人民日报/2012年/12月/28日/第014版
连线基层
基层治理也需要顶层设计
南开大学周恩来政府管理学院教授 程同顺
很多70后的干部出任了地级市主要领导，很期望他们大有作为。但在当前，地市级的年轻领导也好，县市级的年轻领导也好，能否干出一番事业来，主要问题不在于年龄，而在于我们的政府体制和干部制度。市县两级的基层设计固然重要，但更关键的还是顶层设计。换言之，即使是基层政府的治道变革，还需要更合理的顶层设计来支撑。
简单来说，在探讨基层治理变革之前，还需要审视我国在政府体制和干部制度方面存在的以下几个核心问题：
第一，各级政府职能高度重叠。我国政府体制在各级政府间关系上的一个显著特点是，只关注权限程度大小的区分，而不重视事权范围的分工。除有些权力如外交权、军事权等为中央政府所独享以外，其它各级政府的事权差不多没有分工，所不同的是对同一事权的处理权限随政府级别的高低而有所区别。而机构和职能的重叠在结构上就制约了基层政府自主创新的空间和余地。 第二，权力和资源向上高度集中。在当前中国，各级政府不仅职责高度一致，而且权力和资源向上高度集中，形成了一种自上而下的压力型政府体制。上级机关制定各项经济、社会发展目标，并加以具体化和数字化后，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，下级机关官员的升迁、荣誉都和完成上级下达的任务挂钩，承受着来自上级行政机关的巨大压力。上下级政府间的关系呈现出相对僵化、向上集中的特征，下级政府对于上级政府层层下达的数量化的任务没有多少商议权和保留权，只能按时完成。实施财政转移支付制度以来，来自上级政府的很多财政转移支付项目都需要下级政府申报争取，能否争取到这些项目完全取决于上级政府的意愿。这种制度虽然在一定程度上能够促进地方经济的发展，缓解地方政府的财政状况，但由于不是普遍受惠的制度，因此实际上强化了基层政府对于上级政府的依附性，进一步限制了地方政府的自主性。
第三，考核评价机制和标准不合理。我们目前干部考核评价体系的某些不合理之处让基层干部不敢作为、无所适从。如在维稳和处理上访的问题上，往往倾向于认为上访数量多了就是不稳定的表现，什么地方有人上访就说明这个地方的工作没做好、领导不称职。但实际上要具体分析，上访现象是中国特定发展阶段的产物，它本身不足以说明问题。另外，不问缘由的单一问责制经常让一些基层干部难以自辩。某个地方政府辖区范围内发生的一些问题，如生产安全事故、群体性事件、公共卫生事件等，在社会舆论压力下往往都会归咎于基层政府或地方政府的主要领导，并迫使其引咎辞职。这种一刀切其实值得商榷。问责应该问到点子上，该谁负责谁就负责，不能把板子全都打在基层政府身上。
总之，中国地方和基层政府的发展，不能只靠基层干部的个人能力和地方政府的基层创新，而应该首先要从国家政府体制和干部制度的宏观层面进行顶层设计。
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人民日报/2012年/12月/28日/第014版
连线基层
基层治理也需要顶层设计
南开大学周恩来政府管理学院教授 程同顺
很多70后的干部出任了地级市主要领导，很期望他们大有作为。但在当前，地市级的年轻领导也好，县市级的年轻领导也好，能否干出一番事业来，主要问题不在于年龄，而在于我们的政府体制和干部制度。市县两级的基层设计固然重要，但更关键的还是顶层设计。换言之，即使是基层政府的治道变革，还需要更合理的顶层设计来支撑。
简单来说，在探讨基层治理变革之前，还需要审视我国在政府体制和干部制度方面存在的以下几个核心问题：
第一，各级政府职能高度重叠。我国政府体制在各级政府间关系上的一个显著特点是，只关注权限程度大小的区分，而不重视事权范围的分工。除有些权力如外交权、军事权等为中央政府所独享以外，其它各级政府的事权差不多没有分工，所不同的是对同一事权的处理权限随政府级别的高低而有所区别。而机构和职能的重叠在结构上就制约了基层政府自主创新的空间和余地。 第二，权力和资源向上高度集中。在当前中国，各级政府不仅职责高度一致，而且权力和资源向上高度集中，形成了一种自上而下的压力型政府体制。上级机关制定各项经济、社会发展目标，并加以具体化和数字化后，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，下级机关官员的升迁、荣誉都和完成上级下达的任务挂钩，承受着来自上级行政机关的巨大压力。上下级政府间的关系呈现出相对僵化、向上集中的特征，下级政府对于上级政府层层下达的数量化的任务没有多少商议权和保留权，只能按时完成。实施财政转移支付制度以来，来自上级政府的很多财政转移支付项目都需要下级政府申报争取，能否争取到这些项目完全取决于上级政府的意愿。这种制度虽然在一定程度上能够促进地方经济的发展，缓解地方政府的财政状况，但由于不是普遍受惠的制度，因此实际上强化了基层政府对于上级政府的依附性，进一步限制了地方政府的自主性。
第三，考核评价机制和标准不合理。我们目前干部考核评价体系的某些不合理之处让基层干部不敢作为、无所适从。如在维稳和处理上访的问题上，往往倾向于认为上访数量多了就是不稳定的表现，什么地方有人上访就说明这个地方的工作没做好、领导不称职。但实际上要具体分析，上访现象是中国特定发展阶段的产物，它本身不足以说明问题。另外，不问缘由的单一问责制经常让一些基层干部难以自辩。某个地方政府辖区范围内发生的一些问题，如生产安全事故、群体性事件、公共卫生事件等，在社会舆论压力下往往都会归咎于基层政府或地方政府的主要领导，并迫使其引咎辞职。这种一刀切其实值得商榷。问责应该问到点子上，该谁负责谁就负责，不能把板子全都打在基层政府身上。
总之，中国地方和基层政府的发展，不能只靠基层干部的个人能力和地方政府的基层创新，而应该首先要从国家政府体制和干部制度的宏观层面进行顶层设计。
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