水利经济, 第25卷第6期, 2007年11月中国科技核心期刊
我国城市水管理现状及存在问题分析
袁定炜1, 钟淋涓2
(1. 江苏省高淳县水务局, 江苏高淳 211300; 2. 河海大学水利水电工程学院, 江苏南京 210098)
[摘要]为系统研究我国城市水管理, 深化城市涉水事务管理体制改革, 建立城市可靠的防洪安全保障、稳定的水资源供应保障和优美、和谐的生态与环境保障, 以实现传统水利向现代可持续发展水利转变, 从中央和地方两个层面分析了我国城市水管理的机构及其职责现状, 总结归纳了我国城市水管理在管理体制、管理机制和水问题的具体表现等方面存在的主要问题, 并从体制改革、法规政策、行政管理、经济调控和工程措施等方面提出解决问题的对策与建议。[关键词]城市水管理; 水务一体化管理; 机构与职责; 存在问题; 对策建议
[中图分类号]F407. 9 [文献标识码]A [文章编号]1003O 9511(2007) 06O 0016O 04 我国已进入经济全面发展、城市化进程明显加速的阶段, 与此同时, 洪涝灾害严重、水资源供需矛盾突出、水环境恶化等问题已成为制约我国城市经济社会可持续发展的重要因素。城市水管理包括城市防洪、排涝、蓄水、供水、用水、节水、水环境保护、污水处理、再生水利用等所有涉水事务的管理, 其内容丰富, 涉及领域众多, 是目前城市水利工作的重要内容之一, 也是现代化城市管理的重要组成部分。深入分析我国城市水管理现状, 总结归纳我国城市水管理存在的主要问题, 并在此基础上提出相应的对策和建议, 对做好我国城市水管理工作, 建立城市可靠的防洪安全保障、稳定的水资源供应保障和优美的生态环境保障, 实现传统水利向现代可持续发展水利转变具有一定的参考价值。
以及中国人民解放军、武装警察部队等, 也承担防汛、减灾等方面的水管理工作。
1. 2 地方水管理机构及其职责现状
我国地方层面城市水管理机构目前大体分为两种类型:水务管理机构负责城市涉水事务一体化管理, 相关部门分工协作管理城市涉水事务。(1)城市水务一体化管理机构及其职能。目前, 全国许多城市已不同程度地实施了以水务一体化管理为目标的水管理体制改革, 所成立的水务管理机构其组织形式主要有两类:一是撤销水利局, 组建水务局; 二是将水利局更名为水务局或在水利局基础上加挂水务局牌子[1]。这两类水务局, 主要由原水利局和并入的负责供水、用水、节水、排污和污水处理等管理机构及所属企事业单位组成, 其职能绝大部分是水利部门的原有职能加上供水、用水、节水和排水等管理职能, 部分城市还含有污水处理的管理职能。
(2) 相关部门分工协作管理城市涉水事务的机构及其职能。全国还有部分城市在水管理方面采取的是相关部门分工协作的管理方式, 即对城市防洪排涝、取水、供用水、节水、水环境和水生态等方面工作由不同的职能部门分工协作进行管理。各部门分工协作进行水管理, 在一定程度上导致了管水源的不管供水、用水、排水, 管供水、用水、排水的不管治污与水环境, 管治污与水环境的不管供水和用水。
1 我国城市水管理机构及其职责现状
我国水利事业历史悠久, 历史上各个朝代都设有水行政管理机构。中华人民共和国成立后, 我国水管理机构几经变革, 形成目前以水利部为水资源统一管理部门, 流域管理与区域管理相结合的水资源管理体系。
1. 1 中央水管理机构及其职责现状
当前, 在我国中央层面, 水利部负责全国水资源的统一管理和监督工作; 国家发展与改革委员会、国土资源部、建设部、交通部、国家环保总局、国家气象局等部门与水利部门有相应的分工和协作, 负责或参与水管理的其他工作; 民政部等国务院其他部门
2 我国城市水管理存在的主要问题
2. 1 城市水管理体制和机制方面
(1) 对水务一体化管理的认识有待进一步提高。
[作者简介]袁定炜(1957) ) , 男, 江苏高淳人, 工程师, 主要从事水资源规划与管理及农田水利研究。
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实行水务一体化管理的城市, 其管理优势初步显现, 但还有个别部门对实行水务一体化管理存在片面认识, 将其看做是部门职能的简单转移与合并, 看做是/权力0、/利益0之争, 而没有上升到水管理体制要适应经济社会发展的高度来认识。
(2) 城市水务一体化管理纵向职能不对口, 管理不到位。目前实现水务一体化管理的城市除承担原有水利行业主管的职责外, 还承担供、排水等管理职能, 但省级水行政主管部门基本不具备供、排水管理职能, 国务院有关部委的职能也尚待理顺[2], 这就造成城市水管理机构上下脱节, 管理难以真正落实到位, 出现了供排水管网与市政建设不同步、供排水及污水处理等工程资金没有及时划拨至水务局等新问题。此外, 部分水务局尚未真正实现水务一体化管理, 城市取、供、用、排水及污水处理、回用等各环节之间还存在相互脱节的问题。
(3) 水管理法规不配套, 技术规范体系不健全。受过去水资源分割管理体制和/行业立法0的影响, 涉及水管理的不同部门其政策法规不尽一致, 导致城市水行政主管部门在水污染防治、供水、节水等管理工作中缺乏相应的执法依据。同时, 由于城市供排水、节水及地热水、矿泉水等水资源管理工作的技术规范主要由城建和国土资源部门制定, 水行政主管部门缺乏对相关技术和情况的了解和掌握, 这也给城市水务一体化管理带来了一定难度。
(4) 城市水管理投入不足、市场化程度不高。目前全国相当数量的城市水务工程建设尚未建立相应的投入机制, 地方财政也没有明确投资渠道。有些城市水务建设单纯依靠国家和地方政府投资, 没有引入市场机制, 造成水务建设资金投入不够, 水务设施建设跟不上城市水务管理的要求。此外, 有相当一部分城市单纯由当地政府来决定水务集团的运营行为, 存在政企不分、市场化程度不高的现象。
(5) 城市水管理公众参与和监督不够。尽管我国城市水管理中某些利益相关者有一定程度的参与, 但在更广泛的层次上, 利益相关者的参与仍十分不够。由于缺乏足够的公众参与, 城市水务管理过程透明度不够, 利益相关者不能及时了解水管理的有关信息, 不能够参与水务管理过程。即使他们参与了水务管理过程, 也由于缺乏必要的监督权, 使水务管理的公正性和效率受到影响。2. 2 城市水问题的具体表现2. 2. 1 防洪排涝方面
(1) 多数城市防洪标准偏低。目前, 我国661个建制市中, 有防洪任务的城市639个, 其中达到国家
防洪标准的只有236个, 还有403座城市低于国家规定的防洪标准
[3]
。现有的城市防洪标准与这些城
市的社会经济地位不相称, 在遭遇大洪水时, 由于城市规模扩大, 人口和经济总量增加, 造成的灾害损失是过去的几倍甚至几十倍。
(2) 城市调蓄雨洪能力衰减, 内涝问题突出。由于城市的内河湖、洼地面积萎缩减少, 不透水路面增加, 土地硬化程度提高, 致使城市调蓄雨洪能力锐减, 雨水得不到合理调蓄, 积水排向河道的时间加长。另外, 许多城市排水管网的配套建设滞后, 城区原有排水管网建成年份已久, 排放能力不够, 排水标准较低[4]。
(3) 城市防洪排涝技术落后。目前, 我国城市防洪排涝中, 洪水预报、预警系统及3S(遥感、卫星定位、地理信息系统) 等新技术的应用水平还不高, 特别是对城市老管网的布设、抢险、探测等还缺乏预先防范的手段和措施。
(4) 城市防洪排涝应急管理体系不完备, 补偿机制未建立。我国洪涝灾害应急管理体系已初具规模, 但当洪水发生时, 仍然存在信息传递不畅、各部门协调联动机制薄弱、预报预警信息不准确且发布不及时等问题。另外, 绝大多数城市尚未建立受淹区域的补偿机制, 当遭遇超标准洪水时, 又缺乏包括洪水保险等内容的城市防洪排涝应急管理体系和机制。
(5) 城市居民的防洪减灾常识贫乏、意识淡薄。由于对城市洪水风险宣传不够, 相当数量的地方领导和群众对洪水风险认识不足, 缺乏防洪减灾的常识和意识。如, 在城市易洪易涝地区建设经济开发区; 城市地下建筑物没有防洪排涝设施; 大量病险水库下游的城市及居民区没有应对大坝失事的预警系统等。
2. 2. 2 取水、供用水、节水方面
(1) 城市供水水源短缺。我国水资源短缺, 目前全国有400多个城市常年供水不足, 其中110个城市严重缺水。随着城市化和工业化水平的提高, 城市数量剧增, 城市规模不断扩大, 用水量将逐步增加, 水资源短缺问题将是今后影响城市发展的主要问题。
(2) 部分城市供水管网老化, 漏失率较高。我国城市发展迅速, 但城市管网的发展与生产生活的需求增长不同步, 部分城市老城区供水管网已逐渐老化, 管网漏损率增加[5], 造成城市实际供水率的下降和水资源的浪费。
(3) 城市用水缺乏科学合理的考核和评价指标
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体系。城市各用水单位对水量、水质的要求及用水的特点各有不同。在评价用水单位用水是否合理、是否存在用水浪费现象时, 由于缺乏一套科学合理的考核和评价指标体系, 对用水单位的用水和节水情况无法进行合理性评价, 也无法提出今后提高合理化用水的改进措施。
(4) 合理的水价机制尚未形成, 水价听证制度有待完善。我国目前水价机制不太合理, 不足以促使节水形成产业和市场; 水价听证会制度也不够科学, 表现在听证会代表由物价部门决定且名单不公开, 部分申请价格听证会的企业经营情况不透明, 听证会流于形式。
(5) 供水和节水技术有待进一步提高。我国城市供水系统设计技术标准及规范对非传统安全问题考虑不足, 供水管网信息系统不够完善, 供水水质检测系统可靠度得不到保证。同时, 我国目前节水技术及节水监测、管理和实施手段也很落后, 与其他高新技术的迅猛发展差距较大。
(6) 二次供水管理较为薄弱。随着我国城市建设的发展, 高层建筑的增多, 二次供水的管理问题凸现出来:目前自建设施供水和二次供水管理体制不统一, 管理部门不明确, 且二次供水没有全部纳入政府部门的监督管理范围之内, 其管理较为薄弱。
(7)节水潜力没有发挥。我国城市工业生产用水重复利用率为55%左右, 低于发达国家75%~85%的水平; 在生活用水方面, 跑、冒、滴、漏现象严重, 节水器具、设施不完善, 用水效率低下。此外, 我国大部分城市对于雨水、再生水和淡化后的海水等非传统水资源利用较少, 节水潜力没有得到充分发挥。
(8) 供水应急体系还不健全。目前我国城市应对供水突发性事件的法律法规体系不完备, 政府各部门间缺乏有效的组织应对和协调配合机制, 发生突发事件时缺乏法定的信息公开制度; 供水应急体系没有纳入城市公共安全防范体系的总体规划中, 物质和资金的保障度不高。
2. 2. 3 水环境保护与水生态建设方面
(1)地表水污染严重, 水质恶化。目前, 大部分城市地表水污染严重, 河段污染突出, 湖泊均受到不同程度的污染, 一些湖泊呈富营养化状态。沿海城市附近海域污染严重, 赤潮发生频次增加, 面积扩大。
(2) 污水处理设施建设缓慢, 污水处理率不高。我国城市污水处理设施建设滞后, 污水处理率较低, 仅达45167%[6], 绝大多数城市的污水处理能力不能满足实际需要。已建成的污水处理厂尚有相当一部分不能正常运行。
(3) 排污收费制度尚不健全。我国城市现行的排污收费制度尚不健全, 存在收费面不全、收费标准单一且偏低、排污费使用效率低且使用不当等问题。另外, 排污收费的资金尚未考虑转移支付、支持污水处理等问题[7]。
(4) 水污染防治力度不够。城市中一些新建、扩建和改建项目得不到严格控制, 污染防治措施不得力[8]。不少城市的决策者受急功近利思想的影响, 在发展经济和建设城市的决策中, 忽视了环境保护。
(5) 地下水过量开采, 引发系列生态问题。部分城市地下水缺乏规划管理, 严重超量开采, 导致城市地下水位持续下降, 漏斗型面积不断扩大, 进而造成含水层疏干、地面沉降、海水入侵和咸水入侵等一系列生态问题。
3 我国城市水管理改革对策与建议
针对我国城市水管理体制和机制中存在的问题以及城市水问题的具体表现, 现提出以下几点对策与建议。
(1) 进一步完善城市水务一体化管理体制。按照城市水务统一管理的要求, 在水资源统一管理的前提下, 进一步推进城市水务管理体制改革。清晰界定政府的作用和政府管理的边界, 将水务管理作为一种新型的水管理体制, 突出水务的社会管理和公共服务职能。
(2) 逐步建立城市水管理政策法规体系。首先从中央层面上完善水法规体系, 同时, 督促各地以水法、行政法为依据, 结合地方的具体情况和水务管理需要, 积极进行水管理配套法规建设, 逐步健全地方性水管理法规。其次, 充分发挥已有法律法规的作用, 加强城市水行政执法能力建设。
(3) 构建和完善城市水规划体系。全国各城市应在水资源综合规划的指导下, 统一编制城市防洪、水资源保护、供水、排水、节水等一系列专业规划, 构建和完善城市水管理规划体系, 并与城市总体规划、土地利用规划等控制性规划相协调, 分步实施, 使之成为水资源可持续利用的决策依据。
(4) 改革投融资体制, 逐步提高水务市场化程度。各地要通过建立多元化的资金筹集途径, 理顺价格机制, 引入战略投资及水务企业市场化运作等方式, 逐步探索建立多元化、多层次、多渠道的水务投融资体系及政府主导、社会筹资、市场运作、企业开发的城市水务运行机制。
(5) 加强城市供用水安全的统一管理。水务一
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体化管理使得水资源处于统一的系统调度之下, 供水被纳入水务统一管理中。水务部门要加大投入, 加快水源工程建设和供水管网改造, 扩大供水能力和服务范围, 保障城市供水安全, 以满足城市经济社会发展需求。
(6) 协调城市水资源管理与水生态建设。将城市防洪工程、河道整治、水资源保护和水生态建设相结合, 在城市建设中统筹考虑区域防洪与河网整治、水网水体有序流动与水环境改善、水工程建设与水文化和水旅游相结合, 以改善城市水环境, 达到/人水和谐0的效果。
(7) 加强节水型社会建设。各地应将节水型社会建设作为城市水管理的一项重要任务, 以执行取水许可制度为手段, 明确水资源各项使用指标, 把用水指标纳入国民经济计划管理范围; 同时, 开展节水典型示范活动, 创建节水型社区、节水型企业和节水型校园, 以促进节约用水。
行水管理体制下的城市水管理有效运行机制, 以促进城市水资源的节约利用和有效保护。
[参考文献]
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源#产业, 2003, 3(11) :47.
[2]何士华, 徐天茂, 武亮. 论我国水资源管理的组织体系和
管理体制[J]. 昆明理工大学学报:社会科学版, 2004, 4(1) :33-36.
[3]中华人民共和国水利部. 水利部关于加强城市水利工作
的若干意见[EB/OL]. [2006-12-25]. http://www. chinawa -ter. com. cn/gg/t20061123-194446. h tm.
[4]潘志勇. 浅议城市排涝与排水[J].城市道桥与防洪, 2004
(4) :85-86.
[5]张兆兵. 论连云港市城市供水管网现状[EB/OL]. [2007-5-16].http://www. gpwater. com/jishubolan/zi. asp? id =21715&db=pub -info&InfoClassID -root =58&InfoClassID=86&InfoClass=582.
[6]中华人民共和国建设部. 建设部关于全国城市污水处理
情况的通报[EB/OL]. [2005-10-10]. h ttp://news. zhulong. com/dongtai/read39176. htm.
[7]熊敏桢. 试论我国环境污染减排中经济制度的建立[J].
环境保护, 2007(12) :43-46.
[8]王晖, 邵青. 我国水污染的防治及其相关问题的思考
[J].湖南师范大学自然科学学报, 2005, 28(1) :84-87.
(收稿日期:2007O 06O 21 编辑:彭桃英)
4 结 语
城市水管理涉及水资源学、经济学、管理学以及水利工程等多个学科领域, 内容众多, 较为复杂。随着城市社会经济的发展和城市化进程的加快, 科学、有效的水管理将在支撑城市水资源可持续利用方面发挥愈来愈重要的作用。因此, 有必要探索符合现
5河海大学学报(自然科学版) 6征订启事
(邮发代号28O 63, CN32O 1117/TV, ISSN1000O 1980, 双月刊)
5河海大学学报(自然科学版) 6是以水资源开发、利用与保护为重点的综合性学术期刊, 主要刊登本校在水资源、水文、地质、测量、水利工程、水电工程、水运工程、海洋及海岸工程、水工结构、工程力学、水力学及河流动力学、岩土工程、计算机科学、电力工程、电子技术及自动化工程、工业与民用建筑、管理工程、水利经济、环境工程、机械工程等学科方面的科研成果、学术论文、学术讨论、研究动态等学术性文章, 可供上述有关专业的科技工作者及大专院校师生阅读和参考。
本刊创办于1957年, 是全国中文核心期刊、中国科技核心期刊, 在国内工程技术界和学术界有较大影响。刊载的文章中, 有不少国家科技攻关(重点) 项目和各种科学基金资助项目的研究成果, 部分达到了国内领先和国际先进水平, 为我国水利、水电、水运工程及其他有关工程建设的规划、设计、施工和管理提供了科学理论、方法和具体建议, 发挥了较大的社会效益和经济效益, 深受工程界和科技界赞许, 并获得首届中国高校优秀科技期刊奖以及中国期刊方阵/双效期刊0、江苏省优秀期刊、全国水利系统优秀期刊称号。
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Journal of Economics of Water Resources
Reviews on theories of international river utilization rights and interests and their influence /HUWen -jun, et al (Business School of Hohai University, Nanjing 210098, C hina; International Economic &Technical Cooperation and Exchange Center of the Ministry of Water Resources, P. R. China, Beijing 100053, China)
Abstract:As for the rights and interests of non -navigational utilization of international rivers, the background, essence and application of four kinds of theories, that is, the absolute territorial sovereignty, the absolute territorial integrity, the limited sovereignty and the community of co -riparian states, were revie wed. Their role in the establishment and development of international wa ter law system, their applicability and their influence on different countries . practices were also put for ward. Key words:international river; river utilization; international water la w principle; state sovereignty
Studies on economic value of upstream water flows based on value flow theory /DONG Ya -jie, et al (State Key Laboratory of Water Resources and Hydropower Engineering Science, W uhan University, Wuhan 430072, China)
Abstract:With the increasing scarcity of water resources, the issue of water assessment becomes one of the major keys for the efficient utilization and allocation of wa ter resources. Integrated with the whole water system, the effect of the dynamic variation of upstream water storage on the indirect water value in the downstream was evaluated by adopting a number of calculation methods, and the re -allocation of water resources from the downstream to the upstream was also analyzed. It was shown that the dynamic storage capacity had great effect on the opportunity c ost of upstrea m water taking, and the wa ter storage would raise the total value of the whole water system.
Key words:water assessment; value flo w; water resources allocation; opportunity cost; dyna mic variation of water storage
Optimization of foreign capital loan organizations for hydropower projects by use of fuzzy mathematics /W ANG Ming -ce, et al (School of Ec onomics and Management of Beijing University of Aeronautics and Astronautics, Beijing 100083, China)
Abstract:For the better choice of foreign capital loan organizations for the hydropower projects in China, an optimization list was obtained by evaluating the loan ways of the World Bank, Asian Development Bank (ADB) and the Japanese government by use of the me mbership model of the fuzzy mathematics. Specific conclusion was dra wn after the quantitative analysis. It would be helpful to the scientific decision -making support of the hydropower projects.
Key words:fuzzy mathematics; hydropower; foreign capital loan organization; membership
Practices of sustainable development of foreign river basins and their inspiration /HUANGDe -chun, et al (Business School of Hohai University, Nanjing 210098, China)
Vol 125No 16
November 30th 2007
Abstract:Practices of exploration and c ontrol of several foreign river basins, that is, Amazon, Mississippi, Tennessee and Rhine, show that to explore and utilize water resources should follo w the principle of comprehensive utilization, to strengthen the interregional and international cooperation, and to enhance the scientific demonstration as regards the de velopment of river basins. An integrated management authority should be also established so as to guarantee the effective manage ment of the river basins by use of laws and regulations. Their experiences in the sustainable development of river basins would provide inspira tion to the management of river basins in China.
Key words:river basin; sustainable development; water resources e xploration; water resources management
Researches on appraisal methods for loss of single flood /Z HANG Heng -quan, et al (Business School of Hohai University, Nanjing 210098, C hina) Abstract:Through the analysis of disaster -causing factors and disaster -supporting body, the appraisal method for the loss of single flood was put forward to calculate the loss of a specific flood. Geological and topographical data might be greatly reduced by use of the present method. Under certain conditions, c omplex work of calculating flood areas and flood depths would be avoided. The loss due to a single flood could be quickly appraised.
Key words:flood loss; single flood; flood capacity to cause disaster; fitting equation
Status in quo and analysis of existing problems in urban water management in China /YUAN Ding -wei, et al (Gaochun Water Authority of Jiangsu Province, Ga ochun 211300, China)
Abstract:In order to systematically study the urban water manage ment in China, to further deepen the reform of urban water affairs manage ment system, to establish the dependable security of flood control, the steady security of water resources supply and the beautiful and harmonious security of ecology and water environment, and to realize the conversion of the traditional water resources towards the modern water resources, the urban water management organizations in China as well as their responsibilities were analyzed from the central and local levels. The key problems mainly e xisted in the urban water management system, and the manage ment mechanism and performance aspects of water problems. On such a basis, the corresponding c ountermeasures and suggestions were put forward from the vie wpoints of the management system reform, the laws and policies, the administrative manage ment, the ec onomic regulation and control, the engineering measures and so forth.
Key words:urban water management; inte grated manage ment of water affairs; organization and responsibility; existing problem; countermeasure and suggestion
Studies on laws of flood capacity to cause disasters and flood loss in the drainage area of Hongru River /JI N Qiu -rong, et al (Huaihe River Project Construction Management B ureau, Huaihe River Commission of the
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水利经济, 第25卷第6期, 2007年11月中国科技核心期刊
我国城市水管理现状及存在问题分析
袁定炜1, 钟淋涓2
(1. 江苏省高淳县水务局, 江苏高淳 211300; 2. 河海大学水利水电工程学院, 江苏南京 210098)
[摘要]为系统研究我国城市水管理, 深化城市涉水事务管理体制改革, 建立城市可靠的防洪安全保障、稳定的水资源供应保障和优美、和谐的生态与环境保障, 以实现传统水利向现代可持续发展水利转变, 从中央和地方两个层面分析了我国城市水管理的机构及其职责现状, 总结归纳了我国城市水管理在管理体制、管理机制和水问题的具体表现等方面存在的主要问题, 并从体制改革、法规政策、行政管理、经济调控和工程措施等方面提出解决问题的对策与建议。[关键词]城市水管理; 水务一体化管理; 机构与职责; 存在问题; 对策建议
[中图分类号]F407. 9 [文献标识码]A [文章编号]1003O 9511(2007) 06O 0016O 04 我国已进入经济全面发展、城市化进程明显加速的阶段, 与此同时, 洪涝灾害严重、水资源供需矛盾突出、水环境恶化等问题已成为制约我国城市经济社会可持续发展的重要因素。城市水管理包括城市防洪、排涝、蓄水、供水、用水、节水、水环境保护、污水处理、再生水利用等所有涉水事务的管理, 其内容丰富, 涉及领域众多, 是目前城市水利工作的重要内容之一, 也是现代化城市管理的重要组成部分。深入分析我国城市水管理现状, 总结归纳我国城市水管理存在的主要问题, 并在此基础上提出相应的对策和建议, 对做好我国城市水管理工作, 建立城市可靠的防洪安全保障、稳定的水资源供应保障和优美的生态环境保障, 实现传统水利向现代可持续发展水利转变具有一定的参考价值。
以及中国人民解放军、武装警察部队等, 也承担防汛、减灾等方面的水管理工作。
1. 2 地方水管理机构及其职责现状
我国地方层面城市水管理机构目前大体分为两种类型:水务管理机构负责城市涉水事务一体化管理, 相关部门分工协作管理城市涉水事务。(1)城市水务一体化管理机构及其职能。目前, 全国许多城市已不同程度地实施了以水务一体化管理为目标的水管理体制改革, 所成立的水务管理机构其组织形式主要有两类:一是撤销水利局, 组建水务局; 二是将水利局更名为水务局或在水利局基础上加挂水务局牌子[1]。这两类水务局, 主要由原水利局和并入的负责供水、用水、节水、排污和污水处理等管理机构及所属企事业单位组成, 其职能绝大部分是水利部门的原有职能加上供水、用水、节水和排水等管理职能, 部分城市还含有污水处理的管理职能。
(2) 相关部门分工协作管理城市涉水事务的机构及其职能。全国还有部分城市在水管理方面采取的是相关部门分工协作的管理方式, 即对城市防洪排涝、取水、供用水、节水、水环境和水生态等方面工作由不同的职能部门分工协作进行管理。各部门分工协作进行水管理, 在一定程度上导致了管水源的不管供水、用水、排水, 管供水、用水、排水的不管治污与水环境, 管治污与水环境的不管供水和用水。
1 我国城市水管理机构及其职责现状
我国水利事业历史悠久, 历史上各个朝代都设有水行政管理机构。中华人民共和国成立后, 我国水管理机构几经变革, 形成目前以水利部为水资源统一管理部门, 流域管理与区域管理相结合的水资源管理体系。
1. 1 中央水管理机构及其职责现状
当前, 在我国中央层面, 水利部负责全国水资源的统一管理和监督工作; 国家发展与改革委员会、国土资源部、建设部、交通部、国家环保总局、国家气象局等部门与水利部门有相应的分工和协作, 负责或参与水管理的其他工作; 民政部等国务院其他部门
2 我国城市水管理存在的主要问题
2. 1 城市水管理体制和机制方面
(1) 对水务一体化管理的认识有待进一步提高。
[作者简介]袁定炜(1957) ) , 男, 江苏高淳人, 工程师, 主要从事水资源规划与管理及农田水利研究。
, , (6 jj cn hhu. /:
实行水务一体化管理的城市, 其管理优势初步显现, 但还有个别部门对实行水务一体化管理存在片面认识, 将其看做是部门职能的简单转移与合并, 看做是/权力0、/利益0之争, 而没有上升到水管理体制要适应经济社会发展的高度来认识。
(2) 城市水务一体化管理纵向职能不对口, 管理不到位。目前实现水务一体化管理的城市除承担原有水利行业主管的职责外, 还承担供、排水等管理职能, 但省级水行政主管部门基本不具备供、排水管理职能, 国务院有关部委的职能也尚待理顺[2], 这就造成城市水管理机构上下脱节, 管理难以真正落实到位, 出现了供排水管网与市政建设不同步、供排水及污水处理等工程资金没有及时划拨至水务局等新问题。此外, 部分水务局尚未真正实现水务一体化管理, 城市取、供、用、排水及污水处理、回用等各环节之间还存在相互脱节的问题。
(3) 水管理法规不配套, 技术规范体系不健全。受过去水资源分割管理体制和/行业立法0的影响, 涉及水管理的不同部门其政策法规不尽一致, 导致城市水行政主管部门在水污染防治、供水、节水等管理工作中缺乏相应的执法依据。同时, 由于城市供排水、节水及地热水、矿泉水等水资源管理工作的技术规范主要由城建和国土资源部门制定, 水行政主管部门缺乏对相关技术和情况的了解和掌握, 这也给城市水务一体化管理带来了一定难度。
(4) 城市水管理投入不足、市场化程度不高。目前全国相当数量的城市水务工程建设尚未建立相应的投入机制, 地方财政也没有明确投资渠道。有些城市水务建设单纯依靠国家和地方政府投资, 没有引入市场机制, 造成水务建设资金投入不够, 水务设施建设跟不上城市水务管理的要求。此外, 有相当一部分城市单纯由当地政府来决定水务集团的运营行为, 存在政企不分、市场化程度不高的现象。
(5) 城市水管理公众参与和监督不够。尽管我国城市水管理中某些利益相关者有一定程度的参与, 但在更广泛的层次上, 利益相关者的参与仍十分不够。由于缺乏足够的公众参与, 城市水务管理过程透明度不够, 利益相关者不能及时了解水管理的有关信息, 不能够参与水务管理过程。即使他们参与了水务管理过程, 也由于缺乏必要的监督权, 使水务管理的公正性和效率受到影响。2. 2 城市水问题的具体表现2. 2. 1 防洪排涝方面
(1) 多数城市防洪标准偏低。目前, 我国661个建制市中, 有防洪任务的城市639个, 其中达到国家
防洪标准的只有236个, 还有403座城市低于国家规定的防洪标准
[3]
。现有的城市防洪标准与这些城
市的社会经济地位不相称, 在遭遇大洪水时, 由于城市规模扩大, 人口和经济总量增加, 造成的灾害损失是过去的几倍甚至几十倍。
(2) 城市调蓄雨洪能力衰减, 内涝问题突出。由于城市的内河湖、洼地面积萎缩减少, 不透水路面增加, 土地硬化程度提高, 致使城市调蓄雨洪能力锐减, 雨水得不到合理调蓄, 积水排向河道的时间加长。另外, 许多城市排水管网的配套建设滞后, 城区原有排水管网建成年份已久, 排放能力不够, 排水标准较低[4]。
(3) 城市防洪排涝技术落后。目前, 我国城市防洪排涝中, 洪水预报、预警系统及3S(遥感、卫星定位、地理信息系统) 等新技术的应用水平还不高, 特别是对城市老管网的布设、抢险、探测等还缺乏预先防范的手段和措施。
(4) 城市防洪排涝应急管理体系不完备, 补偿机制未建立。我国洪涝灾害应急管理体系已初具规模, 但当洪水发生时, 仍然存在信息传递不畅、各部门协调联动机制薄弱、预报预警信息不准确且发布不及时等问题。另外, 绝大多数城市尚未建立受淹区域的补偿机制, 当遭遇超标准洪水时, 又缺乏包括洪水保险等内容的城市防洪排涝应急管理体系和机制。
(5) 城市居民的防洪减灾常识贫乏、意识淡薄。由于对城市洪水风险宣传不够, 相当数量的地方领导和群众对洪水风险认识不足, 缺乏防洪减灾的常识和意识。如, 在城市易洪易涝地区建设经济开发区; 城市地下建筑物没有防洪排涝设施; 大量病险水库下游的城市及居民区没有应对大坝失事的预警系统等。
2. 2. 2 取水、供用水、节水方面
(1) 城市供水水源短缺。我国水资源短缺, 目前全国有400多个城市常年供水不足, 其中110个城市严重缺水。随着城市化和工业化水平的提高, 城市数量剧增, 城市规模不断扩大, 用水量将逐步增加, 水资源短缺问题将是今后影响城市发展的主要问题。
(2) 部分城市供水管网老化, 漏失率较高。我国城市发展迅速, 但城市管网的发展与生产生活的需求增长不同步, 部分城市老城区供水管网已逐渐老化, 管网漏损率增加[5], 造成城市实际供水率的下降和水资源的浪费。
(3) 城市用水缺乏科学合理的考核和评价指标
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体系。城市各用水单位对水量、水质的要求及用水的特点各有不同。在评价用水单位用水是否合理、是否存在用水浪费现象时, 由于缺乏一套科学合理的考核和评价指标体系, 对用水单位的用水和节水情况无法进行合理性评价, 也无法提出今后提高合理化用水的改进措施。
(4) 合理的水价机制尚未形成, 水价听证制度有待完善。我国目前水价机制不太合理, 不足以促使节水形成产业和市场; 水价听证会制度也不够科学, 表现在听证会代表由物价部门决定且名单不公开, 部分申请价格听证会的企业经营情况不透明, 听证会流于形式。
(5) 供水和节水技术有待进一步提高。我国城市供水系统设计技术标准及规范对非传统安全问题考虑不足, 供水管网信息系统不够完善, 供水水质检测系统可靠度得不到保证。同时, 我国目前节水技术及节水监测、管理和实施手段也很落后, 与其他高新技术的迅猛发展差距较大。
(6) 二次供水管理较为薄弱。随着我国城市建设的发展, 高层建筑的增多, 二次供水的管理问题凸现出来:目前自建设施供水和二次供水管理体制不统一, 管理部门不明确, 且二次供水没有全部纳入政府部门的监督管理范围之内, 其管理较为薄弱。
(7)节水潜力没有发挥。我国城市工业生产用水重复利用率为55%左右, 低于发达国家75%~85%的水平; 在生活用水方面, 跑、冒、滴、漏现象严重, 节水器具、设施不完善, 用水效率低下。此外, 我国大部分城市对于雨水、再生水和淡化后的海水等非传统水资源利用较少, 节水潜力没有得到充分发挥。
(8) 供水应急体系还不健全。目前我国城市应对供水突发性事件的法律法规体系不完备, 政府各部门间缺乏有效的组织应对和协调配合机制, 发生突发事件时缺乏法定的信息公开制度; 供水应急体系没有纳入城市公共安全防范体系的总体规划中, 物质和资金的保障度不高。
2. 2. 3 水环境保护与水生态建设方面
(1)地表水污染严重, 水质恶化。目前, 大部分城市地表水污染严重, 河段污染突出, 湖泊均受到不同程度的污染, 一些湖泊呈富营养化状态。沿海城市附近海域污染严重, 赤潮发生频次增加, 面积扩大。
(2) 污水处理设施建设缓慢, 污水处理率不高。我国城市污水处理设施建设滞后, 污水处理率较低, 仅达45167%[6], 绝大多数城市的污水处理能力不能满足实际需要。已建成的污水处理厂尚有相当一部分不能正常运行。
(3) 排污收费制度尚不健全。我国城市现行的排污收费制度尚不健全, 存在收费面不全、收费标准单一且偏低、排污费使用效率低且使用不当等问题。另外, 排污收费的资金尚未考虑转移支付、支持污水处理等问题[7]。
(4) 水污染防治力度不够。城市中一些新建、扩建和改建项目得不到严格控制, 污染防治措施不得力[8]。不少城市的决策者受急功近利思想的影响, 在发展经济和建设城市的决策中, 忽视了环境保护。
(5) 地下水过量开采, 引发系列生态问题。部分城市地下水缺乏规划管理, 严重超量开采, 导致城市地下水位持续下降, 漏斗型面积不断扩大, 进而造成含水层疏干、地面沉降、海水入侵和咸水入侵等一系列生态问题。
3 我国城市水管理改革对策与建议
针对我国城市水管理体制和机制中存在的问题以及城市水问题的具体表现, 现提出以下几点对策与建议。
(1) 进一步完善城市水务一体化管理体制。按照城市水务统一管理的要求, 在水资源统一管理的前提下, 进一步推进城市水务管理体制改革。清晰界定政府的作用和政府管理的边界, 将水务管理作为一种新型的水管理体制, 突出水务的社会管理和公共服务职能。
(2) 逐步建立城市水管理政策法规体系。首先从中央层面上完善水法规体系, 同时, 督促各地以水法、行政法为依据, 结合地方的具体情况和水务管理需要, 积极进行水管理配套法规建设, 逐步健全地方性水管理法规。其次, 充分发挥已有法律法规的作用, 加强城市水行政执法能力建设。
(3) 构建和完善城市水规划体系。全国各城市应在水资源综合规划的指导下, 统一编制城市防洪、水资源保护、供水、排水、节水等一系列专业规划, 构建和完善城市水管理规划体系, 并与城市总体规划、土地利用规划等控制性规划相协调, 分步实施, 使之成为水资源可持续利用的决策依据。
(4) 改革投融资体制, 逐步提高水务市场化程度。各地要通过建立多元化的资金筹集途径, 理顺价格机制, 引入战略投资及水务企业市场化运作等方式, 逐步探索建立多元化、多层次、多渠道的水务投融资体系及政府主导、社会筹资、市场运作、企业开发的城市水务运行机制。
(5) 加强城市供用水安全的统一管理。水务一
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体化管理使得水资源处于统一的系统调度之下, 供水被纳入水务统一管理中。水务部门要加大投入, 加快水源工程建设和供水管网改造, 扩大供水能力和服务范围, 保障城市供水安全, 以满足城市经济社会发展需求。
(6) 协调城市水资源管理与水生态建设。将城市防洪工程、河道整治、水资源保护和水生态建设相结合, 在城市建设中统筹考虑区域防洪与河网整治、水网水体有序流动与水环境改善、水工程建设与水文化和水旅游相结合, 以改善城市水环境, 达到/人水和谐0的效果。
(7) 加强节水型社会建设。各地应将节水型社会建设作为城市水管理的一项重要任务, 以执行取水许可制度为手段, 明确水资源各项使用指标, 把用水指标纳入国民经济计划管理范围; 同时, 开展节水典型示范活动, 创建节水型社区、节水型企业和节水型校园, 以促进节约用水。
行水管理体制下的城市水管理有效运行机制, 以促进城市水资源的节约利用和有效保护。
[参考文献]
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管理体制[J]. 昆明理工大学学报:社会科学版, 2004, 4(1) :33-36.
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的若干意见[EB/OL]. [2006-12-25]. http://www. chinawa -ter. com. cn/gg/t20061123-194446. h tm.
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[5]张兆兵. 论连云港市城市供水管网现状[EB/OL]. [2007-5-16].http://www. gpwater. com/jishubolan/zi. asp? id =21715&db=pub -info&InfoClassID -root =58&InfoClassID=86&InfoClass=582.
[6]中华人民共和国建设部. 建设部关于全国城市污水处理
情况的通报[EB/OL]. [2005-10-10]. h ttp://news. zhulong. com/dongtai/read39176. htm.
[7]熊敏桢. 试论我国环境污染减排中经济制度的建立[J].
环境保护, 2007(12) :43-46.
[8]王晖, 邵青. 我国水污染的防治及其相关问题的思考
[J].湖南师范大学自然科学学报, 2005, 28(1) :84-87.
(收稿日期:2007O 06O 21 编辑:彭桃英)
4 结 语
城市水管理涉及水资源学、经济学、管理学以及水利工程等多个学科领域, 内容众多, 较为复杂。随着城市社会经济的发展和城市化进程的加快, 科学、有效的水管理将在支撑城市水资源可持续利用方面发挥愈来愈重要的作用。因此, 有必要探索符合现
5河海大学学报(自然科学版) 6征订启事
(邮发代号28O 63, CN32O 1117/TV, ISSN1000O 1980, 双月刊)
5河海大学学报(自然科学版) 6是以水资源开发、利用与保护为重点的综合性学术期刊, 主要刊登本校在水资源、水文、地质、测量、水利工程、水电工程、水运工程、海洋及海岸工程、水工结构、工程力学、水力学及河流动力学、岩土工程、计算机科学、电力工程、电子技术及自动化工程、工业与民用建筑、管理工程、水利经济、环境工程、机械工程等学科方面的科研成果、学术论文、学术讨论、研究动态等学术性文章, 可供上述有关专业的科技工作者及大专院校师生阅读和参考。
本刊创办于1957年, 是全国中文核心期刊、中国科技核心期刊, 在国内工程技术界和学术界有较大影响。刊载的文章中, 有不少国家科技攻关(重点) 项目和各种科学基金资助项目的研究成果, 部分达到了国内领先和国际先进水平, 为我国水利、水电、水运工程及其他有关工程建设的规划、设计、施工和管理提供了科学理论、方法和具体建议, 发挥了较大的社会效益和经济效益, 深受工程界和科技界赞许, 并获得首届中国高校优秀科技期刊奖以及中国期刊方阵/双效期刊0、江苏省优秀期刊、全国水利系统优秀期刊称号。
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Journal of Economics of Water Resources
Reviews on theories of international river utilization rights and interests and their influence /HUWen -jun, et al (Business School of Hohai University, Nanjing 210098, C hina; International Economic &Technical Cooperation and Exchange Center of the Ministry of Water Resources, P. R. China, Beijing 100053, China)
Abstract:As for the rights and interests of non -navigational utilization of international rivers, the background, essence and application of four kinds of theories, that is, the absolute territorial sovereignty, the absolute territorial integrity, the limited sovereignty and the community of co -riparian states, were revie wed. Their role in the establishment and development of international wa ter law system, their applicability and their influence on different countries . practices were also put for ward. Key words:international river; river utilization; international water la w principle; state sovereignty
Studies on economic value of upstream water flows based on value flow theory /DONG Ya -jie, et al (State Key Laboratory of Water Resources and Hydropower Engineering Science, W uhan University, Wuhan 430072, China)
Abstract:With the increasing scarcity of water resources, the issue of water assessment becomes one of the major keys for the efficient utilization and allocation of wa ter resources. Integrated with the whole water system, the effect of the dynamic variation of upstream water storage on the indirect water value in the downstream was evaluated by adopting a number of calculation methods, and the re -allocation of water resources from the downstream to the upstream was also analyzed. It was shown that the dynamic storage capacity had great effect on the opportunity c ost of upstrea m water taking, and the wa ter storage would raise the total value of the whole water system.
Key words:water assessment; value flo w; water resources allocation; opportunity cost; dyna mic variation of water storage
Optimization of foreign capital loan organizations for hydropower projects by use of fuzzy mathematics /W ANG Ming -ce, et al (School of Ec onomics and Management of Beijing University of Aeronautics and Astronautics, Beijing 100083, China)
Abstract:For the better choice of foreign capital loan organizations for the hydropower projects in China, an optimization list was obtained by evaluating the loan ways of the World Bank, Asian Development Bank (ADB) and the Japanese government by use of the me mbership model of the fuzzy mathematics. Specific conclusion was dra wn after the quantitative analysis. It would be helpful to the scientific decision -making support of the hydropower projects.
Key words:fuzzy mathematics; hydropower; foreign capital loan organization; membership
Practices of sustainable development of foreign river basins and their inspiration /HUANGDe -chun, et al (Business School of Hohai University, Nanjing 210098, China)
Vol 125No 16
November 30th 2007
Abstract:Practices of exploration and c ontrol of several foreign river basins, that is, Amazon, Mississippi, Tennessee and Rhine, show that to explore and utilize water resources should follo w the principle of comprehensive utilization, to strengthen the interregional and international cooperation, and to enhance the scientific demonstration as regards the de velopment of river basins. An integrated management authority should be also established so as to guarantee the effective manage ment of the river basins by use of laws and regulations. Their experiences in the sustainable development of river basins would provide inspira tion to the management of river basins in China.
Key words:river basin; sustainable development; water resources e xploration; water resources management
Researches on appraisal methods for loss of single flood /Z HANG Heng -quan, et al (Business School of Hohai University, Nanjing 210098, C hina) Abstract:Through the analysis of disaster -causing factors and disaster -supporting body, the appraisal method for the loss of single flood was put forward to calculate the loss of a specific flood. Geological and topographical data might be greatly reduced by use of the present method. Under certain conditions, c omplex work of calculating flood areas and flood depths would be avoided. The loss due to a single flood could be quickly appraised.
Key words:flood loss; single flood; flood capacity to cause disaster; fitting equation
Status in quo and analysis of existing problems in urban water management in China /YUAN Ding -wei, et al (Gaochun Water Authority of Jiangsu Province, Ga ochun 211300, China)
Abstract:In order to systematically study the urban water manage ment in China, to further deepen the reform of urban water affairs manage ment system, to establish the dependable security of flood control, the steady security of water resources supply and the beautiful and harmonious security of ecology and water environment, and to realize the conversion of the traditional water resources towards the modern water resources, the urban water management organizations in China as well as their responsibilities were analyzed from the central and local levels. The key problems mainly e xisted in the urban water management system, and the manage ment mechanism and performance aspects of water problems. On such a basis, the corresponding c ountermeasures and suggestions were put forward from the vie wpoints of the management system reform, the laws and policies, the administrative manage ment, the ec onomic regulation and control, the engineering measures and so forth.
Key words:urban water management; inte grated manage ment of water affairs; organization and responsibility; existing problem; countermeasure and suggestion
Studies on laws of flood capacity to cause disasters and flood loss in the drainage area of Hongru River /JI N Qiu -rong, et al (Huaihe River Project Construction Management B ureau, Huaihe River Commission of the
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