董黎明王利君
我国农村医疗救助制度的困境与发展趋势
二、我国农村医疗救助制度设计中内容提要：现行农村医疗救助制度存在诸多的缺陷，有必要在理
念上突破、制度上规范和管理上优化，从而实现农村反贫困、反疾病的矛盾与问题的终极目标。本文从农村医疗救助制度建立的背景和发展路径入手，（一）救助对象的锁定剖析了制度运行过程中出现的问题，并从制度自身完善、公共财政支在农村医疗救助工作中，最为重要和最具难度持、与新农合制度无缝衔接等宏观视角提出了相关政策建议。的环节之一，是按照何种标准确定救助对象、如何使
关键词：农村医疗医疗救助制度筹资渠道新农合制度有限的医疗救助资源流向最需要的贫困人群，同时
避免非贫困群体对医疗救助资源的侵蚀。世界各国农民的疾病医治和卫生保健一直是“三农”问题的重要议
最为常见的确定救助对象方法包括家计调查、类别定位法、从宏观层面来看，在整个农村医疗保障体系当中，农村医题。
区域定位法和社区提名法。家计调查又分为资产调查和收入疗救助制度发挥着基础性作用和“兜底”的功能，是缓解农民
调查两类，我国农村贫困家庭基本没有资产，也缺乏相应的因病致贫、因病返贫和病困交加现象的基本制度保障。当前
评估办法，因而主要采用核定救助申请人每年纯收入来判定提高医疗救助水平的目标需求与政府财力投入不足、其他
其经济状况。社会主体筹资渠道不畅之间的矛盾日益突出，迫切需要我
（二）给付水平和救助服务包的设计们探索改善农村医疗救助制度架构的有效途径，以实现贫
一直以来，我国农村医疗救助补偿奉行低水平原则，并“底线”公平为目标，并且在与其他相关保障制度困群体的
且在制度设计中对需求方设置了起付线、封顶线和补偿相互衔接的基础上，构建反疾病、反贫困、促发展的农村医
比例的限制，其目的在于防范患者的道德风险和规避基疗保障网。
金运营风险，因而医疗救助补偿标准被压缩在一个狭小的范围内，严重地制约了贫困群体对医疗救助服务的利用
一、我国农村医疗救助制度运行现状
程度。根据民政部低保司的监测报告：从全国情况看，绝大
２００３年，民政部、卫生部和财政部三个部门联合发布了
多数实行贫困医疗救助的县都设定了起付线，有的地方起
《关于实施农村医疗救助的意见》，全国各地普遍开展了农村
付线相当高。
医疗救助的试点，自此拉开了针对农村贫困人口实施医疗保
（三）筹资主体与责任的界定
障工作的序幕。在总结一年多试点经验的基础上，民政部、卫
各级政府作为农村医疗救助筹资主体，承担主要筹资责
生部和财政部于２００５年再次发出《关于加快推进农村医疗
任已经得到了一致认同。但是，在各级政府预算支出中对其
救助工作的通知》，提出当年力争基本建立规范和完善农村
并没有刚性约束，由于各地区的财政能力不均等，一些经济
医疗救助制度的目标。经过随后三年多的实践和发展，我国
发达地区政府虽承诺安排一定资金用于农村医疗救助，但大
基本形成较为系统的农村医疗救助制度框架和一系列规章多数没有硬化财政拨款的规模和比重。财政转移支付制度作办法，农村医疗救助制度初步融入到农村社会保障制度当为平衡中央与地方以及不同地区财力的主要政策工具，在完
农村低保、军人优抚和“五保户”制中，与新型农村合作医疗、“中央财政将根据善农村医疗救助制度的纲领性文件中均有
度相互耦合，在维护农民健康权益、抵抗和摆脱疾病风险中各地农村医疗救助工作情况加大资金投入，以支持中西部农发挥着不可替代的作用。村医疗救助工作的开展”的提法，但是始终没有形成规范和
与此同时，目前条件下的农村医疗救助制度仍然处于创具体的转移支付办法。立和发展的初始阶段，而制度运行规律本身往往需要经历（四）医疗服务的递送创立—发展—完善—成熟的长期过程，再加上受经济发展就农村医疗救助制度而言，定点医疗机构提供医疗服务水平、城乡差异、医疗卫生资源分配不均衡和医疗费用上涨价格和质量的高低直接影响着农村贫困和低收入群体的满等多种外在因素的影响，现行农村医疗救助制度中仍存在意度和能否得到及时、有效地诊疗。定点公立医疗机构之间着诸多缺陷，农村医疗救助制度建设仍需走相当长的一段缺乏竞争、药价虚高、服务质量低下的固有弊病已经严重地路程。尤其２００８年提高了农村贫困人口的衡量标准，这一影响到贫困群体医疗服务的可及性和公平性。变化给农村医疗救助制度带来了新的巨大挑战。原本以“不崩盘”为首要原则的农村医疗救助制度，因符合标准的三、对我国农村医疗救助制度的评价救助对象急剧上升而面临新的压力。在这一背景下，研究防（一）农村医疗救助理念的反思范、化解农村医疗救助制度风险已成为当务之急。一直以来，医疗救助制度被认为具有国民收入再分配性
46
本文为2010年教育部人文社会科学青年基金项目：教育对健康的影响效应及传导机制研究（编号：10Y JC 790050）。全国教育科学“十一五”规划2010年度教育部重点课题：全民医保框架下高校大学生医疗保险模式选择及管理机制研究（编号：G L A 102073）。安徽财经大学2009年校级课题：健康不公平与医疗保险一体化实（Y 。
董黎明王利君
我国农村医疗救助制度的困境与发展趋势
二、我国农村医疗救助制度设计中内容提要：现行农村医疗救助制度存在诸多的缺陷，有必要在理
念上突破、制度上规范和管理上优化，从而实现农村反贫困、反疾病的矛盾与问题的终极目标。本文从农村医疗救助制度建立的背景和发展路径入手，（一）救助对象的锁定剖析了制度运行过程中出现的问题，并从制度自身完善、公共财政支在农村医疗救助工作中，最为重要和最具难度持、与新农合制度无缝衔接等宏观视角提出了相关政策建议。的环节之一，是按照何种标准确定救助对象、如何使
关键词：农村医疗医疗救助制度筹资渠道新农合制度有限的医疗救助资源流向最需要的贫困人群，同时
避免非贫困群体对医疗救助资源的侵蚀。世界各国农民的疾病医治和卫生保健一直是“三农”问题的重要议
最为常见的确定救助对象方法包括家计调查、类别定位法、从宏观层面来看，在整个农村医疗保障体系当中，农村医题。
区域定位法和社区提名法。家计调查又分为资产调查和收入疗救助制度发挥着基础性作用和“兜底”的功能，是缓解农民
调查两类，我国农村贫困家庭基本没有资产，也缺乏相应的因病致贫、因病返贫和病困交加现象的基本制度保障。当前
评估办法，因而主要采用核定救助申请人每年纯收入来判定提高医疗救助水平的目标需求与政府财力投入不足、其他
其经济状况。社会主体筹资渠道不畅之间的矛盾日益突出，迫切需要我
（二）给付水平和救助服务包的设计们探索改善农村医疗救助制度架构的有效途径，以实现贫
一直以来，我国农村医疗救助补偿奉行低水平原则，并“底线”公平为目标，并且在与其他相关保障制度困群体的
且在制度设计中对需求方设置了起付线、封顶线和补偿相互衔接的基础上，构建反疾病、反贫困、促发展的农村医
比例的限制，其目的在于防范患者的道德风险和规避基疗保障网。
金运营风险，因而医疗救助补偿标准被压缩在一个狭小的范围内，严重地制约了贫困群体对医疗救助服务的利用
一、我国农村医疗救助制度运行现状
程度。根据民政部低保司的监测报告：从全国情况看，绝大
２００３年，民政部、卫生部和财政部三个部门联合发布了
多数实行贫困医疗救助的县都设定了起付线，有的地方起
《关于实施农村医疗救助的意见》，全国各地普遍开展了农村
付线相当高。
医疗救助的试点，自此拉开了针对农村贫困人口实施医疗保
（三）筹资主体与责任的界定
障工作的序幕。在总结一年多试点经验的基础上，民政部、卫
各级政府作为农村医疗救助筹资主体，承担主要筹资责
生部和财政部于２００５年再次发出《关于加快推进农村医疗
任已经得到了一致认同。但是，在各级政府预算支出中对其
救助工作的通知》，提出当年力争基本建立规范和完善农村
并没有刚性约束，由于各地区的财政能力不均等，一些经济
医疗救助制度的目标。经过随后三年多的实践和发展，我国
发达地区政府虽承诺安排一定资金用于农村医疗救助，但大
基本形成较为系统的农村医疗救助制度框架和一系列规章多数没有硬化财政拨款的规模和比重。财政转移支付制度作办法，农村医疗救助制度初步融入到农村社会保障制度当为平衡中央与地方以及不同地区财力的主要政策工具，在完
农村低保、军人优抚和“五保户”制中，与新型农村合作医疗、“中央财政将根据善农村医疗救助制度的纲领性文件中均有
度相互耦合，在维护农民健康权益、抵抗和摆脱疾病风险中各地农村医疗救助工作情况加大资金投入，以支持中西部农发挥着不可替代的作用。村医疗救助工作的开展”的提法，但是始终没有形成规范和
与此同时，目前条件下的农村医疗救助制度仍然处于创具体的转移支付办法。立和发展的初始阶段，而制度运行规律本身往往需要经历（四）医疗服务的递送创立—发展—完善—成熟的长期过程，再加上受经济发展就农村医疗救助制度而言，定点医疗机构提供医疗服务水平、城乡差异、医疗卫生资源分配不均衡和医疗费用上涨价格和质量的高低直接影响着农村贫困和低收入群体的满等多种外在因素的影响，现行农村医疗救助制度中仍存在意度和能否得到及时、有效地诊疗。定点公立医疗机构之间着诸多缺陷，农村医疗救助制度建设仍需走相当长的一段缺乏竞争、药价虚高、服务质量低下的固有弊病已经严重地路程。尤其２００８年提高了农村贫困人口的衡量标准，这一影响到贫困群体医疗服务的可及性和公平性。变化给农村医疗救助制度带来了新的巨大挑战。原本以“不崩盘”为首要原则的农村医疗救助制度，因符合标准的三、对我国农村医疗救助制度的评价救助对象急剧上升而面临新的压力。在这一背景下，研究防（一）农村医疗救助理念的反思范、化解农村医疗救助制度风险已成为当务之急。一直以来，医疗救助制度被认为具有国民收入再分配性
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本文为2010年教育部人文社会科学青年基金项目：教育对健康的影响效应及传导机制研究（编号：10Y JC 790050）。全国教育科学“十一五”规划2010年度教育部重点课题：全民医保框架下高校大学生医疗保险模式选择及管理机制研究（编号：G L A 102073）。安徽财经大学2009年校级课题：健康不公平与医疗保险一体化实（Y 。