维普资讯 http://www.cqvip.com
谈行政程序法的正当 法律程序和立法基础
口 周 立
国 制 定 行 政 程 序 法 已 经 提 上 议 事 对 立 法 和 政 策 的 正 当性 审 查 ；程 序 性 正 的 重 要 途 径 ； 正 当 法 律 程 序 对 于 权 利 又 日程 进 入 立 法 程 序 。 据 我 所 知 ， 当程 序 的核心则 在于对 政府权 力 的行 使 是 一 种 有 效 的重 要 的 补 救 手 段 。
曾公 开 征求 意 见 的有 ，姜 明安 主 持 的 施加 最基 本的程 序性 要求 ，即政府权 力
正 当 法 律 程 序 是 限 制 权 力 的必 要 措
《 中华人 民共 和国行 政程 序法 ） （ 拟 的行使过 程必须 满足某 种 最低限度 的公 施 。正 当法律 程序 本身是 一些形 式上 的 （ 试 稿 ） 和皮纯 协主持 的 《 中华人 民共 和 平 ，保 证 政 府 施 加 管 制 或 惩 罚 的 过 程 的 规 定 ， 或 者 说 是 形 式 上 的 民 主 ，但 民 主 》 （ 国行政程 序法 ） （ 议 稿 ） 以及 王 万 公 正 性 。 本 文 所 涉 及 的 是 行 政 法 学 所 讨 政 治 过 程 中 的 正 当 法 律 程 序 规 定 对 权 力 建 》 华 、应 松年主持的 《 中华人 民共 和国行 论 的 正 当 法 律 程 序 ， 是 指 程 序 上 的 正 当 制 约机制 的 实现 ，是不 可缺少 的必要 环 ＜ 政程序法） （ 拟稿 ）专家建 议稿》 试 。在 法 律 程 序 。 但 程 序 性 正 当 程 序 最 初 只 是 节 。 民 主 政 治 作 为 一 种 权 力 制 约 机 制 ， 此 ，我 不想将三 者进 行 比较 ，只是从 王 应 用于刑 事审判 之 中而 已 ，它要求 给予 它的作 用首 先体现 在权 力主体 在其授权 万华 、应松 年主持的 《 中华人 民共 和 国 被告 以辩 护 的机 会 。后来 人们越来 越认 的 过 程 中 ， 能 不 能 保 证 权 力 主 体 对 被 授 （ 行 政 程序 法 ） （ 拟 稿 ）专 家建 议 稿》 识 到 政 府 行 为 对 个 人 的 不 利 影 响 ，经 法 予 者 权 力 的 制 约 ， 这 其 中 一 个 关 键 的 环 试 （ 以下简称试拟稿 ）的第一条说起 ，仅就 院判例 的发展 程序 性正 当程序 的适用 节 ，是 看 在 授 权 的 过 程 中 ， 能 不 能 严 格 该 条 的正 当法律 程序 和立 法基 础发 表 自 范 围 才 逐 渐 扩 大 。无 论 一 项 利 益 是 权 利 遵循正 当法 律程序 。如 在现 代 民主政 治
己的 几 点想 法 。
一
还 是 特 权 ， 当 它 遭 到 有 意 拒 绝 时 ，必 须 中 ，选举 本 身 是一 种 民 主 的授权 形 式 ，
、
关 于试拟稿 第 一条 的正 当法 律 实 施 程 序 性 的正 当程 序 ，行 政 机 关 在 行 由选 举 产
生 的 权 力 机 构 的 授 权 过 程 ，也
使权 力剥夺公 民的生命 、 自由和财产 时 ， 必须遵 守严 格 的民主正 当法 律程序 。所
程序
试 拟 稿 第 一 条 “ 保 证 行 政 权 力 的 必 须 听 取 当 事 人 的意 见 ，当 事 人 具 有 要 以 ，授 权 的 正 当法 律 程 序 ，也 是 一 种 民 为
行 使遵循 正 当 的法律 程 序 ，保 障 公 民 、 求听证 的权利 。可见 ，正 当法律 程序也 主 的权 力 制 约 机制 。 法人 或者其他 组织 的合法 权益 ，提 高行 并非 从一 开 始就 是 对行 政 机关 的拘 束 ， 政效率 ，根据宪法 ，制定 本法。 ”试 拟稿 而是 应 现 实需 要 而 衍 生 出 今 天 的功 能 。 使用 了 “ 当法律 程序 ”的术语 ，这在 正 有必要先了解正 当法律程序的来龙去脉。
我 国 的 法 律 文 本 中也 是 第 一 次 ，所 以 很 实质 以及 功能 。
二 、关 于试拟稿 的立法基础
试 拟 稿 第 一 条 “ 保 证 行 政 权 力 的 为
然 后 ，谈 谈 正 当 法 律 程 序 的 概 念 、 行 遵 循 正 当 的 法 律 程 序 ， 保 障 公 民 、
法 人或 者其 他组织 的合 法权 益 ，提 高行
正 当 法 律 程 序 作 为 人 们 进 行 法 律 行 政效率 ，根据宪法 ，制定本法 。 ”中提到
该 条 的 “ 当 法 律 程 序 ” 让 人 联 想 为必须 服从 的法律基 本 原则 ，是 近现 代 的 “ 据 宪 法 ，制 定 本 法 ” 其 实 就 是 行 正 根 到 美 国 １９ 年宪 法 第 ５ 正 案 中规 定 ： 宪 法 和 宪 政 所 确 定 的 民 主 、法 治 和 人 权 政 程 序法 的 立法 基 础 。 ７１ 修
“
… …
非经正 当法 律程序 ，不得 剥夺 任何 等原则 和理 念在人们 进 行法律行 为领域
制 定行政程序法需 要以宪法为基础 ，
人 （ ）生命 、 自由或 财产 ……” 法律 的具体体现和运用 。正 当法律程序原则 ， 其 中最 重 要 的 一 个 原 因 就 在 于 ，宪 法 为 的
的 正 当 程 序 更 为 准 确 地 说 应 当 是 “ 律 实 质 上 就 是 对 于 进 行 某 种 事 情 在 空 问 、 行 政 程 序 法 的制 定 提 供 了 正 当性 的 基础 。 法 的正 当 过 程 ” ，规 定 于 美 国 宪 法 第 ５ 正 时 间 上 的 规 则 性 的 正 当 要 求 ，以 保 证 修 笋 当程 序 条 款 在 司 法 审 查 中 得 到 广 泛 地 运 法性 。
一
部法 律如 果 能在 宪 法 当 中找 到基 础 ， 同 ，这 样 法 律 的 制 定 和 实 施 才 有 可 能 获
案 ， 并 通 过 第 ｌ 修 正 案 适 用 于 各 州 。 正 情进行 的有 序性 、规范 性 、稳定 性和 合 得 到 宪 法 的 支 持 ，必 然 能 获
得 广 泛 的认 ４
用 。根据适用 的对 象 的不同 ，可 以将 其
正 当 法 律 程 序 是 权 利 实 现 的 手 段 ， 得 可靠 的保 障 。行政 程序 法的 出台对整
分 为 实 体 性 正 当程 序 与 程 序 性 正 当 程 序 正 当法 律程 序保 证权利 平等 。正 当法 律 个 行政法 制会有 一个 很大 的触动 ，为防 实 体性 正 当过 程 指 当 政 府 剥 夺 公 民 的 生 程 序 是 权 利 义 务 实 现 的 合 法 方 式 或 必 要 止 行政 机关 的 抵 触 和 行 政 相 对 人 的 不满 ，
命 、自由或 财产时 ，必 须提供 充分 的理 条件 ；正 当法律 程序能 促使权 利被 实际 行政程序法需要寻求宪法的支持 。
由以 证 明 其 行 为 的 必 要 性 和正 当性 。 也 享 受 ，义 务 得 到 切 实 履 行 ； 正 当 法 律 程 行 政 程 序 法 的 另 一 功 能 是 提 高 行 政
就是 ，实 体性正 当过程 要求政 府必 须 为 序通 过对权 利 的约束 和控制 来保 障和实 效 率 。而要 提高 行政效 率 ，其具体 途径
其 行 为 提 供 正 当 化 的 理 由 ，主 要 适 用 于 现 人 权 ；正 当法 律 程 序 是 纠 纷 得 以 解 决 多 种 多 样 ，包 括 实 施 所 谓 的 职 权 调 查 主
・
４ １・
维普资讯 http://www.cqvip.com
义 ，规范行 政相对 人 的行为 等 。行 政相 据 ，没有 对行政 机关 发挥 实际 的约束 作 家 ，行 政程 序法是 实现 该 目标 的重 要 手
对人要受到何种 约束 ，什么程度 的约束 ， 用 。 宪 法为此提 供 了标 准 。行政 程序法 的根
段 。 （ ）两个条文说 。该 说认 为 ，宪 法 ２
上 述 观 点 基 本 上 都 是 从 宪 法 文 本 上 第２ 条第 ３ 款是在行 政程 序法 中设 立参 与
本 目的在于保 障行 政相对人 的合法权益 。 来 分析 的行 政 程 序 法 的宪 法基 础 问 题 。 原 则 的宪 法 依 据 ，第 ２ 条 第 ２ 是 建 立 听 ７ 款 行政 相对人 的哪 些重要 的基 本 的合 法权 虽然 支持 者不 多 ，但 它们 的存在 使人 不 证 制 度 的 宪 法 依 据 ，而 听 证 又 是 整 个 行 益必 须得 到保 障 ，保 障到什 么程度 ，作 得不 对我 国宪法 能否 充 当制定行 政程 序 政程 序 的核 心 内容 。 （ ）五个 条文 说 。 ３ 为人 权保 障书 的宪法 也对行 政程序 法提 法 的 基 础 问 题 进 行 深 刻 的 思 考 。 我 以 为 认 为宪法第２ 条第３ 款是 对行政 程 序 法 中
出了明确 的要求 。 只有达 到宪法所 提 出 对 上 述 观 点 要 从 两 个 大 的 方 面 分 析 ：
民主原则 的确定 ，第５ 条是对行政程 序法
的要求 ，行政程 序法
的制定 才有其 合宪
性 正 当性 的基 础 。
７ 款 第 一 ，需 要 分 析 形 式 与 实 质 之 间 的 中依 法 行 政 原 则 的 确 定 ，第 ２ 条 第 １ 是 界 限 。 诚 然 ， 我 国 宪 法 当 中 没 有 出 现 对 效率原 则 的确定 ，第 二 章包含 行政 程
然 而 ，也有学 者对行 政 程序法 提 出 “ 当 法 律 程 序 ” “ 正 、 自然 正 义 ” 之 类 的 序 法 中尊 重公 民权利 的原 则 ，同时 宪法 疑 问 ：在 目前 ，探讨 制定 中国行政 程序 字 眼 ，但 是认 为我 国宪 法没有 提供 相应 第２ 条第２ 、第４ 条 为行政程序 法的两 ７ 款 １ 法 的宪法基 础 ，似乎 必要 性不 大 ，美 国 的宪 法原 则 和精 神 ， “ 当法律 程 序 ” 大 基 本 制 度 （ 正 即事 前 的公 听 和 听 讯 制 度 、 宪法修正案第５ 、第 １ 条 为Ａ Ａ的制定 非 修 宪 而 不 可 得 的 观 点 ，笔 者 以 为 还 是 事 后 的申诉 和赔偿 程序 ）提供 了实 质 内 条 ４ Ｐ 提供 了明确而 有力 的宪 法依据 ，反观 我 欠 妥 当 的 ，形 式 主 义 的 做 法 是 不 可 取 的 。 容 和基 本 准 则 。 国宪 法却 没 有 明确 提 出正 当法 律 程序 ， 学 界 应 当 进 行 深 入 思 考 ，探 讨 “ 当 法 正
依 据 和基 础 呢 ？ 行 政程 序 法 的 立 法 基 础 ，见 仁 见 智 ，
我们 的宪法能 否作 为制定 行政程 序法 的 律 程序 ”的实 质 内容 。我 国宪法 可能 有 对 此进行 探讨 ，其 意义就 在 于成 功地 制 这样那 样的缺 陷 ，但这 并不 影响 我们 认 定 行政 程序法 。我 以为 ，我 国宪 法是 能 有 部分 学者一 方 面认 为宪法 应该 成 识 我 国 宪 法 中 所 体 现 出 来 的 基 本 原 则 和 够 成 为 制定行 政 程 序 法 的立 法 基 础 的 ，
为 行 政 程 序 法 的 基 础 ， 另 一 方 面 又 认 为 基本 精 神 。我们 应 该 认 同作 为 根 本法 、 而 且 制 定 行 政 程 序 法 也 不 能 没 有 宪 法 作
我国 的宪法文本 难 以成 为行政 程序法 的 人权保 障书 的宪 法价值 。我 国宪 法并 不 为基础。但寻找行政程 序法 的立法基 础 ，
基 础 。 从 一 些 著 述 中 可 以 看 出 持 该 论 点 缺乏正 当法 律程 序 的实质要 求 ，我们 缺 既不 能脱离我 国宪 法 的条 文 ，但 又不 能 的 大 致 有 ：杨 海 坤 和 黄 学 贤 王 学 辉 、 杨 少 的 是 在 我们 的宪 法 当 中去 寻找 的现 实 。 拘 泥 于 宪 法 条 文 。 我 国 宪 法 为 制 定 行 政
寅 ，以及皮纯 协 主编 的 《 行政 程序法 比
第二 ，需要 分析 应然 与 实然 之 间的 程 序 法 提 供 的基
础 ，不 仅 有 宪 法 文 本
包 较研究》等 。其 主要 理由有 ： （ ）我 国 界 限。确实 ，我 国 的宪法某 些条 文 比较 （ 括 原 则 和 规 范 ）上 的基 础 ，还 有 宪 法 １
宪法 中既没有 出现 “ 当法律 程序 ”或 抽 象 ，政 治 色 彩 也 比 较 浓 厚 。原 则 、抽 价值 上的基础 ，以及宪 法 实践所 形成 的 正
“ 然 正 义 ” 之 类 的 提 法 ，也 没 有 反 映 象 、 政 治 性 ，这 是 宪 法 本 身 的特 征 ，不 社 会 基 础 。 三 者 的 结 合 才 是 一 个 比较 完 自 “ 当法 律 程 序 ” 和 “ 正 自然 正 义 ” 基 本 要 能简单地说就 是我国宪法 的缺陷。其实 ， 整 的 宪 法 基 础 。 求 的宪 法 精 神 ； （ ）宪 法 第 ２ 第 ３ 规 这些 正好 为宪法 解释 、为使宪法 与 时俱 ２ 条 款 首 先 ，我 国 宪 法 是 尊 重 人 权 的 ，尊
定 非常抽象 ，所关 注 的只是 一种 目标或 进 顺 应 时 代 发 展 创 造 了 较 大 的 空 间 。 是 重人 格尊严 ，这是 宪 法价 值为 制定 我 国
目 的 正 义 ； （ ） 宪 法 第 ２ 条 第 １ 规 定 宪法本身 就不 能充当行政 程序法 的基础 ， 行政程序法提供 的最 高价值准则。 ３ ７ 款
的主要是关于行政机关 的内部工作程 序 ； 还 是 宪 法 在 现 实 中 由 于 某 种 原 因 未 能 发
挥 强有 力 的促进 和 指导 作 用 。 概言 之 ， 题 。
宪 法 第 ３ 条 第 ３ 规 定 ， “ 家 尊 重 ３ 款 国
（ ） 宪 法 规 定 不 明 确 、 不 直 接 ，不 能 发 挥 它 的 应 有 作 用 ， 这 是 必 须 要 分 清 的 问 和保 障人权 ” ４ 。这一 款是前几部宪 法所没
有 的 。从 历史 的角度 来看 ，人 权条款 是
现代行 政程序 法得 以产 生 的宪 法性 原则
当然 ，多数学 者 还是认 为我 国宪法 为 限制 国家权力 而写 的 ，从宪 法规 范来
在我 国还未 真正建 立起 来 。我 国宪法 中 为行 政程 序法 的制 定提 供 了基础 。如应 看 也是 如此 。宪法 第５ 第４ 、宪法 序 条 款 某些条 款可 以成为 宪法性 基础 ，但 比较 松 年 、 江 必 新 和 周 卫 平 、傅 华 宗 等 、杨 言 第 ｌ段 均 明确要求 一切 国家 机关 都必 ３
间接 ，且 过 于牵 强 。
建顺 、章剑生 、姜 明安 等 。至于 宪法 如 须 遵守宪 法 ，一切违 反宪 法 的行 为 ，都
另 外 还 有 一 种 观 点 认 为 ， “ 法 不 何 提 供 基 础 的 ，则 又 众 说 纷 纭 。 大 致 有 必 须 予 以 追 究 。 行 政 机 关 自然 也 不 可 例 宪 能 成 为我 国行 政 程 序 法 的 渊 源 。 也 就 是 如下 几 种 观
点 ： （ ）单 一 条 文 说 。这 义 外 。 ” １ 说 ，宪 法 中 的 规 定 并 没 有 对 行 政 机 关 的 分 为 三 种 。其 一 ， 可 称 之 为 “ 听 人 民 倾
人权 条款 要求 行政 机关 保 障行政 相
法 定程序 的要求 。该 观点认 为从 宪法 中 意见 说 ” （ ２ 条 说 ） 第 ７ ，认 为 宪 法 第 ２ 条 对 人 的人 格 尊 严 ，要 在 行 政 程 序 中 确 立 ７ 寻找行 政程序 法 的宪法 基础 （ 如第２ 、 第 ２ 为行 政 程 序 法 上 建 立 听 证 程 序 奠 定 相 对 人 的 主 体 地 位 ，而 不 能 再 像 从 前 一 条 款 第２ 条 、第３ 条等 ）有 一定 意 义 ，但 由 了 宪 法 基 础 ；其 二 ，可 称 之 为 “ 民 参 样 把 公 民 只 视 为 行 政 的 客 体 ，只 是 行 政 ７ ８ 公
于 这 些 规 定 ： （ ）过 于 抽 象 、 不 是 对 行 与 说 ” （ ２ 说 ） １ 第 条 ，认 为 宪 法 第 ２ 第 ３ 的被管 理者 、命令 的服 从者 。行政 程序 条
政程序法 的直接 表述 ； （ ）以人 民整体 款的规定是制定行政 程序法 的宪法 依据 。 的 设 计 必 须 要 将 相 对 人 作 为一 个 独 立 的 ２
作 为 规 范 对 象 ， 带 有 很 强 的 政 治 色 彩 ， 因 为 行 政 程 序 法 所 规 定 的 程 序 ， 最 主 要 人 格 主 体 来 考 虑 ，要 让 相 对 人 能 在 程 序 是 对 国 家 机 关 工 作 方 法 的 一 种 规 定 ， 而 的 是公 民 参 与 决 策 。 其 三 ，可 称 之 为 中 发 挥 主 动 性 、 积 极 性 ，有 机 会 实 现 自
不 是对公 民个 体权 利 的直接保 护 ； （ ） “ 治 原 则 说 ” （ ５ 说 ） ３ 法 第 条 ，认 为 宪 法 第 我 的 价 值 。 行 政 主 体 必 须 充 分 尊 重 和 保 宪 法 在 我 国 不 能 作 为 法 院 判 案 的 直 接 依 ５ 提 出依 法治 国 ，建 设 社 会 主 义 法 治 国 障行 政 相 对 人 的 基 本 权 （ 条 下转 第 ３ ９页）
・
４ ・ ２
维普资讯 http://www.cqvip.com
了 ，而贪官 的罪名 中却少有 “ 复陷害 ”罪 。因此 ，我国现行 打着 “ 报 合法”的旗号 ，强行将举报人撤职 、不 使用 挂起来 、调
刑法规定对打击报复举报人 的惩 罚条款过于原则化 、可操作性 离甚 至打人监牢。如此 ，谁还敢轻易署实 名举 报呢？可见 ，实
差 、适用 范 围 较 窄 的 问题 也 应 引起 重 视 。
名举报在 当前现实中 尚存在操作性不强 的问题 。政法机关特别
５基 层 院 经 费 严 重 不 足 ，缺 少 举 报 工 作 经 济 投 入 。 经 费 得 是 检 察 机 关 要 加 强 自身 建 设 ，切 实 解 决 办 案 过 程 中 有 意 、无 意 ．
不 到保 障
，也使举报奖励 机制名存实亡 。各地财 政普遍没有建 泄 露举报 人 的问题 ，通过 “ 打击 ”和 “ 保护 ”两个 方面 的行
立举 报 奖 励基 金 ，现行 举 报 奖 励 制 度 只 有 规 定 ，没 有 具 体 奖 励 为，提高公信力。
标准，不仅挫伤群众举报 的热情 ，同时也使奖励举报 工作难 以
正 常 开展 。
５加强举 了宣传工作力度 ，创建 “ ． 举报光荣”的社会氛围。 目前 我们缺少保护举报人的社会氛 围 ，缺乏一种 “ 反腐败也是 为了维护公 民自身权益 ”的现代观念 。举报控告者 、上访投诉
三、举报工作 的改进对策
举报工作是一项系统工 程 ，要靠各级检察机 关的共 同努力 人 遭 到 “ ”们 “ 官 白眼” 的现象还 较 普遍 ，即使 在普 遍百 姓 及党政各 部门配合 和广 大人民群众 的大力支 持才能取得 良好 的 中 ，他们在很多情况下也得不到真 正的理解与 同情 。在 一个单
效果 。 要扭 转 举 报 工 作 滞 后 的 局 面 ，笔 者认 为应 采 取 以下 具 体 位里 ，因举报 ，贪官 落马了，而举报 者在这个单位里 的 日子恐 ．
措施 ：
怕 也 好过不 了 ，谁 还敢使用 或接 近他 呢？ 路见不 平 、拔刀相
１ 议 设 立 独 立 于 控 告 申诉 部 门 的举 报 中 心 ，并 成 立 在 检 助、临危不惧 、舍 身救人是英雄 ，在现实社会 中也是被普遍认 ． 建 舍 皇 察 长 领 导 下 的 由控 申 、 反 贪 、法 纪 三 个 部 门 负 责 人 组 成 的 “ 举 同 的 ，而 那 些 “ 得 一 身 剐 ，敢 把 ‘ 帝 ’拉 下 马 ” 的 举 报
报线索管理领导小组” ，专门负责举报 线索 的审批和协 调分工 、 人 ，又有多少人会认 为他们是英雄 呢？不但不多 ，而且还会被 督查催办工作 ，使举报 线索的管理有组 织保 障 ，做到件件有登
一
些 人称之为 “ 刁民”和 “ 脑子有病 ”云云 。这难 道不令人 悲
记 、分 流 有 去 向 、查 处 有 结 果 ，以 防 止 压 案 不 报 、 有 案 不 查 、 哀吗？只有把保 护举报人上升 到与反 腐败工作 同等 重要的位置
打击不力情况的发生 ，建立举报 、宣传 、查处 、反馈一条龙服 时 ，才能调动人 民群众的举 报热情 ，使广大人 民群 众投身到反 务 ，形成专职检察举报队伍 ，专事举报工作。
２ 大 检 察 举 报 工 作 资 金 投 入 ， 以 法 律 明 令 财 政 部 门建 立 ． 加 腐败 的大 潮 中来 。 ６修 改 现行 刑 法 。我 国 目前 并 不 缺 乏 法 律 层 面 上 对 举 报 人 ．
举 报 专 项 奖 励 基 金 ，保 证 随 用 随 有 ，激 发 人 民 群 众 的举 报 热 的保护制度 ，但还
没有真正意义上 的 、操作性很强 的具体措 施
情 ，体现党和政府反腐倡廉 、保护公 民合法权益 的决心 。
来保障公民行使这个权利。一方面我们 不乏 “ 保护” 的法律制度 ，
３组 织举 报工作 的专项 调研 ，主要 探讨宣传 内容 、形式 、 另 一 方 面 举 报 人 不 仅 得 不 到 有效 的 保 护 ， 反 而 经 常 会 出 现 被 举 ． 机制 、举报人心理等方面 的问题 ，使举 报工作深入人 心 ，切 实 报人 利用 手中“ 强权 ” 致使举报人 遭受 打击的怪事 ， 如南京 公开 改变举报 工作滞后 于其他检察工作 的局面 。 取匿名举报 ，究其原因除 了对政府 、纪 检部 门乃至政法机关产 举报第一人兰贵来就经历 了颇为波折 的命 运 ：举报英雄——下 因此 ， 修改现行刑法对打击报复举 报人的惩罚条款规定 ， 解 ４力 强检察机关 自身 建设 ，提 高公信力 。群 众之所 以多采 岗失 业— — 再 就 业 （ 省 、市 有 关 领 导 的 帮 助 下 ） ．日 在 —— 再 失 业
… …
生不信任 外 ，还 有一个 原 因就是 一些 腐败分 子本 身就 身居 高 决 条 款 过 于 原 则 、 操 作 性 差 、 用 范 围 较 窄 的 问题 刻 不 容 缓 。 可 适
位 ，权重如 山，消息灵通 ，手 眼通 天 ，群众 的检举信 一旦回流 通过打击报复举报人行为 ， 保障举报人合法权益。
到他们 手 中，等 于最终害 了 自己。许 多事例 正说明 了这 一点 。
不断 “ 级” 升 ，甚 至 雇 凶 杀 人 。还 有 一 些 被 举 报 人 利 用 职 权 ，
７建议 国家立法机关制定举报 法 ，使 国家举报制度法律化 、 ．
近年来 ，在一些地方打击报复举报 人的案件呈上升趋 势 ，手段 制度化 、规范化 。
（ 作者单位：岐山县 人民检察院）
（ 责任编辑 ：贾怀 良）
（ 上接 第 ４ ２页 ） 。 作 为 人 格 载 体 的 个 律 程 序 ，而 且 后 一 条 文 还 明 确 使 用 了 内 容 与 宪 法 理 念 与 制 度 的 实 现 有 直 接 的 利
人 ，在程序 中必 须受 到最大 限度 的尊重 。 “ 照法 律规定的程序 ”的字样。我国宪 关联 ，这 些 法 律 即是 宪法 理 论 上所 谓 依 不能体现 出保 障人格尊 严 的行政 程序 法 法 中 的 上 述 两 条 规 定 ，显 示 出 它 重 视 程 ‘ 宪法 ’的法律 。 准 ”随着 法治 建设 的深 是不具有正 当性合宪性 的。 序对 人权 的保 障。笔者 以 为这种对 程序 入 ，人们 的权 利 意识 、民主参 与意识 Ｅ ｌ
其 次 ， 在 一 定 程 度 上 ， 我 国 宪 法 是 的要求 ，也应该 准用 于行 政程序 。宪法 益 增 强 ，对 行 政 权 运 作
的 要 求 也 越 来 越
重视程 序的 ，重 视程 序对 人权保 障 的作 重 视程序 对人权 保障 的作 用 ，相应 地就 高 。行 政程序 法 的制定 必将 成为一种 时 用 。宪 法第３ 条 第２ 规定 ， “ 何 公 要求 行政 主体在 行使行 政权 的时候 ，要 代需 要和 必 然 。然 而 ，值 得 注意 的是 ， ７ 款 任
民 ，非 经 人 民检 察 院批 准 或 者 决 定 或 者 遵 守 行 政 程 序 。 行 政 程 序 是 否 能 达 到 宪 我 国 的 宪 法 实 践 尚 不 够 充 分 和 深 入 ，违 人 民法 院 决 定 ，并 由 公 安 机 关 执 行 ， 不 法 对 人 权 保 障 的 要 求 ，很 大 程 度 上 取 决 宪 审查 制 度 尚未 运 作 起 来 ，人 权 也 还 没
受逮捕。 ”第４ 条 规定 ， “ 因国家安 全 于行 政程 序法 当中 的行政 程序 和行政 实 有 得到 充分 的保 障 。这些都 给行 政程序 ｏ 除
或 者 追 查 刑 事 犯 罪 的 需 要 ， 由公 安 机 关 体 制 度 是 否 具 有 正 当性 。符 合 这 些 要 求 ， 法 的 制 定 （ 括 目标 模 式 的 选 择 、 原 则 包
或者检 察机关 依照 法律 规定 的程序对 通 行 政 程 序 法 才 是 正 当 的 行 政 程 序法 。
和 制 度 的架 构 等 ）带 来 一 定 的 困 难 。 要
信进行 检查外 ，任 何组 织或者 个人不 得
综 合 以 上 ，行 政 程 序 法 与 宪 法 之 间 成 功 制 定 我 国 的 行 政 程 序 法 ，任 重 而 道
以任何 理 由侵 犯公 民的通信 自由和通 信 关 系 是 相 当密 切 的 ， 正 如 台 湾 学 者 叶 俊 远 。
秘 密 。 这 两 个 条 文 的规 定 主要 是 针 对 刑 荣 所 说 ， “ 政 程 序 法 … … 乃 准 宪 法 的 ” 行
（ 者单位 ：西北政法学院） 作 （ 责任编辑 ：刘池阳）
・
事程序而 言的 ，所体现 的是 刑事 正当法 法律 。 “ 样 是 法 律 ，某 些 法 律 的 规 定 ” 同
３ ９・
维普资讯 http://www.cqvip.com
谈行政程序法的正当 法律程序和立法基础
口 周 立
国 制 定 行 政 程 序 法 已 经 提 上 议 事 对 立 法 和 政 策 的 正 当性 审 查 ；程 序 性 正 的 重 要 途 径 ； 正 当 法 律 程 序 对 于 权 利 又 日程 进 入 立 法 程 序 。 据 我 所 知 ， 当程 序 的核心则 在于对 政府权 力 的行 使 是 一 种 有 效 的重 要 的 补 救 手 段 。
曾公 开 征求 意 见 的有 ，姜 明安 主 持 的 施加 最基 本的程 序性 要求 ，即政府权 力
正 当 法 律 程 序 是 限 制 权 力 的必 要 措
《 中华人 民共 和国行 政程 序法 ） （ 拟 的行使过 程必须 满足某 种 最低限度 的公 施 。正 当法律 程序 本身是 一些形 式上 的 （ 试 稿 ） 和皮纯 协主持 的 《 中华人 民共 和 平 ，保 证 政 府 施 加 管 制 或 惩 罚 的 过 程 的 规 定 ， 或 者 说 是 形 式 上 的 民 主 ，但 民 主 》 （ 国行政程 序法 ） （ 议 稿 ） 以及 王 万 公 正 性 。 本 文 所 涉 及 的 是 行 政 法 学 所 讨 政 治 过 程 中 的 正 当 法 律 程 序 规 定 对 权 力 建 》 华 、应 松年主持的 《 中华人 民共 和国行 论 的 正 当 法 律 程 序 ， 是 指 程 序 上 的 正 当 制 约机制 的 实现 ，是不 可缺少 的必要 环 ＜ 政程序法） （ 拟稿 ）专家建 议稿》 试 。在 法 律 程 序 。 但 程 序 性 正 当 程 序 最 初 只 是 节 。 民 主 政 治 作 为 一 种 权 力 制 约 机 制 ， 此 ，我 不想将三 者进 行 比较 ，只是从 王 应 用于刑 事审判 之 中而 已 ，它要求 给予 它的作 用首 先体现 在权 力主体 在其授权 万华 、应松 年主持的 《 中华人 民共 和 国 被告 以辩 护 的机 会 。后来 人们越来 越认 的 过 程 中 ， 能 不 能 保 证 权 力 主 体 对 被 授 （ 行 政 程序 法 ） （ 拟 稿 ）专 家建 议 稿》 识 到 政 府 行 为 对 个 人 的 不 利 影 响 ，经 法 予 者 权 力 的 制 约 ， 这 其 中 一 个 关 键 的 环 试 （ 以下简称试拟稿 ）的第一条说起 ，仅就 院判例 的发展 程序 性正 当程序 的适用 节 ，是 看 在 授 权 的 过 程 中 ， 能 不 能 严 格 该 条 的正 当法律 程序 和立 法基 础发 表 自 范 围 才 逐 渐 扩 大 。无 论 一 项 利 益 是 权 利 遵循正 当法 律程序 。如 在现 代 民主政 治
己的 几 点想 法 。
一
还 是 特 权 ， 当 它 遭 到 有 意 拒 绝 时 ，必 须 中 ，选举 本 身 是一 种 民 主 的授权 形 式 ，
、
关 于试拟稿 第 一条 的正 当法 律 实 施 程 序 性 的正 当程 序 ，行 政 机 关 在 行 由选 举 产
生 的 权 力 机 构 的 授 权 过 程 ，也
使权 力剥夺公 民的生命 、 自由和财产 时 ， 必须遵 守严 格 的民主正 当法 律程序 。所
程序
试 拟 稿 第 一 条 “ 保 证 行 政 权 力 的 必 须 听 取 当 事 人 的意 见 ，当 事 人 具 有 要 以 ，授 权 的 正 当法 律 程 序 ，也 是 一 种 民 为
行 使遵循 正 当 的法律 程 序 ，保 障 公 民 、 求听证 的权利 。可见 ，正 当法律 程序也 主 的权 力 制 约 机制 。 法人 或者其他 组织 的合法 权益 ，提 高行 并非 从一 开 始就 是 对行 政 机关 的拘 束 ， 政效率 ，根据宪法 ，制定 本法。 ”试 拟稿 而是 应 现 实需 要 而 衍 生 出 今 天 的功 能 。 使用 了 “ 当法律 程序 ”的术语 ，这在 正 有必要先了解正 当法律程序的来龙去脉。
我 国 的 法 律 文 本 中也 是 第 一 次 ，所 以 很 实质 以及 功能 。
二 、关 于试拟稿 的立法基础
试 拟 稿 第 一 条 “ 保 证 行 政 权 力 的 为
然 后 ，谈 谈 正 当 法 律 程 序 的 概 念 、 行 遵 循 正 当 的 法 律 程 序 ， 保 障 公 民 、
法 人或 者其 他组织 的合 法权 益 ，提 高行
正 当 法 律 程 序 作 为 人 们 进 行 法 律 行 政效率 ，根据宪法 ，制定本法 。 ”中提到
该 条 的 “ 当 法 律 程 序 ” 让 人 联 想 为必须 服从 的法律基 本 原则 ，是 近现 代 的 “ 据 宪 法 ，制 定 本 法 ” 其 实 就 是 行 正 根 到 美 国 １９ 年宪 法 第 ５ 正 案 中规 定 ： 宪 法 和 宪 政 所 确 定 的 民 主 、法 治 和 人 权 政 程 序法 的 立法 基 础 。 ７１ 修
“
… …
非经正 当法 律程序 ，不得 剥夺 任何 等原则 和理 念在人们 进 行法律行 为领域
制 定行政程序法需 要以宪法为基础 ，
人 （ ）生命 、 自由或 财产 ……” 法律 的具体体现和运用 。正 当法律程序原则 ， 其 中最 重 要 的 一 个 原 因 就 在 于 ，宪 法 为 的
的 正 当 程 序 更 为 准 确 地 说 应 当 是 “ 律 实 质 上 就 是 对 于 进 行 某 种 事 情 在 空 问 、 行 政 程 序 法 的制 定 提 供 了 正 当性 的 基础 。 法 的正 当 过 程 ” ，规 定 于 美 国 宪 法 第 ５ 正 时 间 上 的 规 则 性 的 正 当 要 求 ，以 保 证 修 笋 当程 序 条 款 在 司 法 审 查 中 得 到 广 泛 地 运 法性 。
一
部法 律如 果 能在 宪 法 当 中找 到基 础 ， 同 ，这 样 法 律 的 制 定 和 实 施 才 有 可 能 获
案 ， 并 通 过 第 ｌ 修 正 案 适 用 于 各 州 。 正 情进行 的有 序性 、规范 性 、稳定 性和 合 得 到 宪 法 的 支 持 ，必 然 能 获
得 广 泛 的认 ４
用 。根据适用 的对 象 的不同 ，可 以将 其
正 当 法 律 程 序 是 权 利 实 现 的 手 段 ， 得 可靠 的保 障 。行政 程序 法的 出台对整
分 为 实 体 性 正 当程 序 与 程 序 性 正 当 程 序 正 当法 律程 序保 证权利 平等 。正 当法 律 个 行政法 制会有 一个 很大 的触动 ，为防 实 体性 正 当过 程 指 当 政 府 剥 夺 公 民 的 生 程 序 是 权 利 义 务 实 现 的 合 法 方 式 或 必 要 止 行政 机关 的 抵 触 和 行 政 相 对 人 的 不满 ，
命 、自由或 财产时 ，必 须提供 充分 的理 条件 ；正 当法律 程序能 促使权 利被 实际 行政程序法需要寻求宪法的支持 。
由以 证 明 其 行 为 的 必 要 性 和正 当性 。 也 享 受 ，义 务 得 到 切 实 履 行 ； 正 当 法 律 程 行 政 程 序 法 的 另 一 功 能 是 提 高 行 政
就是 ，实 体性正 当过程 要求政 府必 须 为 序通 过对权 利 的约束 和控制 来保 障和实 效 率 。而要 提高 行政效 率 ，其具体 途径
其 行 为 提 供 正 当 化 的 理 由 ，主 要 适 用 于 现 人 权 ；正 当法 律 程 序 是 纠 纷 得 以 解 决 多 种 多 样 ，包 括 实 施 所 谓 的 职 权 调 查 主
・
４ １・
维普资讯 http://www.cqvip.com
义 ，规范行 政相对 人 的行为 等 。行 政相 据 ，没有 对行政 机关 发挥 实际 的约束 作 家 ，行 政程 序法是 实现 该 目标 的重 要 手
对人要受到何种 约束 ，什么程度 的约束 ， 用 。 宪 法为此提 供 了标 准 。行政 程序法 的根
段 。 （ ）两个条文说 。该 说认 为 ，宪 法 ２
上 述 观 点 基 本 上 都 是 从 宪 法 文 本 上 第２ 条第 ３ 款是在行 政程 序法 中设 立参 与
本 目的在于保 障行 政相对人 的合法权益 。 来 分析 的行 政 程 序 法 的宪 法基 础 问 题 。 原 则 的宪 法 依 据 ，第 ２ 条 第 ２ 是 建 立 听 ７ 款 行政 相对人 的哪 些重要 的基 本 的合 法权 虽然 支持 者不 多 ，但 它们 的存在 使人 不 证 制 度 的 宪 法 依 据 ，而 听 证 又 是 整 个 行 益必 须得 到保 障 ，保 障到什 么程度 ，作 得不 对我 国宪法 能否 充 当制定行 政程 序 政程 序 的核 心 内容 。 （ ）五个 条文 说 。 ３ 为人 权保 障书 的宪法 也对行 政程序 法提 法 的 基 础 问 题 进 行 深 刻 的 思 考 。 我 以 为 认 为宪法第２ 条第３ 款是 对行政 程 序 法 中
出了明确 的要求 。 只有达 到宪法所 提 出 对 上 述 观 点 要 从 两 个 大 的 方 面 分 析 ：
民主原则 的确定 ，第５ 条是对行政程 序法
的要求 ，行政程 序法
的制定 才有其 合宪
性 正 当性 的基 础 。
７ 款 第 一 ，需 要 分 析 形 式 与 实 质 之 间 的 中依 法 行 政 原 则 的 确 定 ，第 ２ 条 第 １ 是 界 限 。 诚 然 ， 我 国 宪 法 当 中 没 有 出 现 对 效率原 则 的确定 ，第 二 章包含 行政 程
然 而 ，也有学 者对行 政 程序法 提 出 “ 当 法 律 程 序 ” “ 正 、 自然 正 义 ” 之 类 的 序 法 中尊 重公 民权利 的原 则 ，同时 宪法 疑 问 ：在 目前 ，探讨 制定 中国行政 程序 字 眼 ，但 是认 为我 国宪 法没有 提供 相应 第２ 条第２ 、第４ 条 为行政程序 法的两 ７ 款 １ 法 的宪法基 础 ，似乎 必要 性不 大 ，美 国 的宪 法原 则 和精 神 ， “ 当法律 程 序 ” 大 基 本 制 度 （ 正 即事 前 的公 听 和 听 讯 制 度 、 宪法修正案第５ 、第 １ 条 为Ａ Ａ的制定 非 修 宪 而 不 可 得 的 观 点 ，笔 者 以 为 还 是 事 后 的申诉 和赔偿 程序 ）提供 了实 质 内 条 ４ Ｐ 提供 了明确而 有力 的宪 法依据 ，反观 我 欠 妥 当 的 ，形 式 主 义 的 做 法 是 不 可 取 的 。 容 和基 本 准 则 。 国宪 法却 没 有 明确 提 出正 当法 律 程序 ， 学 界 应 当 进 行 深 入 思 考 ，探 讨 “ 当 法 正
依 据 和基 础 呢 ？ 行 政程 序 法 的 立 法 基 础 ，见 仁 见 智 ，
我们 的宪法能 否作 为制定 行政程 序法 的 律 程序 ”的实 质 内容 。我 国宪法 可能 有 对 此进行 探讨 ，其 意义就 在 于成 功地 制 这样那 样的缺 陷 ，但这 并不 影响 我们 认 定 行政 程序法 。我 以为 ，我 国宪 法是 能 有 部分 学者一 方 面认 为宪法 应该 成 识 我 国 宪 法 中 所 体 现 出 来 的 基 本 原 则 和 够 成 为 制定行 政 程 序 法 的立 法 基 础 的 ，
为 行 政 程 序 法 的 基 础 ， 另 一 方 面 又 认 为 基本 精 神 。我们 应 该 认 同作 为 根 本法 、 而 且 制 定 行 政 程 序 法 也 不 能 没 有 宪 法 作
我国 的宪法文本 难 以成 为行政 程序法 的 人权保 障书 的宪 法价值 。我 国宪 法并 不 为基础。但寻找行政程 序法 的立法基 础 ，
基 础 。 从 一 些 著 述 中 可 以 看 出 持 该 论 点 缺乏正 当法 律程 序 的实质要 求 ，我们 缺 既不 能脱离我 国宪 法 的条 文 ，但 又不 能 的 大 致 有 ：杨 海 坤 和 黄 学 贤 王 学 辉 、 杨 少 的 是 在 我们 的宪 法 当 中去 寻找 的现 实 。 拘 泥 于 宪 法 条 文 。 我 国 宪 法 为 制 定 行 政
寅 ，以及皮纯 协 主编 的 《 行政 程序法 比
第二 ，需要 分析 应然 与 实然 之 间的 程 序 法 提 供 的基
础 ，不 仅 有 宪 法 文 本
包 较研究》等 。其 主要 理由有 ： （ ）我 国 界 限。确实 ，我 国 的宪法某 些条 文 比较 （ 括 原 则 和 规 范 ）上 的基 础 ，还 有 宪 法 １
宪法 中既没有 出现 “ 当法律 程序 ”或 抽 象 ，政 治 色 彩 也 比 较 浓 厚 。原 则 、抽 价值 上的基础 ，以及宪 法 实践所 形成 的 正
“ 然 正 义 ” 之 类 的 提 法 ，也 没 有 反 映 象 、 政 治 性 ，这 是 宪 法 本 身 的特 征 ，不 社 会 基 础 。 三 者 的 结 合 才 是 一 个 比较 完 自 “ 当法 律 程 序 ” 和 “ 正 自然 正 义 ” 基 本 要 能简单地说就 是我国宪法 的缺陷。其实 ， 整 的 宪 法 基 础 。 求 的宪 法 精 神 ； （ ）宪 法 第 ２ 第 ３ 规 这些 正好 为宪法 解释 、为使宪法 与 时俱 ２ 条 款 首 先 ，我 国 宪 法 是 尊 重 人 权 的 ，尊
定 非常抽象 ，所关 注 的只是 一种 目标或 进 顺 应 时 代 发 展 创 造 了 较 大 的 空 间 。 是 重人 格尊严 ，这是 宪 法价 值为 制定 我 国
目 的 正 义 ； （ ） 宪 法 第 ２ 条 第 １ 规 定 宪法本身 就不 能充当行政 程序法 的基础 ， 行政程序法提供 的最 高价值准则。 ３ ７ 款
的主要是关于行政机关 的内部工作程 序 ； 还 是 宪 法 在 现 实 中 由 于 某 种 原 因 未 能 发
挥 强有 力 的促进 和 指导 作 用 。 概言 之 ， 题 。
宪 法 第 ３ 条 第 ３ 规 定 ， “ 家 尊 重 ３ 款 国
（ ） 宪 法 规 定 不 明 确 、 不 直 接 ，不 能 发 挥 它 的 应 有 作 用 ， 这 是 必 须 要 分 清 的 问 和保 障人权 ” ４ 。这一 款是前几部宪 法所没
有 的 。从 历史 的角度 来看 ，人 权条款 是
现代行 政程序 法得 以产 生 的宪 法性 原则
当然 ，多数学 者 还是认 为我 国宪法 为 限制 国家权力 而写 的 ，从宪 法规 范来
在我 国还未 真正建 立起 来 。我 国宪法 中 为行 政程 序法 的制 定提 供 了基础 。如应 看 也是 如此 。宪法 第５ 第４ 、宪法 序 条 款 某些条 款可 以成为 宪法性 基础 ，但 比较 松 年 、 江 必 新 和 周 卫 平 、傅 华 宗 等 、杨 言 第 ｌ段 均 明确要求 一切 国家 机关 都必 ３
间接 ，且 过 于牵 强 。
建顺 、章剑生 、姜 明安 等 。至于 宪法 如 须 遵守宪 法 ，一切违 反宪 法 的行 为 ，都
另 外 还 有 一 种 观 点 认 为 ， “ 法 不 何 提 供 基 础 的 ，则 又 众 说 纷 纭 。 大 致 有 必 须 予 以 追 究 。 行 政 机 关 自然 也 不 可 例 宪 能 成 为我 国行 政 程 序 法 的 渊 源 。 也 就 是 如下 几 种 观
点 ： （ ）单 一 条 文 说 。这 义 外 。 ” １ 说 ，宪 法 中 的 规 定 并 没 有 对 行 政 机 关 的 分 为 三 种 。其 一 ， 可 称 之 为 “ 听 人 民 倾
人权 条款 要求 行政 机关 保 障行政 相
法 定程序 的要求 。该 观点认 为从 宪法 中 意见 说 ” （ ２ 条 说 ） 第 ７ ，认 为 宪 法 第 ２ 条 对 人 的人 格 尊 严 ，要 在 行 政 程 序 中 确 立 ７ 寻找行 政程序 法 的宪法 基础 （ 如第２ 、 第 ２ 为行 政 程 序 法 上 建 立 听 证 程 序 奠 定 相 对 人 的 主 体 地 位 ，而 不 能 再 像 从 前 一 条 款 第２ 条 、第３ 条等 ）有 一定 意 义 ，但 由 了 宪 法 基 础 ；其 二 ，可 称 之 为 “ 民 参 样 把 公 民 只 视 为 行 政 的 客 体 ，只 是 行 政 ７ ８ 公
于 这 些 规 定 ： （ ）过 于 抽 象 、 不 是 对 行 与 说 ” （ ２ 说 ） １ 第 条 ，认 为 宪 法 第 ２ 第 ３ 的被管 理者 、命令 的服 从者 。行政 程序 条
政程序法 的直接 表述 ； （ ）以人 民整体 款的规定是制定行政 程序法 的宪法 依据 。 的 设 计 必 须 要 将 相 对 人 作 为一 个 独 立 的 ２
作 为 规 范 对 象 ， 带 有 很 强 的 政 治 色 彩 ， 因 为 行 政 程 序 法 所 规 定 的 程 序 ， 最 主 要 人 格 主 体 来 考 虑 ，要 让 相 对 人 能 在 程 序 是 对 国 家 机 关 工 作 方 法 的 一 种 规 定 ， 而 的 是公 民 参 与 决 策 。 其 三 ，可 称 之 为 中 发 挥 主 动 性 、 积 极 性 ，有 机 会 实 现 自
不 是对公 民个 体权 利 的直接保 护 ； （ ） “ 治 原 则 说 ” （ ５ 说 ） ３ 法 第 条 ，认 为 宪 法 第 我 的 价 值 。 行 政 主 体 必 须 充 分 尊 重 和 保 宪 法 在 我 国 不 能 作 为 法 院 判 案 的 直 接 依 ５ 提 出依 法治 国 ，建 设 社 会 主 义 法 治 国 障行 政 相 对 人 的 基 本 权 （ 条 下转 第 ３ ９页）
・
４ ・ ２
维普资讯 http://www.cqvip.com
了 ，而贪官 的罪名 中却少有 “ 复陷害 ”罪 。因此 ，我国现行 打着 “ 报 合法”的旗号 ，强行将举报人撤职 、不 使用 挂起来 、调
刑法规定对打击报复举报人 的惩 罚条款过于原则化 、可操作性 离甚 至打人监牢。如此 ，谁还敢轻易署实 名举 报呢？可见 ，实
差 、适用 范 围 较 窄 的 问题 也 应 引起 重 视 。
名举报在 当前现实中 尚存在操作性不强 的问题 。政法机关特别
５基 层 院 经 费 严 重 不 足 ，缺 少 举 报 工 作 经 济 投 入 。 经 费 得 是 检 察 机 关 要 加 强 自身 建 设 ，切 实 解 决 办 案 过 程 中 有 意 、无 意 ．
不 到保 障
，也使举报奖励 机制名存实亡 。各地财 政普遍没有建 泄 露举报 人 的问题 ，通过 “ 打击 ”和 “ 保护 ”两个 方面 的行
立举 报 奖 励基 金 ，现行 举 报 奖 励 制 度 只 有 规 定 ，没 有 具 体 奖 励 为，提高公信力。
标准，不仅挫伤群众举报 的热情 ，同时也使奖励举报 工作难 以
正 常 开展 。
５加强举 了宣传工作力度 ，创建 “ ． 举报光荣”的社会氛围。 目前 我们缺少保护举报人的社会氛 围 ，缺乏一种 “ 反腐败也是 为了维护公 民自身权益 ”的现代观念 。举报控告者 、上访投诉
三、举报工作 的改进对策
举报工作是一项系统工 程 ，要靠各级检察机 关的共 同努力 人 遭 到 “ ”们 “ 官 白眼” 的现象还 较 普遍 ，即使 在普 遍百 姓 及党政各 部门配合 和广 大人民群众 的大力支 持才能取得 良好 的 中 ，他们在很多情况下也得不到真 正的理解与 同情 。在 一个单
效果 。 要扭 转 举 报 工 作 滞 后 的 局 面 ，笔 者认 为应 采 取 以下 具 体 位里 ，因举报 ，贪官 落马了，而举报 者在这个单位里 的 日子恐 ．
措施 ：
怕 也 好过不 了 ，谁 还敢使用 或接 近他 呢？ 路见不 平 、拔刀相
１ 议 设 立 独 立 于 控 告 申诉 部 门 的举 报 中 心 ，并 成 立 在 检 助、临危不惧 、舍 身救人是英雄 ，在现实社会 中也是被普遍认 ． 建 舍 皇 察 长 领 导 下 的 由控 申 、 反 贪 、法 纪 三 个 部 门 负 责 人 组 成 的 “ 举 同 的 ，而 那 些 “ 得 一 身 剐 ，敢 把 ‘ 帝 ’拉 下 马 ” 的 举 报
报线索管理领导小组” ，专门负责举报 线索 的审批和协 调分工 、 人 ，又有多少人会认 为他们是英雄 呢？不但不多 ，而且还会被 督查催办工作 ，使举报 线索的管理有组 织保 障 ，做到件件有登
一
些 人称之为 “ 刁民”和 “ 脑子有病 ”云云 。这难 道不令人 悲
记 、分 流 有 去 向 、查 处 有 结 果 ，以 防 止 压 案 不 报 、 有 案 不 查 、 哀吗？只有把保 护举报人上升 到与反 腐败工作 同等 重要的位置
打击不力情况的发生 ，建立举报 、宣传 、查处 、反馈一条龙服 时 ，才能调动人 民群众的举 报热情 ，使广大人 民群 众投身到反 务 ，形成专职检察举报队伍 ，专事举报工作。
２ 大 检 察 举 报 工 作 资 金 投 入 ， 以 法 律 明 令 财 政 部 门建 立 ． 加 腐败 的大 潮 中来 。 ６修 改 现行 刑 法 。我 国 目前 并 不 缺 乏 法 律 层 面 上 对 举 报 人 ．
举 报 专 项 奖 励 基 金 ，保 证 随 用 随 有 ，激 发 人 民 群 众 的举 报 热 的保护制度 ，但还
没有真正意义上 的 、操作性很强 的具体措 施
情 ，体现党和政府反腐倡廉 、保护公 民合法权益 的决心 。
来保障公民行使这个权利。一方面我们 不乏 “ 保护” 的法律制度 ，
３组 织举 报工作 的专项 调研 ，主要 探讨宣传 内容 、形式 、 另 一 方 面 举 报 人 不 仅 得 不 到 有效 的 保 护 ， 反 而 经 常 会 出 现 被 举 ． 机制 、举报人心理等方面 的问题 ，使举 报工作深入人 心 ，切 实 报人 利用 手中“ 强权 ” 致使举报人 遭受 打击的怪事 ， 如南京 公开 改变举报 工作滞后 于其他检察工作 的局面 。 取匿名举报 ，究其原因除 了对政府 、纪 检部 门乃至政法机关产 举报第一人兰贵来就经历 了颇为波折 的命 运 ：举报英雄——下 因此 ， 修改现行刑法对打击报复举 报人的惩罚条款规定 ， 解 ４力 强检察机关 自身 建设 ，提 高公信力 。群 众之所 以多采 岗失 业— — 再 就 业 （ 省 、市 有 关 领 导 的 帮 助 下 ） ．日 在 —— 再 失 业
… …
生不信任 外 ，还 有一个 原 因就是 一些 腐败分 子本 身就 身居 高 决 条 款 过 于 原 则 、 操 作 性 差 、 用 范 围 较 窄 的 问题 刻 不 容 缓 。 可 适
位 ，权重如 山，消息灵通 ，手 眼通 天 ，群众 的检举信 一旦回流 通过打击报复举报人行为 ， 保障举报人合法权益。
到他们 手 中，等 于最终害 了 自己。许 多事例 正说明 了这 一点 。
不断 “ 级” 升 ，甚 至 雇 凶 杀 人 。还 有 一 些 被 举 报 人 利 用 职 权 ，
７建议 国家立法机关制定举报 法 ，使 国家举报制度法律化 、 ．
近年来 ，在一些地方打击报复举报 人的案件呈上升趋 势 ，手段 制度化 、规范化 。
（ 作者单位：岐山县 人民检察院）
（ 责任编辑 ：贾怀 良）
（ 上接 第 ４ ２页 ） 。 作 为 人 格 载 体 的 个 律 程 序 ，而 且 后 一 条 文 还 明 确 使 用 了 内 容 与 宪 法 理 念 与 制 度 的 实 现 有 直 接 的 利
人 ，在程序 中必 须受 到最大 限度 的尊重 。 “ 照法 律规定的程序 ”的字样。我国宪 关联 ，这 些 法 律 即是 宪法 理 论 上所 谓 依 不能体现 出保 障人格尊 严 的行政 程序 法 法 中 的 上 述 两 条 规 定 ，显 示 出 它 重 视 程 ‘ 宪法 ’的法律 。 准 ”随着 法治 建设 的深 是不具有正 当性合宪性 的。 序对 人权 的保 障。笔者 以 为这种对 程序 入 ，人们 的权 利 意识 、民主参 与意识 Ｅ ｌ
其 次 ， 在 一 定 程 度 上 ， 我 国 宪 法 是 的要求 ，也应该 准用 于行 政程序 。宪法 益 增 强 ，对 行 政 权 运 作
的 要 求 也 越 来 越
重视程 序的 ，重 视程 序对 人权保 障 的作 重 视程序 对人权 保障 的作 用 ，相应 地就 高 。行 政程序 法 的制定 必将 成为一种 时 用 。宪 法第３ 条 第２ 规定 ， “ 何 公 要求 行政 主体在 行使行 政权 的时候 ，要 代需 要和 必 然 。然 而 ，值 得 注意 的是 ， ７ 款 任
民 ，非 经 人 民检 察 院批 准 或 者 决 定 或 者 遵 守 行 政 程 序 。 行 政 程 序 是 否 能 达 到 宪 我 国 的 宪 法 实 践 尚 不 够 充 分 和 深 入 ，违 人 民法 院 决 定 ，并 由 公 安 机 关 执 行 ， 不 法 对 人 权 保 障 的 要 求 ，很 大 程 度 上 取 决 宪 审查 制 度 尚未 运 作 起 来 ，人 权 也 还 没
受逮捕。 ”第４ 条 规定 ， “ 因国家安 全 于行 政程 序法 当中 的行政 程序 和行政 实 有 得到 充分 的保 障 。这些都 给行 政程序 ｏ 除
或 者 追 查 刑 事 犯 罪 的 需 要 ， 由公 安 机 关 体 制 度 是 否 具 有 正 当性 。符 合 这 些 要 求 ， 法 的 制 定 （ 括 目标 模 式 的 选 择 、 原 则 包
或者检 察机关 依照 法律 规定 的程序对 通 行 政 程 序 法 才 是 正 当 的 行 政 程 序法 。
和 制 度 的架 构 等 ）带 来 一 定 的 困 难 。 要
信进行 检查外 ，任 何组 织或者 个人不 得
综 合 以 上 ，行 政 程 序 法 与 宪 法 之 间 成 功 制 定 我 国 的 行 政 程 序 法 ，任 重 而 道
以任何 理 由侵 犯公 民的通信 自由和通 信 关 系 是 相 当密 切 的 ， 正 如 台 湾 学 者 叶 俊 远 。
秘 密 。 这 两 个 条 文 的规 定 主要 是 针 对 刑 荣 所 说 ， “ 政 程 序 法 … … 乃 准 宪 法 的 ” 行
（ 者单位 ：西北政法学院） 作 （ 责任编辑 ：刘池阳）
・
事程序而 言的 ，所体现 的是 刑事 正当法 法律 。 “ 样 是 法 律 ，某 些 法 律 的 规 定 ” 同
３ ９・