地方政府的潜在债务危机一直令监管部门及金融市场关注，特别是2009年大量新增信贷涌入地方融资平台后，地方政府隐性债务问题日益凸显。央行去年四季度披露的数据显示，全国3800多家地方融资机构管理着约8万亿元规模的资产，其中，地方政府的负债已达5万亿元，平均负债率高达60%以上。国家监管层主要是担心地方融资平台带来的财政风险和金融风险，近期中国银监会要求对地方融资平台进行分级管理，加强金融风险防范与化解措施。因此，分析地方政府投融资平台的主要风险及防范对策具有重要的现实意义。
一、地方政府投融资平台的发展现状
所谓地方政府投融资平台，是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目的的公司，包括不同类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产公司等。通常模式是地方政府给予划拨土地、股权、归费等资产，包装出一个从资产和现金流上可以达到融资标准的公司，以实现融资目的，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，把所融资金运用于市政建设、公共工程、公共事业等开发项目。
地方政府组建投融资平台进行基础设施和城市建设等方面的融资行为由来已久，但是投融资平台发挥主导作用，则是近一年来在应对金融危机时期的发生的事情。2009年初，中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整，促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，更是被地方政府视为对地方政府投融资平台建设与发展的肯定和鼓励。从2008年底以来，地方投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展之趋势。据初步统计，目前全国有3800家以上的各级政府投融资平台，其中70%以上为县区级平台公司；截至2009年底，融资额上升到6万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。如此快速的信贷增长，不仅加大了地方政府的债务负担，同时也对银行业的经营风险形成显著的潜在压力。近期国务院和银监会非常重视地方债务真实性清查工作，已经制定了清查整顿的总目标：解包还原，重新立据；风险分类，保全有力；加强协作，整体评估。总体上分析，地方投融资平台通过大规模融资并推动城市化建设，为中国应对危机和扩大内需发挥了重要的作用。但是，无论从微观的风险管理角度还是从宏观经济运行的角度看，地方投融资平台的融资行为都存在明显的风险问题。
二、地方政府投融资平台存在的主要风险
其一，政府负债信息不透明，存在过度负债风险。地方政府债务结构复杂，各类隐性债务、负债现象大量存在，债务信息透明度较低，不仅商业银行难以全面掌握，有的地方政府自身对不同层次政府投融资平台的负债和担保状况也不够清楚。作为政府主要债权人的银行，由于很难及时掌握各级政府总体负债规模，无法准确评估地方政府的偿债能力，通行的信贷风险管理手段难以真正落实。在实体经济不景气、银根较松的背景下，各家银行争相向政府发放贷款，容易造成地方政府负债率过高和过度融资。其二，资金来源渠道单一，资本金严重不足。投融资平台的资金来源渠道主要有银行贷款、项目直接融资和信托产品。信托产品有两种方式：一种是信托公司直接利用银行资金，另一种则是银行向个人发行理财产品。政府投融资平台普遍存在资本金不足、通过各种方式变通补充资本金的情况，由此加大了项目的融资风险。例如，有些地方政府财力不足，用一笔资金来回转，当作几个公司的注册资金、几个项目的资本金；有的投融资平台通过一家银行“搭桥贷款”获得项目资本金，再向另一家银行申请项目贷款；有的通过委托银行发行理财产品补充资本金，然后再继续要求银行贷款；有的则通过要求代理机构高估实物出资或出具虚假注册资金证明等手段进行虚假出资；还有的以扩大投资规模的名义在增加新的贷款后抽回初期注入的有限资本金。其三，抵押担保不规范。投融资平台贷款的担保方式主要包括信用贷款、土地抵押和另外一家投融资平台保证等。对于信用贷款，通常由人大通过决议将偿债纳入预算，财政部门出具承诺函，或者由财政部门单独出具还款承诺函。其四，财政风险信贷化，影响民生。如果地方政府负债规模过高，偿债风险一旦爆发，容易引发地方政府的财政危机和信用危机，并波及金融机构和国家金融秩序，最终影响民生和社会稳定。
三、地方政府投融资平台的风险防范对策
首先，提高地方政府投融资平台的透明度。规范地方政府债券发行及运行管理，推动当前地方政府通过投融资平台所形成的隐形负债向及时公开披露的合规的显性负债转变，改变当前信息披露严重不透明的状况。省政府牵头，定期对本省各级政府负债规模进行统计，以便及时摸清地方政府的债务总量、结构和期限；政府负债信息及时通知银监局。为防止政府过度负债，有关法规对每个地方政府要进行相应的融资总量约束。建立债务风险监测指标体系，以财政负债率（政府性债务余额与当年地区生产总值的比例）、财政债务率（政府性债务余额与当年可支配财力的比例）和财政偿债率（当年偿还政府性债务本息额与当年可支配财力的比例）等为重点，对政府债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。
其次，推动地方政府融资平台融资行为的市场化。积极创造条件推动市政债券业的发展，鼓励这些融资平台发行企业债券，也可以创造条件申请设立产业投资基金开发区或科技园，同时也可以尝试运用更为市场化的投融资方式来经营基础设施项目公司，这主要是包括资产的证券化和更为灵活的融资结构安排。对涉及重大公共利益的项目，采取专家论证、公众参与的方式，科学慎重决策。财政部门、审计机关要加强对资金的监督管理，认真做好项目跟踪审计和检查工作，加强对项目的事前评审、事中监控、事后评价，建立健全项目风险防范机制，确保资金的安全、规范和高效使用。
再者，监控贷款资金流向，规范担保程序。财政部门不得为投融资平台作融资担保，防止财政债务危机。投融资平台之间不得相互担保，避免造成大面积金融风险；根据本级财政收入对人大决议和财政承诺函的总规模设定严格的额度限制。银监会应尽快出台地方政府融资平台管理规定，监督商业银行实施更为审慎的对的风险管理举措。建立健全地方债务的偿还保障机制，加强对项目资本金的严格监控，重点跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力，来把握融资平台的还款能力和贷款风险。地方政府应当统筹安排本地区综合财力，制定完备的还本付息计划，加强日常的监测检查，建立专门的偿债基金，将全部的债务资金投资收益纳入基金中。
另外，完善地方政府投融资责任制度。无论是地方政府通过投融资平台的贷款行为，还是不同形式的发展行为，都有必要要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配，期限必须尽可能与政府任期相一致。要建立地方政府投融资责任制度，严格管理地方政府担保行为。同时在地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下，探索实施地方政府财政破产制度并追究主要领导人的责任，否则一个软的预算约束加上一个宽松的信贷投放环境，必然会鼓励一些缺乏自我约束能力的地方政府对信贷资金的低效率滥用。
总之，一方面，地方政府投融资平台在地方城市化建设和应对金融危机中发挥了的积极作用，另一方面也累积形成了巨大的融资规模和潜在的风险，因此应当积极推进地方政府投融资平台进行规范化、市场化和透明化的改革，制定并实施各项风险防范与管理制度措施，确保金融秩序的持续安全稳定。
地方政府的潜在债务危机一直令监管部门及金融市场关注，特别是2009年大量新增信贷涌入地方融资平台后，地方政府隐性债务问题日益凸显。央行去年四季度披露的数据显示，全国3800多家地方融资机构管理着约8万亿元规模的资产，其中，地方政府的负债已达5万亿元，平均负债率高达60%以上。国家监管层主要是担心地方融资平台带来的财政风险和金融风险，近期中国银监会要求对地方融资平台进行分级管理，加强金融风险防范与化解措施。因此，分析地方政府投融资平台的主要风险及防范对策具有重要的现实意义。
一、地方政府投融资平台的发展现状
所谓地方政府投融资平台，是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目的的公司，包括不同类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产公司等。通常模式是地方政府给予划拨土地、股权、归费等资产，包装出一个从资产和现金流上可以达到融资标准的公司，以实现融资目的，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，把所融资金运用于市政建设、公共工程、公共事业等开发项目。
地方政府组建投融资平台进行基础设施和城市建设等方面的融资行为由来已久，但是投融资平台发挥主导作用，则是近一年来在应对金融危机时期的发生的事情。2009年初，中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整，促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，更是被地方政府视为对地方政府投融资平台建设与发展的肯定和鼓励。从2008年底以来，地方投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展之趋势。据初步统计，目前全国有3800家以上的各级政府投融资平台，其中70%以上为县区级平台公司；截至2009年底，融资额上升到6万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。如此快速的信贷增长，不仅加大了地方政府的债务负担，同时也对银行业的经营风险形成显著的潜在压力。近期国务院和银监会非常重视地方债务真实性清查工作，已经制定了清查整顿的总目标：解包还原，重新立据；风险分类，保全有力；加强协作，整体评估。总体上分析，地方投融资平台通过大规模融资并推动城市化建设，为中国应对危机和扩大内需发挥了重要的作用。但是，无论从微观的风险管理角度还是从宏观经济运行的角度看，地方投融资平台的融资行为都存在明显的风险问题。
二、地方政府投融资平台存在的主要风险
其一，政府负债信息不透明，存在过度负债风险。地方政府债务结构复杂，各类隐性债务、负债现象大量存在，债务信息透明度较低，不仅商业银行难以全面掌握，有的地方政府自身对不同层次政府投融资平台的负债和担保状况也不够清楚。作为政府主要债权人的银行，由于很难及时掌握各级政府总体负债规模，无法准确评估地方政府的偿债能力，通行的信贷风险管理手段难以真正落实。在实体经济不景气、银根较松的背景下，各家银行争相向政府发放贷款，容易造成地方政府负债率过高和过度融资。其二，资金来源渠道单一，资本金严重不足。投融资平台的资金来源渠道主要有银行贷款、项目直接融资和信托产品。信托产品有两种方式：一种是信托公司直接利用银行资金，另一种则是银行向个人发行理财产品。政府投融资平台普遍存在资本金不足、通过各种方式变通补充资本金的情况，由此加大了项目的融资风险。例如，有些地方政府财力不足，用一笔资金来回转，当作几个公司的注册资金、几个项目的资本金；有的投融资平台通过一家银行“搭桥贷款”获得项目资本金，再向另一家银行申请项目贷款；有的通过委托银行发行理财产品补充资本金，然后再继续要求银行贷款；有的则通过要求代理机构高估实物出资或出具虚假注册资金证明等手段进行虚假出资；还有的以扩大投资规模的名义在增加新的贷款后抽回初期注入的有限资本金。其三，抵押担保不规范。投融资平台贷款的担保方式主要包括信用贷款、土地抵押和另外一家投融资平台保证等。对于信用贷款，通常由人大通过决议将偿债纳入预算，财政部门出具承诺函，或者由财政部门单独出具还款承诺函。其四，财政风险信贷化，影响民生。如果地方政府负债规模过高，偿债风险一旦爆发，容易引发地方政府的财政危机和信用危机，并波及金融机构和国家金融秩序，最终影响民生和社会稳定。
三、地方政府投融资平台的风险防范对策
首先，提高地方政府投融资平台的透明度。规范地方政府债券发行及运行管理，推动当前地方政府通过投融资平台所形成的隐形负债向及时公开披露的合规的显性负债转变，改变当前信息披露严重不透明的状况。省政府牵头，定期对本省各级政府负债规模进行统计，以便及时摸清地方政府的债务总量、结构和期限；政府负债信息及时通知银监局。为防止政府过度负债，有关法规对每个地方政府要进行相应的融资总量约束。建立债务风险监测指标体系，以财政负债率（政府性债务余额与当年地区生产总值的比例）、财政债务率（政府性债务余额与当年可支配财力的比例）和财政偿债率（当年偿还政府性债务本息额与当年可支配财力的比例）等为重点，对政府债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。
其次，推动地方政府融资平台融资行为的市场化。积极创造条件推动市政债券业的发展，鼓励这些融资平台发行企业债券，也可以创造条件申请设立产业投资基金开发区或科技园，同时也可以尝试运用更为市场化的投融资方式来经营基础设施项目公司，这主要是包括资产的证券化和更为灵活的融资结构安排。对涉及重大公共利益的项目，采取专家论证、公众参与的方式，科学慎重决策。财政部门、审计机关要加强对资金的监督管理，认真做好项目跟踪审计和检查工作，加强对项目的事前评审、事中监控、事后评价，建立健全项目风险防范机制，确保资金的安全、规范和高效使用。
再者，监控贷款资金流向，规范担保程序。财政部门不得为投融资平台作融资担保，防止财政债务危机。投融资平台之间不得相互担保，避免造成大面积金融风险；根据本级财政收入对人大决议和财政承诺函的总规模设定严格的额度限制。银监会应尽快出台地方政府融资平台管理规定，监督商业银行实施更为审慎的对的风险管理举措。建立健全地方债务的偿还保障机制，加强对项目资本金的严格监控，重点跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力，来把握融资平台的还款能力和贷款风险。地方政府应当统筹安排本地区综合财力，制定完备的还本付息计划，加强日常的监测检查，建立专门的偿债基金，将全部的债务资金投资收益纳入基金中。
另外，完善地方政府投融资责任制度。无论是地方政府通过投融资平台的贷款行为，还是不同形式的发展行为，都有必要要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配，期限必须尽可能与政府任期相一致。要建立地方政府投融资责任制度，严格管理地方政府担保行为。同时在地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下，探索实施地方政府财政破产制度并追究主要领导人的责任，否则一个软的预算约束加上一个宽松的信贷投放环境，必然会鼓励一些缺乏自我约束能力的地方政府对信贷资金的低效率滥用。
总之，一方面，地方政府投融资平台在地方城市化建设和应对金融危机中发挥了的积极作用，另一方面也累积形成了巨大的融资规模和潜在的风险，因此应当积极推进地方政府投融资平台进行规范化、市场化和透明化的改革，制定并实施各项风险防范与管理制度措施，确保金融秩序的持续安全稳定。