。权力清单有何用？“权力清单将推动从全能政府向有限政府转变。”权力清单咋落实？法无授权不可为，法定职责必须为。存在层级之间、部门之间有些职责不明确的问题，职责交叉重叠现象仍比较突出。这往往导致部门之间在职能交叉地带相互推诿扯皮，令群众、企业无所适从。只有把有利于服务人民、有利于群众办事作为推行这项制度的出发点，敢于攻坚克难，善于科学实施，着力解决社会反映强烈的突出问题，才能让公众切身感受到改革带来的变化。也只有严格按照中央部署的改革任务，抓好清权、减权、制权、晒权等主要环节，才能为进一步加强政府自身建设打下坚实基础，继续把深化行政体制改革的步伐引向深入。从这个意义而言，权力清单也是一张“便民清单”。把政府自身建设的基础夯实。
二、综合执法好处
综合执法其具有以下特征。①强制性：行政机关的行政执法行为合法后,即有采取一定手段使行政执法行为的内容得以全部实现的权力。②相对性。执法的法律关系为双方的法律关系,行政机关为一方,公民、法人和其他组织为一方。③经常性。执法机关的行政管理活动是一项经常性、不间断的活动,因此其执法也是一项经常性的活动,在不间断地管理社会事务的过程中发挥作用。④执法与行政的双重性。在执法过程中,执法主体既是法律的执行机关,又是行政管理机.关。⑤法定性。它包含三个方面内容:一是执法主体必须合法;二是其权限必须是法律、法规和规章规定的;三是执法的依据必须是现行有效的法律、法规和规章。⑥单方性。执法是一种引起行政机关与相对人之间双方法律关系的单方行为。
乡镇综合执法“一支队伍管全部”按照属地管理、条块结合、以块为主的原则，缩短执法半径、提高管理效率，建立起一套完整的街道综合执法体制，相对集中行使行政处罚权。在队伍配备上，进一步加强基层执法力量，全方位完善资金、装备等保障，确保乡镇综合执法工作有效开展。“一支队伍管全部”破解了长期困扰基层执法的难题，实现了从“权责不清”到“权责统一”的转变，从“多头执法”到“集中执法”的转变，从“保障不足”到“保障有力”的转变。要进一步认清乡镇执法改革工作的重要意义，提高认识，加强组织领导。要进一步加强综合执法改革，加快推进执法队伍建设，进一步理顺关系，健全机制，为街道办事处执法工作提供良好保障。执法部门要加强法律知识学习，严格依法行政，内强素质，外树形象，提高“一支队伍管全部”的执法能力和水平，用过硬的本领赢得广大居民群众的满意和支持。
实行综合执法首先保证了执法队伍的相对稳定，有利于城管监察队伍的统一管理。实行综合执法，不仅能够统一人、财、物的管理，更重要的是能够做到对人员整体教育培训，从任务能力、政治素质、风纪仪表、组织纪律等方面统一培训，提高队伍的战斗力，树立城市管理监察队伍良好的社会形象。实行综合执法 一方面可以精简机构，七八杆枪合成一支队伍，不仅指挥有力，政令畅通，而且由于一队多能，它必然能大幅度地降低当地政府行政执法成本，减少因建立多个专业执法和队伍的政府行政开支，使政府能以较小的投入获得最大化和最优化的社会效益。另一方面可以促进各职能部门的协调合作。行政处罚权被相对集中，促使各部门步调一致，不再推诿扯皮，从而消除因部门之间职能交叉、推诿扯皮而产生；
第二，城管综合执法由于执法权力相对集中，在实际运用中更易于明确各职能部门的职责，减少扯皮，有利于城市管理工作的顺利开展。由于城市管理综合执法队伍拥有较全的城管执法职能，这支队伍遇到各类城市管理相对人的违法违章行为时，均可以执法主体对其进行处罚，不存在争权夺利互相推诿的问题，能够使违法行为得以迅速消除。另外城市管理相对人的违法违章行为多属综合违法行为，即一个违法行为往往涉及多个法律法规的禁止性规范，任何一个专业执法队伍都难以彻底消除这一违章行为，如运输车辆沿街泼撒，它既影响市容环境卫生，又损坏污染路面还影响交通秩序。这一违法行为涉及城管、市政、公安等部门，各单一执法队伍依据各自法律法规很难一下子奏效，这时集各家之能的城市管理综合执法队伍即可快捷地处理，并能迅速消除其危害，达到提高工作效率，有效地维护城市市容和环境卫生的目的；
第三，查处违规违纪强硬有力，由一个主管部门进行管理完全可以避免令行禁不止的现象，对违规违纪行为可以一查到底。有了一支文明、规范、高素质的城市管理监察队伍，既为管好城市提供了队伍保障，也为树立政府形象打下坚实的基础。
实施综合执法，相对集中行使行政处罚权，保证综合执法队伍顺利建立起来，并能正常投入工作，就必须通过以下几个途径：
（1）统一各级领导的思想认识。
以实行综合执法为突破口，进行城市管理体制的改革，是一种发展趋势，也是改革的方向。在进行改革的过程中，必然要涉及到现有职能部门的权力和利益的重新组合及调整，这些部门在认识态度和行动上，都将会有一些不一致的表现。因此，统一各级领导的思想认识是保证这项工作顺利进行的首要条件，各级领导要从大局出发，充分认识到改造城市环境就是发展生产力，认识到提高城市现代化管理水平是摆在我们面前必须解决的历史性课题，要像抓城市建设那样抓城市管理，从而把对城市管理体制的改革工作不断推向深入。
（2）建立一支知法、懂法、用法的综合执法队伍。
目前，我县从事市容环境卫生管理秩序的有规划、工商、市政、园林等部门，都相继组建了自己的队伍，造成职能交*，重复执法等弊端，因此，迫切需要建立一支能协调方方面面关系、减少各方面矛盾、具有执法主体资格、能最大限度发挥其综合效益的综合执法队伍。
（3）法律授权集中行使处罚权。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，在城市综合执法中，规划、工商等城市行政机关可以委托授权城市管理执法部门实施行政处罚权，具体来说，这些部门可以委托综合执法队伍进行集中行使行政处罚权。 相对集中行使行政处罚权，实行城市管理综合执法，是时代的需要，是维护政府权威、树立城管良好形象的需要，是城市管理迈进现代化法制管理轨道的最佳途径。它将推进城市长效管理，实现依法治县，开创城市管理的新局面。
(三)取得的成效
总体上来说，综合行政执法体制改革成效显著。具体表现在以下几个方面：
第一，整合执法力量，在一定程度上解决了多头执法问题。通过整合归并现有执法队伍，实行综合执法，由城市管理行政执法局统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安交通等部门的全部或者部分行政处罚权，原有执法队伍被撤销或者相应精简，多数地方执法人员总数比原有人员减少20%-30%，有的地方甚至减少一半以上。[2]这样从源头上减少了以往执法力量分散、多头执法、重复执法等现象。
第二，划转执法权限，提升了执法效率。城市管理综合执法权向城市管理综合行政执法机关划转后，一个执法机关行使多种领域的执法职责，通过明确权限、落实执法责任，改变了以往多支执法队伍分兵作战或者推诿扯皮现象，执法力量却更加集中，执法力度大大增强，执法水平和效率显著提高。
第三，优化职能配置，加强监督制约。实行城市管理综合行政执法改革的部门，在制定政策职能与监督处罚职能相对分离方面进行了探索，在一定范围内实现了管理权、审批权与监督权、处罚权的适当分离，强化了不同权力之间的相互监督和制约，改变了一些政府部门既管审批又管监督的体制机制，为深化行政管理体制改革积累了经验。
第四，加强规范化管理，提高执法水平。各地在城市管理综合行政执法改革中，着力改变以往分散执法、突击整治的行政执法方式，大力推行规范化管理，强化执法人员培训和制度建设，提高执法人员的素质，严格实施“罚缴分离”和“收支两条线”制度，使执法行为更加公平、公正
三、存在问题
执法范围日益宽泛、执法任务日益繁重、执法难度日益加大的城管执法，还面临着法律依据不足的困境。以往很多法律、法规作出专项规定，如果某个事项由谁管，谁有权来处理，那么管理手段、执法依据就赋予谁。之前，这些街头执法的行政处罚权给了原先的七个“大盖帽”。城管部门成立后，集中了行政处罚权，但立法机关并未跟进，没有及时为城管执法制定相应的法律、法规。城管执法主要还是依据原先的法律、法规的规定实施行政处罚。由于执法主体有所调整，这就成为所谓的“借法执法”。此外，虽然已有一些地方后来陆续推出了若干有关城管的地方立法，但从全国范围看一直缺乏中央层面的城管专门立法，所以说城管执法存在法律依据不够充分、欠缺高位阶立法的问题。
城管执法还面临手段不足的难题。比如说强制执行权，原先七个“大盖帽”的时候，很多“大盖帽”也没有这个强制执行权，到了关键时刻也是要交给拥有强制执行权的行政机关去执行，或者请求该行政机关来配合(例如请公安机关来配合)。而当这一部分街头执法权交给城管部门后，城管部门依然没有这个强制执行权。何况有些部门并不愿交出关键性的权力，只愿交出“难啃的骨头”，或者说只交出难以行使的模糊权力给城管部门，这也造成城管执法“手段不足”。
综合行政执法存在的问题
随着行政执法体制改革的推进，综合行政执法体制逐渐成熟，但是，在十余年的法制实践中也暴露了不少问题。具体表现在以下几个方面：
(一)法律依据滞后于城市发展对城市管理综合行政执法的需求
目前，我国正处于高速城市化过程中，城市管理难度加大，城管综合行政执法领域仍然缺少专门性立法。第一，城管综合行政执法直接的法律依据是《行政处罚法》第16条和《行政强制法》第17条第2款的规定，但这两个条款只是授权性条款，城管综合行政执法的依据仍然是各单行法律法规，规定分散、条目众多，直接影响城管机关的职能定位；另外一个依据是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则可以设立必要的工作部门，但这个条款仅仅从法理角度明确了综合行政执法机关的主体地位，而实践中直接赋予综合行政执法机关执法主体资格的是一些行政规范性文件。[3]因此，综合行政执法机关的法律依据和法律地位经常被质疑存在违背职权法定原则的嫌疑，究其根本原因就是缺少在国家层面的城市管理综合行政执法方面的专门立法。第二，目前的《行政处罚法》和《行政强制法》对执法的规范性较强，对执法程序的严格程度较高，但保障行政执法实效性的手段过少，程序复杂、时间较长，导致有些领域的执法程序欠缺现实操作性，无法对违法行为进行及时查处，不仅影响了执法效率，而且在实际执法中催生了以罚代改现象。以违法建设的查处为例，查处违建时的情况都非常复杂，甚至经常会发生矛盾乃至冲突，因此执法实践中的笔录事后补写的情况较为常见。
(二)全国各地城市管理综合行政执法体制差异较大
目前，各城市的城管综合行政执法机关的机构设置是以属地管理为主，但仍然五花八门、差异较大。概括起来，主要有以下三种模式：一是市、区双重领导，即在市、区两级设置城管综合执法机关，区级机机关受市级机关和区政府的双重领导。二是区、街双重领导，即仅在区级设置城管综合执法机关，由区级机关向街道办事处派驻执法队伍，派驻的队伍受区级机关和街道办事处的双重领导。三是垂直领导，即仅在市级设置城管综合执法机关，所属的执法队伍由市级机构统一领导。大部分城市是前两种模式。这种机构体系的设置带来了诸多的弊病：第一，各区县分割管理执法，导致城市的城管综合执法工作缺乏统一的科学规划和强有力的统一领导，各区县的城管执法工作发展也参差不齐；第二，城管执法组织的人财物的相关权力都由区县政府掌握，而基层政府在人事管理上缺乏专业的执法人员配备，在财政上缺乏足够的支持，在业务领导上也缺乏专业执法素养，导致城管执法组织的执法能力有限，执法队伍缺乏足够的专业性。第三，城管执法组织的执法独立性难以保障，角色定位在现实中发生扭曲。如有些城管组织则担任着许多与其执法职能毫不相干的工作，来自区县政府和街道办事处的各种任务，使城管执法组织疲于奔命，其形象就像城市管理的万金油。
(三)城市管理综合执法机关和其他机关之间的执法权限配置不合理
这主要表现在：第一，执法职责划转不规范。在一些地方，对于如何划分城管综合执法机关与职能部门的职责，并未经过严格论证，带有较大的随意性，有的部门往往将那些费力大、获利小的棘手管理事项，当作包袱甩给城管综合执法机关，如有的地方将黑网吧治理、清理无照经营、计划生育等事项都划转给城管综合执法机构。第二，城管综合执法机关的执法事项过多。城管综合执法范围涵盖14类城市管理领域，有的城市涉及几百项具体事由(如北京城管综合执法涉及300余项具体事由[4]，上海市城管综合执法行使170多项的处罚事项[5])， 而且随着时间的推移，城管的职能不断增加。管理的内容越庞杂，导致城管执法人员常常感到力不从心。第三，管理职能与执法职能划分发生错位。实行综合执法要求将有关部门的监督处罚职能剥离出来交给综合执法机构，但有的部门则有意无意地混淆管理和执法的性质，将管理职能卸载转移到执法层，以执法解决管理问题，造成管理弱化，既增加了工作层次和过程，也肢解了管理职能，降低了效率。
(四)城市管理综合行政执法机关与其他机关之间的公务协作体系不完善
虽然城管综合执法范围的界定也较为清楚，但是在许多领域，仍与其他行政机关存在着职能交叉、范围不清的现象，要么重复执法、多头执法，要么存在执法空白。第一，有些管理领域虽然采取了综合执法，但相关部门的执法职能和队伍仍然存在，有的部门将行政执法权划转给综合执法机构，但却未将有关执法力量和技术支持(技术人员、机构、设备等)转移，仍在从事某些执法工作，形成新的职责交叉和多头执法。如环境保护方面中的商业噪音、生活噪音、施工噪音等噪音污染案件的查处集中到城管，但环保部门仍然保留有执法队伍和其他处罚职能，有些环保违法行为的管辖权归属难以界定。第二，城管综合执法机关行使的是从有关部门分离出来的执行性职能，其中有些执法事项是无法单独处理的，需要得到相关部门的支持配合，如违法建设案件的查处通常都需要规划部门、公安部门等的配合。在日常行政执法中，综合执法部门通常会请求有关政府部门的配合，但这种请求往往被有关部门推诿或拒绝，而综合执法机构的层级地位较低，无力协调相关部门的行动，影响了执法效能。[6]因此，公务协作体系急需完善。
(五)行政执法队伍建设和整体素质有待进一步提高
实践中城管执法人员的编制存在以下相互联系的问题：执法人员法律地位与相应规定不匹配；执法人员编制严重不足；现有执法队伍构成比较复杂，执法人员素质良莠不齐。第一，按照法律和国务院的相关文件的明确规定，城市管理综合行政执法人员必须是公务员，但各地实施中，由于行政系统整体的编制名额有限，而编制的分配问题又牵涉到政府的统一筹划及各职能部门的利益，导致各地几乎都是行政与事业混编、混岗，一些地方仍然没有解决执法人员参照公务员管理这一问题，给队伍建设、人员管理、工资福利待遇等方面带来了许多难题。[7]第二，协管人员协助执法影响了执法的严肃性。城管执法人员数量不足，普遍不能满足城市急剧扩大、人口激增的现实需要，为了应对大量的执法任务而各地普遍聘请协管人员协助执法。但协管人员没有经过执法培训，不具备执法资格，参与执法过程中不规范、不文明的现象多有发生。
四、进一步深化综合行政执法体制改革的建议
(一)提升城市管理综合行政执法的立法层级
当前城市管理全国统一立法的条件已经基本成熟。首先，城市管理是转型社会综合治理的重要一环，在剧烈的社会转型中城市管理具有相当的综合性、复杂性和艰巨性。十余年来，城管执法一直面临法律缺席的尴尬窘境，法律地位和职能定位始终被质疑。因此，尽管一部统一立法并不能彻底消解城管执法的诸多矛盾和问题，但是没有统一立法则凸显城管执法权限的混乱，加剧城管执法职权与职责错位。其次，城管综合执法试点改革已经推行了10多年，北京、上海、长沙、深圳、武汉、昆明等地在城管地方立法方面积累了一定的立法经验，国外同样也有许多经验可借鉴，可以制定全国统一的行政法规或法律。因此，制定统一规范城市管理综合行政执法的专门法律或行政法规，是必要的，也是可行的。专门针对城管综合执法的全国统一立法，重点是有针对性地明确和解决城管执法的范围、体制、协调、执法队伍的法律定位以及综合行政执法行为的规范、责任追究等问题。
(二)理顺城市管理综合行政执法体制
目前的城市管理综合行政执法体制强调重心下移，即将执法权限下移到基层政府，这主要是从提高执法效率、方便执法为民的角度考虑的。但是，这种重心下移的做法没有考虑到城市管理的整体性，而且在实践中导致综合执法机关的独立性欠缺。一个城市的发展和秩序维护，在规划上具有整体性，作为城市发展保障的综合行政执法同样应具有宏观上的协调一致性。因此，为了方便城市的整个统一管理、顺应城乡一体化趋势，建议在全国范围理顺城市管理综合行政执法体制。可以仿照公安机关的组织形式，将“城管综合行政执法局”以市/县为单位来进行设置，作为市/县政府直辖的职能部门来设置；然后在每个市区或镇设“城管综合行政执法分局”；在分局下面分设“勤务区”；在“勤务区”之下可以考虑设立“网格”，推行已见成效的网格化管理。
(三)合理界定综合执法机关的职责范围
根据改革试点的经验和共识，实行综合执法，能综合的应尽量综合，不能综合的不必强求，关键是如何科学合理地划定综合执法的职责范围。为了避免综合执法机构与职能部门的职责交叉，可考虑按照以下四个标准衡量和取舍执法事项的划转：一是执法的专业程度，专业技术性强的执法事项不适合划转；二是金融、海关、国税等实行垂直管理部门的职责不能划转，属于地方政府工作部门的职责则可以划转；三是是否属于剩余职责，任何政府部门都有自己基本的、固有的职责，这种职责不能划转，否则该部门就失去了存在的必要，剩余职责是政府部门除基本职责之外的其他职责，这种职责可以划转；四是是否属于专属执法权，专属执法权是指法律明确规定由某行政机关行使而不得由其他行政机关行使的执法权，例如公安机关对人身自由的处罚权和强制权、税务机关的税收强制征管权等。只有科学界定综合执法的职责范围，才能避免综合执法机构管理事项过于宽泛，更好地发挥综合执法的作用。
(四)完善城市管理综合行政执法机关与其他机关之间的公务合作制度
按照决策与执行相对分离的原则，城管执法机关主要承接职能部门的执法职能和权限，与相关职能部门之间有着密不可分的工作关系。第一，处理好城管执法机关与相关部门的关系，需要在明确综合执法机构的性质和职责的基础上，建立起全面而规范的公务合作制度。主要包括：规划编制合议制度、信息与资源共享制度、联合执法制度、行政协调制度、行政协助制度等，加强相互之间的协调配合，及时解决共同面临的问题。第二，存在职能衔接的有关部门之间应该建立紧密的协作关系：有关部门在城市管理领域中做出行政许可的，要加强后续管理，发现违法行为，应及时告知城管执法机关；城管执法机关在进行查处之后要将处罚情况及时反馈给有关部门。在现行法律中，上述制度只有零散规定。因此，建立部门间规范的公务合作制度是建章立制、完善综合执法的一项重要任务。
(五)加强城市管理综合行政执法队伍的培训和规范化建设
目前，全国城管执法人员数量已经超过百万之众。[8]如此庞大的一支执法队伍，其法律地位未明，也缺乏统一管理。要提高城管综合行政执法机关和执法队伍的执法正当性和社会认同度，必须加强规范化建设。第一，明确城管综合执法机关的法律地位和城管执法人员的公务员身份。城市管理综合行政执法属于社会综合治理的一个非常重要的组成部分，城管执法机关履行行政职能，行使执法权力，法律地位应属政府的执行性行政机构。相应的，城管执法人员是专门承担城市管理执法任务的公务员。第二，加强城管行政执法人员的培训。城管执法工作具有很强的特殊性，因此虽然现在是属地管理，但在执法规范上应全国统一，建议设立专门的国家城市管理学院，承担城管执法的培训工作。通过统一培训，在全国城管队伍中贯彻依法行政理念，建立规范化的执法流程，提高执法人员的法律素质、业务素质和执法水平。第三，城管协管力量作为政府治理的适度社会化、社会治理中的公民自治的体现，同时，客观上具有部分解决就业与实现社会稳定的功能，因此应正视协管人员存在的合理性，其法律地位应属于城管执法的纯粹执行力量。第四，各地财政应有综合执法的专项经费，严格执行处罚与收缴分离的法定原则，避免以罚代改，树立规范执法、文明执法的良好形象。 (四)建立健全规章制度，规范内部管理秩序
为进一步加强队伍管理，我局制订出台了《城管执法人员行为规范准则》、《城管执法人员“敬礼告知执法”程序规定》、《城管执法人员“十不准”实施办法》和《城管执法工作通报会制度》等规章制度，建立了一整套规范执法行为的程序，并规定了严格的督查考核方法，通过制度建设来规范队员的行为；建立了市局党委班子成员联系基层执法中队工作制度，市局和分局领导深入一线开展蹲点调研，认真了解民情、听取民意，解决了一批实际问题。同时还聘请了25名行风监督员，主动接受社会各界的监督，进一步强化了内部管理力度，依据执法责任，必须明确相应的责任人，执法标准和违法责任：
1、采取造当形式明确执法事项的主要责任人，分管责任人，岗位责任人。
2、将每一项执法责任进行量化或具体化，对每一项规定明确的标准，程序以及年度（或一个时期）要达到的目标（例如规范性文件的合法率每年要达100%，作为奠定基础）。
3、依照行政许可法，行政处罚法及有关规定的具体行政行为，也要参照上述要求明确分管责任人，岗位标准，执法程序及责任追究措施。综合执法特征