关于完善党内纪检监督文书形式的思考
来源：中国纪检监察报 发布时间：2014-08-11 16:00
党的十八大以来，各级纪检监察机关聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，强化监督责任，严肃执纪问责，取得了良好成效。但是，针对监督检查中发现的重大问题，在向被监督党组织提出整改建议时，尚缺乏一种党内条规明确规定的纪检监督文书。面对这一现状，应完善党内纪检监督文书形式，改进监督方式方法，增强监督实效。
完善党内纪检监督文书形式的必要性
关于党的纪律检查监督文书的适用，《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》第十一条第三款规定，对经初步核实，虽有违纪事实，但情节轻微，不需追究党纪责任的党员，纪检机关应制作《纪律检查建议书》送达有关党组织，提出处理建议；中央纪委《关于对反映党员干部违纪问题加强督办核查的意见》规定，“督办工作方案报经有关领导批准后立项，由交办单位发出督办通知，书面函告承办单位”。除上述规定外，现行党内条规再无有关纪检监督文书适用的规定。
根据相关党内条规，上述两处规定针对的只是党员个人的轻微违纪行为以及上级交办事项或群众反映强烈的问题，并不适用于对党组织贯彻执行党的路线、方针、政策、决议等情况以及党风廉政建设和反腐败斗争其他重大方面的问题进行监督。
因此，有必要明确一种规范、统一的党内纪检监督文书，用于对监督检查工作中发现的重大问题向有关党组织郑重提出整改建议。笔者认为，该文书可称为纪检监督函。
规范使用纪检监督函的作用
与口头式或会议式的监督方式相比，使用书面监督文书开展监督工作，是纪检监督工作规范化、科学化的体现，有利于纪检机关有效行使监督权。
一是有助于解决口头提出建议记录不全、不准的问题。二是由于整改的主体、内容、时限等明确具体，可以有效防止推诿扯皮等现象。三是由口头提出转为书面函告，体现了纪检监督工作的严肃性。在监督他人的同时，也强化了对自身的要求，提高了纪检监督的责任心和准确性。四是通过对一定时期、一定范围或一定领域内纪检监督函内容的统计分析，可以发现一些有规律性的问题，便于总结经验，提升监督质量和效果。五是有利于对纪检监督工作进行档案留存和历史研究。
纪检监督函的适用范围
笔者认为，纪检监督函的适用范围主要包括如下情形。（1）违反法律、法规以及对上级党委、政府的重大决策部署落实不到位，应当予以纠正的。（2）违反“三重一大”民主决策制度，应当予以纠正或者撤销的。（3）给国家利益、集体利益或者群众合法权益造成损害，需要采取补救措施的。（4）需要给予党员或党员领导干部责令公开道歉、停职检查、责令辞职、免职以及党纪处分等问责处理的。（5）在党风廉政建设和反腐败斗争方面存在倾向性、苗头性问题，需要采取预警措施以引起重视的。（6）对信访举报反映强烈的突出问题需要提出解决要求的。（7）需要制定新的规章制度或修订、废止现有规章制度的。此外，对《中国共产党党内监督条例（试行）》第四条规定的其他情形，也应当用书面形式向被监督党组织提出意见和建议。
使用纪检监督函应注意的问题
一是要正确区分党的纪律检查工作与政府行政监察工作。纪律检查是党内监督的重要形式，其内容更为全面，而行政监察是行政系统内部自我监督的重要形式，其内容相对具体。因此，虽然在实际工作中纪检监察机关合署办公，但不可将纪检监督函用于行政监察工作。
二是要处理好纪检机关派驻机构与驻在单位党组的关系。派驻纪检组长具有上级纪检机关派出机构负责人和驻在单位党组成员的双重身份，在使用纪检监督函时，应与驻在单位党组或主要负责人提前沟通，交流意见，以保证监督工作的有效进行。对问题突出且推脱责任的驻在单位，可在发出纪检监督函的同时向上级纪委报告，以维护纪律约束的刚性。
三是要处理好纪检监督函使用量与质的关系。纪检监督函适用范围虽然广泛，但不可滥用，要控量提质，维护其严肃性。一方面要突出重点，增强针对性，以点带面；另一方面要充分研究主客观因素对监督工作的影响，把握时机，适时提出监督建议。
四是要处理好内部使用与对外宣传的关系。纪检监督函作为党内监督的一种方式，其内容在一定程度上不宜对外公开。但作为一种创新性监督方式，其做法、经验、成效等可对外宣传报道。
五是要区别对待治标性监督与治本性监督。对具体事项进行监督并提出整改意见，通常属于治标性监督；对普遍事项从制度层面提出整改意见，通常属于治本性监督。治标性监督的整改效果较为直观易判，而治本性监督的整改效果则不那么容易判断，不仅体现在制度的建立和完善层面，还体现在制度落实层面。因此，针对治本性监督事项的纪检监督函，一定要在对制度的建立、完善提出全面整改要求的同时，对其落实效果也提出相应的评判标准。
就现实而言，规范使用纪检监督函，是新形势下创新党内纪检监督方式的一种积极探索。从顶层设计上讲，应当在深入调查研究和总结实践经验的基础上，尽早修订党内法规，明确纪检监督函的适用；从各级纪检机关及其派驻机构来讲，要积极探索使用纪检监督函这种书面监督形式，并在实践中不断总结完善；对被监督单位的党组织来讲，要勇于接受各种形式的监督，促进自身责任落实到位。（马春生）
关于完善党内纪检监督文书形式的思考
来源：中国纪检监察报 发布时间：2014-08-11 16:00
党的十八大以来，各级纪检监察机关聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，强化监督责任，严肃执纪问责，取得了良好成效。但是，针对监督检查中发现的重大问题，在向被监督党组织提出整改建议时，尚缺乏一种党内条规明确规定的纪检监督文书。面对这一现状，应完善党内纪检监督文书形式，改进监督方式方法，增强监督实效。
完善党内纪检监督文书形式的必要性
关于党的纪律检查监督文书的适用，《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》第十一条第三款规定，对经初步核实，虽有违纪事实，但情节轻微，不需追究党纪责任的党员，纪检机关应制作《纪律检查建议书》送达有关党组织，提出处理建议；中央纪委《关于对反映党员干部违纪问题加强督办核查的意见》规定，“督办工作方案报经有关领导批准后立项，由交办单位发出督办通知，书面函告承办单位”。除上述规定外，现行党内条规再无有关纪检监督文书适用的规定。
根据相关党内条规，上述两处规定针对的只是党员个人的轻微违纪行为以及上级交办事项或群众反映强烈的问题，并不适用于对党组织贯彻执行党的路线、方针、政策、决议等情况以及党风廉政建设和反腐败斗争其他重大方面的问题进行监督。
因此，有必要明确一种规范、统一的党内纪检监督文书，用于对监督检查工作中发现的重大问题向有关党组织郑重提出整改建议。笔者认为，该文书可称为纪检监督函。
规范使用纪检监督函的作用
与口头式或会议式的监督方式相比，使用书面监督文书开展监督工作，是纪检监督工作规范化、科学化的体现，有利于纪检机关有效行使监督权。
一是有助于解决口头提出建议记录不全、不准的问题。二是由于整改的主体、内容、时限等明确具体，可以有效防止推诿扯皮等现象。三是由口头提出转为书面函告，体现了纪检监督工作的严肃性。在监督他人的同时，也强化了对自身的要求，提高了纪检监督的责任心和准确性。四是通过对一定时期、一定范围或一定领域内纪检监督函内容的统计分析，可以发现一些有规律性的问题，便于总结经验，提升监督质量和效果。五是有利于对纪检监督工作进行档案留存和历史研究。
纪检监督函的适用范围
笔者认为，纪检监督函的适用范围主要包括如下情形。（1）违反法律、法规以及对上级党委、政府的重大决策部署落实不到位，应当予以纠正的。（2）违反“三重一大”民主决策制度，应当予以纠正或者撤销的。（3）给国家利益、集体利益或者群众合法权益造成损害，需要采取补救措施的。（4）需要给予党员或党员领导干部责令公开道歉、停职检查、责令辞职、免职以及党纪处分等问责处理的。（5）在党风廉政建设和反腐败斗争方面存在倾向性、苗头性问题，需要采取预警措施以引起重视的。（6）对信访举报反映强烈的突出问题需要提出解决要求的。（7）需要制定新的规章制度或修订、废止现有规章制度的。此外，对《中国共产党党内监督条例（试行）》第四条规定的其他情形，也应当用书面形式向被监督党组织提出意见和建议。
使用纪检监督函应注意的问题
一是要正确区分党的纪律检查工作与政府行政监察工作。纪律检查是党内监督的重要形式，其内容更为全面，而行政监察是行政系统内部自我监督的重要形式，其内容相对具体。因此，虽然在实际工作中纪检监察机关合署办公，但不可将纪检监督函用于行政监察工作。
二是要处理好纪检机关派驻机构与驻在单位党组的关系。派驻纪检组长具有上级纪检机关派出机构负责人和驻在单位党组成员的双重身份，在使用纪检监督函时，应与驻在单位党组或主要负责人提前沟通，交流意见，以保证监督工作的有效进行。对问题突出且推脱责任的驻在单位，可在发出纪检监督函的同时向上级纪委报告，以维护纪律约束的刚性。
三是要处理好纪检监督函使用量与质的关系。纪检监督函适用范围虽然广泛，但不可滥用，要控量提质，维护其严肃性。一方面要突出重点，增强针对性，以点带面；另一方面要充分研究主客观因素对监督工作的影响，把握时机，适时提出监督建议。
四是要处理好内部使用与对外宣传的关系。纪检监督函作为党内监督的一种方式，其内容在一定程度上不宜对外公开。但作为一种创新性监督方式，其做法、经验、成效等可对外宣传报道。
五是要区别对待治标性监督与治本性监督。对具体事项进行监督并提出整改意见，通常属于治标性监督；对普遍事项从制度层面提出整改意见，通常属于治本性监督。治标性监督的整改效果较为直观易判，而治本性监督的整改效果则不那么容易判断，不仅体现在制度的建立和完善层面，还体现在制度落实层面。因此，针对治本性监督事项的纪检监督函，一定要在对制度的建立、完善提出全面整改要求的同时，对其落实效果也提出相应的评判标准。
就现实而言，规范使用纪检监督函，是新形势下创新党内纪检监督方式的一种积极探索。从顶层设计上讲，应当在深入调查研究和总结实践经验的基础上，尽早修订党内法规，明确纪检监督函的适用；从各级纪检机关及其派驻机构来讲，要积极探索使用纪检监督函这种书面监督形式，并在实践中不断总结完善；对被监督单位的党组织来讲，要勇于接受各种形式的监督，促进自身责任落实到位。（马春生）