“单独二孩”政策的实施现状调查
作者：季永杰
来源：《法制博览》2015年第03期
摘 要：“单独二孩”政策是我国十八届三中全会之后，为缓解我国目前存在的人口问题而适时提出的生育政策，是我国基本人口和计划生育政策的重要补充，具有重要意义。本文选取不同地域省份颁布的“单独二孩”政策的实施过程进行综合调查，包括政策实施前的基本省情，实施中政策的差异，政策实施后的效果进行了比较研究，发现其中的问题并提出相应的建议。 关键词：单独二孩；独生子女家庭；申请率；地域差异；城乡差异
中图分类号：C924.21 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）08-0049-03
一、“单独二孩”政策实施的背景简介
自19世纪70年代我国实行严格的计划生育政策以来，我国有效的控制了人口的增长数量，实现了人口再生产类型的历史性转变，有力促进了我国发展和社会进步。但与此同时，我国人口结构呈现出不合理的发展趋势，主要表现在以下几点：第一是低生育水平稳中趋降；目前我国总和生育率降到更替水平以下，为1.5-1.6，达到发达国家的平均水平。第二是人口结构性问题日益突出；劳动年龄人口开始减少，2012年比上年减少345万人，人口老龄化速度加快，2013年60岁及以上老年人口将达到2亿，出生人口性别比长期偏高，2012年仍高达117.7。第三是家庭规模持续缩减，“第六次人口普查”数据显示，全国户均3.1人，较“五普”减少0.34人，独居老人的比例提高，家庭的传统功能有所弱化。第四是城乡居民生育意愿发生了很大变化，少生优生、优育优教的生育观念正在形成。
早在1980年，中共中央《关于控制我国人口增长问题告全体党员的公开信》指出“到30年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了”。当前，启动实施单独两孩政策条件成熟、时机有利。因而，中共中央十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》，提出“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育来两个孩子的政策，逐步调整生育政策，促进人口长期均衡发展。
二、调研省份出台“单独二孩”政策的基本省情
十八届三中全会之后，修改后的我国《人口与计划生育法》第十八条规定：国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。与此同时，国家卫计委要求：启动实施单独两孩政策，全国不设统一的时间表，将由各省（区、市）根据实际情况，确定具体时间。但是，各地启动实施的时间不宜间隔得太长。
2013年11月16号全国启动“单独二孩”政策，各个省份根据各自的基本省情相继出台了“单独二孩”政策。本文选取了几个省市并结合最新的2013年省市国民经济和社会发展统计公报进行如下列表分析：
以上表格可以从总人口数量、出生率、死亡率、自然总长率、经济总量方面得出相应省份的人口与经济的基本情况，各省市出台“单独二孩”政策的时间进程，也基本上反映了各省市的自然增长率的状况，个别省市的实际经济和社会发展会有特殊因素，其出台的时间会略有出处。到截稿为止，出台政策的省份都严格按照国家的要求进行部署，即时间自主，间隔不长。 国家这种制度设计进行“单独二孩”政策的推行，笔者认为可以进行如下分析：首先，人口具有时空性的特点，国家不设统一的时间表，而是各省市根据实际情况进行实施，这是遵循科学发展的规律的表现，上表各省市启动的时间，不仅反映了各省市的实际，而且也反映了国家的基本国情，有利于政策的推行；其次，不设统一时间，各省市自主启动，可以有效错开新生婴儿潮，平衡各地新生婴儿的地域分布，有利于国家新生人口协调可持续的发展；最后，启动时间的不一，各省市之间可以相互借鉴和指导，更好的把握和理解政策与实际的结合，从而更好的保障政策的推行。
三、调研省份实施“单独二孩”政策的比较分析
本文选取东、中、西三个不同地域的省份的修改后的《人口与计划生育条例》进行以下比较分析：
山东省河南省四川省
《人口与计划生育条例》主要修改内容1.将第二十条修改为：“生育第一个子女实行免费登记制度。2.将第二十一条第一项修改为：“夫妻双方或者一方为独生子女的。”1.将十七条第
（七）修改为：“夫妻一方为独生子女的。”2.删除第十九条第二款“符合规定生育第二个子女的，女方应有四年以上的生育间隔时间，但二十八周以上的除外。”1.第十四条第二项修改为：“夫妻一方为独生子女的。”2.删去第十四条第三项、第四项、第八项。
《人口与计划生育条例》的基本政策稳定现行的生育政策，提倡和鼓励公民晚婚、晚育，做到少生、优生、优育。提倡和鼓励一对夫妇生育一个子女。
城乡居民人口生育政策的差异山东省《条例》第二十二条；河南省《条例》第十八条；四川省《条例》第十四条规定了农村居民宽于城镇居民生育二孩的政策
独生子女家庭的奖励政策山东省《条例》第三十条，河南省《条例》第三十四条、第三十七条，四川省《条例》第三十三条、第三十八条对独生子女家庭给予奖励费、扶贫贷款、以工代赊、扶贫项目、社会救济、划分宅基地等方面优先照顾。
独生子女家庭的社会保障政策山东省《条例》第三十一条、第三十二条，河南省《条例》第三十九条、第四十条，四川省《条例》第四十条规定了独生子女家庭“失独”的风险保障，建立了新型医疗、养老保障机制。
独生子女家庭的申请“二孩”后的政策收回《独生子女父母光荣》证书，停止凭证享受的各种优待，并追回领取的各种奖励。退回《独生子女父母光荣》证书和已领取的各种奖励。退回《独生子女父母光荣》证书，并从批准再生育的次月起，停止享受有关的奖励和优待。
独生子女家庭的申请“二孩”后的奖励和社会保障政策三省份均无规定通过以上调研省份修改后的《人口与计划生育条例》的可以作出如下结论：
（一）三省份认真贯彻全国“单独二孩”的政策，将条文改为“夫妻一方为独生子女的”，可申请生育二孩；
（二）国家基本的人口和计划生育政策仍然是，稳定现行的生育政策，提倡和鼓励公民晚婚、晚育，做到少生、优生、优育。提倡和鼓励一对夫妇生育一个子女；
（三）城乡人口居民生育政策，除增加“单独二孩”政策相对变宽，城镇居民人口生育的口径依然小于乡村居民；
（四）由于国家的维持基本人口政策，所以对于独生子女家庭的奖励与社会保障制度没有改变；
（五）修改后的《人口与计划生育条例》对独生子女家庭的申请“二孩”之后各种奖励政策予以取消，而且政策没有对此做出具有鼓励性或保障性的规定；
总上几点所述，国家虽然采取了“单独二孩”政策，但态度是谨慎的。
四、调研省份实施单独二孩政策半年后初步分析
本文以山东省、河南省、四川省正式启动“单独二孩”政策半年后，国家和三省卫计委召开的例行新闻发布会公布的数据为参照，做出如下表格：
以上数据显示，“单独二孩”政策实施半年来，各地符合条件的夫妻提出“单独二孩”申请人数，不但没有出现生育的高峰，而且比预计的少了许多，这出乎很多人的预料。为什么会出现这种状况，通过走访调查得出如下原因：
（一）抚养孩子的经济成本太高，随着社会和经济的不断发展，养育一个孩子投入的经济成本逐年上升，成为大多数家庭不愿申请“二孩”的主要原因；
（二）当前市场经济条件下，符合生育条件的青年群体面临着巨大的生存压力，他们无法让自身分担出更多的时间和精力来抚养第二个孩子；
（三）国家养老保障体系的不断完善，新一代民众的“养儿防老”的观念正在逐步改变，生育观念的变化，降低了民众中的生育愿望。
五、结语
“单独二孩”政策实施半年来，各项数据显示该政策在多地遇冷，改善我国人口问题的预计效果不明显，为此多家机构经分析判断，假如没有计划生育，我国目前的“自然生育率”也只能达到1.6左右，远不能达到国际认定的2.1，因此要停止计划生育政策或全面开放“二孩”政策。针对这些现象和观点，笔者提出几点看法：首先，我国目前的人口与生育基本政策依然是稳定现行的生育政策，这就决定了修改后的《人口与计划生育条例》会采取保守和谨慎的态度；其次，各地修改后的《人口与计划生育条例》不但取消了独生子女家庭的申请“二孩”的各种优惠政策，而且没有相关的申请家庭社会保障政策，这对于符合生育的群体而言不是一个积极的信号；再次，城乡居民人口的生育政策依然存在差异，城镇居民人口生育政策依然严于乡村居民，但通过普查得知我国单独育龄家庭大部分在城镇，加之城市环境的经济生存压力，对于育龄青年而言无疑是雪上加霜；最后，从政策产生效应的一般规律而言，需要二到三年的时间才能看到政策调整的整体生育水平的变化。因而，“单独二孩”政策启动后初期出现了独生子女家庭申请生育“二孩”的比例远低于预期的现象。相比要停止计划生育和全面开放二孩的观点而言，笔者认为可以从以下几个方面进行微调：第一，提出并完善“单独二孩”政策的社会保障体系，解决生育群体的后顾之忧，传递国家对于该政策的积极信号；第二，进行人口户籍改革制度，取消城乡人口生育政策的差异；第三，继续深化改革，调整产业结构，加快经济发展，增加国民收入，减轻民众在就业、住房、医疗、养老等方面压力。
[ 参 考 文 献 ]
①.
②.
③.
④.
⑤山东省人民代表大会常务委员会关于修改的决定.
⑥河南省人民代表大会常务委员会关于修改的决定.
⑦四川省人民代表大会常务委员会关于修改的决定.
⑧翟振武.“单独二孩”符合现阶段国情[N].经济日报，
2013.
“单独二孩”政策的实施现状调查
作者：季永杰
来源：《法制博览》2015年第03期
摘 要：“单独二孩”政策是我国十八届三中全会之后，为缓解我国目前存在的人口问题而适时提出的生育政策，是我国基本人口和计划生育政策的重要补充，具有重要意义。本文选取不同地域省份颁布的“单独二孩”政策的实施过程进行综合调查，包括政策实施前的基本省情，实施中政策的差异，政策实施后的效果进行了比较研究，发现其中的问题并提出相应的建议。 关键词：单独二孩；独生子女家庭；申请率；地域差异；城乡差异
中图分类号：C924.21 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）08-0049-03
一、“单独二孩”政策实施的背景简介
自19世纪70年代我国实行严格的计划生育政策以来，我国有效的控制了人口的增长数量，实现了人口再生产类型的历史性转变，有力促进了我国发展和社会进步。但与此同时，我国人口结构呈现出不合理的发展趋势，主要表现在以下几点：第一是低生育水平稳中趋降；目前我国总和生育率降到更替水平以下，为1.5-1.6，达到发达国家的平均水平。第二是人口结构性问题日益突出；劳动年龄人口开始减少，2012年比上年减少345万人，人口老龄化速度加快，2013年60岁及以上老年人口将达到2亿，出生人口性别比长期偏高，2012年仍高达117.7。第三是家庭规模持续缩减，“第六次人口普查”数据显示，全国户均3.1人，较“五普”减少0.34人，独居老人的比例提高，家庭的传统功能有所弱化。第四是城乡居民生育意愿发生了很大变化，少生优生、优育优教的生育观念正在形成。
早在1980年，中共中央《关于控制我国人口增长问题告全体党员的公开信》指出“到30年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了”。当前，启动实施单独两孩政策条件成熟、时机有利。因而，中共中央十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》，提出“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育来两个孩子的政策，逐步调整生育政策，促进人口长期均衡发展。
二、调研省份出台“单独二孩”政策的基本省情
十八届三中全会之后，修改后的我国《人口与计划生育法》第十八条规定：国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。与此同时，国家卫计委要求：启动实施单独两孩政策，全国不设统一的时间表，将由各省（区、市）根据实际情况，确定具体时间。但是，各地启动实施的时间不宜间隔得太长。
2013年11月16号全国启动“单独二孩”政策，各个省份根据各自的基本省情相继出台了“单独二孩”政策。本文选取了几个省市并结合最新的2013年省市国民经济和社会发展统计公报进行如下列表分析：
以上表格可以从总人口数量、出生率、死亡率、自然总长率、经济总量方面得出相应省份的人口与经济的基本情况，各省市出台“单独二孩”政策的时间进程，也基本上反映了各省市的自然增长率的状况，个别省市的实际经济和社会发展会有特殊因素，其出台的时间会略有出处。到截稿为止，出台政策的省份都严格按照国家的要求进行部署，即时间自主，间隔不长。 国家这种制度设计进行“单独二孩”政策的推行，笔者认为可以进行如下分析：首先，人口具有时空性的特点，国家不设统一的时间表，而是各省市根据实际情况进行实施，这是遵循科学发展的规律的表现，上表各省市启动的时间，不仅反映了各省市的实际，而且也反映了国家的基本国情，有利于政策的推行；其次，不设统一时间，各省市自主启动，可以有效错开新生婴儿潮，平衡各地新生婴儿的地域分布，有利于国家新生人口协调可持续的发展；最后，启动时间的不一，各省市之间可以相互借鉴和指导，更好的把握和理解政策与实际的结合，从而更好的保障政策的推行。
三、调研省份实施“单独二孩”政策的比较分析
本文选取东、中、西三个不同地域的省份的修改后的《人口与计划生育条例》进行以下比较分析：
山东省河南省四川省
《人口与计划生育条例》主要修改内容1.将第二十条修改为：“生育第一个子女实行免费登记制度。2.将第二十一条第一项修改为：“夫妻双方或者一方为独生子女的。”1.将十七条第
（七）修改为：“夫妻一方为独生子女的。”2.删除第十九条第二款“符合规定生育第二个子女的，女方应有四年以上的生育间隔时间，但二十八周以上的除外。”1.第十四条第二项修改为：“夫妻一方为独生子女的。”2.删去第十四条第三项、第四项、第八项。
《人口与计划生育条例》的基本政策稳定现行的生育政策，提倡和鼓励公民晚婚、晚育，做到少生、优生、优育。提倡和鼓励一对夫妇生育一个子女。
城乡居民人口生育政策的差异山东省《条例》第二十二条；河南省《条例》第十八条；四川省《条例》第十四条规定了农村居民宽于城镇居民生育二孩的政策
独生子女家庭的奖励政策山东省《条例》第三十条，河南省《条例》第三十四条、第三十七条，四川省《条例》第三十三条、第三十八条对独生子女家庭给予奖励费、扶贫贷款、以工代赊、扶贫项目、社会救济、划分宅基地等方面优先照顾。
独生子女家庭的社会保障政策山东省《条例》第三十一条、第三十二条，河南省《条例》第三十九条、第四十条，四川省《条例》第四十条规定了独生子女家庭“失独”的风险保障，建立了新型医疗、养老保障机制。
独生子女家庭的申请“二孩”后的政策收回《独生子女父母光荣》证书，停止凭证享受的各种优待，并追回领取的各种奖励。退回《独生子女父母光荣》证书和已领取的各种奖励。退回《独生子女父母光荣》证书，并从批准再生育的次月起，停止享受有关的奖励和优待。
独生子女家庭的申请“二孩”后的奖励和社会保障政策三省份均无规定通过以上调研省份修改后的《人口与计划生育条例》的可以作出如下结论：
（一）三省份认真贯彻全国“单独二孩”的政策，将条文改为“夫妻一方为独生子女的”，可申请生育二孩；
（二）国家基本的人口和计划生育政策仍然是，稳定现行的生育政策，提倡和鼓励公民晚婚、晚育，做到少生、优生、优育。提倡和鼓励一对夫妇生育一个子女；
（三）城乡人口居民生育政策，除增加“单独二孩”政策相对变宽，城镇居民人口生育的口径依然小于乡村居民；
（四）由于国家的维持基本人口政策，所以对于独生子女家庭的奖励与社会保障制度没有改变；
（五）修改后的《人口与计划生育条例》对独生子女家庭的申请“二孩”之后各种奖励政策予以取消，而且政策没有对此做出具有鼓励性或保障性的规定；
总上几点所述，国家虽然采取了“单独二孩”政策，但态度是谨慎的。
四、调研省份实施单独二孩政策半年后初步分析
本文以山东省、河南省、四川省正式启动“单独二孩”政策半年后，国家和三省卫计委召开的例行新闻发布会公布的数据为参照，做出如下表格：
以上数据显示，“单独二孩”政策实施半年来，各地符合条件的夫妻提出“单独二孩”申请人数，不但没有出现生育的高峰，而且比预计的少了许多，这出乎很多人的预料。为什么会出现这种状况，通过走访调查得出如下原因：
（一）抚养孩子的经济成本太高，随着社会和经济的不断发展，养育一个孩子投入的经济成本逐年上升，成为大多数家庭不愿申请“二孩”的主要原因；
（二）当前市场经济条件下，符合生育条件的青年群体面临着巨大的生存压力，他们无法让自身分担出更多的时间和精力来抚养第二个孩子；
（三）国家养老保障体系的不断完善，新一代民众的“养儿防老”的观念正在逐步改变，生育观念的变化，降低了民众中的生育愿望。
五、结语
“单独二孩”政策实施半年来，各项数据显示该政策在多地遇冷，改善我国人口问题的预计效果不明显，为此多家机构经分析判断，假如没有计划生育，我国目前的“自然生育率”也只能达到1.6左右，远不能达到国际认定的2.1，因此要停止计划生育政策或全面开放“二孩”政策。针对这些现象和观点，笔者提出几点看法：首先，我国目前的人口与生育基本政策依然是稳定现行的生育政策，这就决定了修改后的《人口与计划生育条例》会采取保守和谨慎的态度；其次，各地修改后的《人口与计划生育条例》不但取消了独生子女家庭的申请“二孩”的各种优惠政策，而且没有相关的申请家庭社会保障政策，这对于符合生育的群体而言不是一个积极的信号；再次，城乡居民人口的生育政策依然存在差异，城镇居民人口生育政策依然严于乡村居民，但通过普查得知我国单独育龄家庭大部分在城镇，加之城市环境的经济生存压力，对于育龄青年而言无疑是雪上加霜；最后，从政策产生效应的一般规律而言，需要二到三年的时间才能看到政策调整的整体生育水平的变化。因而，“单独二孩”政策启动后初期出现了独生子女家庭申请生育“二孩”的比例远低于预期的现象。相比要停止计划生育和全面开放二孩的观点而言，笔者认为可以从以下几个方面进行微调：第一，提出并完善“单独二孩”政策的社会保障体系，解决生育群体的后顾之忧，传递国家对于该政策的积极信号；第二，进行人口户籍改革制度，取消城乡人口生育政策的差异；第三，继续深化改革，调整产业结构，加快经济发展，增加国民收入，减轻民众在就业、住房、医疗、养老等方面压力。
[ 参 考 文 献 ]
①.
②.
③.
④.
⑤山东省人民代表大会常务委员会关于修改的决定.
⑥河南省人民代表大会常务委员会关于修改的决定.
⑦四川省人民代表大会常务委员会关于修改的决定.
⑧翟振武.“单独二孩”符合现阶段国情[N].经济日报，
2013.