问题 探 讨
一
、
涉 农 资 金 使 用 管 理 中存 在 的
多头管理 ， 口下达 ， 多 造成 资金使用分 散。大多数涉农 资金分 配到使用环节
这样就使得每项补贴的基础数据核 实
问题
工作多次重复 ， 工作经 费支 出较大 ， 加 大 了兑付成本 ， 降低了工作效率 。 二是
补贴项 目目标有重复 ，基础数据统计
难。 按照调研结果 ， 我省 的对农 民直 接 补贴共 １ ， ９项 但有 的补贴从 目标上却 是可 以归 并的 ， ： 如 能繁母猪补 贴 、 能 繁母 猪保 险和生猪 良种补贴实际上其
（ ） 农 规 划 不 科 学 一 涉
一
靠的是具体项 目，因此 主管部 门的项
目计划分 配才是 实质上 的资金分配 。 由于涉农 项 目资 金的分配 部门多 ， 部 门之间缺乏有效联 系 ，因此存在着严 重的纵向和横 向信 息不对称 问题 。部 门间安排的具 体项 目缺乏统一 的信息 共享平台 ，在职权范围上存 在一定 的 交叉 ， 导致部 门项 目多头 申报 、 至多 甚 年重复 申报。 由此 导致 资金 配置不合
是 目前 的规划编制没有统一 的
规范 ， 而且 规划 事项 过于笼统 ， 一些部
门规划甚 至是政府规划往往缺乏对重
点项 目、 任务分 工 、 实施地点 、 建设 标 准等 要素 的明确指 向 ， 在规划执行 中 弹性较大 ， 导致 了规划与资金安排 “ 两 张皮 ” 现象 的发 生 。二 是部 门在 编制
行业规划 时缺乏与其他相关部 门的深
目标都是为促进生猪产业发展。 由于 补贴种类多 、 基础数据动态变化大 ， 加 之农村范围大 、 农户居住分散 ， 统计 核 实基础数据十分困难 ，客观上会造成 基层仓促统计 ， 致使基础数据失真 。 三 是粮食补贴标 准低 ， 补贴规模小 。 影响 种粮 积极性 的主要 因素是粮食 价格 ， 如果粮价下跌 ，农 民预计粮食补贴不 足于弥补粮价下跌 的损失 ，就会选择 放弃粮食种植 ， 从而使补贴丧失作用 。 四是部门配合还需进一步加强。涉农
入会 商 ， 导致 规划与规 划之 间缺 乏有
理， 使用效益低下 ， 甚至被别 有用 心者
非法“ 整合 ” 因此 ， 。 涉农 资金 源头上 的 整合对资金的安全 Ｉ 生至关重要 。
（ ） 四 资金 监 管 需进 一 步 加 强
一
效 的衔接 ， 门间的规划彼此孤立 ， 使部
无 法从规划 层面形成 整合 资源 ， 合力 办事 的局 面。
（ ） 算 编 制 不 科 学 二 预
一
是 主管部 门对 资金监 管不力 ，
是 预算 编制工作缺乏连续性和
存在着重争预算 、轻支出管理 ；重使
用、 轻绩效 的问题 。 二是资
金监管部门 职责不明 、 功能错位 。 主管部门是项 目
规划 、 计划 的制定者 ， 应成为 日常监督
前瞻性 。一方面各 部门对本部 门发展 缺乏前 瞻性 ， 无法准确 把握政 策 目标 的走 向和趋 势 ， 使得各 部 门对 于项 目 缺乏前 瞻性 的分 析和储备 ， 预算编 在 制 中难 以有针 对性 地 提 出 中长期 规 划； 另一方面 ， 财政部 门与各个部 门在 专项 资金管理等方面存 在信 息和资源 的不对称 ， 财政部 门在 项 目信 息 的掌
直接补贴工作 涉及 面广 ，基础信息来
源渠道多 ，补贴对 象必须 由各相关主 管部 门核实审定并予 以公示 。若部门 之 间不加强协调配合必然影响信息采 集 的质量和速度 ，从 而影 响涉农补贴 发放 的准确和及时。
二 、我 省 近 年 来 开 展 支农 资 金 整 合 取得 了 明显 成 效
的主体部 门。 但是 ， 不少主管部门同时 又在实施项 目， 成为 资金使用部 门， 自 己对 自己实施监督必然缺乏必要 的公 平、 正； 公 专业监管部 门由于涉农 项 目 数量太多 ，难于实施有效的经常性监
握 上处 于劣势 ， 没有充 分 的信 息资源
进行综合 分析 ， 以启 动 中长期预算 难 编制 ， 从而 使针对某 一重点项 目长期
管 ，使支农资金的专业化监管缺乏全
面、 定、 稳 持久 的机制 。而财政部门就 其人员配备情况而言 ，监管力量明显
不足 。
（ ） 农 民 直接 补 贴存 在 的 问题 五 对
一
长期 以来 ， 涉农资金管理部门多 、
性 的整合无法 实现 。二是预算编制不
够细化 ， 初预算难 以落实 到具体项 年
使用分散 、效益不 明显一直是社会各
界关 注的热点问题。 客观上 ，农 业 、 “ 农
目和实施 单位 ， 门对 财政 资金 的二 部
次分 配权 过大。
（ ） 三 影响 涉农资金效 益发挥 的因素
一
是 补 贴 管理 分散 ， 作 量 大 ， 工 管理 成
村 、 民” 农 问题 ， 涉及 了政治 、 经济 、 社 会、 文化 、 环境等诸 多层 面 ， 因此 ， 涉农 资金 不可避 免地 分 散在 诸 多主管 部 门。同时 ， 根据现行预算管理体制 ， 财
本 高
目前对农 民直接补贴的管理都分 散在各个职能部 门，未通过一个统一 的平 台进行基础数据的统一存放和共
是 涉农 资 金 存在 着 项 目单 位
化、 效益部 门化的倾 向。 二是资金配套
政支 出预算必须落实到部 门，形成部 门预算 ，部 门通过项 目安排才能将资
在着项 目扶持重点 、 实施地域 、 扶持环
政策 太多 ， 基层难 以落实 。目前 ， 过多 的资金配套政 策与
县级 的负担能力存
在 明显 的不对称 。三是涉农专项资金
享 ，加之 由于各部 门政策执行期的不
起发放 ， 而是 到位一笔发放一笔款 ，
同，导致各项补贴款不能同时到位或 金下达落实到项 目实施单位 ，由于存
一
农财 与务０年 １ １ 村 政 财 ２１第２ １ 期２
问题 探 讨
节的差异和部 门职能重叠 、交叉等 问 中财力保证农业发展重点 目标和任务 的实现。这一模式是在现行行政管理 考核结果评定等级 ，对资金整合工作
开 展 较好 的县 ，给 予适 项 日资 金奖
题， 导致 了涉农 资金 多头分配 、 安排使 用分散 、 目交叉重 复等 问题 的发生 ， 项 影 响 了支农 资 金使 用效 益 的充 分发
挥。 为解决这些问题 ， 早在 ２０ ０ ４年 ， 云
体制下较为可取 的资金整合方式。
一
励， 用于提升整合效果。 四是以归并性质相 同用途相近的 专项资金为手段促进整合 各级在安
是建立整合协调机制 。在省级
成立 由分管农业 的政府领导挂帅的支 项 目， 由财政 、 发改 和相关涉农资金管 理部 门参加联席会议 。联席会议主要
职 责 ：１ （ ）审定各主管部 门编制 的规 划 。（ ）围绕优势产业 和重点项 目规 ２
南省财政厅率先开展了支农资金整合 农资金整合联席会议制度 ，根据整合
调研工作。在现行行政管理体制和预
算管理体制 不变 的情况下 ，提出了整 合支农 资金 的基本思路和措施 ，即坚 持政策 不变 、 渠道不乱 、 形成 合力 、 各 记其功 的原则 ，通过建立有力 的组织 协调机制 ，按照农业 发展规划和加强
排年初预算时 ， 可考虑将性 质相 同 、 用 途相 近的涉农专项 资金作适 当归并 ，
尽量减少 同一事项 的主管部 门，为县 级预测上级在某个 重点项 ｝ 二 １上的资金
到位 情 况 理 顺 渠 道 ，从 源 头 上 为县 级
划， 确定整合 资金方案 。（ ） ３ 通报整合
项 目考核结果 ， 并给予奖惩 。（ ） ４ 确定 各部 门的职责和任务。主管部 门的职
整合 资金提供条件。
（ ） 二 远期 建 立 涉农 资 金 整 合 长 效 机 制 的 建 议
一
资金管理的要求 ， 将各种渠道 、 同性 不
质 的资金有机地组合起来 ，围绕优势
责主要是制定规划 ， 分解任务 ， 组织检
查 验收。财政部 门的职责主要是提 出 整合资金来源渠道 ，协调相关部 门下
是完善规划 编制和 预算 编制 。
产业和重点项 １集中使用 ，使各项资 ７ １
金互相 匹配 ， 形成合力 ， 而提高资金 从
（） １科学编制农业农村 发展
规划 。 规划 体系包括 了各级政府的规划 、各级各 部门的规 划 、 具体项 目的规划 、 短期规 划和 中长期规划 。只有各个规划 紧密 衔接 ， 各期规划一脉相 承 ， 各级规划逐 层分解细化 ，各部 门规划在同一事项 匕 相互分工 、 厘清职责 ， 并确立具体的 支撑项 目，才能为涉农资金整合的
下连 贯编 织 出 一 条 既有 协 作 ＿ 分 义有
使用 的综合效益 。并在此后 的实际工 作 中积极探索支农资金整合的有效途
径， 创新 整合思路 ， 步形成 了“ 逐 以重
达项 目和资金计划 ， 加强 资金监管 ， 开
展绩效评价 ， 以此形成“ 渠道不乱 、 形成
合力、 各记其功” 的涉农资金整合机制 。
二是以重点项 目和区域为平台促
点项 目为纽带 、以优势特色产业 为载 体、 以重点区域为平台” 的多种支农 资
金整合模式 ， 取得了明显效果 。同时 ， 通过存 量调 整 、 增量倾斜 ， 切实加大对 重点项 目和优势产业 的投入 ，确保 了 省委 、 省政府重点 目标任务 的完成 ， 促
进整合 。用于农业生产 的相关资金可
围绕粮 食生产和优 势特色产业整 合 ， 以中央安排的现代农业发展资金为平 台，把地方各级 安排 的相关资金整合 起来 ， 做大做强地方优势产业。 用于农 田水利建设的相关资金可 围绕重点Ⅸ
的联结纽带 。这就要求规划编制具有
统一 的编 制 规 范 。 它 的作 Ｊ 就 如 同互 ｝ ｝ ｉ 联 网 中 的协 议 一 样 ， 只有 协 议 一 ， 致 各
进 了农业农村经济发展 。 实践证 明， 坚 持政策不 变 、 渠道不乱 、 分解 任务 、 形
成合力、 各记其功的做法已成为在现行
域进行整合 ，集中连片地推进农 田水
利基础设施建设 。用于对种粮农 民直
个用 户才能用通用的方式进行信息传
递。 同时 ， 规划一经发布必须具有法定 效力 ， 各项Ｔ作 必须 围绕规划展开 ． 另 外， 规划还必须 是各级次 、 各部 门协作
的 结 果 ，并最 终 成 为各 级各 部 门行 动
体制下实施涉农资金整合的可行之举。
三 、 进 涉农 资金 整 合 的 建 议 推
接补贴 的资金在政策不变的前提下可
以整合起来统一安排拨付 ，避免多部 门下达拨付 ， 确保政策尽快落实 ， 减少 行政成本 。用于农村社会 事业 发展 的 资金 也可 围绕 一些 重点 项 目进 行整 合， 统筹安排使用。 三是以县为整合主体明确责任促 整合。基本做法是 以县级作为涉农 资
涉农资金的整合最理想 的效果是 把 分散在各部 门的资金 集中起来 ， 按
照农业农村发展 目
标和规划统筹安排
的准则。（ ） ２ 完善 预算编制 。 首先是部 ¨预算项 目的申报应依据规划确 立的 项 目体系 ，经科学测算后提Ⅲ预算 金
额， 并根 据 规 划 的 调 整 而调 整 。 次 是 其 预 算 应 与 规 划 相适 应 ，年 度 规 划 埘廊 年 度 预 算 ，巾 长期 规 划 对 应 巾长 期 预
使用 ，但是在 目前行政管理体制没有
根本转变 、 多部门管理涉农资金 、 多头 下达项 目建设任务的情况下 ，把相关
涉资金集 中起来统一安排使用的难度 很大 。因此 ， 建议从近期和远期两个层
面研究建立涉农资金整合的长效机制。
（ ） 期 内涉 农 资金 的整 合 办法 一 近
金使用的主体 ，各县通过对上年涉农
资金的到位情况进行分析 ，提 出县级 涉农资金整合使用计划 ，明确资金投
算。 最后是应建立绩效预算制 度 ， 使预
算 安 排 与 绩 效 挂 钩 ，当某 一事 项 绩 效
入 的重点区域和重点项 目，将 上级下 达 的涉农资金在地域 或产业上集 中使 用， 形成规模效应 。同时 ， 认真落实考
核 办法 ， 并不断完善考核指标体系 ， 切
未 能达到规划 目标要求 时应考虑蒯整
根据我省涉农资金整合 的实践经 验 ，我们认 为围绕重点项 目和优势区 域 的整合模式 ， 通俗地说就是“ 各炒一 盘菜 ， 共做 一桌席 ” 的模式 ， 够得到 能 各个部 门的理解 、 支持和配合 ， 以集 可
规划 ， 并调整预算安排 。 通过 以上两项
Ｔ作 ，可有效地在源头 Ｌ 促使涉农资 金向国民经济发展 目标中涉农重点 ｌ 作 上集中 ， 并有效 杜绝职能交 叉、 日 项
蕈复 的 问题 。
实 加强对专款使用的监管。 每年年终 ，
由省财政厅牵头组织考核评价 ，按 照
农村财政 与财务 ２ ｌ 年 第 １ Ｏ１ ２期
一 一
问题 探 讨
二是建立 涉农专 项资金 设立 、 退 三是增强县级整合涉农资金的主 动性 。 １ 比照现行 的现代农业发展专 （）
督 ，并将检查监督的结果 提供给财政
出制度 ， 打造涉农项 目信息共享平台 。
（） １建立涉农专项资金设立制度 。 涉农
部 门 ，作为今后年度 内对该县进行准
一
项资金管理模式 ，在资金分配上积极 推行下放项 目资金审批权限 ，由地方
自主选项 的管理模式 ，建立权责匹配 的管理方式 ；完善支农资金绩效考核 制度 ， 重大项 目进行跟踪 问效 ， 资 对 将 金使用 、管理和绩效情况与资金分配 相挂钩 ， 充分利用公式法 、 因素法科 学 合理分配资金 ； 在支持重点地区方面 ， 可以加大对优势农产品
产业带 、农 产 品出 口密集区和西部特色农产 品生 产 基地建设的支持力度 。在 支持重点项 目方面 ，可鼓励 各部 门结合 自身职 能 分环节扶持集中扶持 ，加强部 门联合 和统筹 协调工作 ， 有机整合跨部门 、 跨
渠 道乃 至不 同性 质的涉农资金 ，形成
般性转移支付的重要依据之一 。 四是完善对农 民直接补 贴政策 。
专项 资金 的设立制度是指对涉农专项
资金 的申报 、 论证 、 评议等程序 的制度 安排 。 首先是建立全面 、 规范 的专项资 金 申报制度 。由主管部 门根据规划提 出涉农专项资金设立 申请 ，除对具体 立项依据 、资金预算等必要条件做 出 充分说 明外 ，特别要对规划 内同类项 目资金 的设立及实施情况进行对 比说
（） １对涉农直接补贴实行统筹管理 ， 逐 步将其按功能划分后进行合并 ，避免 补贴项 目在功能上的重复 ，提高补贴 标准 。 应对综合补贴实行完全的“ 脱钩
支 付” ，探 索建立按照 平均 的耕地 面
积 、 区补偿水平 实行 科学 、 地 合理 、 规
范 的统筹补贴方式。通过这种普惠制
明，以确保此项资金不与其他部 门的
涉农资金用途重叠 、 交叉 。 其次是建立 科学 的可行性论证制度 。某项涉农专 项资金的设立 ，必须在其他相关行业 主管部 门、发改委和财政等政府综合 部门 、相关领域专家的共同参与下进 行论证 ，并形成提交政府的可行性 报
告 ，对重大项 目还应该引入社会公 众
实施对农户补偿 ，以达到其直接增加 农 民收入和公共产 品供给 的收入再分 配作用 。同时 ， 也减少各种运行成本 ，
以及 由此引发的各种矛盾和问题。 ２ （）
将 涉农直 接补 贴 逐步 纳入 到 “ 卡 一
（ ） ” 折 通 发放 ， 减少 发放成本 ， 提高 工
支持农 业 结构 调 整或 农业 发 展 的合 力。 为此 ， 建议根据财政涉农项 目大类
的不同 ， 成立 由某个部门牵 头、 相关部
作效率。（ ） ３ 加强部门协调配合 ， 同 共
做好对农 民直接补贴工作。有关部 门 应提高对 涉农直接补贴 的重视程 度 ，
的参与。最后 由同级政府 对集 中报 批 的专项资金设立申请 及其 可行性论 证 报告进行集体审议 ，对批 准通过 的项
目， 相关部 门根据审议结果 ， 时制 定 及
委 参 加 的财政 支农 部 际联 席 会议 制 度 ，建立对重大项 目的相互通报和信 息共享体 系。（ ）ｕ 制度创新 ， ２ ／快 Ｊ 促进 县 乡财政 困难 的缓解 ，并从战略的高 度培育县乡政府 的支农能力 。鉴于欠
发 达地 区县 乡
财政严重 困难 的实际 ， 可考虑在增加县乡财政透明度的前提 下 ，在 中央财政 的支农资金增量中拿
及时提供相关基础信息 ，并对信息 的 真实性 、 准确性负责 ， 财政部门内部可 设 立一个专 门机构负责对农 民直接补 贴 资金 的管 理并与各个部 门的联 系 ， 以提高协作效率 ， 努力构筑一个补贴基 础信 息共享的管理平台， 从管理层面上
提升对农 民直接补贴政策的执行效果。
具 体的实施 细则 。２建立健全 涉农 专 （）
项 资金的退 出制 度。既根据某项涉农 专项 资金的实效性 和使用效益设定退 出机制 。涉农专项 资金 的退 出可采用 两种方式 ： 首先是主动退出 ： 各部 门根 据政策 和规划 的调整 ，对不再具有 时 效性 的涉农专项资金项 目提 出退 出申 请 ，并结合新 的政策和规划调整提 出 新 的涉农专项资金项 目。其次是强制 退 出： 据政 策变 动 、 目违规或绩效 根 项 评价结果等 因素 ，对不再具备立项条 件 、资金使用效益低下以及超出部 门 职能范 围多头设置的项 目，由财政部
门 向同级政府 提出强制 退出报 告 ， 经
五是进一步完善监管机制 ，加强 监管力量 。（ ）以绩效预算改革为契 １ 机， 与主管部 门签订绩效合同 ， 强化部 门对加强涉农资金监管 的责任 。规范 主管部 门的资金监管行为 ，使部门监 督 日常化 、 有效化 。（ ） ２ 将主管部门的 工作重心 由分资金 、分项 目转化到规
划编制 、 目资金监管上来 ； 项 加快事业
出一个 固定 的比例 ，设立准一般性 转 移支付资金 ：资金具体支持的项 目类 型 由县乡政府根据当地实际和发展 趋 势灵活确定 ， 中央或省级备案 ； 规 报 但 定其必须用于支持农 业 （ 包括农业产
前、 产后 ） 领域 ， 于解决所 在 区域影 用 响农业发展 、农 民增 收和农业竞争力
的关键 问题 。在各年 中央和省级财政 的准一般性 转移 支付 资金规模确定 的 前 提下 ， 由中央财政对省财政 、 可 省财 政 直接对 县财政根 据其 近 ３ 年人均
可用财力 、 民人均纯收人及 其构 成 、 农 受灾人 口和耕地 面积 、县乡负债规模
单位改革力 度 ， 逐步使之成为独立的
市场主体 ， 不再依附于主管部 门。 消除 资金监管中的“ 护犊子” 行为。积极推 进委 托 中介机 构 开展 专业 审计 的措 施， 逐步建立 涉农 资金全 面 、 稳定 、 持
久的专业化监管机制 。 同时， 高度关 注 基层农财干部 队伍建设 ，切实加强农
批准后 ， 不再纳入年度预算安排 ， 同时
由部门完成规划变更程序。 ３ 打造涉 （） 农 项 目信息共享平台。即将涉农项 目 信 息纳入统一信息平台 ，设置 重复项
目（ 申报单位 重复 、 扶持 环节重 复 ） 过
等 因素 ， 采用公式法确定 对各 省、 各县
滤， 对重复项 目只能 由一个部门安排 ，
对项 目扶持环节不重 复的项 目，由部
的准一般性转移支付资金额 。委托行 业部 门对于各县准一般性转移支付资 金 的使用情况和支持效果进行 检查 监
财监管力量 。
（ 者 单 位 ： 南省 财政 厅 农 业 处 ） 作 云 责任 编辑 ： 中 良 袁
门分别下达 ， 联合检查。
农 财 与 务ｏ年 １ ３ 村 政 财 ２１第２ ｌ 期２
问题 探 讨
一
、
涉 农 资 金 使 用 管 理 中存 在 的
多头管理 ， 口下达 ， 多 造成 资金使用分 散。大多数涉农 资金分 配到使用环节
这样就使得每项补贴的基础数据核 实
问题
工作多次重复 ， 工作经 费支 出较大 ， 加 大 了兑付成本 ， 降低了工作效率 。 二是
补贴项 目目标有重复 ，基础数据统计
难。 按照调研结果 ， 我省 的对农 民直 接 补贴共 １ ， ９项 但有 的补贴从 目标上却 是可 以归 并的 ， ： 如 能繁母猪补 贴 、 能 繁母 猪保 险和生猪 良种补贴实际上其
（ ） 农 规 划 不 科 学 一 涉
一
靠的是具体项 目，因此 主管部 门的项
目计划分 配才是 实质上 的资金分配 。 由于涉农 项 目资 金的分配 部门多 ， 部 门之间缺乏有效联 系 ，因此存在着严 重的纵向和横 向信 息不对称 问题 。部 门间安排的具 体项 目缺乏统一 的信息 共享平台 ，在职权范围上存 在一定 的 交叉 ， 导致部 门项 目多头 申报 、 至多 甚 年重复 申报。 由此 导致 资金 配置不合
是 目前 的规划编制没有统一 的
规范 ， 而且 规划 事项 过于笼统 ， 一些部
门规划甚 至是政府规划往往缺乏对重
点项 目、 任务分 工 、 实施地点 、 建设 标 准等 要素 的明确指 向 ， 在规划执行 中 弹性较大 ， 导致 了规划与资金安排 “ 两 张皮 ” 现象 的发 生 。二 是部 门在 编制
行业规划 时缺乏与其他相关部 门的深
目标都是为促进生猪产业发展。 由于 补贴种类多 、 基础数据动态变化大 ， 加 之农村范围大 、 农户居住分散 ， 统计 核 实基础数据十分困难 ，客观上会造成 基层仓促统计 ， 致使基础数据失真 。 三 是粮食补贴标 准低 ， 补贴规模小 。 影响 种粮 积极性 的主要 因素是粮食 价格 ， 如果粮价下跌 ，农 民预计粮食补贴不 足于弥补粮价下跌 的损失 ，就会选择 放弃粮食种植 ， 从而使补贴丧失作用 。 四是部门配合还需进一步加强。涉农
入会 商 ， 导致 规划与规 划之 间缺 乏有
理， 使用效益低下 ， 甚至被别 有用 心者
非法“ 整合 ” 因此 ， 。 涉农 资金 源头上 的 整合对资金的安全 Ｉ 生至关重要 。
（ ） 四 资金 监 管 需进 一 步 加 强
一
效 的衔接 ， 门间的规划彼此孤立 ， 使部
无 法从规划 层面形成 整合 资源 ， 合力 办事 的局 面。
（ ） 算 编 制 不 科 学 二 预
一
是 主管部 门对 资金监 管不力 ，
是 预算 编制工作缺乏连续性和
存在着重争预算 、轻支出管理 ；重使
用、 轻绩效 的问题 。 二是资
金监管部门 职责不明 、 功能错位 。 主管部门是项 目
规划 、 计划 的制定者 ， 应成为 日常监督
前瞻性 。一方面各 部门对本部 门发展 缺乏前 瞻性 ， 无法准确 把握政 策 目标 的走 向和趋 势 ， 使得各 部 门对 于项 目 缺乏前 瞻性 的分 析和储备 ， 预算编 在 制 中难 以有针 对性 地 提 出 中长期 规 划； 另一方面 ， 财政部 门与各个部 门在 专项 资金管理等方面存 在信 息和资源 的不对称 ， 财政部 门在 项 目信 息 的掌
直接补贴工作 涉及 面广 ，基础信息来
源渠道多 ，补贴对 象必须 由各相关主 管部 门核实审定并予 以公示 。若部门 之 间不加强协调配合必然影响信息采 集 的质量和速度 ，从 而影 响涉农补贴 发放 的准确和及时。
二 、我 省 近 年 来 开 展 支农 资 金 整 合 取得 了 明显 成 效
的主体部 门。 但是 ， 不少主管部门同时 又在实施项 目， 成为 资金使用部 门， 自 己对 自己实施监督必然缺乏必要 的公 平、 正； 公 专业监管部 门由于涉农 项 目 数量太多 ，难于实施有效的经常性监
握 上处 于劣势 ， 没有充 分 的信 息资源
进行综合 分析 ， 以启 动 中长期预算 难 编制 ， 从而 使针对某 一重点项 目长期
管 ，使支农资金的专业化监管缺乏全
面、 定、 稳 持久 的机制 。而财政部门就 其人员配备情况而言 ，监管力量明显
不足 。
（ ） 农 民 直接 补 贴存 在 的 问题 五 对
一
长期 以来 ， 涉农资金管理部门多 、
性 的整合无法 实现 。二是预算编制不
够细化 ， 初预算难 以落实 到具体项 年
使用分散 、效益不 明显一直是社会各
界关 注的热点问题。 客观上 ，农 业 、 “ 农
目和实施 单位 ， 门对 财政 资金 的二 部
次分 配权 过大。
（ ） 三 影响 涉农资金效 益发挥 的因素
一
是 补 贴 管理 分散 ， 作 量 大 ， 工 管理 成
村 、 民” 农 问题 ， 涉及 了政治 、 经济 、 社 会、 文化 、 环境等诸 多层 面 ， 因此 ， 涉农 资金 不可避 免地 分 散在 诸 多主管 部 门。同时 ， 根据现行预算管理体制 ， 财
本 高
目前对农 民直接补贴的管理都分 散在各个职能部 门，未通过一个统一 的平 台进行基础数据的统一存放和共
是 涉农 资 金 存在 着 项 目单 位
化、 效益部 门化的倾 向。 二是资金配套
政支 出预算必须落实到部 门，形成部 门预算 ，部 门通过项 目安排才能将资
在着项 目扶持重点 、 实施地域 、 扶持环
政策 太多 ， 基层难 以落实 。目前 ， 过多 的资金配套政 策与
县级 的负担能力存
在 明显 的不对称 。三是涉农专项资金
享 ，加之 由于各部 门政策执行期的不
起发放 ， 而是 到位一笔发放一笔款 ，
同，导致各项补贴款不能同时到位或 金下达落实到项 目实施单位 ，由于存
一
农财 与务０年 １ １ 村 政 财 ２１第２ １ 期２
问题 探 讨
节的差异和部 门职能重叠 、交叉等 问 中财力保证农业发展重点 目标和任务 的实现。这一模式是在现行行政管理 考核结果评定等级 ，对资金整合工作
开 展 较好 的县 ，给 予适 项 日资 金奖
题， 导致 了涉农 资金 多头分配 、 安排使 用分散 、 目交叉重 复等 问题 的发生 ， 项 影 响 了支农 资 金使 用效 益 的充 分发
挥。 为解决这些问题 ， 早在 ２０ ０ ４年 ， 云
体制下较为可取 的资金整合方式。
一
励， 用于提升整合效果。 四是以归并性质相 同用途相近的 专项资金为手段促进整合 各级在安
是建立整合协调机制 。在省级
成立 由分管农业 的政府领导挂帅的支 项 目， 由财政 、 发改 和相关涉农资金管 理部 门参加联席会议 。联席会议主要
职 责 ：１ （ ）审定各主管部 门编制 的规 划 。（ ）围绕优势产业 和重点项 目规 ２
南省财政厅率先开展了支农资金整合 农资金整合联席会议制度 ，根据整合
调研工作。在现行行政管理体制和预
算管理体制 不变 的情况下 ，提出了整 合支农 资金 的基本思路和措施 ，即坚 持政策 不变 、 渠道不乱 、 形成 合力 、 各 记其功 的原则 ，通过建立有力 的组织 协调机制 ，按照农业 发展规划和加强
排年初预算时 ， 可考虑将性 质相 同 、 用 途相 近的涉农专项 资金作适 当归并 ，
尽量减少 同一事项 的主管部 门，为县 级预测上级在某个 重点项 ｝ 二 １上的资金
到位 情 况 理 顺 渠 道 ，从 源 头 上 为县 级
划， 确定整合 资金方案 。（ ） ３ 通报整合
项 目考核结果 ， 并给予奖惩 。（ ） ４ 确定 各部 门的职责和任务。主管部 门的职
整合 资金提供条件。
（ ） 二 远期 建 立 涉农 资 金 整 合 长 效 机 制 的 建 议
一
资金管理的要求 ， 将各种渠道 、 同性 不
质 的资金有机地组合起来 ，围绕优势
责主要是制定规划 ， 分解任务 ， 组织检
查 验收。财政部 门的职责主要是提 出 整合资金来源渠道 ，协调相关部 门下
是完善规划 编制和 预算 编制 。
产业和重点项 １集中使用 ，使各项资 ７ １
金互相 匹配 ， 形成合力 ， 而提高资金 从
（） １科学编制农业农村 发展
规划 。 规划 体系包括 了各级政府的规划 、各级各 部门的规 划 、 具体项 目的规划 、 短期规 划和 中长期规划 。只有各个规划 紧密 衔接 ， 各期规划一脉相 承 ， 各级规划逐 层分解细化 ，各部 门规划在同一事项 匕 相互分工 、 厘清职责 ， 并确立具体的 支撑项 目，才能为涉农资金整合的
下连 贯编 织 出 一 条 既有 协 作 ＿ 分 义有
使用 的综合效益 。并在此后 的实际工 作 中积极探索支农资金整合的有效途
径， 创新 整合思路 ， 步形成 了“ 逐 以重
达项 目和资金计划 ， 加强 资金监管 ， 开
展绩效评价 ， 以此形成“ 渠道不乱 、 形成
合力、 各记其功” 的涉农资金整合机制 。
二是以重点项 目和区域为平台促
点项 目为纽带 、以优势特色产业 为载 体、 以重点区域为平台” 的多种支农 资
金整合模式 ， 取得了明显效果 。同时 ， 通过存 量调 整 、 增量倾斜 ， 切实加大对 重点项 目和优势产业 的投入 ，确保 了 省委 、 省政府重点 目标任务 的完成 ， 促
进整合 。用于农业生产 的相关资金可
围绕粮 食生产和优 势特色产业整 合 ， 以中央安排的现代农业发展资金为平 台，把地方各级 安排 的相关资金整合 起来 ， 做大做强地方优势产业。 用于农 田水利建设的相关资金可 围绕重点Ⅸ
的联结纽带 。这就要求规划编制具有
统一 的编 制 规 范 。 它 的作 Ｊ 就 如 同互 ｝ ｝ ｉ 联 网 中 的协 议 一 样 ， 只有 协 议 一 ， 致 各
进 了农业农村经济发展 。 实践证 明， 坚 持政策不 变 、 渠道不乱 、 分解 任务 、 形
成合力、 各记其功的做法已成为在现行
域进行整合 ，集中连片地推进农 田水
利基础设施建设 。用于对种粮农 民直
个用 户才能用通用的方式进行信息传
递。 同时 ， 规划一经发布必须具有法定 效力 ， 各项Ｔ作 必须 围绕规划展开 ． 另 外， 规划还必须 是各级次 、 各部 门协作
的 结 果 ，并最 终 成 为各 级各 部 门行 动
体制下实施涉农资金整合的可行之举。
三 、 进 涉农 资金 整 合 的 建 议 推
接补贴 的资金在政策不变的前提下可
以整合起来统一安排拨付 ，避免多部 门下达拨付 ， 确保政策尽快落实 ， 减少 行政成本 。用于农村社会 事业 发展 的 资金 也可 围绕 一些 重点 项 目进 行整 合， 统筹安排使用。 三是以县为整合主体明确责任促 整合。基本做法是 以县级作为涉农 资
涉农资金的整合最理想 的效果是 把 分散在各部 门的资金 集中起来 ， 按
照农业农村发展 目
标和规划统筹安排
的准则。（ ） ２ 完善 预算编制 。 首先是部 ¨预算项 目的申报应依据规划确 立的 项 目体系 ，经科学测算后提Ⅲ预算 金
额， 并根 据 规 划 的 调 整 而调 整 。 次 是 其 预 算 应 与 规 划 相适 应 ，年 度 规 划 埘廊 年 度 预 算 ，巾 长期 规 划 对 应 巾长 期 预
使用 ，但是在 目前行政管理体制没有
根本转变 、 多部门管理涉农资金 、 多头 下达项 目建设任务的情况下 ，把相关
涉资金集 中起来统一安排使用的难度 很大 。因此 ， 建议从近期和远期两个层
面研究建立涉农资金整合的长效机制。
（ ） 期 内涉 农 资金 的整 合 办法 一 近
金使用的主体 ，各县通过对上年涉农
资金的到位情况进行分析 ，提 出县级 涉农资金整合使用计划 ，明确资金投
算。 最后是应建立绩效预算制 度 ， 使预
算 安 排 与 绩 效 挂 钩 ，当某 一事 项 绩 效
入 的重点区域和重点项 目，将 上级下 达 的涉农资金在地域 或产业上集 中使 用， 形成规模效应 。同时 ， 认真落实考
核 办法 ， 并不断完善考核指标体系 ， 切
未 能达到规划 目标要求 时应考虑蒯整
根据我省涉农资金整合 的实践经 验 ，我们认 为围绕重点项 目和优势区 域 的整合模式 ， 通俗地说就是“ 各炒一 盘菜 ， 共做 一桌席 ” 的模式 ， 够得到 能 各个部 门的理解 、 支持和配合 ， 以集 可
规划 ， 并调整预算安排 。 通过 以上两项
Ｔ作 ，可有效地在源头 Ｌ 促使涉农资 金向国民经济发展 目标中涉农重点 ｌ 作 上集中 ， 并有效 杜绝职能交 叉、 日 项
蕈复 的 问题 。
实 加强对专款使用的监管。 每年年终 ，
由省财政厅牵头组织考核评价 ，按 照
农村财政 与财务 ２ ｌ 年 第 １ Ｏ１ ２期
一 一
问题 探 讨
二是建立 涉农专 项资金 设立 、 退 三是增强县级整合涉农资金的主 动性 。 １ 比照现行 的现代农业发展专 （）
督 ，并将检查监督的结果 提供给财政
出制度 ， 打造涉农项 目信息共享平台 。
（） １建立涉农专项资金设立制度 。 涉农
部 门 ，作为今后年度 内对该县进行准
一
项资金管理模式 ，在资金分配上积极 推行下放项 目资金审批权限 ，由地方
自主选项 的管理模式 ，建立权责匹配 的管理方式 ；完善支农资金绩效考核 制度 ， 重大项 目进行跟踪 问效 ， 资 对 将 金使用 、管理和绩效情况与资金分配 相挂钩 ， 充分利用公式法 、 因素法科 学 合理分配资金 ； 在支持重点地区方面 ， 可以加大对优势农产品
产业带 、农 产 品出 口密集区和西部特色农产 品生 产 基地建设的支持力度 。在 支持重点项 目方面 ，可鼓励 各部 门结合 自身职 能 分环节扶持集中扶持 ，加强部 门联合 和统筹 协调工作 ， 有机整合跨部门 、 跨
渠 道乃 至不 同性 质的涉农资金 ，形成
般性转移支付的重要依据之一 。 四是完善对农 民直接补 贴政策 。
专项 资金 的设立制度是指对涉农专项
资金 的申报 、 论证 、 评议等程序 的制度 安排 。 首先是建立全面 、 规范 的专项资 金 申报制度 。由主管部 门根据规划提 出涉农专项资金设立 申请 ，除对具体 立项依据 、资金预算等必要条件做 出 充分说 明外 ，特别要对规划 内同类项 目资金 的设立及实施情况进行对 比说
（） １对涉农直接补贴实行统筹管理 ， 逐 步将其按功能划分后进行合并 ，避免 补贴项 目在功能上的重复 ，提高补贴 标准 。 应对综合补贴实行完全的“ 脱钩
支 付” ，探 索建立按照 平均 的耕地 面
积 、 区补偿水平 实行 科学 、 地 合理 、 规
范 的统筹补贴方式。通过这种普惠制
明，以确保此项资金不与其他部 门的
涉农资金用途重叠 、 交叉 。 其次是建立 科学 的可行性论证制度 。某项涉农专 项资金的设立 ，必须在其他相关行业 主管部 门、发改委和财政等政府综合 部门 、相关领域专家的共同参与下进 行论证 ，并形成提交政府的可行性 报
告 ，对重大项 目还应该引入社会公 众
实施对农户补偿 ，以达到其直接增加 农 民收入和公共产 品供给 的收入再分 配作用 。同时 ， 也减少各种运行成本 ，
以及 由此引发的各种矛盾和问题。 ２ （）
将 涉农直 接补 贴 逐步 纳入 到 “ 卡 一
（ ） ” 折 通 发放 ， 减少 发放成本 ， 提高 工
支持农 业 结构 调 整或 农业 发 展 的合 力。 为此 ， 建议根据财政涉农项 目大类
的不同 ， 成立 由某个部门牵 头、 相关部
作效率。（ ） ３ 加强部门协调配合 ， 同 共
做好对农 民直接补贴工作。有关部 门 应提高对 涉农直接补贴 的重视程 度 ，
的参与。最后 由同级政府 对集 中报 批 的专项资金设立申请 及其 可行性论 证 报告进行集体审议 ，对批 准通过 的项
目， 相关部 门根据审议结果 ， 时制 定 及
委 参 加 的财政 支农 部 际联 席 会议 制 度 ，建立对重大项 目的相互通报和信 息共享体 系。（ ）ｕ 制度创新 ， ２ ／快 Ｊ 促进 县 乡财政 困难 的缓解 ，并从战略的高 度培育县乡政府 的支农能力 。鉴于欠
发 达地 区县 乡
财政严重 困难 的实际 ， 可考虑在增加县乡财政透明度的前提 下 ，在 中央财政 的支农资金增量中拿
及时提供相关基础信息 ，并对信息 的 真实性 、 准确性负责 ， 财政部门内部可 设 立一个专 门机构负责对农 民直接补 贴 资金 的管 理并与各个部 门的联 系 ， 以提高协作效率 ， 努力构筑一个补贴基 础信 息共享的管理平台， 从管理层面上
提升对农 民直接补贴政策的执行效果。
具 体的实施 细则 。２建立健全 涉农 专 （）
项 资金的退 出制 度。既根据某项涉农 专项 资金的实效性 和使用效益设定退 出机制 。涉农专项 资金 的退 出可采用 两种方式 ： 首先是主动退出 ： 各部 门根 据政策 和规划 的调整 ，对不再具有 时 效性 的涉农专项资金项 目提 出退 出申 请 ，并结合新 的政策和规划调整提 出 新 的涉农专项资金项 目。其次是强制 退 出： 据政 策变 动 、 目违规或绩效 根 项 评价结果等 因素 ，对不再具备立项条 件 、资金使用效益低下以及超出部 门 职能范 围多头设置的项 目，由财政部
门 向同级政府 提出强制 退出报 告 ， 经
五是进一步完善监管机制 ，加强 监管力量 。（ ）以绩效预算改革为契 １ 机， 与主管部 门签订绩效合同 ， 强化部 门对加强涉农资金监管 的责任 。规范 主管部 门的资金监管行为 ，使部门监 督 日常化 、 有效化 。（ ） ２ 将主管部门的 工作重心 由分资金 、分项 目转化到规
划编制 、 目资金监管上来 ； 项 加快事业
出一个 固定 的比例 ，设立准一般性 转 移支付资金 ：资金具体支持的项 目类 型 由县乡政府根据当地实际和发展 趋 势灵活确定 ， 中央或省级备案 ； 规 报 但 定其必须用于支持农 业 （ 包括农业产
前、 产后 ） 领域 ， 于解决所 在 区域影 用 响农业发展 、农 民增 收和农业竞争力
的关键 问题 。在各年 中央和省级财政 的准一般性 转移 支付 资金规模确定 的 前 提下 ， 由中央财政对省财政 、 可 省财 政 直接对 县财政根 据其 近 ３ 年人均
可用财力 、 民人均纯收人及 其构 成 、 农 受灾人 口和耕地 面积 、县乡负债规模
单位改革力 度 ， 逐步使之成为独立的
市场主体 ， 不再依附于主管部 门。 消除 资金监管中的“ 护犊子” 行为。积极推 进委 托 中介机 构 开展 专业 审计 的措 施， 逐步建立 涉农 资金全 面 、 稳定 、 持
久的专业化监管机制 。 同时， 高度关 注 基层农财干部 队伍建设 ，切实加强农
批准后 ， 不再纳入年度预算安排 ， 同时
由部门完成规划变更程序。 ３ 打造涉 （） 农 项 目信息共享平台。即将涉农项 目 信 息纳入统一信息平台 ，设置 重复项
目（ 申报单位 重复 、 扶持 环节重 复 ） 过
等 因素 ， 采用公式法确定 对各 省、 各县
滤， 对重复项 目只能 由一个部门安排 ，
对项 目扶持环节不重 复的项 目，由部
的准一般性转移支付资金额 。委托行 业部 门对于各县准一般性转移支付资 金 的使用情况和支持效果进行 检查 监
财监管力量 。
（ 者 单 位 ： 南省 财政 厅 农 业 处 ） 作 云 责任 编辑 ： 中 良 袁
门分别下达 ， 联合检查。
农 财 与 务ｏ年 １ ３ 村 政 财 ２１第２ ｌ 期２