一、机构编制实名制管理产生的背景 （一）市场经济的确立给计划经济条件下产生的机构编制管理带来了巨大压力。作为政府行政管理的重要组成部分，机构编制管理最初是为了适应计划经济体制而产生的。然而随着我国社会主义市场经济体制的确立，具有浓重计划经济烙印的机构编制管理已不能适应市场经济的发展，这给机构编制管理工作带来了巨大压力：一方面机构编制管理要完成角色转化，既要敢于突破、敢于创新、敢于打破传统体制机制束缚，又要努力适应市场经济的需求，积极构建系统而完善的政府架构；一方面又不得不面对政府主导经济、社会发展的既有模式，不能脱离现状，努力适应现实国情。 （二）机构编制管理体制演变中出现的职能错位、关系扭曲现象要求机构编制部门要对自己进行重新审视和定位。随着社会主义市场经济体制的不断完善和经济改革的不断深入，现行的机构编制管理模式与机构编制管理目标不相适应、传统思维与现代理念的冲突、经验管理与科学管理的碰撞都凸显出来。突出表现在：一是固守传统思维，只管数字，不管人头，很容易出现人员大于现有编制的现象；二是只管编制核定、不管编制使用是否符合现代管理学的精神和实际工作的需要，是明显的管理缺位；三是部门关系缺乏协调联动，在人员结构与岗位管理、机构性质确定和人员身份确认的方面概念混淆，本应由编制部门认定的，却由组织部门进行核定，造成了职能混乱；四是重决策、执行，轻监督、检查。 （三）在编人员与在岗人员、编制数与实有数不符现象使得机构编制管理难度越来越大。市场经济条件下，伴随行政管理体制改革而渐进变革的财政、人事制度发生了很大变化，原来在计划经济时代的中央统分统配政策出现了变化，地方政府逐渐掌握了一定程度的财政权、人事权，因而可以在核定的机构编制之外进行自由裁量。譬如，地方政府为了完成政策性安置任务、缓解就业压力、推动经济社会发展，不得不行使自由裁量权，造成机关、事业单位实有人员（即财政供养人员）大于经审批的编制员额现象，超编、混编、混岗、超领导职数、底数不清等问题就随之衍生。这对机构编制管理提出了挑战，迫使它重新思考如何才能管住实有人员的非理性增长态势 （四）深化行政管理体制改革需要机构编制工作实行实名制管理。从历史和现状来看，由于编制部门自身原因和固有体制机制的束缚，重决策、轻视执行与监督环节，造成了超编、混编、混岗、吃"空饷"、底数不清等问题的实际存在，这些问题的存在已经影响到了行政管理体制改革的进一步深化.为此，控制机构、编制和实有人员增长、重视机构编制的执行和监督检查成了政府改革的重要一环。而机构编制实名制则是联系执行和监督的桥梁与纽带，它把机构、实有人员与经审批的机构、编制一一对应起来，将机构编制管理的重心从审批（即决策阶段）向后位移，将管理触角延伸，改变了机构编制管理者长久以来扮演的被动角色。 （五）推动依法行政的客观需要。机构编制管理作为行政管理的一部分，也必须实现规范化、公开化、透明化、全面推进机构编制系统的依法行政。实践证明，不依法行政，规范行政行为，就会不断增加政府运行的经济成本、管理成本、政治成本。机构编制部门如果不实行依法行政，就会造成编制与人员脱节现象越来越严重，行政管理效能低下，这只会进一步加深政府财政负担，增加运行成本，不利于打造服务型政府。因此，精简人员、压缩编制，按编设岗、定编到人成为了目前机构编制部门依法行政的重要任务。 二、机构编制实名制管理的内涵及现实意义 实名制，是一种近年来开始兴起的制度，即在办理和进行某项业务时需要提供有效的能证明个人身份的证件或资料。机构编制编制实名制则是一种行政管理行为和制度，是指将编制管理和人员管理紧密结合，严格按照核定的编制数额，设置岗位，配备相应的工作人员，实行定编到人，并将编制数额、设置岗位和配备人员名单向社会公示的一种管理制度。机构编制实名制将由编制部门核定到机构（行政机关、事业单位）的编制按规定的类别、特定的程序定编到人，而且定编到人的姓名同居民身份证登记的姓名相一致，把抽象的编制具体化，使自然人的进编有章有法，让在编人员的身份认定有凭有据。 机构编制实名制管理主要针对各级党委、人大、政府、政协、法院、检察院、民主党派和工商联机关，参照公务员法管理的人民团体和群众团体机关，经机构编制部门批准设立的事业单位等。其内容包括机构、编制和人员。机构实名管理的主要内容：机构名称、性质、类别、规格、隶属关系、经费形式、主要职责、内设机构、组织机构代码、事业单位法人证书号等；编制实名管理的主要内容：编制种类、编制数量、单位领导职数、内设机构领导职数、经核准的岗位合同工（编外用工）数额等；人员实名管理的主要内容：机关事业单位相关人员（包括在编在职人员、离退休人员、岗位合同工等）的姓名、性别、出生年月、学历、身份证号、参加工作时间、进本单位时间、职务、职级、出入编情况、编制种类、参加社会保险情况等。 机构编制实名制管理是科学配置执政资源、加强机构编制管理、维护机构编制权威的重大举措、是严肃机构编制纪律，强化机构编制监督检查的重要依据，对于机构编制管理工作具有以下现实意义：一是有利于建立健全相互约束协调的编制管理机制，实现人事共管。实行机构编制实名制，可以实现机构编制、组织人事、财政部门互联互通、信息共享，把单纯的管人和管事形成一个有机整体，使得编制数和实有数相互对应，能够很大程度上的控制在编不在岗、在岗不在编、混岗、混编等现象；二是有利于推进机构编制政务公开，打造阳光编制。通过实行实名制管理，能够严格控制编制总量，对于是否在编，占什么编制，何人占编都一目了然，机构编制的公开性、透明性也维护了社会大众对于机构编制管理工作的知情权、参与权和监督权；三是有利于强化机构编制监督检查工作。机构编制实名制管理，使具体人员和抽象的编制相结合，真实姓名和身份证的法定作用相统一，增强了机构编制统计的真实性、准确性，为机构编制监督检查提供了重要依据。 三、当前机构编制实名制管理存在的问题 （一）实名制管理意识不强。一是由于编制“实名制”管理是一种新生事物，在实践工作中尚无经验可循，也缺乏相关法规依据，没有具体的实施细则，也没有明确的操作意见，因此在实施过程中相当多的部门和工作人员概念模糊，对编制性质认识不清，看清甚至忽视编制的重要性，认为只要有工资拿，每天正常上班，有没有编制无所谓；二是一些单位对实名制管理有抵触情绪，使得实名制工作很难进一步推动。造成一些单位人员的超编、在编不在岗、混岗混编现象的原因非常复杂，既有历史原因、体制原因，也有个别领导自身的原因，处理不好很容易损害一些人的利益，造成单位内部矛盾，因此个别领导为了尽量避免纠纷和矛盾对于实名制管理工作存在一定的抵触情绪；三是干部群众害怕影响自身利益和前途。对于那些在岗不在编的人员来说他们担心通过实名制登记成为超编人员，一旦政策发生改变，会在工资福利、个人升迁等方面受到重大影响。 （二）实名制管理体制不健全、不协调。一是缺乏统一规范的管理。当前的机构编制实名制管理只是在相关会议、文件或者领导的相关谈话中提及，并未以正式的文件公布，也没有相关的法规政策做依据，缺乏规范统一的管理模式和管理办法，自然也就很难科学的执行。二是职能部门之间缺乏有效的协调。机构编制管理工作本来就涉及机构编制、财政、人事、组织、社保等多个部门，在实施实名制管理的具体过程中需要相关部门的有效配合，但是由于体制的原因，各个部门间存在着权力分割的冲突，所以很难有效的协调配合。比如组织部门配备领导干部在前，机构编制部门核准领导职数自然就成了"统计备案"。三是机构编制部门自身作用有限。编办单设也是最近几年的事情，因此编办还不能切实发挥自己职能作用，由于很多领导还不够重视机构编制的管理，很多时候编办做了很多工作，强调了很多政策，但只是一句空话，更本没人听。工作人员在各单位部门间的流动，好象根编办没一点关系，某种程度上编办只是沦为了统计工具。清查、摸底、核编等编制实名制工作的基础工作也只能以一种短暂的运动式的方式进行。 （三）人员超编和混编混岗现象制约了实名制的开展。人员超编问题不解决，推行编制实名制管理就存在诸多困难和问题。造成人员超编问题由来已久，主要原因是：分配大中专毕业生数量多、政府为了解决高校毕业生的就业问题忽视了编制管理，在超编的情况下继续安排招考、其他政策性安置，如城镇复退军人安置等。近几年来，从中央到地方都开展了机构改革，精简了机构编制，政府都在设法分流人员和妥善安置分流人员，但相关改革配套政策跟不上，人员分流政策也未得到彻底落实，分流人员在短期内难以消化，导致人员超编。 （四）改革配套措施不完善。机构编制实名制的全面实施，必然要求对超编人员、违规人员的清理清退，如果人员分流政策落实不了，相关改革配套政策跟不上，机构编制实名制管理也难真正到位。此外如何处理编外工作人员的现实存在问题也成为实施机构编制实名制过程中迫切需要重新慎重思考的新课题。 四、进一步深化机构编制实名制管理的措施 （一）加大宣传、公开信息，进一步推动实名制管理。一是要充分利用各种媒介广泛宣传实名制的重大意义。可以利用党政信息平台、电台、电视台、新闻报纸等向机关事业单位广泛宣传实名制工作，可以收集机构编制法规和文件政策推荐各单位特别是其领导学习了解严格机构编制管理和实行实名制的意义；二是通过各种形式对在编人员信息在一定范围内进行公示，除国家明确规定不宜公开或限定在一定范围内公开的机构编制事项外，对其他的各级党政群机关、事业单位的机构名称、编制数、领导职数、实有人员、经费形式和在编人员的姓名、性别、职务、编制类型等信息通过政府网在互联网上公示，方便公众查询，接受群众监督，使广大人民群众对机构编制管理工作更好地行使知情权、参与权和监督权。 （二）逐步完善管理制度，建立健全部门协调机制。一是出台相关法规政策，为实名制管理提供坚强后盾。只有制定了相关法规政策，才能促使机关事业单位认真执行实名制管理工作，才能保证保证实名制管理能够顺利推进；二是协调好机构编制与其他相关部门之间的关系。机构编制部门要与相关部门密切配合，在第一时间了解有关干部调整、人员调出、人员离岗退休和其他增减人员的情况，方便及时变更登记各单位在编人员名册。要充分体现机构编制是"龙头"的作用，只有在机构编制部门核批的编制范围内，组织（人事）部门才能配备人员和核定工资，财政部门才能列入政府预算并核拨经费；三是加强监督检查，努力增强机构编制部门自身的管理能力。机构编制部门要重视监督检查工作，对于检查发现和群众举报的编制实名制信息弄虚作假或者其他违反机构编制有关规定的行为一定要进行严肃处理。 （三）妥善处理超编、编外用工问题。一是根据各地实际，规范人员编制，配强配齐职能机构人员。二是对在编非在岗人员实行到龄及时办理手续，核减编制，这一类型可分流出来。三是严格控制新招聘人员。对单位因自然减员等空缺的编制，实行统一掌握，除有特殊专业要求外，原则上先安排超编人员，做到在总量控制的原则下，进行编制调剂；四是对职能弱化，但人员富余的单位，在政策允许的情况下，连人带编划转到职能强化、人员不足的单位，采取调剂的办法，逐年消化超编。五是逐步清理、清退编外用工和临时聘用人员。督促机关事业单位清理清退现有的编外用工。在清理清退工作中，采取解除与编外用工的劳动关系、解决经济补偿和社会保险、进行职业技能培训、推荐再就业等措施，确保清理清退工作稳定有序进行。 总之，机构编制实名制管理工作，既需要政策法规的的支持、也需要各级领导和各级部门的大力支持和相互配合，更需要机构编制系统自身不断在实际工作中深化完善。 （作者单位：舟山市机构编制委员会办公室）
一、机构编制实名制管理产生的背景 （一）市场经济的确立给计划经济条件下产生的机构编制管理带来了巨大压力。作为政府行政管理的重要组成部分，机构编制管理最初是为了适应计划经济体制而产生的。然而随着我国社会主义市场经济体制的确立，具有浓重计划经济烙印的机构编制管理已不能适应市场经济的发展，这给机构编制管理工作带来了巨大压力：一方面机构编制管理要完成角色转化，既要敢于突破、敢于创新、敢于打破传统体制机制束缚，又要努力适应市场经济的需求，积极构建系统而完善的政府架构；一方面又不得不面对政府主导经济、社会发展的既有模式，不能脱离现状，努力适应现实国情。 （二）机构编制管理体制演变中出现的职能错位、关系扭曲现象要求机构编制部门要对自己进行重新审视和定位。随着社会主义市场经济体制的不断完善和经济改革的不断深入，现行的机构编制管理模式与机构编制管理目标不相适应、传统思维与现代理念的冲突、经验管理与科学管理的碰撞都凸显出来。突出表现在：一是固守传统思维，只管数字，不管人头，很容易出现人员大于现有编制的现象；二是只管编制核定、不管编制使用是否符合现代管理学的精神和实际工作的需要，是明显的管理缺位；三是部门关系缺乏协调联动，在人员结构与岗位管理、机构性质确定和人员身份确认的方面概念混淆，本应由编制部门认定的，却由组织部门进行核定，造成了职能混乱；四是重决策、执行，轻监督、检查。 （三）在编人员与在岗人员、编制数与实有数不符现象使得机构编制管理难度越来越大。市场经济条件下，伴随行政管理体制改革而渐进变革的财政、人事制度发生了很大变化，原来在计划经济时代的中央统分统配政策出现了变化，地方政府逐渐掌握了一定程度的财政权、人事权，因而可以在核定的机构编制之外进行自由裁量。譬如，地方政府为了完成政策性安置任务、缓解就业压力、推动经济社会发展，不得不行使自由裁量权，造成机关、事业单位实有人员（即财政供养人员）大于经审批的编制员额现象，超编、混编、混岗、超领导职数、底数不清等问题就随之衍生。这对机构编制管理提出了挑战，迫使它重新思考如何才能管住实有人员的非理性增长态势 （四）深化行政管理体制改革需要机构编制工作实行实名制管理。从历史和现状来看，由于编制部门自身原因和固有体制机制的束缚，重决策、轻视执行与监督环节，造成了超编、混编、混岗、吃"空饷"、底数不清等问题的实际存在，这些问题的存在已经影响到了行政管理体制改革的进一步深化.为此，控制机构、编制和实有人员增长、重视机构编制的执行和监督检查成了政府改革的重要一环。而机构编制实名制则是联系执行和监督的桥梁与纽带，它把机构、实有人员与经审批的机构、编制一一对应起来，将机构编制管理的重心从审批（即决策阶段）向后位移，将管理触角延伸，改变了机构编制管理者长久以来扮演的被动角色。 （五）推动依法行政的客观需要。机构编制管理作为行政管理的一部分，也必须实现规范化、公开化、透明化、全面推进机构编制系统的依法行政。实践证明，不依法行政，规范行政行为，就会不断增加政府运行的经济成本、管理成本、政治成本。机构编制部门如果不实行依法行政，就会造成编制与人员脱节现象越来越严重，行政管理效能低下，这只会进一步加深政府财政负担，增加运行成本，不利于打造服务型政府。因此，精简人员、压缩编制，按编设岗、定编到人成为了目前机构编制部门依法行政的重要任务。 二、机构编制实名制管理的内涵及现实意义 实名制，是一种近年来开始兴起的制度，即在办理和进行某项业务时需要提供有效的能证明个人身份的证件或资料。机构编制编制实名制则是一种行政管理行为和制度，是指将编制管理和人员管理紧密结合，严格按照核定的编制数额，设置岗位，配备相应的工作人员，实行定编到人，并将编制数额、设置岗位和配备人员名单向社会公示的一种管理制度。机构编制实名制将由编制部门核定到机构（行政机关、事业单位）的编制按规定的类别、特定的程序定编到人，而且定编到人的姓名同居民身份证登记的姓名相一致，把抽象的编制具体化，使自然人的进编有章有法，让在编人员的身份认定有凭有据。 机构编制实名制管理主要针对各级党委、人大、政府、政协、法院、检察院、民主党派和工商联机关，参照公务员法管理的人民团体和群众团体机关，经机构编制部门批准设立的事业单位等。其内容包括机构、编制和人员。机构实名管理的主要内容：机构名称、性质、类别、规格、隶属关系、经费形式、主要职责、内设机构、组织机构代码、事业单位法人证书号等；编制实名管理的主要内容：编制种类、编制数量、单位领导职数、内设机构领导职数、经核准的岗位合同工（编外用工）数额等；人员实名管理的主要内容：机关事业单位相关人员（包括在编在职人员、离退休人员、岗位合同工等）的姓名、性别、出生年月、学历、身份证号、参加工作时间、进本单位时间、职务、职级、出入编情况、编制种类、参加社会保险情况等。 机构编制实名制管理是科学配置执政资源、加强机构编制管理、维护机构编制权威的重大举措、是严肃机构编制纪律，强化机构编制监督检查的重要依据，对于机构编制管理工作具有以下现实意义：一是有利于建立健全相互约束协调的编制管理机制，实现人事共管。实行机构编制实名制，可以实现机构编制、组织人事、财政部门互联互通、信息共享，把单纯的管人和管事形成一个有机整体，使得编制数和实有数相互对应，能够很大程度上的控制在编不在岗、在岗不在编、混岗、混编等现象；二是有利于推进机构编制政务公开，打造阳光编制。通过实行实名制管理，能够严格控制编制总量，对于是否在编，占什么编制，何人占编都一目了然，机构编制的公开性、透明性也维护了社会大众对于机构编制管理工作的知情权、参与权和监督权；三是有利于强化机构编制监督检查工作。机构编制实名制管理，使具体人员和抽象的编制相结合，真实姓名和身份证的法定作用相统一，增强了机构编制统计的真实性、准确性，为机构编制监督检查提供了重要依据。 三、当前机构编制实名制管理存在的问题 （一）实名制管理意识不强。一是由于编制“实名制”管理是一种新生事物，在实践工作中尚无经验可循，也缺乏相关法规依据，没有具体的实施细则，也没有明确的操作意见，因此在实施过程中相当多的部门和工作人员概念模糊，对编制性质认识不清，看清甚至忽视编制的重要性，认为只要有工资拿，每天正常上班，有没有编制无所谓；二是一些单位对实名制管理有抵触情绪，使得实名制工作很难进一步推动。造成一些单位人员的超编、在编不在岗、混岗混编现象的原因非常复杂，既有历史原因、体制原因，也有个别领导自身的原因，处理不好很容易损害一些人的利益，造成单位内部矛盾，因此个别领导为了尽量避免纠纷和矛盾对于实名制管理工作存在一定的抵触情绪；三是干部群众害怕影响自身利益和前途。对于那些在岗不在编的人员来说他们担心通过实名制登记成为超编人员，一旦政策发生改变，会在工资福利、个人升迁等方面受到重大影响。 （二）实名制管理体制不健全、不协调。一是缺乏统一规范的管理。当前的机构编制实名制管理只是在相关会议、文件或者领导的相关谈话中提及，并未以正式的文件公布，也没有相关的法规政策做依据，缺乏规范统一的管理模式和管理办法，自然也就很难科学的执行。二是职能部门之间缺乏有效的协调。机构编制管理工作本来就涉及机构编制、财政、人事、组织、社保等多个部门，在实施实名制管理的具体过程中需要相关部门的有效配合，但是由于体制的原因，各个部门间存在着权力分割的冲突，所以很难有效的协调配合。比如组织部门配备领导干部在前，机构编制部门核准领导职数自然就成了"统计备案"。三是机构编制部门自身作用有限。编办单设也是最近几年的事情，因此编办还不能切实发挥自己职能作用，由于很多领导还不够重视机构编制的管理，很多时候编办做了很多工作，强调了很多政策，但只是一句空话，更本没人听。工作人员在各单位部门间的流动，好象根编办没一点关系，某种程度上编办只是沦为了统计工具。清查、摸底、核编等编制实名制工作的基础工作也只能以一种短暂的运动式的方式进行。 （三）人员超编和混编混岗现象制约了实名制的开展。人员超编问题不解决，推行编制实名制管理就存在诸多困难和问题。造成人员超编问题由来已久，主要原因是：分配大中专毕业生数量多、政府为了解决高校毕业生的就业问题忽视了编制管理，在超编的情况下继续安排招考、其他政策性安置，如城镇复退军人安置等。近几年来，从中央到地方都开展了机构改革，精简了机构编制，政府都在设法分流人员和妥善安置分流人员，但相关改革配套政策跟不上，人员分流政策也未得到彻底落实，分流人员在短期内难以消化，导致人员超编。 （四）改革配套措施不完善。机构编制实名制的全面实施，必然要求对超编人员、违规人员的清理清退，如果人员分流政策落实不了，相关改革配套政策跟不上，机构编制实名制管理也难真正到位。此外如何处理编外工作人员的现实存在问题也成为实施机构编制实名制过程中迫切需要重新慎重思考的新课题。 四、进一步深化机构编制实名制管理的措施 （一）加大宣传、公开信息，进一步推动实名制管理。一是要充分利用各种媒介广泛宣传实名制的重大意义。可以利用党政信息平台、电台、电视台、新闻报纸等向机关事业单位广泛宣传实名制工作，可以收集机构编制法规和文件政策推荐各单位特别是其领导学习了解严格机构编制管理和实行实名制的意义；二是通过各种形式对在编人员信息在一定范围内进行公示，除国家明确规定不宜公开或限定在一定范围内公开的机构编制事项外，对其他的各级党政群机关、事业单位的机构名称、编制数、领导职数、实有人员、经费形式和在编人员的姓名、性别、职务、编制类型等信息通过政府网在互联网上公示，方便公众查询，接受群众监督，使广大人民群众对机构编制管理工作更好地行使知情权、参与权和监督权。 （二）逐步完善管理制度，建立健全部门协调机制。一是出台相关法规政策，为实名制管理提供坚强后盾。只有制定了相关法规政策，才能促使机关事业单位认真执行实名制管理工作，才能保证保证实名制管理能够顺利推进；二是协调好机构编制与其他相关部门之间的关系。机构编制部门要与相关部门密切配合，在第一时间了解有关干部调整、人员调出、人员离岗退休和其他增减人员的情况，方便及时变更登记各单位在编人员名册。要充分体现机构编制是"龙头"的作用，只有在机构编制部门核批的编制范围内，组织（人事）部门才能配备人员和核定工资，财政部门才能列入政府预算并核拨经费；三是加强监督检查，努力增强机构编制部门自身的管理能力。机构编制部门要重视监督检查工作，对于检查发现和群众举报的编制实名制信息弄虚作假或者其他违反机构编制有关规定的行为一定要进行严肃处理。 （三）妥善处理超编、编外用工问题。一是根据各地实际，规范人员编制，配强配齐职能机构人员。二是对在编非在岗人员实行到龄及时办理手续，核减编制，这一类型可分流出来。三是严格控制新招聘人员。对单位因自然减员等空缺的编制，实行统一掌握，除有特殊专业要求外，原则上先安排超编人员，做到在总量控制的原则下，进行编制调剂；四是对职能弱化，但人员富余的单位，在政策允许的情况下，连人带编划转到职能强化、人员不足的单位，采取调剂的办法，逐年消化超编。五是逐步清理、清退编外用工和临时聘用人员。督促机关事业单位清理清退现有的编外用工。在清理清退工作中，采取解除与编外用工的劳动关系、解决经济补偿和社会保险、进行职业技能培训、推荐再就业等措施，确保清理清退工作稳定有序进行。 总之，机构编制实名制管理工作，既需要政策法规的的支持、也需要各级领导和各级部门的大力支持和相互配合，更需要机构编制系统自身不断在实际工作中深化完善。 （作者单位：舟山市机构编制委员会办公室）