摘 要：十八大以来，党中央反腐败的治本之策在制度建设。信访举报作为反腐败斗争的重要手段，其制度建设尤为重要。本文对现有信访举报受理制度的制度价值、主体条件、受理范围等进行了梳理和思考。 关键词：纪检监察；信访举报；受理制度；受理范围 中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）26-0201-03 十八大以来，党中央提出反腐败斗争要标本兼治，以治标为治本赢得时间，以制度建设来解决治本的问题。纪检监察信访举报工作是反腐败斗争的重要手段，纪检监察信访举报制度的完善必将为反腐败斗争提供有力保障。纪检监察信访举报的制度已渐成体系，本文拟就其中关于受理的制度进行梳理，并对相关问题的思考进行阐述。 一、纪检监察信访举报受理制度的重要性 制度通过规范人们的行为，使人们在社会活动中形成一定的社会关系，从而维护社会秩序的稳定。信访举报就是群众通过书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，对党员、党组织或者行政监察对象的违法违纪行为，向纪检监察机关进行检举、控告和申诉的活动。通过信访举报受理制度的调整，在这一过程中举报人、被举报人和纪检监察机关三方形成以下关系：（一）被举报人实施违纪违法行为，这是信访举报活动发生的前提条件；（二）举报人的检举、控告、申诉行为激活了纪检监察信访举报程序，但这一行为并不逻辑地产生纪检监察机关受理的效果；（三）纪检监察机关对符合条件的信访举报进行受理，从而正式启动整个纪检监察信访举报工作的程序。 在这个关系链中，有以下三个需要注意的问题： （一）信访举报工作具有政治性和准司法性的双重属性。一方面，通过解决信访问题，使各种违纪问题得到查处，不正之风问题得到纠正，群众切身利益的问题得到解决，信访当事人的正当权益得到保障。另一方面，通过筛选、加工、整理信访反映的各种情况和问题，为纪检监察机关的领导和有关部门提供决策和部署工作的参考依据。信访举报工作以监督、执纪、问责的方式落实党的群众路线。据此，信访举报的受理应当是严肃的，也是严格的。 （二）信访举报受理权是纪检监察机关的一项权力，作为纪律检查权和行政监察权下一位阶的子权力，与调查权、建议权、督促权等权力处于同等重要的地位。就纪检监察信访举报的查办程序而言，信访举报被受理后，纪检监察机关才能对问题线索做进一步的处置，通过初步核实、谈话函询等方式进行初步调查，发现确有违纪事实、需要追究党政纪责任才能进入立案程序。不难看出，信访举报的受理事关群众反映的问题线索能否进入案件查办部门的视野，受理权的行使应当受到监督和制约。 （三）纪检监察机关对信访举报的受理不同于法院对民事起诉、行政起诉和刑事自诉案件的受理。我国法院的案件受理制度改革，变立案审查制为立案登记制，即只要当事人提供符合形式要件的起诉状，法院一律接收，极大的保护了当事人的诉权。而纪检监察信访举报的受理更接近于立案审查制，但是目前还缺乏有效而完备的制度约束和程序要求，使得各级基层纪检监察机关对群众的来信来访是否受理在判断尺度上存在标准不一的问题。 二、纪检监察信访举报主体的条件 纪检监察信访举报实际上由两部分组成，一部分属于纪律检查工作范畴，一部分属于行政监察工作范畴。这就导致了关于纪检监察信访举报主体条件的规定，散见于《中国共产党纪律检查机关控告申诉条例》（以下简称《控申条例》）《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）、《中央纪委、监察部关于保护检举、控告人的规定》（1996年1月19日）等法规文件局面，目前尚无一部完整的法规制度对此做出系统的规定。 （一）举报人的条件――谁可以反映问题？ 信访权是《宪法》赋予公民的一项民主权利。虽然《宪法》并没有“信访”二字的记载，但是根据纪检监察制度中对检举、控告、申诉的规定，可以在1982年12月通过的中华人民共和国宪法第41条中找到权利依据。[1]学者普遍认为“信访权”是《宪法》第41条所赋予公民权利的次生权利。举报人通过揭发、检举、控告参与国家政治生活，监督权力运行，实现权利救济。信访举报既然是一种权利，那么非经法律明文规定予以排除，任何个人或组织不得滥为干预或者禁止。《中央纪委、监察部关于保护检举、控告人的规定》第二条也表明了对这一权利的认可和保护，第二条明确规定：“任何单位和个人有权向纪检监察机关检举、控告党组织、党员以及国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违纪违法的行为。任何单位和个人不得以任何借口阻拦、压制检举、控告人依法进行的检举、控告。”可以说，现行纪检监察规范没有对举报人的资格条件做出限制性规定。信访举报人不必须是违纪违法行为的受害人，或利害关系人。也没有对信访举报人的权利能力或行为能力做出要求。 同时，现行纪检监察规范对举报人的举报方式也没有限制，可以采取实名举报，也可以采取匿名举报；可以个人举报，也可以集体举报；可以逐级举报，也可以越级举报。但是，根据《关于依纪依法规范纪检监察信访举报工作的若干意见》的要求，鼓励和引导群众署实名举报和逐级举报。 （二）被举报人的条件――反映谁的问题？ 纪检监察信访举报工作是对党组织、党员、行政监察对象，特别是党政领导干部进行监督的重要渠道。这是由我国党内监督与行政监察合一的监督体制决定的。现行纪检监察规范对信访举报中被举报人的条件要求，首先是身份适格，即被举报人应当是党组织、党员或行政监察对象。党员和党组织的身份是十分容易明确的，这里的行政监察对象包括：（一）国家行政机关及其公务员[2]。（二）企业、事业单位、社会团体中由国家行政机关以委任、派遣等形式任命的人员[3]。（三）国家行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及国家行政机关依法委托的组织及其工勤人员以外的工作人员[3]。其次，被举报人应当是被认为存在以下行为之一：一是党员或党组织违反党的路线、方针、政策和决议；二是党员或党组织利用职权谋取私利；三是党员或党组织其他败坏党风的行为[4]；四是行政监察对象违反行政纪律的行为[2]。身份条件和行为条件同时具备，才可以作为被举报人被检举和控告。 三、纪检监察信访举报受理范围的条件 实践中，群众来信来访反映的情况和问题多种多样。世事现象本身纷繁复杂，举报人表述也各具特色。有做事实描述的，有做大量价值判断的，有宣泄情绪的，也有兼而有之的。并不是所有的群众反映都要予以受理，除了前述信访举报的当事人要符合条件外，对反映的问题也要做出判断、筛选，从而确定哪一个问题是属于纪检监察信访举报受理的范围。纪检监察信访举报受理哪些问题？有三个主要文件做了规定： （一）《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》第三条：纪律检查机关受理检举、控告、申诉的范围是：对党员、党组织违反党章和其他党内法规，违反党的路线、方针、政策和决议，利用职权谋取私利和其他败坏党风行为的检举、控告；党员、党组织对所受党纪处分或纪律检查机关所作的其他处理不服的申诉；其他涉及党纪党风的问题。 这一文件对受理范围的规定有两个特点：一是过于概括，不便于操作。比如，“违反党章和其他党内法规”的问题，仅2014年5月中央纪委法规室编写的《纪检监察机关监督执纪办案常用法律法规和规范性文件手册》[5]就收录了111个文件，并在《编辑说明》中特别说明“重点收录基础性法律法规及相关配套规定”、“为遵守国家保密制度，对于保密和限定发放范围的规范性文件，本书未予收录”。这本手册只是纪检监察机关监督执纪办案工作常用法规制度的汇编已达111个，还有没有编入的纪检监察机关监督执纪办案之外的其它法规文件及纪检监察工作以外党的组织工作、宣传工作等大量党内法规文件，可见纪检监察工作法规文件之多。二是过于抽象，不便于把握。比如，“违反党的路线、方针、政策和决议”的问题，路线、方针、政策都是十分抽象的政治概念，每一个概念都有广阔的历史背景、不断发展的内涵及层层延伸的次级概念。在受理信访举报的工作实践中，用以衡量具体的甚至是现象性的举报问题时缺乏具体而明确的标准。笔者认为，这一条规定可以作为原则性规定，应当再通过列举等方式对受理事项或受理事项的特征做出补充规定，从而便于受理工作的开展。 （二）《中国共产党纪律检查机关案件检查条例》第十条：纪检机关对检举、控告以及发现的下列违纪问题予以受理：1.同级党委委员、纪委委员的违纪问题；2.属上一级党委管理在本地区、本部门工作的党员干部的违纪问题；3.同级党委管理的党员干部的违纪问题；4.下一级党组织的违纪问题；5.领导交办的反映其他党员和党组织的违纪问题。属下一级党委管理的党员和党组织重大、典型的违纪问题，必要时也可以受理。 这一文件规定的逻辑结构仍然是“行为主体+违纪问题”。但是什么是违纪问题？什么是可以作为案件来受理的违纪问题？理论界和实务界普遍认为，《中国共产党纪律处分条例》（2003年12月31日）第九条规定了“违纪问题”的定义。第九条规定：党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律、法规，违反党和国家政策、社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为，依照规定应当给予党纪处分的，都必须受到追究。不难看出，违纪问题应具备三个特征：第一，违纪性，即被举报人的行为违反了党纪国法；第二，危害性，即被举报人的行为危害了党、国家和人民利益；第三，应受惩罚性，即被举报人的行为应当受到党纪处分。第九条规定是在《中国共产党纪律处分条例》总则，从宏观上描述了什么是违纪问题。随后在分则中对具体违纪问题做了详细的规定，从主体、客体、主观方面和客观方面四个方面规定了每一个错误的成立条件。 （三）《中华人民共和国行政监察法》第六条：监察机关建立举报制度，公民、法人或者其他组织对于任何国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员的违反行政纪律行为，有权向监察机关提出控告或者检举。 这一规定对行政监察类信访举报的受理范围限定为“违反行政纪律”。那么，行政纪律具体指哪些纪律？目前，尚无系统文件规定。《行政监察法》第十八条虽然没有具体明确何为行政纪律，但是对监察范围做了进一步限定：监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察，履行下列职责：（二）受理对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举。也就是说，行政监察所涉及的行政纪律事关监察对象的执法、廉政和效能情况。 [ 参 考 文 献 ] [1]应星.作为特殊行政救济的信访救济[J].法学研究，2004（3）：61. [2]中华人民共和国行政监察法（1997年5月9日）. [3]中华人民共和国行政监察法实施条例（2004年9月7日）. [4]中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例（1993年8月22日）. [5]中央纪委法规室：纪检监察机关监督执纪办案常用法律法规和规范性文件手册[M].北京：中国方正出版社，2014.
摘 要：十八大以来，党中央反腐败的治本之策在制度建设。信访举报作为反腐败斗争的重要手段，其制度建设尤为重要。本文对现有信访举报受理制度的制度价值、主体条件、受理范围等进行了梳理和思考。 关键词：纪检监察；信访举报；受理制度；受理范围 中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）26-0201-03 十八大以来，党中央提出反腐败斗争要标本兼治，以治标为治本赢得时间，以制度建设来解决治本的问题。纪检监察信访举报工作是反腐败斗争的重要手段，纪检监察信访举报制度的完善必将为反腐败斗争提供有力保障。纪检监察信访举报的制度已渐成体系，本文拟就其中关于受理的制度进行梳理，并对相关问题的思考进行阐述。 一、纪检监察信访举报受理制度的重要性 制度通过规范人们的行为，使人们在社会活动中形成一定的社会关系，从而维护社会秩序的稳定。信访举报就是群众通过书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，对党员、党组织或者行政监察对象的违法违纪行为，向纪检监察机关进行检举、控告和申诉的活动。通过信访举报受理制度的调整，在这一过程中举报人、被举报人和纪检监察机关三方形成以下关系：（一）被举报人实施违纪违法行为，这是信访举报活动发生的前提条件；（二）举报人的检举、控告、申诉行为激活了纪检监察信访举报程序，但这一行为并不逻辑地产生纪检监察机关受理的效果；（三）纪检监察机关对符合条件的信访举报进行受理，从而正式启动整个纪检监察信访举报工作的程序。 在这个关系链中，有以下三个需要注意的问题： （一）信访举报工作具有政治性和准司法性的双重属性。一方面，通过解决信访问题，使各种违纪问题得到查处，不正之风问题得到纠正，群众切身利益的问题得到解决，信访当事人的正当权益得到保障。另一方面，通过筛选、加工、整理信访反映的各种情况和问题，为纪检监察机关的领导和有关部门提供决策和部署工作的参考依据。信访举报工作以监督、执纪、问责的方式落实党的群众路线。据此，信访举报的受理应当是严肃的，也是严格的。 （二）信访举报受理权是纪检监察机关的一项权力，作为纪律检查权和行政监察权下一位阶的子权力，与调查权、建议权、督促权等权力处于同等重要的地位。就纪检监察信访举报的查办程序而言，信访举报被受理后，纪检监察机关才能对问题线索做进一步的处置，通过初步核实、谈话函询等方式进行初步调查，发现确有违纪事实、需要追究党政纪责任才能进入立案程序。不难看出，信访举报的受理事关群众反映的问题线索能否进入案件查办部门的视野，受理权的行使应当受到监督和制约。 （三）纪检监察机关对信访举报的受理不同于法院对民事起诉、行政起诉和刑事自诉案件的受理。我国法院的案件受理制度改革，变立案审查制为立案登记制，即只要当事人提供符合形式要件的起诉状，法院一律接收，极大的保护了当事人的诉权。而纪检监察信访举报的受理更接近于立案审查制，但是目前还缺乏有效而完备的制度约束和程序要求，使得各级基层纪检监察机关对群众的来信来访是否受理在判断尺度上存在标准不一的问题。 二、纪检监察信访举报主体的条件 纪检监察信访举报实际上由两部分组成，一部分属于纪律检查工作范畴，一部分属于行政监察工作范畴。这就导致了关于纪检监察信访举报主体条件的规定，散见于《中国共产党纪律检查机关控告申诉条例》（以下简称《控申条例》）《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）、《中央纪委、监察部关于保护检举、控告人的规定》（1996年1月19日）等法规文件局面，目前尚无一部完整的法规制度对此做出系统的规定。 （一）举报人的条件――谁可以反映问题？ 信访权是《宪法》赋予公民的一项民主权利。虽然《宪法》并没有“信访”二字的记载，但是根据纪检监察制度中对检举、控告、申诉的规定，可以在1982年12月通过的中华人民共和国宪法第41条中找到权利依据。[1]学者普遍认为“信访权”是《宪法》第41条所赋予公民权利的次生权利。举报人通过揭发、检举、控告参与国家政治生活，监督权力运行，实现权利救济。信访举报既然是一种权利，那么非经法律明文规定予以排除，任何个人或组织不得滥为干预或者禁止。《中央纪委、监察部关于保护检举、控告人的规定》第二条也表明了对这一权利的认可和保护，第二条明确规定：“任何单位和个人有权向纪检监察机关检举、控告党组织、党员以及国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违纪违法的行为。任何单位和个人不得以任何借口阻拦、压制检举、控告人依法进行的检举、控告。”可以说，现行纪检监察规范没有对举报人的资格条件做出限制性规定。信访举报人不必须是违纪违法行为的受害人，或利害关系人。也没有对信访举报人的权利能力或行为能力做出要求。 同时，现行纪检监察规范对举报人的举报方式也没有限制，可以采取实名举报，也可以采取匿名举报；可以个人举报，也可以集体举报；可以逐级举报，也可以越级举报。但是，根据《关于依纪依法规范纪检监察信访举报工作的若干意见》的要求，鼓励和引导群众署实名举报和逐级举报。 （二）被举报人的条件――反映谁的问题？ 纪检监察信访举报工作是对党组织、党员、行政监察对象，特别是党政领导干部进行监督的重要渠道。这是由我国党内监督与行政监察合一的监督体制决定的。现行纪检监察规范对信访举报中被举报人的条件要求，首先是身份适格，即被举报人应当是党组织、党员或行政监察对象。党员和党组织的身份是十分容易明确的，这里的行政监察对象包括：（一）国家行政机关及其公务员[2]。（二）企业、事业单位、社会团体中由国家行政机关以委任、派遣等形式任命的人员[3]。（三）国家行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及国家行政机关依法委托的组织及其工勤人员以外的工作人员[3]。其次，被举报人应当是被认为存在以下行为之一：一是党员或党组织违反党的路线、方针、政策和决议；二是党员或党组织利用职权谋取私利；三是党员或党组织其他败坏党风的行为[4]；四是行政监察对象违反行政纪律的行为[2]。身份条件和行为条件同时具备，才可以作为被举报人被检举和控告。 三、纪检监察信访举报受理范围的条件 实践中，群众来信来访反映的情况和问题多种多样。世事现象本身纷繁复杂，举报人表述也各具特色。有做事实描述的，有做大量价值判断的，有宣泄情绪的，也有兼而有之的。并不是所有的群众反映都要予以受理，除了前述信访举报的当事人要符合条件外，对反映的问题也要做出判断、筛选，从而确定哪一个问题是属于纪检监察信访举报受理的范围。纪检监察信访举报受理哪些问题？有三个主要文件做了规定： （一）《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》第三条：纪律检查机关受理检举、控告、申诉的范围是：对党员、党组织违反党章和其他党内法规，违反党的路线、方针、政策和决议，利用职权谋取私利和其他败坏党风行为的检举、控告；党员、党组织对所受党纪处分或纪律检查机关所作的其他处理不服的申诉；其他涉及党纪党风的问题。 这一文件对受理范围的规定有两个特点：一是过于概括，不便于操作。比如，“违反党章和其他党内法规”的问题，仅2014年5月中央纪委法规室编写的《纪检监察机关监督执纪办案常用法律法规和规范性文件手册》[5]就收录了111个文件，并在《编辑说明》中特别说明“重点收录基础性法律法规及相关配套规定”、“为遵守国家保密制度，对于保密和限定发放范围的规范性文件，本书未予收录”。这本手册只是纪检监察机关监督执纪办案工作常用法规制度的汇编已达111个，还有没有编入的纪检监察机关监督执纪办案之外的其它法规文件及纪检监察工作以外党的组织工作、宣传工作等大量党内法规文件，可见纪检监察工作法规文件之多。二是过于抽象，不便于把握。比如，“违反党的路线、方针、政策和决议”的问题，路线、方针、政策都是十分抽象的政治概念，每一个概念都有广阔的历史背景、不断发展的内涵及层层延伸的次级概念。在受理信访举报的工作实践中，用以衡量具体的甚至是现象性的举报问题时缺乏具体而明确的标准。笔者认为，这一条规定可以作为原则性规定，应当再通过列举等方式对受理事项或受理事项的特征做出补充规定，从而便于受理工作的开展。 （二）《中国共产党纪律检查机关案件检查条例》第十条：纪检机关对检举、控告以及发现的下列违纪问题予以受理：1.同级党委委员、纪委委员的违纪问题；2.属上一级党委管理在本地区、本部门工作的党员干部的违纪问题；3.同级党委管理的党员干部的违纪问题；4.下一级党组织的违纪问题；5.领导交办的反映其他党员和党组织的违纪问题。属下一级党委管理的党员和党组织重大、典型的违纪问题，必要时也可以受理。 这一文件规定的逻辑结构仍然是“行为主体+违纪问题”。但是什么是违纪问题？什么是可以作为案件来受理的违纪问题？理论界和实务界普遍认为，《中国共产党纪律处分条例》（2003年12月31日）第九条规定了“违纪问题”的定义。第九条规定：党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律、法规，违反党和国家政策、社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为，依照规定应当给予党纪处分的，都必须受到追究。不难看出，违纪问题应具备三个特征：第一，违纪性，即被举报人的行为违反了党纪国法；第二，危害性，即被举报人的行为危害了党、国家和人民利益；第三，应受惩罚性，即被举报人的行为应当受到党纪处分。第九条规定是在《中国共产党纪律处分条例》总则，从宏观上描述了什么是违纪问题。随后在分则中对具体违纪问题做了详细的规定，从主体、客体、主观方面和客观方面四个方面规定了每一个错误的成立条件。 （三）《中华人民共和国行政监察法》第六条：监察机关建立举报制度，公民、法人或者其他组织对于任何国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员的违反行政纪律行为，有权向监察机关提出控告或者检举。 这一规定对行政监察类信访举报的受理范围限定为“违反行政纪律”。那么，行政纪律具体指哪些纪律？目前，尚无系统文件规定。《行政监察法》第十八条虽然没有具体明确何为行政纪律，但是对监察范围做了进一步限定：监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察，履行下列职责：（二）受理对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举。也就是说，行政监察所涉及的行政纪律事关监察对象的执法、廉政和效能情况。 [ 参 考 文 献 ] [1]应星.作为特殊行政救济的信访救济[J].法学研究，2004（3）：61. [2]中华人民共和国行政监察法（1997年5月9日）. [3]中华人民共和国行政监察法实施条例（2004年9月7日）. [4]中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例（1993年8月22日）. [5]中央纪委法规室：纪检监察机关监督执纪办案常用法律法规和规范性文件手册[M].北京：中国方正出版社，2014.