圈
划清政府与 市场边界 推行政府权 力清 单制度
王晓敏 王友 谊
公益 、 公 民权 利 、 市场秩 序而必 需的有 限权 力 ， 并接 受公 民监督 。有 限政府 的本质在 于通过权利制约权
政府与市场的关系是世界各 国发展市场经 济必
须 破解的难题 ， 也是我 国经济体 制改革 的核心 问题 。
权力清 单制度 的实质是 以规范 行政权力 为 目的 ， 以
力， 筑起一道 限制政府权力 的围墙 ， 防止政府对 市场
过度干预 。行政权 力可 以成 为保护 公民权利最 有效
的工具 ， 但也可能 异化 为侵 害权 利的权 力。因此 ， 必 须划 定市场 权利 与行 政权力 的界线 ， 最 大限度保 障 “ 市 场权利 ” 。依 法律 的规 定 ， 一 切行政 权力必须
现代 网络技 术为支撑 ， 实现权 力法定 、 程 序 固化 、 裁
量 限定 、 事项 公开 ， 促进 行政 权力规范 、 透明、 廉洁、 高效运行 。
一
、
推 行政府权力清单制度的前提是
建立法 治政府 、 有限政府和阳光政府 权力清 单设 计 的减 权 限权 ， 就是要 求政府 尊重 市场 的作用 ， 将不该 由政府 管的事交给市场 ， 切实履
行好 必要 的监管职责 ， 解决政 府职能越 位 、 错位 、 缺 位等 问题 。从这个意义上说 ， 推 进法治政府 、 有限政
源于法律法规 的授权 ， 否则， 政府就不 能拥有 足够的 合法性基础 ， 就不 能获 得公民对 政府 的信任和 支持。 而 市场主体 的权 利只 需要遵 守 限制性 法律规 定 ， 非 经 法律之规 定不 被限制剥夺 。 因此 ， 有 限政府在 政
府 和社 会之 间分 配权力 时， 必须 遵循 “ 法 无授权 即 禁止” 而非 “ 法无禁止即授权” 的规则 。 阳光政 府 ： 权 力清单制度 推行 的制度保 障。事
府和 阳光政府 建设是 划清政府 与市场 边界 ， 发 挥权
力清单作用 的前提 和保 障。
实证 明， 行政 权运行 中出现腐 败大多 是 由行政权 的 封闭性和 隐蔽性 造成 的。阳光政府是 权力公 开 、 过
程透 明和公众参 与的政府 。如果说法治政府和有 限
法治政 府 ： 权 力清单制度 推行 的法 治基 础。市 场交易有序 、 有效进行 的一个 基本条件 就是法治 ， 发 挥市场决定作用 的前提是 建设 法治社会 、 法治政府 。
保 障市场经 济顺利运 行 的法 治包含 两方面 的 内容 ：
一
政 府是把 权力关进 制度 的笼 子里 ， 那 么 阳光政 府则
是 让 全社会 把 笼子 里 的权力 怎样 运行 看得 清清 楚
是 保 障市 场 自 由（ 市 场准入 、 资 源分 配 ） 的法治 ，
楚， 让人们感 受到一种 “
看得见 的正义 ” 。从信 息不
对称 的角度讲 ， 公开权力 比监督权力更容易操作 、 更 容易证实 ， 社会公众 的监督 比内部监督更加有效 、 快
二是 保 障市场 秩 序 （ 市 场监 管 ） 的法治 。市场 自由 涉及私法领域 ， 应 主要 由市场来调节 ， 要求政府更少
干预 ； 而市 场秩序 则涉及公法领 域 ， 要求政府更多地
捷， 成本更低 。
基于 以上三个前 提 ， 权 力清单得 以推行 的基础 是进一步转变政府职能 ， 厘清政府与市场边界 ， 使市
加 以监管 。现在 的问题 是 ， 政府过多关注市场 自由 ，
而对于市场秩序 的监管却 不到位 。所 以只有在法律
的框架 内把 市场与 政府 的权力 、 责任关系厘清 ， 明确 各 自主要发 挥作用 的领域 ， 推 行政府 权力清单 和市 场主体 负面清 单 ， 才能使 经济社会步入 良性 、 健康 的
发展轨道 。 有限政 府 ： 权 力清单制 度推行 的理论 前提 。行 政权 力源 自公 民的授予 。政府只能拥有为维护社会
场的决定作用得 以有效发挥 。权力清单设计 的关键
是政府 要把 握好 “ 有 所为 ” 和“ 有 所不 为”的关系 ，
按照 “ 宽进严 管 ” 的原则 ， 对权力清单 中的权力进行 定性 、 分类， 对维 护市场 主体 自 由的权力要 放开 、 放 到位 ， 减少政府： 必要 的干预 。对交易 自由 、 契约 自 由、 经营 自由 、 投 资 自由等行为 ， 只 要法律没有 禁止
７７
口 ｊ Ｉ ｝ 宵． 社 会 建 设
就是合法 的 ， 不能够被 随意停止 ， 任意干涉 。而对保 障市场秩序 的权力要扩大 ， 把政府该管的事情管好 、
管到位 。强化公 共服务 、 市 场监管 、 社会 管理 、 环 境
明， 限制权力 比监督权力更加便捷有效 ， 而且成本低
得多 。权力清 单制度通过 给权力 划定清 晰的边界 ，
最大 限度减少 权力运行 的弹性范 围 ， 消 除腐败 存在 的想 象和现实 空 间。同时 ， 公 开权力清 单可 以让 社 会 公众依 照清 单来监督 政府 ， 无处不 在 的外部 监督
保护等职责 ， 营造公平竞争的市场环境和 制度环境 ， 实现 政府管理方 式 由管 微观 向管宏观 、 由管审批 向 管监管 的转变 。 二、 推行权 力清单制 度是 政府职能转变 的必然要求
推行权力清单制度是在现有的法律框架下政府
比内部监督 更加有效 。可以说 ， 权力 清单制度 寓 限
权和 监督于 一身 ， 兼顾 了遏制腐 败的两个途径 。权
力 限制 的功 能在一定程 度上解决 不能腐 的问题 ， 而 权 力监督 的功 能则解决 不敢腐 的问题 ， 从而 推
动权 力监控 的关 口前移 ， 由侧重于事后监督转变为事前 、
事中、 事后全过程监控 。 完善权 力运行 问责机制 ， 增强政 府的责任 意识。
的一 场 自我 限权 、 自我约 束 ， 对推进政 府职能转 变 、
加快行政体制改革有着积极 的意义 。 优 化服务 ， 提 高效 能 ， 提 升政府公信 力。设置权
力清单制度 的 目标之一是 降低成本 ， 优化服务 ， 提高
权 力清单制度 不仅强调 权力 的公开和监 督 ， 更注重 对 政府履行 职责 的考核 和追究 ， 权力清单 同时也是
责任清单 。明晰的权 责界定不仅一 定程度地遏制 腐
效能 ， 增强政府 与公众 的相互信任 。权力清单就 是
自我约束 的责任 清单 ， 也 是 向社会 承诺的权利保 障
书。社会公众对 照这个保 障书 ， 有充 分的理 由要求
败， 而 且具有预测作用 。当行政违 法行为发生 时 ， 相
对 人可 以以此为依据进行权 利防卫 。所 以在设 立权 力清 单 的 同时 ， 必须 细化 责任 归 属 ， 规 定义 务不 履
政府提供优 质便捷高效 的服务 。而政府部 门为了满 足公 众的权利和诉 求 ， 就必须密切干群关系 ， 提高行
政 管理 效率 ， 推动服务型政府建设 。 强化 公 众参 与 ， 推 动政 府 决策 的科 学化 、 民主 化。政 治参与 的前提是要求公众对行政权力 的行使
行、 不适 当履行 、 不全 面履 行 的责任 和 责任 追究机
制， 做 到责罚措施具体化 、 可 操作化 。
有确 切 的了解 ， 权力清单 制度正是 通过将政府 权力 公开 ， 使公众在充分掌握信息 的基础上 ， 直接或 间接 参与政府 的管理 。权 力清单 公开的 目的是让公众进 行判 断、 评 价和反馈 ， 从 而使政府 决策更加 科学 ， 公
三、 政府权力清单制度建设的路径选择 权 力清单 制度涉及领域 多 ， 专 业性强 ， 是一项 艰
巨而复杂的任务 。怎样解决 权力清单在实施过程 中
可能遇 到的 问题 ， 如 何在 实施 中不变形 、 不走样 、 不 走过 场 ， 还有待 于 在 实践 中探 索 。 目前 ， 各省 、 市、 自治 区密集启动试 点 。例如 ， 浙江省经 过多年 的试 点后 ， ２ ０ １ ４ 年 全面 推行政 府权 力清单 制度 ， 安徽 省
众参与 度得 到提 高。
以低 成 本 、 高效 率 的 方 式 ， 从 源 头 防 治 腐败 。 限
制权 力和 监督权力是 遏制腐败 的两个途径 ， 如果权
力的行使 没有边界 ， 就 会导致腐 败 的产生 。实践证
７ ８
２ ０ １ ５ 年 全面推行权 力清单 制度 ， 部分 市县 ２ ０ １ ４年
囝
开 展试点 。根 据全 国多地 的实
践经验 ， 结合南京 市 鼓楼 区的做 法 ， 在推行 这项制度 时可 以从 以下几个
方面入手 ：
运行 的状 态 ， 使行政权 力的运 行过程 完全透 明。
细化 量化 权 力行 使 的依 据 ， 使 权 力行 使 规 范化 。
根 据权力权 重 、 权： 旬 数 量 的不 同对权力事 项进行分 类， 将主要 行政权： 匀事项分为 行政许 可 、 行政执 法 、 公共服务 三个类别 ， 分 类进行 清单设 计 ， 不同的类别
依 法进行 清权 确权 ， 使权 力依 据法律化 。依 法 对行 政权力 进行清权 确权 ， 是 推进行政 权力公 开透
明运行 的首 要环节。依 照现行 有效的法律 、 法规 ， 对 行政权力事项进行梳理 ， 查找 法律依 据 ， 把没有 明确 法 律依据 的行政权 力清 出去 ， 让 进入 权力清单 的每
一
有 不 同的侧 重 。 行 政许可 、 行 政处罚 等权重大 的
权 力侧重 于把权力行使 的过程 做细做 实 ， 执法依据
分 层分级 ， 执法过程细 化 、 量化 ， 尽量做到权利公平 、 机 会公－ Ｔ－ ￣ ｎ 规则 公平。而对 公共服 务类的权 力或非 权 力 事项 则侧 重子 如何 提供 方便 、 快捷 、 高 效 的服 务 。例如 ， 自由裁量作为行政处罚的基础工作 ， 进行
合 理细化 并公开过程最为关键 。我国现行法律 中有
项行政权力都 拥有无可置疑 的合法性基础 。 目前 ，
南 京市鼓楼 区已制定 出台 《 加 强规范性文件 管理工 作 的实施 意见 》 ， 进一步完善了规范性文件 的制定和 审核程序 ， 为推行权力清单制度奠定法律基础 。 编制行 政职权 清单 ， 使 权 力事项标 准化 。合理 配置权力 、 适 当分解权力 ， 是避免多 头执法 、 重复执 法、 越权执法的关键所在 ， 编制权力事项 目录能最大
限度预防权力滥用现象 。 具体方法是按 照事项名称 、 实施依据 、 责任主体 、 运行程序 、 监督措施等格式 ， 对
关 自由裁 量 的范 围和 幅度 弹性过大 ， 必须制 定更加
标 准化和 操作性 强的执法规 范 ， 根 据违法行为 的情
节、 性质 、 频度划分 具有可 操作性 的等次 ， 行政 处罚
种类 、 幅度对应不 同的等次 ， 为执法 人员公 正 、 合理 行使行政处罚权提供严格 的标准 。 搭 建权 力运行 平 台， 使 权 力运 行公 开化 。为了
每一项行政权力进行分类登记 ， 编制行政职权清单 。 另外 ， 各部 门相 同或相近 的职责通过统筹调整 ， 归并
对权力 运行过程 进行实 时监督 ， 必须 实施权 力运行
全程 电子 化。具体做法是 建设 相应 的 “ 权 力 阳光运
整合确定 由某个部 门
负责 ， 划定权力和 责任 ， 防止推
诿扯 皮 。 目前 ， 鼓 楼 区 已制 定实 施 《 行 政权 力 阳光
行 平 台” ， 公 开权 勺 事 项 的决策 、 运行 和 结果 ， 全方 位、 全天候接受公： 监督 。 目前 ， 南京市 网上政务大
厅是全市统一 的政务服务平 台 ， 具备政务公开 、 网上 协 同办公 、 公众 查询 、 效 能监督 四大 功能 ， 已完全满
运行机制建设和管理暂行规定 》 ， 正开展行政权 力事
项调整工作 ， 加强行政权力库 的 日常维护和 管理 ， 完 善权力静态信息 的维护更新 。对 因法律 法规 变动 以
及南 京市综合 改革下 放权力 需调 整 的权 力事项 ， 依 程序 进行初 审并报 市里审批 ， 确保 每项 行政权 力事 项 明确 、 有效 。截 至 目前 ， 鼓楼 区组成 部门的行政权 力 事项为 ９ ３ ０项 ， 组成部 门加上垂直 管理部 门的行
政 权 力事 项 为 １ ６ ７ ９ 项 。其 中， 对 市级 下 放 的 ２ ０ ２
足 了权力清单制度实施 的平 台条件 。鼓楼 区已建立 了相应 的网上政务大 厅服务平 台 ， 实行 网上 网下协 同办理行政事项并 向社会公众提供跟 踪 、 查询服务 ， 逐步推动行政权 力网上规范 、 透明、 高 效运行 。 目前 ， 结 合市权下 放 ， 正优化调 整进驻行 政服务 中心 的部 门， 在全市 率先完 或行政许可 、 行政 审批事项全部进
入行政服 务中心统一受理 ， 并实施全程 监控。
项 行政 权 力事 项 ， 原 鼓楼 区承接 的 １ ５ ６项 ， 原下 关
区承 接 的 １ ５ ９项 ， 均 已通 过 区 门户 网站 、 区行政 服
务 中心进行全方位 系统的公示。
推 行与 “ 权 力清单” 配套的流程 图， 使权 力运行 过 程透明化。权 力清单制度在程序方面 的功能是通 过 对权力运 行 的流 程再造 ， 让 权力运 行 的过 程更加 直观 ， 也就 是给权 力制作流 程 图。按 照权力 运行 的
完善事 中事后监 管 ， 使权 力督查 常 态化 。为 了
保 证权力清单公开运行 的规范化 、 常态化 ， 必须对此 项 工作进行 督查督 办和绩效 考核 ， 并纳入 政府 目标 效能 考核 评价 体 系。监察 机关 负 责权 力清 单公 开 运行工作 的组织协 调和检 查指导 ， 政 府法制部 门负 责对 行政机 关 行使 权力 的过 程依 法进 行监 督和 评
程序， 流程 图 的设计 力求简 明直观 ， 操作方便 ， 图中 逐 项注 明具体承 办单位 、 职责要求 、 相对人 的权利 、
估， 并 及 时通报 情况 ， 切 实保 障权 力在 阳光 下有 序
运行 。口 （ 作者单位 ： 中共 南京市鼓楼 区委党校 ） 责
任编辑 ： 戴群英
投 诉举报途 径等 。工作人 员按照流 程 图审核 材料 、
填 写意 见 、 制作文 书 、 做 出决 定 ， 并将 所有权 力事项
的运行过程 以及结果等信息完整公开 。公众不仅 了 解权力事 项运行 的流程 ， 还 可 以实 时知道权 力事项
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划清政府与 市场边界 推行政府权 力清 单制度
王晓敏 王友 谊
公益 、 公 民权 利 、 市场秩 序而必 需的有 限权 力 ， 并接 受公 民监督 。有 限政府 的本质在 于通过权利制约权
政府与市场的关系是世界各 国发展市场经 济必
须 破解的难题 ， 也是我 国经济体 制改革 的核心 问题 。
权力清 单制度 的实质是 以规范 行政权力 为 目的 ， 以
力， 筑起一道 限制政府权力 的围墙 ， 防止政府对 市场
过度干预 。行政权 力可 以成 为保护 公民权利最 有效
的工具 ， 但也可能 异化 为侵 害权 利的权 力。因此 ， 必 须划 定市场 权利 与行 政权力 的界线 ， 最 大限度保 障 “ 市 场权利 ” 。依 法律 的规 定 ， 一 切行政 权力必须
现代 网络技 术为支撑 ， 实现权 力法定 、 程 序 固化 、 裁
量 限定 、 事项 公开 ， 促进 行政 权力规范 、 透明、 廉洁、 高效运行 。
一
、
推 行政府权力清单制度的前提是
建立法 治政府 、 有限政府和阳光政府 权力清 单设 计 的减 权 限权 ， 就是要 求政府 尊重 市场 的作用 ， 将不该 由政府 管的事交给市场 ， 切实履
行好 必要 的监管职责 ， 解决政 府职能越 位 、 错位 、 缺 位等 问题 。从这个意义上说 ， 推 进法治政府 、 有限政
源于法律法规 的授权 ， 否则， 政府就不 能拥有 足够的 合法性基础 ， 就不 能获 得公民对 政府 的信任和 支持。 而 市场主体 的权 利只 需要遵 守 限制性 法律规 定 ， 非 经 法律之规 定不 被限制剥夺 。 因此 ， 有 限政府在 政
府 和社 会之 间分 配权力 时， 必须 遵循 “ 法 无授权 即 禁止” 而非 “ 法无禁止即授权” 的规则 。 阳光政 府 ： 权 力清单制度 推行 的制度保 障。事
府和 阳光政府 建设是 划清政府 与市场 边界 ， 发 挥权
力清单作用 的前提 和保 障。
实证 明， 行政 权运行 中出现腐 败大多 是 由行政权 的 封闭性和 隐蔽性 造成 的。阳光政府是 权力公 开 、 过
程透 明和公众参 与的政府 。如果说法治政府和有 限
法治政 府 ： 权 力清单制度 推行 的法 治基 础。市 场交易有序 、 有效进行 的一个 基本条件 就是法治 ， 发 挥市场决定作用 的前提是 建设 法治社会 、 法治政府 。
保 障市场经 济顺利运 行 的法 治包含 两方面 的 内容 ：
一
政 府是把 权力关进 制度 的笼 子里 ， 那 么 阳光政 府则
是 让 全社会 把 笼子 里 的权力 怎样 运行 看得 清清 楚
是 保 障市 场 自 由（ 市 场准入 、 资 源分 配 ） 的法治 ，
楚， 让人们感 受到一种 “
看得见 的正义 ” 。从信 息不
对称 的角度讲 ， 公开权力 比监督权力更容易操作 、 更 容易证实 ， 社会公众 的监督 比内部监督更加有效 、 快
二是 保 障市场 秩 序 （ 市 场监 管 ） 的法治 。市场 自由 涉及私法领域 ， 应 主要 由市场来调节 ， 要求政府更少
干预 ； 而市 场秩序 则涉及公法领 域 ， 要求政府更多地
捷， 成本更低 。
基于 以上三个前 提 ， 权 力清单得 以推行 的基础 是进一步转变政府职能 ， 厘清政府与市场边界 ， 使市
加 以监管 。现在 的问题 是 ， 政府过多关注市场 自由 ，
而对于市场秩序 的监管却 不到位 。所 以只有在法律
的框架 内把 市场与 政府 的权力 、 责任关系厘清 ， 明确 各 自主要发 挥作用 的领域 ， 推 行政府 权力清单 和市 场主体 负面清 单 ， 才能使 经济社会步入 良性 、 健康 的
发展轨道 。 有限政 府 ： 权 力清单制 度推行 的理论 前提 。行 政权 力源 自公 民的授予 。政府只能拥有为维护社会
场的决定作用得 以有效发挥 。权力清单设计 的关键
是政府 要把 握好 “ 有 所为 ” 和“ 有 所不 为”的关系 ，
按照 “ 宽进严 管 ” 的原则 ， 对权力清单 中的权力进行 定性 、 分类， 对维 护市场 主体 自 由的权力要 放开 、 放 到位 ， 减少政府： 必要 的干预 。对交易 自由 、 契约 自 由、 经营 自由 、 投 资 自由等行为 ， 只 要法律没有 禁止
７７
口 ｊ Ｉ ｝ 宵． 社 会 建 设
就是合法 的 ， 不能够被 随意停止 ， 任意干涉 。而对保 障市场秩序 的权力要扩大 ， 把政府该管的事情管好 、
管到位 。强化公 共服务 、 市 场监管 、 社会 管理 、 环 境
明， 限制权力 比监督权力更加便捷有效 ， 而且成本低
得多 。权力清 单制度通过 给权力 划定清 晰的边界 ，
最大 限度减少 权力运行 的弹性范 围 ， 消 除腐败 存在 的想 象和现实 空 间。同时 ， 公 开权力清 单可 以让 社 会 公众依 照清 单来监督 政府 ， 无处不 在 的外部 监督
保护等职责 ， 营造公平竞争的市场环境和 制度环境 ， 实现 政府管理方 式 由管 微观 向管宏观 、 由管审批 向 管监管 的转变 。 二、 推行权 力清单制 度是 政府职能转变 的必然要求
推行权力清单制度是在现有的法律框架下政府
比内部监督 更加有效 。可以说 ， 权力 清单制度 寓 限
权和 监督于 一身 ， 兼顾 了遏制腐 败的两个途径 。权
力 限制 的功 能在一定程 度上解决 不能腐 的问题 ， 而 权 力监督 的功 能则解决 不敢腐 的问题 ， 从而 推
动权 力监控 的关 口前移 ， 由侧重于事后监督转变为事前 、
事中、 事后全过程监控 。 完善权 力运行 问责机制 ， 增强政 府的责任 意识。
的一 场 自我 限权 、 自我约 束 ， 对推进政 府职能转 变 、
加快行政体制改革有着积极 的意义 。 优 化服务 ， 提 高效 能 ， 提 升政府公信 力。设置权
力清单制度 的 目标之一是 降低成本 ， 优化服务 ， 提高
权 力清单制度 不仅强调 权力 的公开和监 督 ， 更注重 对 政府履行 职责 的考核 和追究 ， 权力清单 同时也是
责任清单 。明晰的权 责界定不仅一 定程度地遏制 腐
效能 ， 增强政府 与公众 的相互信任 。权力清单就 是
自我约束 的责任 清单 ， 也 是 向社会 承诺的权利保 障
书。社会公众对 照这个保 障书 ， 有充 分的理 由要求
败， 而 且具有预测作用 。当行政违 法行为发生 时 ， 相
对 人可 以以此为依据进行权 利防卫 。所 以在设 立权 力清 单 的 同时 ， 必须 细化 责任 归 属 ， 规 定义 务不 履
政府提供优 质便捷高效 的服务 。而政府部 门为了满 足公 众的权利和诉 求 ， 就必须密切干群关系 ， 提高行
政 管理 效率 ， 推动服务型政府建设 。 强化 公 众参 与 ， 推 动政 府 决策 的科 学化 、 民主 化。政 治参与 的前提是要求公众对行政权力 的行使
行、 不适 当履行 、 不全 面履 行 的责任 和 责任 追究机
制， 做 到责罚措施具体化 、 可 操作化 。
有确 切 的了解 ， 权力清单 制度正是 通过将政府 权力 公开 ， 使公众在充分掌握信息 的基础上 ， 直接或 间接 参与政府 的管理 。权 力清单 公开的 目的是让公众进 行判 断、 评 价和反馈 ， 从 而使政府 决策更加 科学 ， 公
三、 政府权力清单制度建设的路径选择 权 力清单 制度涉及领域 多 ， 专 业性强 ， 是一项 艰
巨而复杂的任务 。怎样解决 权力清单在实施过程 中
可能遇 到的 问题 ， 如 何在 实施 中不变形 、 不走样 、 不 走过 场 ， 还有待 于 在 实践 中探 索 。 目前 ， 各省 、 市、 自治 区密集启动试 点 。例如 ， 浙江省经 过多年 的试 点后 ， ２ ０ １ ４ 年 全面 推行政 府权 力清单 制度 ， 安徽 省
众参与 度得 到提 高。
以低 成 本 、 高效 率 的 方 式 ， 从 源 头 防 治 腐败 。 限
制权 力和 监督权力是 遏制腐败 的两个途径 ， 如果权
力的行使 没有边界 ， 就 会导致腐 败 的产生 。实践证
７ ８
２ ０ １ ５ 年 全面推行权 力清单 制度 ， 部分 市县 ２ ０ １ ４年
囝
开 展试点 。根 据全 国多地 的实
践经验 ， 结合南京 市 鼓楼 区的做 法 ， 在推行 这项制度 时可 以从 以下几个
方面入手 ：
运行 的状 态 ， 使行政权 力的运 行过程 完全透 明。
细化 量化 权 力行 使 的依 据 ， 使 权 力行 使 规 范化 。
根 据权力权 重 、 权： 旬 数 量 的不 同对权力事 项进行分 类， 将主要 行政权： 匀事项分为 行政许 可 、 行政执 法 、 公共服务 三个类别 ， 分 类进行 清单设 计 ， 不同的类别
依 法进行 清权 确权 ， 使权 力依 据法律化 。依 法 对行 政权力 进行清权 确权 ， 是 推进行政 权力公 开透
明运行 的首 要环节。依 照现行 有效的法律 、 法规 ， 对 行政权力事项进行梳理 ， 查找 法律依 据 ， 把没有 明确 法 律依据 的行政权 力清 出去 ， 让 进入 权力清单 的每
一
有 不 同的侧 重 。 行 政许可 、 行 政处罚 等权重大 的
权 力侧重 于把权力行使 的过程 做细做 实 ， 执法依据
分 层分级 ， 执法过程细 化 、 量化 ， 尽量做到权利公平 、 机 会公－ Ｔ－ ￣ ｎ 规则 公平。而对 公共服 务类的权 力或非 权 力 事项 则侧 重子 如何 提供 方便 、 快捷 、 高 效 的服 务 。例如 ， 自由裁量作为行政处罚的基础工作 ， 进行
合 理细化 并公开过程最为关键 。我国现行法律 中有
项行政权力都 拥有无可置疑 的合法性基础 。 目前 ，
南 京市鼓楼 区已制定 出台 《 加 强规范性文件 管理工 作 的实施 意见 》 ， 进一步完善了规范性文件 的制定和 审核程序 ， 为推行权力清单制度奠定法律基础 。 编制行 政职权 清单 ， 使 权 力事项标 准化 。合理 配置权力 、 适 当分解权力 ， 是避免多 头执法 、 重复执 法、 越权执法的关键所在 ， 编制权力事项 目录能最大
限度预防权力滥用现象 。 具体方法是按 照事项名称 、 实施依据 、 责任主体 、 运行程序 、 监督措施等格式 ， 对
关 自由裁 量 的范 围和 幅度 弹性过大 ， 必须制 定更加
标 准化和 操作性 强的执法规 范 ， 根 据违法行为 的情
节、 性质 、 频度划分 具有可 操作性 的等次 ， 行政 处罚
种类 、 幅度对应不 同的等次 ， 为执法 人员公 正 、 合理 行使行政处罚权提供严格 的标准 。 搭 建权 力运行 平 台， 使 权 力运 行公 开化 。为了
每一项行政权力进行分类登记 ， 编制行政职权清单 。 另外 ， 各部 门相 同或相近 的职责通过统筹调整 ， 归并
对权力 运行过程 进行实 时监督 ， 必须 实施权 力运行
全程 电子 化。具体做法是 建设 相应 的 “ 权 力 阳光运
整合确定 由某个部 门
负责 ， 划定权力和 责任 ， 防止推
诿扯 皮 。 目前 ， 鼓 楼 区 已制 定实 施 《 行 政权 力 阳光
行 平 台” ， 公 开权 勺 事 项 的决策 、 运行 和 结果 ， 全方 位、 全天候接受公： 监督 。 目前 ， 南京市 网上政务大
厅是全市统一 的政务服务平 台 ， 具备政务公开 、 网上 协 同办公 、 公众 查询 、 效 能监督 四大 功能 ， 已完全满
运行机制建设和管理暂行规定 》 ， 正开展行政权 力事
项调整工作 ， 加强行政权力库 的 日常维护和 管理 ， 完 善权力静态信息 的维护更新 。对 因法律 法规 变动 以
及南 京市综合 改革下 放权力 需调 整 的权 力事项 ， 依 程序 进行初 审并报 市里审批 ， 确保 每项 行政权 力事 项 明确 、 有效 。截 至 目前 ， 鼓楼 区组成 部门的行政权 力 事项为 ９ ３ ０项 ， 组成部 门加上垂直 管理部 门的行
政 权 力事 项 为 １ ６ ７ ９ 项 。其 中， 对 市级 下 放 的 ２ ０ ２
足 了权力清单制度实施 的平 台条件 。鼓楼 区已建立 了相应 的网上政务大 厅服务平 台 ， 实行 网上 网下协 同办理行政事项并 向社会公众提供跟 踪 、 查询服务 ， 逐步推动行政权 力网上规范 、 透明、 高 效运行 。 目前 ， 结 合市权下 放 ， 正优化调 整进驻行 政服务 中心 的部 门， 在全市 率先完 或行政许可 、 行政 审批事项全部进
入行政服 务中心统一受理 ， 并实施全程 监控。
项 行政 权 力事 项 ， 原 鼓楼 区承接 的 １ ５ ６项 ， 原下 关
区承 接 的 １ ５ ９项 ， 均 已通 过 区 门户 网站 、 区行政 服
务 中心进行全方位 系统的公示。
推 行与 “ 权 力清单” 配套的流程 图， 使权 力运行 过 程透明化。权 力清单制度在程序方面 的功能是通 过 对权力运 行 的流 程再造 ， 让 权力运 行 的过 程更加 直观 ， 也就 是给权 力制作流 程 图。按 照权力 运行 的
完善事 中事后监 管 ， 使权 力督查 常 态化 。为 了
保 证权力清单公开运行 的规范化 、 常态化 ， 必须对此 项 工作进行 督查督 办和绩效 考核 ， 并纳入 政府 目标 效能 考核 评价 体 系。监察 机关 负 责权 力清 单公 开 运行工作 的组织协 调和检 查指导 ， 政 府法制部 门负 责对 行政机 关 行使 权力 的过 程依 法进 行监 督和 评
程序， 流程 图 的设计 力求简 明直观 ， 操作方便 ， 图中 逐 项注 明具体承 办单位 、 职责要求 、 相对人 的权利 、
估， 并 及 时通报 情况 ， 切 实保 障权 力在 阳光 下有 序
运行 。口 （ 作者单位 ： 中共 南京市鼓楼 区委党校 ） 责
任编辑 ： 戴群英
投 诉举报途 径等 。工作人 员按照流 程 图审核 材料 、
填 写意 见 、 制作文 书 、 做 出决 定 ， 并将 所有权 力事项
的运行过程 以及结果等信息完整公开 。公众不仅 了 解权力事 项运行 的流程 ， 还 可 以实 时知道权 力事项
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