总20卷 增刊 西南民族学院学报·哲学社会科学版
1999年8月 JournalofSouthwestInstituteforEthnicGroups.PhilosophyandSocialSciences
Vol.20Aug.1999
“一国两制”与联邦制的国家结构形式比较研究
粱 平 徐小钦
内容提要:“一国两制”不同于联邦制,是适应祖国和平统一的需要而提出的,具有历史的必然性。突破传统单一制国家结构形式的“一国两制”是对马克思主义国家学说的重大发展,香港回归祖国的实践证明其伟大的生命力。
关键词:“一国两制” 国家学说
实现祖国和平统一,必然涉及采取何种国家结构形式问题。邓小平针对中国统一后将会出现的实际状况,突破传统单一制的模式,提出了具有中国特色的“一国两制”国家结构形式。这一崭新的国家结构形式,是对马克思主义国家学说的重大发展,并被香港回归祖国后的实践证明是正确和可行的。
一、“一国两制”国家结构形式提出的历史必
国等)组成的联合国家,其特点是:有统一的最高权力机关和中央政府,有统一的宪法和法律,由联邦行使国家的立法、外交、财政及军事等主要权力。最高立法机关实行两院制的联邦国家,通常有一个院由成员国选派代表组成。各成员国按联邦宪法的规定,设有自己的立法机关和行政机关,有自己的宪法和法律,在自己管辖的地域内行使职权。成员国的公民除具有自己的国籍外,同时还具有联邦的国籍。在对外关系方面,联邦是国际交往中的主体,联邦的组成单位一般不具有任何权力,如美国是国际法主体,而它所属的各州不是主体。但也有少数联邦例外,如瑞士允许其组成单位就某些次要的事项同外国签订条约;前苏联允许有的成员国参加联合国;加拿大的魁北克有权与法国和其他法语国家签订有关文化方面的国际条约。对比上述两种国家结构形式可以发现,在一般情况下,单一制下地方政府的权力要比联邦制下成员国的权力小。
中华人民共和国自1949年成立以来,一直采取单一制的国家结构形式:《中华人民共和国宪法》是国家唯一的根本大法;全国人民代表大会是国家最高权力机关,只有它才能行使国家立法权;中央人民政府是国际交往中的主体;它所属的各省、市、自治区及各级地方政府的权力及自治权,都是中央人民政府授予的,统归中央人民政府领导。
但是,实现祖国和平统一后,在“一国两制”构架下,然性
所谓国家结构形式,即国家调整其整体与部分、中央集权机关与地方权力机关、中央政府与地方政府之间相互关系以及权力划分问题所采取的形式,它与国家本质相适应,并由国家本质决定为掌握国家政权的统治阶级服务。国家结构形式分为单一制和复合制。单一制是指由若干行政区域构成的具有统一主权的国家。采取这种制度的国家称为“单一国”,如:英国、法国、意大利、日本、挪威、瑞典等。单一制的特点是:有单一的宪法;有统一的国家最高权力机关;有统一的中央政府和行政机关体系;有统一的国籍,国家整体是单一的国际主体;对外关系方面,单一国的各个组成部分不能成为独立单位。复合制是单一制的对称,是指由几个国家经过协议组成的各种联合体。采取这种制度的国家称为“复合国”,如:前苏联、美国、瑞士、德国、加拿大、澳大利亚、印度等。复合制又有联邦、邦联、君会国、政合国等各种形式,常见、
增刊 粱 平 徐小钦 “一国两制”与联邦制的国家结构形式比较研究期和平共存的事实(这种事实在香港回归祖国后已局部形成),即主体部分(大陆)的社会主义经济制度和局部地区(香港、澳门、台湾)的资本主义经济制度长期共存;主体部分的人民民主专政政权和局部地区的资产阶级专政政权长期并存;主体部分的人民代表大会制度和局部地区与其政权相适应的议会制度长期并存;主体部分的以共产党为领导的多党合作制度和局部地区的资产阶级政党制度长期并存;主体部分的社会主义的法律制度及法律体系和局部地区的各种类型的资产阶级法律制度及其法律体系长期并存;主体部分的以马克思主义、毛泽东思想为指导的社会主义精神文明及生活方式和局部地区的各种类型的资本主义精神文明及生活方式长期并存等等。因此,中国传统的单一制国家结构形式已经不能适应这种发展变化的形势需要,必须对其作出必要的调整。“一国两制”国家结构形式正是适应祖国和平统一形势需要,并经过对中国传统单一制国家结构形式作必要调整而提出和形成的,因而具有历史必然性。
二、“一国两制”国家结构形式对传统单一制
79
宪法中有明确规定,各成员邦都拥有一定的立法权限,但宪法一般又规定各成员邦的法律必须符合联邦的法律,否则无效。而在“一国两制”国家结构形式下,特别行政区享有立法权,而且,特别行政区立法机关制定的法律可以同国内其它地方的法律不一致,只要符合特别行政区基本法和法定程序,均属有效。如《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《基本法》)第17条规定:香港特别行政区享有立法权。香港特别行政区的立法机关制定法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。备案不影响该法律生效。第66条规定:香港特别行政区立法会是香港特别行政区的立法机关”,它有权依据香港《基本法》并依照法定程序“制定、修改和废除”香港的法律。显而易见,赋予特别行政区立法权,这是中国其它地区地方政府所没有的,也超过了许多联邦国家成员邦的权力。
第二,从对外关系来看。对外权有两种:一是外交权,二是外事权。在单一制国家,外交权完全由中央政府掌握。即使在联邦制国家,外交权也是联邦政府的独有权力,成员邦不得分享。因此,实现祖国和平统一后,外交权必须由中央人民政府掌握,在国际上代表中国的只能是中华人民共和国。但是,在“一国两制”国家结构形式下,中央人民政府赋予特别行政区极大的外事权,授权他们处理某些涉外事务,特别是经济、文化领域的涉外事务;允许他们以“中国香港”、“中国澳门”、“中国台湾”的名义单独同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展经济、文化关系,签订有关的双边或多边协定。例如,香港《基本法》规定,香港特别行政区可以“中国香港”的名义,参加《关税和贸易总协定》以及纺织品贸易安排等有关国际组织和国际贸易协定;参加同香港特别行政区直接有关的外交谈判;在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、体育等领域单独与世界有关国际组织保持和发展关系,签订和履行有关协议;与各国各地区缔结互免签证协议;根据需要在外国设立官方或半官方的经济和贸易机构,等等。十分明显,这样大的外事权,不仅国内其它地区完全没有,即使一些联邦国家的成员邦也是没有的。
第三,从司法权的行使来看。实行单一制的中国大,的突破与发展
所谓“一国两制”国家结构形式,即具有复合制某些特征的单一制,其具体含义是:实现祖国的和平统一后,港、澳、台特别行政区虽然是中华人民共和国下属的地方政府,却享有高度的自治权。这种自治权大大超过了一般单一制国家赋予地方政府的自治权限,许多方面为国内其它省、市、自治区所没有而为自己所独有;而且甚至超过了许多联邦制国家成员邦的权力。
首先,从立法权来看,在单一制国家里,立法权一般在中央,地方政府必须服从中央。如《中华人民共和国宪法》第100条规定:省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。第116条规定:民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准生效。在联邦制条
80
西南民族学院学报·哲学社会科学版 第20卷
在国家地方行政设置方面,实现祖国和平统一后,中国将在中央人民政府的统一领导下,设置三种地方行政单位,即普通行政单位(省、市)、民族区域自治单位(自治区)、特别行政区高度自治单位(港、澳、台)。这便从形式上明显地与联邦制的共和国、邦、州等地方行政设置区别开来。其次,在组织原则方面,实现祖国和平统一后,中国将继续实行民主集中制。一方面,特别行政区具有高度自治权,可以采取不同于大陆地区的特殊组织形式,不必实行人民代表大会的政治制度,从而具有相对独立性。另一方面,特别行政区是在中央人民政府统一领导下的地方行政区域,不是成员国或成员邦,它和中央人民政府的关系是地方和中央的关系,它的高度自治权力不能超过中央的权力范围,行使国家主权以及整个国家的外交、国防、宣战、媾和等根本权力仍然高度统一于中央人民政府。这就保证了统一中华人民共和国仍然只有一个国际交往的主体。这是单一制国家的基本特征。再次,在权力来源方面,联邦国家成员邦的权力是它本身固有的,而特别行政区的权力则是宪法规定和中央人民政府授予的。《中华人民共和国宪法》规定:“在特别行政区实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”,全国人民代表大会有权“决定特别行政区的设立及其制度”。香港《基本法》规定:“香港特别行政区行政长官……由中央人民政府任命”,他提名的主要官员,也均由中央人民政府任命。这表明,在“一国两制”国家结构形式下,特别行政区的权力来源于中央,是中央人民政府授予的,并不是它所固有的。这是单一制与联邦制的根本区别所在。
审权的。“地方各级人民法院和专门人民法院行使审判权,省、市、自治区司法机关审理的案件必须由中央(即最高人民法院)进行终审。”即使在联邦制国家,联邦最高法院的判决,其效力也及于全国,各州政府、法院及居民都有遵守的义务。美国便是如此。而根据“一国两制”国家结构形式,作为地方政府的特别行政区却享有独立的司法权和终审权。香港《基本法》规定:香港特别行政区实行高度自治,享有“独立的司法权和终审权”;“各级法院是香港特别行政区的司法机关,行使……终审权”;“终审权属于香港特别行政区终审法院”;香港特别行政区法院独立进行审判,不受任何干涉”。台湾也将如此,“司法独立,终审权不须到北京”。由此可见,“一国两制”国家结构形式赋予作为地方政府的特别行政区的司法行使权是相当大的。
第四,从财政、金融、关税、军事、教育、文化等事务管理来看。在这些方面,联邦国家与单一制国家一样,中央政府拥有巨大的权力。如美国宪法规定,各州政府不得拥有制造货币、维持军队的权力;货币的铸造,本国货币与外国货币比价的规定权,完全属于联邦。而“一国两制”国家结构形式在上述各方面赋予特别行政区大大超过联邦国家成员邦的权力。如允许香港特别行政区保持财政独立,实行独立的税收制度;自行制定货币金融政策,拥有港币的发行权及自由兑换权;自行制定有关教育的发展和改进的政策、发展中药和促进医疗卫生服务的政策、科学技术政策、文化政策、体育政策、社会福利的发展和改进的政策、有关劳工的法律政策等等。台湾除享有以上事务管理权外,在不构成对大陆威胁的前提下,“还可以有自己的军队……大陆不派人驻台,不仅军队不去,行政人员也不去。台湾的党、政、军等系统,都由台湾自己来管理。”
④
③
②
①
三、“一国两制”国家结构形式的可行性
突破和发展了传统单一制的“一国两制”国家结构形式,成为实现中国和平统一可行的、最佳的模式。其依据是这种崭新的国家结构形式具有如下特点:
一是统一性。“一国两制”国家结构形式强调了国家主权和治权的统一而不可分割。中央的统一领导是实现国家主权的基本要求和主要标志;地方的主动性、积极性的充分发挥,有赖于适当的分权,使治权得以实现,但这种治权来源于主权,绝不是独立于主权之外。这就从由上可知,“一国两制”国家结构形式赋予了特别行政区大大超过单一制国家地方政府、甚至超过联邦制国家成员邦的高度自治权力,明显具有复合制某些特征。这是对传统单一制突破与发展,是一种崭新的国家结构形式。
但必须强调指出,这种崭新的国家结构形式绝非联邦制;恰恰相反,它与联邦制有根本的区别,本质上仍然,,
增刊 粱 平 徐小钦 “一国两制”与联邦制的国家结构形式比较研究国成为真正统一的国家。
二是民族性。这种民族性首先体现为“一国两制”国家结构形式符合中国的民族传统。中国自秦汉以来,历代封建王朝一直实行高度中央集权的统治方式。一些封建王朝对少数民族地区虽然采取了不同于内地的统治方式,如由朝廷任命少数民族首领以及世袭官职的土司制度等,但这种带有地方自治性质的制度,历来就是中央集权的单一制国家结构中的一个组成部分,而不是独立于中央政府体系之外的另一种政治制度。即便西藏地区长期保持着政教合一的“噶厦”政权,但它也是由中国历代中央政府册封的和节制的地方统治机构,而不是独立的国家政权。近代以来,孙中山领导制定的《中华民国临时约法》规定中国为22行省,蒙古、西藏、青海等为属地或特别区,明确宣布中国是一个领土完整的、主权独立的、统一的、多民族的国家。国民党政府的宪法也明文规定中国是个单一的高度集中统一的国家。新中国成立后,中国共产党领导中华人民共和国同样采取了单一制的国家结构形式。可见单一制是中国的民族传统;中国没有联邦制的历史。
这种民族性还体现为采取“一国两制”的国家结构形式符合民族的愿望。当前,尽管有人竭力主张用联邦或邦联的形式统一中国,但绝大多数中国人(包括全体大陆人民、港澳台同胞及海外侨胞的绝大多数)都拥护和支持“一国两制”单一制的主张。因此,联邦或邦联在中国找不到市场。
三是兼顾性。实现祖国和平统一后,中国的国家构成要素将出现十分复杂的局面:除了大陆原有的普通行政区和民族自治区外,还将增加特别行政区。这就使得
注:
①《中华人民共和国宪法》。
②④《邓小平文选》第三卷,第30页。
③《中华人民共和国香港特别行政区基本法》。
81
中央与地方的关系及其权力的划分也变得复杂起来。为了在这种复杂的情况下确定好中央与地方关系及其权力划分,“一国两制”国家结构形式在强调一个主权的基础上,针对不同地方行政单位的具体情况,赋予其不同程度的自治权:如中央人民政府赋予民族自治区比普通行政区更大自治权;赋予特别行政区比民族自治区更大的自治权,谓为“高度自治”;赋予高度自治区域中的台湾的自治权,在某些方面又比香港、澳门还要大。从而兼顾了各外方面的实际利益,保护了各个方面的积极性和主动性,使各个方面都能够在统一的中华人民共和国内,共同为祖国的繁荣富强而努力。
总而言之,“一国两制”国家结构形式充分尊重了中国的历史、现状及统一后的实际,既能保证国家主权的统一性,又能保证实行不同制度地区拥有很大的独立性;既能保证共产党领导、人民民主专政、社会主义制度和马克思列宁主义毛泽东思想的主体地位,又能保证局部地区在相当长的时期内依法实行资本主义的社会政治经济法律制度,并保留相应的社会意识形态和生活方式;还能保证主体部分与局部地区和平共处、和平竞争、共同发展,因而是全体中国人民易于接受的、完全可以实行的国家结构形式。香港回归祖国实践已经证实了这一点,澳门回归祖国、大陆与台湾统一后的历史进程必将进一步证实这一点。
总20卷 增刊 西南民族学院学报·哲学社会科学版
1999年8月 JournalofSouthwestInstituteforEthnicGroups.PhilosophyandSocialSciences
Vol.20Aug.1999
“一国两制”与联邦制的国家结构形式比较研究
粱 平 徐小钦
内容提要:“一国两制”不同于联邦制,是适应祖国和平统一的需要而提出的,具有历史的必然性。突破传统单一制国家结构形式的“一国两制”是对马克思主义国家学说的重大发展,香港回归祖国的实践证明其伟大的生命力。
关键词:“一国两制” 国家学说
实现祖国和平统一,必然涉及采取何种国家结构形式问题。邓小平针对中国统一后将会出现的实际状况,突破传统单一制的模式,提出了具有中国特色的“一国两制”国家结构形式。这一崭新的国家结构形式,是对马克思主义国家学说的重大发展,并被香港回归祖国后的实践证明是正确和可行的。
一、“一国两制”国家结构形式提出的历史必
国等)组成的联合国家,其特点是:有统一的最高权力机关和中央政府,有统一的宪法和法律,由联邦行使国家的立法、外交、财政及军事等主要权力。最高立法机关实行两院制的联邦国家,通常有一个院由成员国选派代表组成。各成员国按联邦宪法的规定,设有自己的立法机关和行政机关,有自己的宪法和法律,在自己管辖的地域内行使职权。成员国的公民除具有自己的国籍外,同时还具有联邦的国籍。在对外关系方面,联邦是国际交往中的主体,联邦的组成单位一般不具有任何权力,如美国是国际法主体,而它所属的各州不是主体。但也有少数联邦例外,如瑞士允许其组成单位就某些次要的事项同外国签订条约;前苏联允许有的成员国参加联合国;加拿大的魁北克有权与法国和其他法语国家签订有关文化方面的国际条约。对比上述两种国家结构形式可以发现,在一般情况下,单一制下地方政府的权力要比联邦制下成员国的权力小。
中华人民共和国自1949年成立以来,一直采取单一制的国家结构形式:《中华人民共和国宪法》是国家唯一的根本大法;全国人民代表大会是国家最高权力机关,只有它才能行使国家立法权;中央人民政府是国际交往中的主体;它所属的各省、市、自治区及各级地方政府的权力及自治权,都是中央人民政府授予的,统归中央人民政府领导。
但是,实现祖国和平统一后,在“一国两制”构架下,然性
所谓国家结构形式,即国家调整其整体与部分、中央集权机关与地方权力机关、中央政府与地方政府之间相互关系以及权力划分问题所采取的形式,它与国家本质相适应,并由国家本质决定为掌握国家政权的统治阶级服务。国家结构形式分为单一制和复合制。单一制是指由若干行政区域构成的具有统一主权的国家。采取这种制度的国家称为“单一国”,如:英国、法国、意大利、日本、挪威、瑞典等。单一制的特点是:有单一的宪法;有统一的国家最高权力机关;有统一的中央政府和行政机关体系;有统一的国籍,国家整体是单一的国际主体;对外关系方面,单一国的各个组成部分不能成为独立单位。复合制是单一制的对称,是指由几个国家经过协议组成的各种联合体。采取这种制度的国家称为“复合国”,如:前苏联、美国、瑞士、德国、加拿大、澳大利亚、印度等。复合制又有联邦、邦联、君会国、政合国等各种形式,常见、
增刊 粱 平 徐小钦 “一国两制”与联邦制的国家结构形式比较研究期和平共存的事实(这种事实在香港回归祖国后已局部形成),即主体部分(大陆)的社会主义经济制度和局部地区(香港、澳门、台湾)的资本主义经济制度长期共存;主体部分的人民民主专政政权和局部地区的资产阶级专政政权长期并存;主体部分的人民代表大会制度和局部地区与其政权相适应的议会制度长期并存;主体部分的以共产党为领导的多党合作制度和局部地区的资产阶级政党制度长期并存;主体部分的社会主义的法律制度及法律体系和局部地区的各种类型的资产阶级法律制度及其法律体系长期并存;主体部分的以马克思主义、毛泽东思想为指导的社会主义精神文明及生活方式和局部地区的各种类型的资本主义精神文明及生活方式长期并存等等。因此,中国传统的单一制国家结构形式已经不能适应这种发展变化的形势需要,必须对其作出必要的调整。“一国两制”国家结构形式正是适应祖国和平统一形势需要,并经过对中国传统单一制国家结构形式作必要调整而提出和形成的,因而具有历史必然性。
二、“一国两制”国家结构形式对传统单一制
79
宪法中有明确规定,各成员邦都拥有一定的立法权限,但宪法一般又规定各成员邦的法律必须符合联邦的法律,否则无效。而在“一国两制”国家结构形式下,特别行政区享有立法权,而且,特别行政区立法机关制定的法律可以同国内其它地方的法律不一致,只要符合特别行政区基本法和法定程序,均属有效。如《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《基本法》)第17条规定:香港特别行政区享有立法权。香港特别行政区的立法机关制定法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。备案不影响该法律生效。第66条规定:香港特别行政区立法会是香港特别行政区的立法机关”,它有权依据香港《基本法》并依照法定程序“制定、修改和废除”香港的法律。显而易见,赋予特别行政区立法权,这是中国其它地区地方政府所没有的,也超过了许多联邦国家成员邦的权力。
第二,从对外关系来看。对外权有两种:一是外交权,二是外事权。在单一制国家,外交权完全由中央政府掌握。即使在联邦制国家,外交权也是联邦政府的独有权力,成员邦不得分享。因此,实现祖国和平统一后,外交权必须由中央人民政府掌握,在国际上代表中国的只能是中华人民共和国。但是,在“一国两制”国家结构形式下,中央人民政府赋予特别行政区极大的外事权,授权他们处理某些涉外事务,特别是经济、文化领域的涉外事务;允许他们以“中国香港”、“中国澳门”、“中国台湾”的名义单独同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展经济、文化关系,签订有关的双边或多边协定。例如,香港《基本法》规定,香港特别行政区可以“中国香港”的名义,参加《关税和贸易总协定》以及纺织品贸易安排等有关国际组织和国际贸易协定;参加同香港特别行政区直接有关的外交谈判;在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、体育等领域单独与世界有关国际组织保持和发展关系,签订和履行有关协议;与各国各地区缔结互免签证协议;根据需要在外国设立官方或半官方的经济和贸易机构,等等。十分明显,这样大的外事权,不仅国内其它地区完全没有,即使一些联邦国家的成员邦也是没有的。
第三,从司法权的行使来看。实行单一制的中国大,的突破与发展
所谓“一国两制”国家结构形式,即具有复合制某些特征的单一制,其具体含义是:实现祖国的和平统一后,港、澳、台特别行政区虽然是中华人民共和国下属的地方政府,却享有高度的自治权。这种自治权大大超过了一般单一制国家赋予地方政府的自治权限,许多方面为国内其它省、市、自治区所没有而为自己所独有;而且甚至超过了许多联邦制国家成员邦的权力。
首先,从立法权来看,在单一制国家里,立法权一般在中央,地方政府必须服从中央。如《中华人民共和国宪法》第100条规定:省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。第116条规定:民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准生效。在联邦制条
80
西南民族学院学报·哲学社会科学版 第20卷
在国家地方行政设置方面,实现祖国和平统一后,中国将在中央人民政府的统一领导下,设置三种地方行政单位,即普通行政单位(省、市)、民族区域自治单位(自治区)、特别行政区高度自治单位(港、澳、台)。这便从形式上明显地与联邦制的共和国、邦、州等地方行政设置区别开来。其次,在组织原则方面,实现祖国和平统一后,中国将继续实行民主集中制。一方面,特别行政区具有高度自治权,可以采取不同于大陆地区的特殊组织形式,不必实行人民代表大会的政治制度,从而具有相对独立性。另一方面,特别行政区是在中央人民政府统一领导下的地方行政区域,不是成员国或成员邦,它和中央人民政府的关系是地方和中央的关系,它的高度自治权力不能超过中央的权力范围,行使国家主权以及整个国家的外交、国防、宣战、媾和等根本权力仍然高度统一于中央人民政府。这就保证了统一中华人民共和国仍然只有一个国际交往的主体。这是单一制国家的基本特征。再次,在权力来源方面,联邦国家成员邦的权力是它本身固有的,而特别行政区的权力则是宪法规定和中央人民政府授予的。《中华人民共和国宪法》规定:“在特别行政区实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”,全国人民代表大会有权“决定特别行政区的设立及其制度”。香港《基本法》规定:“香港特别行政区行政长官……由中央人民政府任命”,他提名的主要官员,也均由中央人民政府任命。这表明,在“一国两制”国家结构形式下,特别行政区的权力来源于中央,是中央人民政府授予的,并不是它所固有的。这是单一制与联邦制的根本区别所在。
审权的。“地方各级人民法院和专门人民法院行使审判权,省、市、自治区司法机关审理的案件必须由中央(即最高人民法院)进行终审。”即使在联邦制国家,联邦最高法院的判决,其效力也及于全国,各州政府、法院及居民都有遵守的义务。美国便是如此。而根据“一国两制”国家结构形式,作为地方政府的特别行政区却享有独立的司法权和终审权。香港《基本法》规定:香港特别行政区实行高度自治,享有“独立的司法权和终审权”;“各级法院是香港特别行政区的司法机关,行使……终审权”;“终审权属于香港特别行政区终审法院”;香港特别行政区法院独立进行审判,不受任何干涉”。台湾也将如此,“司法独立,终审权不须到北京”。由此可见,“一国两制”国家结构形式赋予作为地方政府的特别行政区的司法行使权是相当大的。
第四,从财政、金融、关税、军事、教育、文化等事务管理来看。在这些方面,联邦国家与单一制国家一样,中央政府拥有巨大的权力。如美国宪法规定,各州政府不得拥有制造货币、维持军队的权力;货币的铸造,本国货币与外国货币比价的规定权,完全属于联邦。而“一国两制”国家结构形式在上述各方面赋予特别行政区大大超过联邦国家成员邦的权力。如允许香港特别行政区保持财政独立,实行独立的税收制度;自行制定货币金融政策,拥有港币的发行权及自由兑换权;自行制定有关教育的发展和改进的政策、发展中药和促进医疗卫生服务的政策、科学技术政策、文化政策、体育政策、社会福利的发展和改进的政策、有关劳工的法律政策等等。台湾除享有以上事务管理权外,在不构成对大陆威胁的前提下,“还可以有自己的军队……大陆不派人驻台,不仅军队不去,行政人员也不去。台湾的党、政、军等系统,都由台湾自己来管理。”
④
③
②
①
三、“一国两制”国家结构形式的可行性
突破和发展了传统单一制的“一国两制”国家结构形式,成为实现中国和平统一可行的、最佳的模式。其依据是这种崭新的国家结构形式具有如下特点:
一是统一性。“一国两制”国家结构形式强调了国家主权和治权的统一而不可分割。中央的统一领导是实现国家主权的基本要求和主要标志;地方的主动性、积极性的充分发挥,有赖于适当的分权,使治权得以实现,但这种治权来源于主权,绝不是独立于主权之外。这就从由上可知,“一国两制”国家结构形式赋予了特别行政区大大超过单一制国家地方政府、甚至超过联邦制国家成员邦的高度自治权力,明显具有复合制某些特征。这是对传统单一制突破与发展,是一种崭新的国家结构形式。
但必须强调指出,这种崭新的国家结构形式绝非联邦制;恰恰相反,它与联邦制有根本的区别,本质上仍然,,
增刊 粱 平 徐小钦 “一国两制”与联邦制的国家结构形式比较研究国成为真正统一的国家。
二是民族性。这种民族性首先体现为“一国两制”国家结构形式符合中国的民族传统。中国自秦汉以来,历代封建王朝一直实行高度中央集权的统治方式。一些封建王朝对少数民族地区虽然采取了不同于内地的统治方式,如由朝廷任命少数民族首领以及世袭官职的土司制度等,但这种带有地方自治性质的制度,历来就是中央集权的单一制国家结构中的一个组成部分,而不是独立于中央政府体系之外的另一种政治制度。即便西藏地区长期保持着政教合一的“噶厦”政权,但它也是由中国历代中央政府册封的和节制的地方统治机构,而不是独立的国家政权。近代以来,孙中山领导制定的《中华民国临时约法》规定中国为22行省,蒙古、西藏、青海等为属地或特别区,明确宣布中国是一个领土完整的、主权独立的、统一的、多民族的国家。国民党政府的宪法也明文规定中国是个单一的高度集中统一的国家。新中国成立后,中国共产党领导中华人民共和国同样采取了单一制的国家结构形式。可见单一制是中国的民族传统;中国没有联邦制的历史。
这种民族性还体现为采取“一国两制”的国家结构形式符合民族的愿望。当前,尽管有人竭力主张用联邦或邦联的形式统一中国,但绝大多数中国人(包括全体大陆人民、港澳台同胞及海外侨胞的绝大多数)都拥护和支持“一国两制”单一制的主张。因此,联邦或邦联在中国找不到市场。
三是兼顾性。实现祖国和平统一后,中国的国家构成要素将出现十分复杂的局面:除了大陆原有的普通行政区和民族自治区外,还将增加特别行政区。这就使得
注:
①《中华人民共和国宪法》。
②④《邓小平文选》第三卷,第30页。
③《中华人民共和国香港特别行政区基本法》。
81
中央与地方的关系及其权力的划分也变得复杂起来。为了在这种复杂的情况下确定好中央与地方关系及其权力划分,“一国两制”国家结构形式在强调一个主权的基础上,针对不同地方行政单位的具体情况,赋予其不同程度的自治权:如中央人民政府赋予民族自治区比普通行政区更大自治权;赋予特别行政区比民族自治区更大的自治权,谓为“高度自治”;赋予高度自治区域中的台湾的自治权,在某些方面又比香港、澳门还要大。从而兼顾了各外方面的实际利益,保护了各个方面的积极性和主动性,使各个方面都能够在统一的中华人民共和国内,共同为祖国的繁荣富强而努力。
总而言之,“一国两制”国家结构形式充分尊重了中国的历史、现状及统一后的实际,既能保证国家主权的统一性,又能保证实行不同制度地区拥有很大的独立性;既能保证共产党领导、人民民主专政、社会主义制度和马克思列宁主义毛泽东思想的主体地位,又能保证局部地区在相当长的时期内依法实行资本主义的社会政治经济法律制度,并保留相应的社会意识形态和生活方式;还能保证主体部分与局部地区和平共处、和平竞争、共同发展,因而是全体中国人民易于接受的、完全可以实行的国家结构形式。香港回归祖国实践已经证实了这一点,澳门回归祖国、大陆与台湾统一后的历史进程必将进一步证实这一点。