● 田飞龙
长沙市早期以“政府指导模式”为代表的土地流转实践对于推动农村土地市场的规范化运作有一定的经验价值，但弊端更为明显。[1]在基层实践的基础上，长沙市通过设立专业化的土地交易中心并制定体系化的法律规则，为土地流转提供了一种市场与法治相结合的、侧重保障交易自由与农民自组织权利的“市场竞价模式”。
一、交易中心的规则体系
在市内各地实践经验的基础上并结合考察调研，长沙市从2008年6月起历经两年时间制定完成了“一个规则、四个办法”的农村土地流转制度体系，具体包括《长沙市农村土地流转交易暂行规则》、《长沙市集体建设用地流转管理暂行办法》、《长沙市林权流转管理暂行办法》、《长沙市农村土地承包经营权流转管理暂行办法》以及《长沙市农村土地综合整治试行办法》，其中“一个规则”属于市政府规章，“四个办法”属于市政府工作部门规范性文件。2009年2月18日，长沙市编委下发了《关于设立长沙农村土地流转交易中心的通知》，批准成立湖南省第一个农村土地流转交易中心。2009年6月，长沙农村土地流转交易中心挂牌成立。2010年5月1日，该中心开始试运行。
关于交易中心的业务范围，根据规定，该中心具体承办市辖五区的农村土地流转交易；长沙、望城、浏阳、宁乡四县（市）土地流转面积较大的项目（500亩以上）也可申请加入交易。根据《长沙市农村土地承包经营权流转管理暂行办法》第10条规定，500亩以上的土地流转项目应当通过交易中心进行。可见，交易中心并未垄断长沙市的农村土地交易市场，仅仅是强制规定市辖五区内的500亩以上的流转项目必须经过交易中心交易，这样，农户参与土地流转就具有较大的自由选择权，所内交易与所外交易并行。同时，所内交易的有关规则和经验也可以作为所外交易的重要参考。如果交易中心运行良好，“申请”类交易项目就会大大增加。关于交易主体资格，根据《长沙市农村土地承包经营权流转管理暂行办法》第11条之规定，所内交易实行会员制，区分为卖方会员（供地方）和买方会员（需地方），具体资格条件如下：（1）卖方会员：经工商部门登记注册的农民专业合作社，流转项目土地不少于500亩。（2）买方会员：经工商部门登记注册的企业法人，注册资金不少于100万，经营范围必须包含涉及农业生产、农产品加工、储运、销售等内容。可见，所内交易的主体均为法人，属于法人之间的市场交易。不过，农民专业合作社并非普通的企业法人，而是具有资合与人合双重属性的互助合作性经济组织。
这样的规范体系以及专业化的土地交易中心的成立，大大促进了农村土地流转的规范化和市场化，并通过将交易主体设定在“农民专业合作社”与“涉农企业”之间，排除了政府或村委会直接介入具体流转项目的可能性，凸显了市场交易自由和农民交易自主权。这一模式可以称为“市场竞价”模式。
二、交易中心的土地流转程序
进入交易中心的土地流转具有全套的规范化操作流程，具体包括如下环节：
1、 农民专业合作社的成立
农户根据《中华人民共和国农民专业合作社法》成立专业合作社，经过清产确权、量化股权、农户入社、制定管理章程等基础性环节，申请工商部门登记注册，取得法人资格，从而具备进入土地流转交易中心的交易会员资格。
2、 土地流转方案的审议与表决
经合法成立的农民专业合作社根据自身的管理章程确定拟提请交易的土地流转项目，需要经过两个环节的审议与表决：
（1）发包方同意程序：根据《长沙市农村土地流转交易暂行规则》第9条之规定，流转交易方案的议定须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，填写完成《村民大会或村民代表会表决情况登记表》，作为委托交易的必备材料；这一程序存在的主要法律依据是，农户与集体经济组织之间存在承包经营合同关系，土地所有权归属集体经济组织，农户不具有完全的处分权。
（2）专业合作社成员大会同意程序：根据《长沙市农村土地流转交易暂行规则》第28条的规定，流转方案应经过合作社社员大会审议和表决通过，并填写《农民专业合作社成员大会表决情况登记表》，作为委托交易的必备材料；这一程序是《农民专业合作社法》关于民主管理原则的具体体现。
3、行政许可程序
这一程序主要是对农村土地流转的监督管理，许可主要采取形式审查，具体程序为：
（1）初审：经发包方同意的农民专业合作社的土地流转方案报乡镇政府批准备案，再报县级农村经济经营管理部门确认交易会员（卖方）资格。
（2）核实：市农村经济经营管理部门对县级农村经济经营管理部门上报的初审意见及会员资格认定进行最终核定，对符合交易条件的核准交易。
4、委托交易程序
农民专业合作社根据经过核准的土地流转方案向长沙农村土地交易中心申请交易，经公示、挂牌和成交确认，由双方签署正式的土地流转合同并按合同规定方式支付流转款项。具体交易形式有两种：
（1）招标形式：买方交易会员挂牌，卖方交易会员发出竞价交易指令最终成交。
2）订单形式：交易中心以订单形式挂牌，买卖双方交易会员分别发出竞价交易指令，按价格、时间顺序匹配成交。
5、结果公示和建档
交易中心对交易结果进行公示，有关行政管理部门对交易信息实行档案管理。
三、“市场竞价模式”的基本特点
该模式在一定程度上是改革以来的市场与法治经验在土地领域的某种综合运用，其基本特点为：
1、政府干预少，公共服务角色适当：政府在“市场竞价”模式中主要提供制度保障和形式化的监督管理，鼓励农村合作经济组织直接进入交易中心寻找交易对象，克服了“政府指导”模式下过度指导和行政垄断带来的服务型政府角色越位的负面影响。
2、以农民专业合作社为合格流转主体，有利于体现农户的真实交易意愿并促进农村合作经济组织的市场化发育：该模式中确认了农民专业合作社的唯一性流转主体资格，避免了村民小组/村委会等村民自治范围内的组织直接介入土地流转而造成的管理职能与经济职能的混同，有利于新农村建设中独立经济组织的发育及其市场化。
3、行政许可侧重资格认定和程序性监控，不损害农民的交易自由权：“市场竞价”模式中的行政许可是形式性的，克服了“政府指导”模式中的实质性控制的缺陷。
4、土地流转方案形成过程中的民主审议性较高，有利于确保方案的公正性：“市场竞价”模式中的民主审议包括发包方同意和合作社成员大会两个程序，而且合作社成员大会对土地流转方案的基本内容具有直接的审议与决定的权利，发包方的同意程序主要是一种监督性的程序，这样的制度安排显然优于“政府指导模式”中动辄运用的“承诺书”、“公投”等大民主的形式，有利于利益的直接主体对方案作出最佳的选择。
5、所内交易和所外交易并存赋予了农民参与土地流转的交易选择权：“市场竞价”模式中仅对市辖五区500亩以上的土地流转项目规定了强制性的所内交易程序，其他项目则可以自由选择所内交易或所外交易，而且所内交易的规则和流程是公开的，所外交易完成可以参照执行；这种安排中的交易自由度显然高于“政府主导”模式。
6、最终的流转方案以所内交易双方的自由“询价—竞价—成交”过程来确定，符合土地要素自由化与市场化的规范性框架：这是一种双向需求输入的竞争性匹配系统，使得政府招商成果与农民土地流转实际需求之间产生了规范化的市场交易平台，从而相对屏蔽了“政府指导模式”中“行政垄断”的可能性；这一交易系统对于探索建立更加有效的中国土地市场模式具有积极的实践价值。
四、简要的结论与反思
该模式由于基本理顺了政府与市场关系，通过限定农民专业合作社作为唯一交易主体而排除了政府和常规村民自治组织的干预，其制度架构和具体程序显得较为科学合理。从目前通过交易中心完成的土地流转状况来看，程序比较规范，失控或冲突的几率大为降低。不过，由于政府不再“指导”，村委会不再“代理”，这一模式也存在一定的挑战：一方面，所内交易能力有限，还不能完全覆盖长沙市全部的区县，对于500亩以下的土地流转也在制度上进行了排除，这就限制了该模式之经济社会效用的发挥；另一方面，该模式提供了农民在经济、社会乃至于政治上再组织化的通道，却也在挑战农民的自组织能力，农民专业合作社是否能够成熟运作，是否能够在后续的合同履行过程中合理地进行集体监督、维权与利益分配，都还存在疑问；此外，市场本身无法完全消除交易风险、脱离土地的农民的社会保障、再就业等问题，这些方面仍然需要政府监管到位、保障到位，承担起适当的实体责任。在这样一种以土地流转为中心的大规模政治社会结构变迁过程中，政府既不能“越位”，也不能“缺位”，其正确角色应该是农民土地流转的合格监管者。
不过，有一些前提性的反思无论是“政府指导模式”还是“市场竞价模式”均未能给予深刻而有效的关注，需要决策者和研究者正面回应，审慎对待。这些反思的方向或维度至少包括以下五个方面。
第一，农民所代表的家庭农耕文化及其生活方式是否还具有正当性价值从而应当得到某种程度的尊重和保护？与此相关的是，城市化是否是现代生活的唯一价值？其限度何在？显然，在这一点上单纯的经济学分析（无论是市场效率、地租分配公平性还是农民增收前景）是不充分的，甚至是误导性的，需要引入一种“政治经济学”与“文化哲学”的视角，所讨论的中心问题也不仅仅是农民个体的经济自由或土地要素的市场化问题，而是农民政治社会身份重塑及生活方式变迁的问题，需要更加审慎与理性的反思讨论才能够克服相关改革的轻率与功利取向，防止某种粗暴的“城市化帝国主义”。
第二，村民自治是否还是农村基层治理的基本法律原则？如果是，如此大规模的土地重整势必破坏作为村民自治核心的直接民主原则赖以发挥作用的物理空间和人员规模条件，由此牺牲掉的农民的政治权利将以何种方式来补偿？如果适合村民自治的社会结构与治理单元必须被打破和重整，“农民公民化”这一大致具有“共识”性质的补偿框架就不仅具有经济层面的社会保障意义，也具有政治层面的民主化意义，但这一双重补偿机制到底会对中国的政府财政及政治体系产生何种结构性的冲击与影响？后者是否能够发展出足够理性并富有弹性的制度框架予以承载和消化？这些问题伴随着快速城市化而来，成为中国政治扩容和深度民主化的重要契机。
第三，农民的土地权利到底是个体性的还是集体性的？目前的土地流转决策中流行运用民主程序，个体权利无法对抗集体决议，其基本奏效的根源在于土地所有权的集体性质，这引发的疑问是农村土地改革的基本方向到底是强化农户个体的土地权利还是强化集体的土地所有权？这涉及到农民的基本财产权及其自由问题。
第四，基本的法治原则及其基层运用问题，比如“浔龙河项目”中任命投资方负责人担任双河村第一书记，就违背了“任何人不得做自己案件的法官”的正当程序原则，在目前的党内民主相对不成熟的条件下，可能大大侵害村民自治权利，也将损及土地流转合同中投资方义务的合格履行。
第五，集体决策中重民主形式，轻民主审议，这方面的问题在上述两种模式中均不同程度地存在，如何通过制度设计确保民主程序的有效性和审议质量便成为农民以集体形式（村民小组、村委会、农民专业合作社）参与土地流转程序的公正性保障问题的一个关键性维度。
总之，牵土地“一发”必动农村“社会”全身，其中的农民、农民组织、政府、资本家如何良性互动，取决于政府正确的角色定位与合格的服务能力，以及若干关键性的制度设计。因此，关注并深度研究这一领域的政治法律问题便成为推动中国法治进程的必不可少的环节。
田飞龙，北京大学法学院博士生，北京大学公众参与研究与支持中心研究员。
【注释】
[1]关于长沙土地流转的“政府指导模式”及其分析，参见田飞龙：“长沙县土地流转的‘政府指导模式’”，载《改革内参》2011年第46期。
● 田飞龙
长沙市早期以“政府指导模式”为代表的土地流转实践对于推动农村土地市场的规范化运作有一定的经验价值，但弊端更为明显。[1]在基层实践的基础上，长沙市通过设立专业化的土地交易中心并制定体系化的法律规则，为土地流转提供了一种市场与法治相结合的、侧重保障交易自由与农民自组织权利的“市场竞价模式”。
一、交易中心的规则体系
在市内各地实践经验的基础上并结合考察调研，长沙市从2008年6月起历经两年时间制定完成了“一个规则、四个办法”的农村土地流转制度体系，具体包括《长沙市农村土地流转交易暂行规则》、《长沙市集体建设用地流转管理暂行办法》、《长沙市林权流转管理暂行办法》、《长沙市农村土地承包经营权流转管理暂行办法》以及《长沙市农村土地综合整治试行办法》，其中“一个规则”属于市政府规章，“四个办法”属于市政府工作部门规范性文件。2009年2月18日，长沙市编委下发了《关于设立长沙农村土地流转交易中心的通知》，批准成立湖南省第一个农村土地流转交易中心。2009年6月，长沙农村土地流转交易中心挂牌成立。2010年5月1日，该中心开始试运行。
关于交易中心的业务范围，根据规定，该中心具体承办市辖五区的农村土地流转交易；长沙、望城、浏阳、宁乡四县（市）土地流转面积较大的项目（500亩以上）也可申请加入交易。根据《长沙市农村土地承包经营权流转管理暂行办法》第10条规定，500亩以上的土地流转项目应当通过交易中心进行。可见，交易中心并未垄断长沙市的农村土地交易市场，仅仅是强制规定市辖五区内的500亩以上的流转项目必须经过交易中心交易，这样，农户参与土地流转就具有较大的自由选择权，所内交易与所外交易并行。同时，所内交易的有关规则和经验也可以作为所外交易的重要参考。如果交易中心运行良好，“申请”类交易项目就会大大增加。关于交易主体资格，根据《长沙市农村土地承包经营权流转管理暂行办法》第11条之规定，所内交易实行会员制，区分为卖方会员（供地方）和买方会员（需地方），具体资格条件如下：（1）卖方会员：经工商部门登记注册的农民专业合作社，流转项目土地不少于500亩。（2）买方会员：经工商部门登记注册的企业法人，注册资金不少于100万，经营范围必须包含涉及农业生产、农产品加工、储运、销售等内容。可见，所内交易的主体均为法人，属于法人之间的市场交易。不过，农民专业合作社并非普通的企业法人，而是具有资合与人合双重属性的互助合作性经济组织。
这样的规范体系以及专业化的土地交易中心的成立，大大促进了农村土地流转的规范化和市场化，并通过将交易主体设定在“农民专业合作社”与“涉农企业”之间，排除了政府或村委会直接介入具体流转项目的可能性，凸显了市场交易自由和农民交易自主权。这一模式可以称为“市场竞价”模式。
二、交易中心的土地流转程序
进入交易中心的土地流转具有全套的规范化操作流程，具体包括如下环节：
1、 农民专业合作社的成立
农户根据《中华人民共和国农民专业合作社法》成立专业合作社，经过清产确权、量化股权、农户入社、制定管理章程等基础性环节，申请工商部门登记注册，取得法人资格，从而具备进入土地流转交易中心的交易会员资格。
2、 土地流转方案的审议与表决
经合法成立的农民专业合作社根据自身的管理章程确定拟提请交易的土地流转项目，需要经过两个环节的审议与表决：
（1）发包方同意程序：根据《长沙市农村土地流转交易暂行规则》第9条之规定，流转交易方案的议定须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，填写完成《村民大会或村民代表会表决情况登记表》，作为委托交易的必备材料；这一程序存在的主要法律依据是，农户与集体经济组织之间存在承包经营合同关系，土地所有权归属集体经济组织，农户不具有完全的处分权。
（2）专业合作社成员大会同意程序：根据《长沙市农村土地流转交易暂行规则》第28条的规定，流转方案应经过合作社社员大会审议和表决通过，并填写《农民专业合作社成员大会表决情况登记表》，作为委托交易的必备材料；这一程序是《农民专业合作社法》关于民主管理原则的具体体现。
3、行政许可程序
这一程序主要是对农村土地流转的监督管理，许可主要采取形式审查，具体程序为：
（1）初审：经发包方同意的农民专业合作社的土地流转方案报乡镇政府批准备案，再报县级农村经济经营管理部门确认交易会员（卖方）资格。
（2）核实：市农村经济经营管理部门对县级农村经济经营管理部门上报的初审意见及会员资格认定进行最终核定，对符合交易条件的核准交易。
4、委托交易程序
农民专业合作社根据经过核准的土地流转方案向长沙农村土地交易中心申请交易，经公示、挂牌和成交确认，由双方签署正式的土地流转合同并按合同规定方式支付流转款项。具体交易形式有两种：
（1）招标形式：买方交易会员挂牌，卖方交易会员发出竞价交易指令最终成交。
2）订单形式：交易中心以订单形式挂牌，买卖双方交易会员分别发出竞价交易指令，按价格、时间顺序匹配成交。
5、结果公示和建档
交易中心对交易结果进行公示，有关行政管理部门对交易信息实行档案管理。
三、“市场竞价模式”的基本特点
该模式在一定程度上是改革以来的市场与法治经验在土地领域的某种综合运用，其基本特点为：
1、政府干预少，公共服务角色适当：政府在“市场竞价”模式中主要提供制度保障和形式化的监督管理，鼓励农村合作经济组织直接进入交易中心寻找交易对象，克服了“政府指导”模式下过度指导和行政垄断带来的服务型政府角色越位的负面影响。
2、以农民专业合作社为合格流转主体，有利于体现农户的真实交易意愿并促进农村合作经济组织的市场化发育：该模式中确认了农民专业合作社的唯一性流转主体资格，避免了村民小组/村委会等村民自治范围内的组织直接介入土地流转而造成的管理职能与经济职能的混同，有利于新农村建设中独立经济组织的发育及其市场化。
3、行政许可侧重资格认定和程序性监控，不损害农民的交易自由权：“市场竞价”模式中的行政许可是形式性的，克服了“政府指导”模式中的实质性控制的缺陷。
4、土地流转方案形成过程中的民主审议性较高，有利于确保方案的公正性：“市场竞价”模式中的民主审议包括发包方同意和合作社成员大会两个程序，而且合作社成员大会对土地流转方案的基本内容具有直接的审议与决定的权利，发包方的同意程序主要是一种监督性的程序，这样的制度安排显然优于“政府指导模式”中动辄运用的“承诺书”、“公投”等大民主的形式，有利于利益的直接主体对方案作出最佳的选择。
5、所内交易和所外交易并存赋予了农民参与土地流转的交易选择权：“市场竞价”模式中仅对市辖五区500亩以上的土地流转项目规定了强制性的所内交易程序，其他项目则可以自由选择所内交易或所外交易，而且所内交易的规则和流程是公开的，所外交易完成可以参照执行；这种安排中的交易自由度显然高于“政府主导”模式。
6、最终的流转方案以所内交易双方的自由“询价—竞价—成交”过程来确定，符合土地要素自由化与市场化的规范性框架：这是一种双向需求输入的竞争性匹配系统，使得政府招商成果与农民土地流转实际需求之间产生了规范化的市场交易平台，从而相对屏蔽了“政府指导模式”中“行政垄断”的可能性；这一交易系统对于探索建立更加有效的中国土地市场模式具有积极的实践价值。
四、简要的结论与反思
该模式由于基本理顺了政府与市场关系，通过限定农民专业合作社作为唯一交易主体而排除了政府和常规村民自治组织的干预，其制度架构和具体程序显得较为科学合理。从目前通过交易中心完成的土地流转状况来看，程序比较规范，失控或冲突的几率大为降低。不过，由于政府不再“指导”，村委会不再“代理”，这一模式也存在一定的挑战：一方面，所内交易能力有限，还不能完全覆盖长沙市全部的区县，对于500亩以下的土地流转也在制度上进行了排除，这就限制了该模式之经济社会效用的发挥；另一方面，该模式提供了农民在经济、社会乃至于政治上再组织化的通道，却也在挑战农民的自组织能力，农民专业合作社是否能够成熟运作，是否能够在后续的合同履行过程中合理地进行集体监督、维权与利益分配，都还存在疑问；此外，市场本身无法完全消除交易风险、脱离土地的农民的社会保障、再就业等问题，这些方面仍然需要政府监管到位、保障到位，承担起适当的实体责任。在这样一种以土地流转为中心的大规模政治社会结构变迁过程中，政府既不能“越位”，也不能“缺位”，其正确角色应该是农民土地流转的合格监管者。
不过，有一些前提性的反思无论是“政府指导模式”还是“市场竞价模式”均未能给予深刻而有效的关注，需要决策者和研究者正面回应，审慎对待。这些反思的方向或维度至少包括以下五个方面。
第一，农民所代表的家庭农耕文化及其生活方式是否还具有正当性价值从而应当得到某种程度的尊重和保护？与此相关的是，城市化是否是现代生活的唯一价值？其限度何在？显然，在这一点上单纯的经济学分析（无论是市场效率、地租分配公平性还是农民增收前景）是不充分的，甚至是误导性的，需要引入一种“政治经济学”与“文化哲学”的视角，所讨论的中心问题也不仅仅是农民个体的经济自由或土地要素的市场化问题，而是农民政治社会身份重塑及生活方式变迁的问题，需要更加审慎与理性的反思讨论才能够克服相关改革的轻率与功利取向，防止某种粗暴的“城市化帝国主义”。
第二，村民自治是否还是农村基层治理的基本法律原则？如果是，如此大规模的土地重整势必破坏作为村民自治核心的直接民主原则赖以发挥作用的物理空间和人员规模条件，由此牺牲掉的农民的政治权利将以何种方式来补偿？如果适合村民自治的社会结构与治理单元必须被打破和重整，“农民公民化”这一大致具有“共识”性质的补偿框架就不仅具有经济层面的社会保障意义，也具有政治层面的民主化意义，但这一双重补偿机制到底会对中国的政府财政及政治体系产生何种结构性的冲击与影响？后者是否能够发展出足够理性并富有弹性的制度框架予以承载和消化？这些问题伴随着快速城市化而来，成为中国政治扩容和深度民主化的重要契机。
第三，农民的土地权利到底是个体性的还是集体性的？目前的土地流转决策中流行运用民主程序，个体权利无法对抗集体决议，其基本奏效的根源在于土地所有权的集体性质，这引发的疑问是农村土地改革的基本方向到底是强化农户个体的土地权利还是强化集体的土地所有权？这涉及到农民的基本财产权及其自由问题。
第四，基本的法治原则及其基层运用问题，比如“浔龙河项目”中任命投资方负责人担任双河村第一书记，就违背了“任何人不得做自己案件的法官”的正当程序原则，在目前的党内民主相对不成熟的条件下，可能大大侵害村民自治权利，也将损及土地流转合同中投资方义务的合格履行。
第五，集体决策中重民主形式，轻民主审议，这方面的问题在上述两种模式中均不同程度地存在，如何通过制度设计确保民主程序的有效性和审议质量便成为农民以集体形式（村民小组、村委会、农民专业合作社）参与土地流转程序的公正性保障问题的一个关键性维度。
总之，牵土地“一发”必动农村“社会”全身，其中的农民、农民组织、政府、资本家如何良性互动，取决于政府正确的角色定位与合格的服务能力，以及若干关键性的制度设计。因此，关注并深度研究这一领域的政治法律问题便成为推动中国法治进程的必不可少的环节。
田飞龙，北京大学法学院博士生，北京大学公众参与研究与支持中心研究员。
【注释】
[1]关于长沙土地流转的“政府指导模式”及其分析，参见田飞龙：“长沙县土地流转的‘政府指导模式’”，载《改革内参》2011年第46期。