网财新名家吴谦立大谦视界正文
千夫所指的美国公务员收入制度
2014年11月11日 07:54 来源于 财新网在美国，仅靠制度约束，由政府自己监督自己也是远远不够的，民众必须要有真正的主人翁精神，时时监督
吴谦立
财新网“大谦视界”专栏作家。美国波士顿大学经济学博士，现为美国某基金经理，负责全球宏观性投资。
出版过《公司治理：建立利益共存的监督机制》和《公平披露：公平与否》，以及译著《财务骗术》《拯救日本》《社会关系》，在《中国改革》等杂志上发表过宏观经济、货币政策方面的评论文章，在哈佛大学、马里兰大学有过讲座性授课
吴谦立最新文章
厚下薄上：美国联邦公务员的工资真相
“大老虎”也能这样审
一个“腐败”的美国州长有多腐败
政商关系在美国
别让总理拍桌子
美国如何防止媒体内幕交易
【财新网】（专栏作家 吴谦立）这里的“千夫所指”是说由“千夫”盯着、监督着。
我们前面介绍了美国公务员制度的特点（详见“厚下薄上：美国联邦公务员的工资真相”）。总体来说，美国公务员，即便是普通公务员的收入足以让他们体面地生活。做到这点而又不引起民愤，涉及对权力的约束，更涉及对公务员收入的制度约束，以及民众监督。实际上，也必须有所约束、监督，公务员领受纳税人支付的工资为纳税人服务，这在理论上是一个典型的“主人-代理人(principal-agent)”问题，作为主人理应时刻确保代理人为自己尽心尽力，这和请人来盖房子就得时时提防对方偷工减料是一个道理。
层层把关
我们前面说过联邦公务员的报酬制度分成好几类，它们制订报酬的方式也略有不同。
以涵盖公务员最广的通用计划而言，目前工资的制定方法是按照1990年通过的联邦雇员薪酬可比性法案(Federal Employees Pay Comparability Act of 1990，FEPCA)实行的。每年由联邦薪酬委员会(Federal Salary Council)根据就业成本指数(Employment Cost Index)提出一个基本工资全面调整的方案，同时根据劳工统计局(Bureau of Labor Statistics)在指定地区对非联邦政府雇员收入调查的结果，就此向联邦人事管理办公室(Office of Personnel Management)提出各个地区差别工资的调整方案。这个委员会成员由总统任命，通常由三位劳资关系专家、六位公务员工会代表组成；而联邦人事管理办公室属于联邦政府机构，主要由公务员组成。可想而知，它们都必然倾向于寻找各种蛛丝马迹，为公务员增加工资提供理由。好在它们提出的方案，需要上报总统审核、修改、批准后，提交国会审核批准。
总统、国会议员由选举产生，多少会顾忌民众观感。因此，在经济繁荣时期，公务员工资调整方案比较容易通过；一旦经济不景气，总统、国会可能就会阻挡这类方案的实施。2010年，奥巴马就签署一项行政命令，两年内全面冻结公务员工资。这个冻结命令的覆盖面不仅包括通用计划，还包括不受国会约束的、由行政部门自行裁量的AD计划；不仅包括一般的政府权力部门，也包括“事业”性单位；不仅包括普通公务员，也涵盖高级公务员。
总统这个职位的收入也由国会决定，而作为公务员薪酬方案最终决定者国会议员们的工资虽然是由国会自己投票决定，但是早在1789年，当时还是众议员的詹姆士·麦迪逊(James Madison)就发起一项提案。这项提案虽然只有一句话，却由国会通过成为宪法第27修正案：“众议员选举介入之前，任何有关改变参、众议员报酬的法律，均不得生效(No law, varying the compensation for the services of the Senators and Representatives, shall take effect, until an election of Representatives shall have intervened)。”当时的背景是国会正在争论新成立的联邦政府以及各个州政府是否需要支付议员报酬，反对者认为如果议员可以领取报酬，就会出现自我交易(self-dealing)的假公济私危险。
麦迪逊这项提案在于回应当时反对者的顾虑，其目的就是让国会通过调整报酬的方案后，必须给予民众一个正式的回应机会，而民众最好的回应就是那些赞成调整方案的议员连任选举结果。这项修正案提出两百多年后，于1992年最终正式成为宪法的一部分。
在这个议案的精神下，国会议员对于调整自己报酬，以及间接地对于调整公务员的整体报酬会多少有所收敛。最近几年，国会连续否决自己报酬调整的方案。今年，它连续第六次再度否决明年上调报酬的方案。目前，一个普通的国会议员工资在17.4万美元，相当于内阁副首长；国会的两党领袖工资19.34万美元，相当于内阁部长；而众议院议长22.35万美元，接近于副总统的23.07万美元。总体而言，如果考虑通货膨胀因素，国会议员的实际收入已经跌到1990年以来的最低点。而且这些位高权重的议员还有一条远比不上普通公务员的规定：普通公务员自打开始工作就自动加入政府的退休计划，但是这些议员却必须年满50岁后而且至少在国会服务20年以上才能享受政府的退休福利。
由于有这样一个制度设计，公务员的报酬上涨多少受到约束，而且在其他福利方面也能大致做到 “一体当差一体纳粮”。比如1984年以前，政府公务员是不交美国的社会养老金——联邦社会安全税的，但同时他们退休后也不能领取政府颁发的全民退休金——社会安全金。1984年修改有关规定之后，公务员可以退休后领取社会安全金，但是前提是领取工资时也必须像普通民众一样必须缴纳社会安全税。
社会监督
政府的开支既然来自民众缴纳的税收，公务员就是人民养活的，因此公务员的收入必须处于民众的监督之下。在这一方面，美国活跃的民间组织充分发挥了积极作用。有好些民间组织，其主要宗旨就是大张旗鼓地宣传政府官员光拿钱不干活。一些智库，尤其是右派智库，也常常发表一些研究文章，仔细计算公务员的收入，证明他们享受了不该有的待遇。即使是国会议员，也逃不过这些组织的法眼，议员们的收入以及各种福利都被一一摊开，与他们在国会议政时的表现进行对比。
我们以前说过政治人物的财产必须公开申报，其实即使普通公务员的工资很大程度上也是公开的。事实上，读者看到这里，一定早有疑问，我怎么能够如此清清楚楚地罗列那么多政府职务的工资收入。
首先，每年如果通过公务员报酬调整方案，新的方案一定会巨细靡遗地公开披露。另一方面在现今信息时代，就有这样的民间网站，随时提供人们查阅联邦政府官员的工资收入——当然在时间上存在一定的滞后。就拿最近访华的总统国家安全事务助理苏珊·莱斯(Susan Rice)来说，2012年时她是美国驻联合国大使。如果输入她的名字，该网站就会显示出来下面的结果。
从这个表格可以清楚地看到，2012年美国联邦政府雇佣了四位名叫“苏珊·莱斯”的职员，其中前面两位分别是司法部监狱局、内务部鱼类及野生动物服务局的普通公务员，在位于弗吉尼亚州的办公机构工作，级别分别是通用计划的11级和13级，工资不到10万美元，第四名在转业军人事务部工作，工作地点在阿肯色州，级别是按照该部自己制定的第五级，工资略超两万美元，而第三位就是当时在国务院工作的莱斯大使，其职位类别属于前面所说的AD，工资则比照内阁副首长的17万美元多一些。我们还可以看到这四位于2012年，都没有领到绩效奖励——作为高级官员的莱斯大使，本来就没有这项待遇。
阳光照不到的角落依然存在
然而，漏洞还是存在。最明显的例子就是那些“事业”单位。与通用计划不同的是，这些单位公务员的薪酬不受国会约束，而是大体上通过单位与公务员工会谈判决定。它们之所以能这样做，是因为它们的经费至少部分是来自由监管行业的企业所缴纳的费用，而不是完全来自一般纳税人——关于这些监管机构与被监管企业之间的关系，我们以后有机会再说。
不难想像，这些单位的报酬就高于一般权力机关的公务员：权力机关纳入通用计划的公务员，平均薪酬略超8万美元，而卡托研究所(Cato Institute)某项研究列举的五家“事业”单位，它们的平均薪酬起码都在10万美元左右。这五家单位里面，证券交易委员会(SEC)更是超过了14万美元。固然，证券交易委员会需要雇佣大量的律师、金融分析师，仅仅就14万美元而言，在这两个行业并不算高，但是就最近几年发生的几起金融犯罪案件而言，它难逃不作为的指责，而在国会质询、追究责任时，它往往还是以工资低导致人手不够为借口而搪塞。
在这些单位最突出的还是它们的人事主管——他们既是公务员，又介入与工会谈判决定总体薪酬水平，还决定各个职位工资的具体数目。自然，他们就近水楼台先得月，以权谋私的痕迹特别明显。下面这个表格列出一些“事业”单位人事主管的工资收入，表格底部与之对应的绿色字体是属于通用计划的权力机关的人事主管收入。在权力机关，无论该机关多么重要、无论员工人数多少——即使是拥有23万员工、负责国家安全的国土安全部，其人事主管收入一律在18万美元不到一些，而“事业”单位的数字就因人而异了，但普遍都高于通用计划的数字。最荒唐的是位列第一位的储蓄机构监理局，该局只有944名员工，乃是最小的单位，按理其人事管理最简单轻松，然而其人事主管的收入却是最高的，已经直追副总统的水平了。
即使是受到国会约束的一般权力机关，除非规定严格到堵死一切漏洞，否则也会想尽办法钻空子。比如《联邦旅行守则》严格规定，美国公务员出差只有在三种极特殊的情况下才可以使用公款乘坐头等舱，至于出差补贴每个城市都有明确的数字，这一点从当初骆家辉的出行就可以看出基本做到了——当初那位芮“代表”志大才疏，拿出差说事完全是找错了攻击点。但是另一方面，尽管国会制订了许多相关法律控制官员的请客吃饭，但是根据这条法律，企业或者行业的游说者只是不得摆下宴席请官员坐下吃饭，但仍然可以请他们参加酒会(reception)，这种酒会上所有的食品都是用牙签或者手指头拿着吃，便不受规定约束。因此，官员出席这类酒会，便无违法之嫌，食物算不上是正式的饭菜，但是菜单也只不过是从原来的正式主菜意大利面(pasta)换为餐前点心意大利调味饭球( risotto balls)。
国会议员们，在充分利用政策方面也不遑多让：每到七八月份，尤其是非选举年的夏天国会休会期间，议员们都会想出各种“调研”题目，频繁出访世界各地——每年的办公经费到九月底财政年度结束还不用完的话，盈余就归公了，因此夏天休会是突击使用公款的最佳时期。
因此，仅靠制度约束，由政府自己监督自己是远远不够的，民众必须要有真正的主人翁精神，时时监督政府公务员的。
公民当觉醒
在一个正常的文明社会里，一个公民在这方面其实是大有可为的，完全可以真正发挥“小球推动大球”的作用。
前面我们讲过那个第27修正案过了两百多年才正式成为宪法。其原因在于当初国会参众两院通过第27修正案后，虽然陆续有一些州批准通过或者略加修改后通过，但是随即就被人遗忘了。
到了1982年，德克萨斯州立大学奥斯丁分校(University of Texas at Austin)的一位本科生格里高利·华生(Gregory Watson)在为所修的政府事务课准备学期论文时，在一项资料里面发现这个修正案仍然处于未获认可的(unratified) 状态，并且发现这个修正案有一个严重缺陷，那就是没有为各州必须采取相应行动而设立最后期限。于是，他以此为题，在论文里面呼吁各个还没有批准的州议会迅速通过该项修正案，因为延迟立法人员(就是这些州议员本人)工资收入的调整有利于反腐。
作为一个公民自治文化下的蛋，他并没有满足于仅仅完成这篇论文，而是随即便在全美国范围内发起了一项针对有关各州的签名运动，并且立即得到各地的迅速响应。后面几年里面，缅因、科罗拉多等州的州议会陆续通过该修正案。终于，1992年5月，第27修正案正式成为美国宪法的一部分。
如今，学者、政治人物谈论起这个修正案，都会在提及开国元勋麦迪逊的同时，把小华称为该修正案的“继父(step father)”。 ■
（作者为美国波士顿大学经济学博士，现为美国某基金经理，负责全球宏观性投资）
责任编辑：张帆 | 版面编辑：邵超
网财新名家吴谦立大谦视界正文
千夫所指的美国公务员收入制度
2014年11月11日 07:54 来源于 财新网在美国，仅靠制度约束，由政府自己监督自己也是远远不够的，民众必须要有真正的主人翁精神，时时监督
吴谦立
财新网“大谦视界”专栏作家。美国波士顿大学经济学博士，现为美国某基金经理，负责全球宏观性投资。
出版过《公司治理：建立利益共存的监督机制》和《公平披露：公平与否》，以及译著《财务骗术》《拯救日本》《社会关系》，在《中国改革》等杂志上发表过宏观经济、货币政策方面的评论文章，在哈佛大学、马里兰大学有过讲座性授课
吴谦立最新文章
厚下薄上：美国联邦公务员的工资真相
“大老虎”也能这样审
一个“腐败”的美国州长有多腐败
政商关系在美国
别让总理拍桌子
美国如何防止媒体内幕交易
【财新网】（专栏作家 吴谦立）这里的“千夫所指”是说由“千夫”盯着、监督着。
我们前面介绍了美国公务员制度的特点（详见“厚下薄上：美国联邦公务员的工资真相”）。总体来说，美国公务员，即便是普通公务员的收入足以让他们体面地生活。做到这点而又不引起民愤，涉及对权力的约束，更涉及对公务员收入的制度约束，以及民众监督。实际上，也必须有所约束、监督，公务员领受纳税人支付的工资为纳税人服务，这在理论上是一个典型的“主人-代理人(principal-agent)”问题，作为主人理应时刻确保代理人为自己尽心尽力，这和请人来盖房子就得时时提防对方偷工减料是一个道理。
层层把关
我们前面说过联邦公务员的报酬制度分成好几类，它们制订报酬的方式也略有不同。
以涵盖公务员最广的通用计划而言，目前工资的制定方法是按照1990年通过的联邦雇员薪酬可比性法案(Federal Employees Pay Comparability Act of 1990，FEPCA)实行的。每年由联邦薪酬委员会(Federal Salary Council)根据就业成本指数(Employment Cost Index)提出一个基本工资全面调整的方案，同时根据劳工统计局(Bureau of Labor Statistics)在指定地区对非联邦政府雇员收入调查的结果，就此向联邦人事管理办公室(Office of Personnel Management)提出各个地区差别工资的调整方案。这个委员会成员由总统任命，通常由三位劳资关系专家、六位公务员工会代表组成；而联邦人事管理办公室属于联邦政府机构，主要由公务员组成。可想而知，它们都必然倾向于寻找各种蛛丝马迹，为公务员增加工资提供理由。好在它们提出的方案，需要上报总统审核、修改、批准后，提交国会审核批准。
总统、国会议员由选举产生，多少会顾忌民众观感。因此，在经济繁荣时期，公务员工资调整方案比较容易通过；一旦经济不景气，总统、国会可能就会阻挡这类方案的实施。2010年，奥巴马就签署一项行政命令，两年内全面冻结公务员工资。这个冻结命令的覆盖面不仅包括通用计划，还包括不受国会约束的、由行政部门自行裁量的AD计划；不仅包括一般的政府权力部门，也包括“事业”性单位；不仅包括普通公务员，也涵盖高级公务员。
总统这个职位的收入也由国会决定，而作为公务员薪酬方案最终决定者国会议员们的工资虽然是由国会自己投票决定，但是早在1789年，当时还是众议员的詹姆士·麦迪逊(James Madison)就发起一项提案。这项提案虽然只有一句话，却由国会通过成为宪法第27修正案：“众议员选举介入之前，任何有关改变参、众议员报酬的法律，均不得生效(No law, varying the compensation for the services of the Senators and Representatives, shall take effect, until an election of Representatives shall have intervened)。”当时的背景是国会正在争论新成立的联邦政府以及各个州政府是否需要支付议员报酬，反对者认为如果议员可以领取报酬，就会出现自我交易(self-dealing)的假公济私危险。
麦迪逊这项提案在于回应当时反对者的顾虑，其目的就是让国会通过调整报酬的方案后，必须给予民众一个正式的回应机会，而民众最好的回应就是那些赞成调整方案的议员连任选举结果。这项修正案提出两百多年后，于1992年最终正式成为宪法的一部分。
在这个议案的精神下，国会议员对于调整自己报酬，以及间接地对于调整公务员的整体报酬会多少有所收敛。最近几年，国会连续否决自己报酬调整的方案。今年，它连续第六次再度否决明年上调报酬的方案。目前，一个普通的国会议员工资在17.4万美元，相当于内阁副首长；国会的两党领袖工资19.34万美元，相当于内阁部长；而众议院议长22.35万美元，接近于副总统的23.07万美元。总体而言，如果考虑通货膨胀因素，国会议员的实际收入已经跌到1990年以来的最低点。而且这些位高权重的议员还有一条远比不上普通公务员的规定：普通公务员自打开始工作就自动加入政府的退休计划，但是这些议员却必须年满50岁后而且至少在国会服务20年以上才能享受政府的退休福利。
由于有这样一个制度设计，公务员的报酬上涨多少受到约束，而且在其他福利方面也能大致做到 “一体当差一体纳粮”。比如1984年以前，政府公务员是不交美国的社会养老金——联邦社会安全税的，但同时他们退休后也不能领取政府颁发的全民退休金——社会安全金。1984年修改有关规定之后，公务员可以退休后领取社会安全金，但是前提是领取工资时也必须像普通民众一样必须缴纳社会安全税。
社会监督
政府的开支既然来自民众缴纳的税收，公务员就是人民养活的，因此公务员的收入必须处于民众的监督之下。在这一方面，美国活跃的民间组织充分发挥了积极作用。有好些民间组织，其主要宗旨就是大张旗鼓地宣传政府官员光拿钱不干活。一些智库，尤其是右派智库，也常常发表一些研究文章，仔细计算公务员的收入，证明他们享受了不该有的待遇。即使是国会议员，也逃不过这些组织的法眼，议员们的收入以及各种福利都被一一摊开，与他们在国会议政时的表现进行对比。
我们以前说过政治人物的财产必须公开申报，其实即使普通公务员的工资很大程度上也是公开的。事实上，读者看到这里，一定早有疑问，我怎么能够如此清清楚楚地罗列那么多政府职务的工资收入。
首先，每年如果通过公务员报酬调整方案，新的方案一定会巨细靡遗地公开披露。另一方面在现今信息时代，就有这样的民间网站，随时提供人们查阅联邦政府官员的工资收入——当然在时间上存在一定的滞后。就拿最近访华的总统国家安全事务助理苏珊·莱斯(Susan Rice)来说，2012年时她是美国驻联合国大使。如果输入她的名字，该网站就会显示出来下面的结果。
从这个表格可以清楚地看到，2012年美国联邦政府雇佣了四位名叫“苏珊·莱斯”的职员，其中前面两位分别是司法部监狱局、内务部鱼类及野生动物服务局的普通公务员，在位于弗吉尼亚州的办公机构工作，级别分别是通用计划的11级和13级，工资不到10万美元，第四名在转业军人事务部工作，工作地点在阿肯色州，级别是按照该部自己制定的第五级，工资略超两万美元，而第三位就是当时在国务院工作的莱斯大使，其职位类别属于前面所说的AD，工资则比照内阁副首长的17万美元多一些。我们还可以看到这四位于2012年，都没有领到绩效奖励——作为高级官员的莱斯大使，本来就没有这项待遇。
阳光照不到的角落依然存在
然而，漏洞还是存在。最明显的例子就是那些“事业”单位。与通用计划不同的是，这些单位公务员的薪酬不受国会约束，而是大体上通过单位与公务员工会谈判决定。它们之所以能这样做，是因为它们的经费至少部分是来自由监管行业的企业所缴纳的费用，而不是完全来自一般纳税人——关于这些监管机构与被监管企业之间的关系，我们以后有机会再说。
不难想像，这些单位的报酬就高于一般权力机关的公务员：权力机关纳入通用计划的公务员，平均薪酬略超8万美元，而卡托研究所(Cato Institute)某项研究列举的五家“事业”单位，它们的平均薪酬起码都在10万美元左右。这五家单位里面，证券交易委员会(SEC)更是超过了14万美元。固然，证券交易委员会需要雇佣大量的律师、金融分析师，仅仅就14万美元而言，在这两个行业并不算高，但是就最近几年发生的几起金融犯罪案件而言，它难逃不作为的指责，而在国会质询、追究责任时，它往往还是以工资低导致人手不够为借口而搪塞。
在这些单位最突出的还是它们的人事主管——他们既是公务员，又介入与工会谈判决定总体薪酬水平，还决定各个职位工资的具体数目。自然，他们就近水楼台先得月，以权谋私的痕迹特别明显。下面这个表格列出一些“事业”单位人事主管的工资收入，表格底部与之对应的绿色字体是属于通用计划的权力机关的人事主管收入。在权力机关，无论该机关多么重要、无论员工人数多少——即使是拥有23万员工、负责国家安全的国土安全部，其人事主管收入一律在18万美元不到一些，而“事业”单位的数字就因人而异了，但普遍都高于通用计划的数字。最荒唐的是位列第一位的储蓄机构监理局，该局只有944名员工，乃是最小的单位，按理其人事管理最简单轻松，然而其人事主管的收入却是最高的，已经直追副总统的水平了。
即使是受到国会约束的一般权力机关，除非规定严格到堵死一切漏洞，否则也会想尽办法钻空子。比如《联邦旅行守则》严格规定，美国公务员出差只有在三种极特殊的情况下才可以使用公款乘坐头等舱，至于出差补贴每个城市都有明确的数字，这一点从当初骆家辉的出行就可以看出基本做到了——当初那位芮“代表”志大才疏，拿出差说事完全是找错了攻击点。但是另一方面，尽管国会制订了许多相关法律控制官员的请客吃饭，但是根据这条法律，企业或者行业的游说者只是不得摆下宴席请官员坐下吃饭，但仍然可以请他们参加酒会(reception)，这种酒会上所有的食品都是用牙签或者手指头拿着吃，便不受规定约束。因此，官员出席这类酒会，便无违法之嫌，食物算不上是正式的饭菜，但是菜单也只不过是从原来的正式主菜意大利面(pasta)换为餐前点心意大利调味饭球( risotto balls)。
国会议员们，在充分利用政策方面也不遑多让：每到七八月份，尤其是非选举年的夏天国会休会期间，议员们都会想出各种“调研”题目，频繁出访世界各地——每年的办公经费到九月底财政年度结束还不用完的话，盈余就归公了，因此夏天休会是突击使用公款的最佳时期。
因此，仅靠制度约束，由政府自己监督自己是远远不够的，民众必须要有真正的主人翁精神，时时监督政府公务员的。
公民当觉醒
在一个正常的文明社会里，一个公民在这方面其实是大有可为的，完全可以真正发挥“小球推动大球”的作用。
前面我们讲过那个第27修正案过了两百多年才正式成为宪法。其原因在于当初国会参众两院通过第27修正案后，虽然陆续有一些州批准通过或者略加修改后通过，但是随即就被人遗忘了。
到了1982年，德克萨斯州立大学奥斯丁分校(University of Texas at Austin)的一位本科生格里高利·华生(Gregory Watson)在为所修的政府事务课准备学期论文时，在一项资料里面发现这个修正案仍然处于未获认可的(unratified) 状态，并且发现这个修正案有一个严重缺陷，那就是没有为各州必须采取相应行动而设立最后期限。于是，他以此为题，在论文里面呼吁各个还没有批准的州议会迅速通过该项修正案，因为延迟立法人员(就是这些州议员本人)工资收入的调整有利于反腐。
作为一个公民自治文化下的蛋，他并没有满足于仅仅完成这篇论文，而是随即便在全美国范围内发起了一项针对有关各州的签名运动，并且立即得到各地的迅速响应。后面几年里面，缅因、科罗拉多等州的州议会陆续通过该修正案。终于，1992年5月，第27修正案正式成为美国宪法的一部分。
如今，学者、政治人物谈论起这个修正案，都会在提及开国元勋麦迪逊的同时，把小华称为该修正案的“继父(step father)”。 ■
（作者为美国波士顿大学经济学博士，现为美国某基金经理，负责全球宏观性投资）
责任编辑：张帆 | 版面编辑：邵超