摘要：通过回顾乡村医生管理的相关政策及对现行的法律法规进行梳理和分析，发现其中的问题和不足，提出建议，希望引起相关部门的重视，加快立法进程，出台政策完善乡村医生的管理，以促进农村卫生事业的发展。
关键词：乡村医生 管理 法律 政策研究
材料与方法
本文对现有关于乡村医生管理的法律法规、文献、影像材料以及调研访谈等进行整理，分析其对乡村医生发展的影响；对收集的数据用Excel进行录入，并进行描述性分析。
结果
乡村医生管理的发展情况：我国乡村医生的管理经过了“卫生保健员”、“赤脚医生”、“乡村医生”、“向执业医师过渡”四个阶段。下面将具体阐述乡村医生发展各阶段的管理政策。
乡医管理初见雏形――卫生保健员阶段。这支队伍建自20世纪50年代，是伴随者全国保健制度的建立而产生的。1952年卫生部《关于县以下卫生基层组织的组织系统、编制及任务的规定》中提到，自然村设卫生室，配有卫生员，不脱离生产，主要职责是办理全村预防接种、妇幼保健、传染病隔离和报告、环境卫生指导、卫生宣传及简易医疗和急救工作。
缺乏专门的管理规范――赤脚医生阶段。“赤脚医生”实际上是随着农村合作医疗的产生而发展起来的。限于当时的历史条件，赤脚医生的服务能力非常有限，由于以生产劳动为主，他们的管理同社员的管理一样，缺乏针对行医职责的专门管理规范。
考核合格，发给“乡村医生”证书――乡村医生阶段。1981年，国务院《批转卫生部关于合理解决赤脚医生补助问题的报告的通知》中提到，“凡经考核合格，相当于中专水平的赤脚医生，发给‘乡村医生’证书”。1985年1月，全国卫生厅局长会议决定将“赤脚医生”改为“乡村医生”，规定达到医士水平的称“乡村医生”，达不到医士水平的称卫生员。这一阶段，随着医院管理和专业技术人员管理立法的涌现，乡村医生的管理得到加强。1994年《医疗机构管理条例》及配套规章颁布后，公布了村卫生室的基本标准，明确了村卫生室应该具备的基本条件，一定程度上规范了乡村医生的行为。但“标准”仅在行医条件方面对乡村医生作出了限定，缺乏对行医行为的有效约束。
执业注册制度不断完善――向执业医师过渡阶段。1998年，全国人大常委会通过了《执业医师法》，规定了医师考试注册制度，并且根据我国的国情在附则第四十五条规定“在乡村医疗卫生机构向村民提供预防、保健和一般医疗服务的乡村医生，符合本法有关规定，可以依法取得执业医师资格或者执业助理医师资格；不具备本法规定的执业医师资格或者执业助理医师资格的乡村医生，由国务院另行制定管理办法。”以法律形式为乡村医生管理提供了依据。
2003年8月5日，国务院颁布了《乡村医生从业管理条例》(以下简称《条例》)。《条例》规定自公布之日起进入村医疗卫生机构从事预防、保健和医疗服务的人员。应当具备执业医师资格或者执业助理医师资格。不具备条件的地区，根据实际需要，可以允许具有中等医学专业学历的人员，或者经培训达到中等医学专业水平的其他人员申请执业注册，进入村医疗卫生机构执业。对《条例》颁布时已经从事乡村医生工作的人规定了两种注册方式，第一种是直接注册，第二种方式是培训、考试注册，这标志着乡村医生的管理已经进入了执业注册阶段。
乡村医生管理法律政策发展对乡村医生队伍的影响：①乡村医生数量的变化。20世纪60年代，我国农村实行赤脚医生制度大批只经过短期培训或未经培训的赤脚医生在短期迅速出现，70年代达到鼎盛，赤脚医生有180万。随着文化大革命结束，乡村医生数量急剧下降，1985年，卫生部决定停止使用赤脚医生名称，规定所有村卫生人员一律进行考试，凡经考核达到相当医士水平的，改称“乡村医生”，由于严格执行考试制度及颁发证书制度，管理有了规范，乡村医生的数量减半，1986年仅有64万被授予乡村医生资格证书，直到90年代，乡村医生从数量稳定增加进入到规范化管理阶段。②乡村医生的学历情况：1997年《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》中提出要巩固和提高农村基层卫生人员队伍，通过多种形式培训，到2000年使全国80％的乡村医生达到中专水平。2003年8月5日国务院公布的《条例》也对乡村医生的准入、培训、考核等进行明确的规定，阻断没有经过学历教育的人进人这支队伍。但根据2007年5月28日新华网上公布的卫生部对天津、江苏、河南、湖北、云南、甘肃6省(市)乡村医生的抽样调查数据显示，在乡村医生中具有中专以上学历的只有52.31％，卫生部统计年鉴上公布的村卫生室人员数据显示，中专以上学历的乡村医生所占比例也不超过63％。③乡村医生的执业情况：2001年5月24日五部委《关于农村卫生改革与发展的指导意见》提出，要加强现有乡村医生的学历教育，新进入村卫生室的人员应具备执业助理医师资格，力争用10年时间在大部分农村地区完成乡村医生向执业助理医师的转化。2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》中又明确提出，“到2010年，全国大多数乡村医生要具备执业助理医师以上执业资格”。然而乡村医生目前的执业情况与此目标还有很大的差距。2005年，全国乡村医生具有执业资格的比例仅为12％。2003～2005年的3年中，乡村医生执业(助理)医师资格人员年增长率不到两个百分点。据此速度递增，直到2010年。全国乡村医生中的执业(助理)医师比例将不超过40％。④乡村医生的工资待遇及退休保障。乡村医生工资收入缺乏稳定的经济来源，他们主要从提供医疗卫生服务和药品差价中获取微薄和不稳定的收入，工资收入和承担责任之间缺乏必要的制度保障。《条例》虽然对乡村医生执业注册资格、执业规则、培训与考核、职责范围和义务、法律责任做了明确规定，但对乡村医生如何获得报酬、退休之后的生活如何保障却只字未提，虽有“县级人民政府对乡村医生开展国家规定的预防、保健等公共卫生服务，应当按照有关规定予以补助”的规定，但缺乏可操作性。
乡村医生管理面临的困难和问题
乡村医生向执业(助理)医师过渡存在困难：由于不具备《执业医师法》要求的医学专业中专以上文凭，一大批长期在农村工作的医生拿不到相应的执业资格证，尽管卫生部针对现行的医疗卫生状况制定了《传统医学师承和确有专长人员医师资格考核考试办法》，想为没有正规文凭但有着丰富实践经验的老乡医开绿灯，通过师承考试的方式允许一批没有资质的人员参加传统医学考试。但从现实情况来看，结果并不乐观，因为目前在岗的大多数没有上过正规中专的乡村医生已年过40，参加完继续教育3年过后第4
年方能参加执业助理医师考试，再等5年方能参加执业医师考试，那时都已经50多岁了，大家不免有些心灰意冷。此外，学杂费昂贵，相对于乡村医生的低收入，参加继续教育的费用的确是个不小的开支。
乡村医生的待遇无法保障：目前全国有80多万乡村医生，绝大多数人依靠微薄的业务收入养家糊口，然而，他们却义务的承担着繁重的预防保健等工作。目前我国乡村医生的收入主要来自以下两个方面：一是依靠自己的业务技术从事一些医疗服务，收取服务费，二是按上级部署开展对农村人群的免疫接种，获得一点劳务费作为补充，前者是主要来源。国家和地方政府对于乡村医生财政支持力度甚微，使得乡村医生“收入无保障，养老成问题”，致使他们产生不满情绪，工作积极性下降。
乡村医生执业注册年龄限制不明确：国务院《2001～2010年全国乡村医生教育规划》中规定1970年12月31日以后出生的乡村医生必须取得执业助理医师资格。因此对于参加乡村医生执业注册的卫生从业人员必须有一个年龄限制，或35岁以上，或40岁以上，对于年青的乡村医生还是应该提出较高的要求，不予以乡村医生执业注册，鼓励其参加执业(助理)医师资格考试，加入正规的执业医师队伍。这样有利于稳步提高乡村医生总体素质，实现从业人员的结构性调整，从而使乡村医生过渡并纳入执业医师队伍。
不同部门的政策相互抵触：目前，乡村医生的管理还存在着部门间沟通不畅，相关政策不一致的问题，容易引发一些不良后果。
完善乡村医生管理制度的建议
完善执业(助理)医师考试制度：完善执业(助理)医师考试制度首当其冲应修改《执业医师法》中有关于资格考试方面的规定，或者补充针对乡村医生考试的专门规定：一是降低乡村医生准入的门槛，将成教中专或其他形式中专学历的人员列入考试资格范围之内，既允许近几年通过乡村医生培训获得中专学历的人参加执业助理医师考试，也允许部分年龄较大、有一定经验、长期从事农村卫生工作的人员获得考试资格；二是考试方式与内容的完善，在不降低要求的情况下，可以考虑实践技能考试分数在总成绩中所占的比例，从而对一部分有着丰富实践经验的农村卫生工作人员能继续留在乡村医生的岗位。
保障乡村医生的待遇，提高其工作积极性：为了稳定乡村医生队伍，各地应根据其经济水平制定可行的政策，如乡村医生的报酬机制可与服务质量与数量挂钩，适当采取奖励措施，提高乡村医生的工作积极性。另外，可以采取政府购买的方式，将乡村医生提供的公共卫生服务作为一种商品，政府支付资金来保障村民获取这部分医疗保健服务。
完善乡村医生管理的相关政策，加快乡村医生向执业(助理)医师转变的进程：针对乡村医生年龄老化现象及我国乡村医生工作任务繁重、复杂的实际情况，建议《乡村医生从业管理条例》第十四条不予注册的内容增加对乡村医生注册年龄的限制，例如男性超过60岁，女性超过55岁或身体条件不能胜任乡村医生工作的情况不再予以注册；而对于年龄46周岁以上，工作满20年，具有中专及以上学历者，可免试直接转为执业助理医师。此外，由于《乡村医生从业管理条例》第十二条第二款在施行中可能导致到2010年，全国大多数乡村医生要具备执业助理医师及以上执业资格的目标难以完成，故可考虑删除此款，强调新进的乡村医生一定要具备执业(助理)医师资格。
摘要：通过回顾乡村医生管理的相关政策及对现行的法律法规进行梳理和分析，发现其中的问题和不足，提出建议，希望引起相关部门的重视，加快立法进程，出台政策完善乡村医生的管理，以促进农村卫生事业的发展。
关键词：乡村医生 管理 法律 政策研究
材料与方法
本文对现有关于乡村医生管理的法律法规、文献、影像材料以及调研访谈等进行整理，分析其对乡村医生发展的影响；对收集的数据用Excel进行录入，并进行描述性分析。
结果
乡村医生管理的发展情况：我国乡村医生的管理经过了“卫生保健员”、“赤脚医生”、“乡村医生”、“向执业医师过渡”四个阶段。下面将具体阐述乡村医生发展各阶段的管理政策。
乡医管理初见雏形――卫生保健员阶段。这支队伍建自20世纪50年代，是伴随者全国保健制度的建立而产生的。1952年卫生部《关于县以下卫生基层组织的组织系统、编制及任务的规定》中提到，自然村设卫生室，配有卫生员，不脱离生产，主要职责是办理全村预防接种、妇幼保健、传染病隔离和报告、环境卫生指导、卫生宣传及简易医疗和急救工作。
缺乏专门的管理规范――赤脚医生阶段。“赤脚医生”实际上是随着农村合作医疗的产生而发展起来的。限于当时的历史条件，赤脚医生的服务能力非常有限，由于以生产劳动为主，他们的管理同社员的管理一样，缺乏针对行医职责的专门管理规范。
考核合格，发给“乡村医生”证书――乡村医生阶段。1981年，国务院《批转卫生部关于合理解决赤脚医生补助问题的报告的通知》中提到，“凡经考核合格，相当于中专水平的赤脚医生，发给‘乡村医生’证书”。1985年1月，全国卫生厅局长会议决定将“赤脚医生”改为“乡村医生”，规定达到医士水平的称“乡村医生”，达不到医士水平的称卫生员。这一阶段，随着医院管理和专业技术人员管理立法的涌现，乡村医生的管理得到加强。1994年《医疗机构管理条例》及配套规章颁布后，公布了村卫生室的基本标准，明确了村卫生室应该具备的基本条件，一定程度上规范了乡村医生的行为。但“标准”仅在行医条件方面对乡村医生作出了限定，缺乏对行医行为的有效约束。
执业注册制度不断完善――向执业医师过渡阶段。1998年，全国人大常委会通过了《执业医师法》，规定了医师考试注册制度，并且根据我国的国情在附则第四十五条规定“在乡村医疗卫生机构向村民提供预防、保健和一般医疗服务的乡村医生，符合本法有关规定，可以依法取得执业医师资格或者执业助理医师资格；不具备本法规定的执业医师资格或者执业助理医师资格的乡村医生，由国务院另行制定管理办法。”以法律形式为乡村医生管理提供了依据。
2003年8月5日，国务院颁布了《乡村医生从业管理条例》(以下简称《条例》)。《条例》规定自公布之日起进入村医疗卫生机构从事预防、保健和医疗服务的人员。应当具备执业医师资格或者执业助理医师资格。不具备条件的地区，根据实际需要，可以允许具有中等医学专业学历的人员，或者经培训达到中等医学专业水平的其他人员申请执业注册，进入村医疗卫生机构执业。对《条例》颁布时已经从事乡村医生工作的人规定了两种注册方式，第一种是直接注册，第二种方式是培训、考试注册，这标志着乡村医生的管理已经进入了执业注册阶段。
乡村医生管理法律政策发展对乡村医生队伍的影响：①乡村医生数量的变化。20世纪60年代，我国农村实行赤脚医生制度大批只经过短期培训或未经培训的赤脚医生在短期迅速出现，70年代达到鼎盛，赤脚医生有180万。随着文化大革命结束，乡村医生数量急剧下降，1985年，卫生部决定停止使用赤脚医生名称，规定所有村卫生人员一律进行考试，凡经考核达到相当医士水平的，改称“乡村医生”，由于严格执行考试制度及颁发证书制度，管理有了规范，乡村医生的数量减半，1986年仅有64万被授予乡村医生资格证书，直到90年代，乡村医生从数量稳定增加进入到规范化管理阶段。②乡村医生的学历情况：1997年《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》中提出要巩固和提高农村基层卫生人员队伍，通过多种形式培训，到2000年使全国80％的乡村医生达到中专水平。2003年8月5日国务院公布的《条例》也对乡村医生的准入、培训、考核等进行明确的规定，阻断没有经过学历教育的人进人这支队伍。但根据2007年5月28日新华网上公布的卫生部对天津、江苏、河南、湖北、云南、甘肃6省(市)乡村医生的抽样调查数据显示，在乡村医生中具有中专以上学历的只有52.31％，卫生部统计年鉴上公布的村卫生室人员数据显示，中专以上学历的乡村医生所占比例也不超过63％。③乡村医生的执业情况：2001年5月24日五部委《关于农村卫生改革与发展的指导意见》提出，要加强现有乡村医生的学历教育，新进入村卫生室的人员应具备执业助理医师资格，力争用10年时间在大部分农村地区完成乡村医生向执业助理医师的转化。2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》中又明确提出，“到2010年，全国大多数乡村医生要具备执业助理医师以上执业资格”。然而乡村医生目前的执业情况与此目标还有很大的差距。2005年，全国乡村医生具有执业资格的比例仅为12％。2003～2005年的3年中，乡村医生执业(助理)医师资格人员年增长率不到两个百分点。据此速度递增，直到2010年。全国乡村医生中的执业(助理)医师比例将不超过40％。④乡村医生的工资待遇及退休保障。乡村医生工资收入缺乏稳定的经济来源，他们主要从提供医疗卫生服务和药品差价中获取微薄和不稳定的收入，工资收入和承担责任之间缺乏必要的制度保障。《条例》虽然对乡村医生执业注册资格、执业规则、培训与考核、职责范围和义务、法律责任做了明确规定，但对乡村医生如何获得报酬、退休之后的生活如何保障却只字未提，虽有“县级人民政府对乡村医生开展国家规定的预防、保健等公共卫生服务，应当按照有关规定予以补助”的规定，但缺乏可操作性。
乡村医生管理面临的困难和问题
乡村医生向执业(助理)医师过渡存在困难：由于不具备《执业医师法》要求的医学专业中专以上文凭，一大批长期在农村工作的医生拿不到相应的执业资格证，尽管卫生部针对现行的医疗卫生状况制定了《传统医学师承和确有专长人员医师资格考核考试办法》，想为没有正规文凭但有着丰富实践经验的老乡医开绿灯，通过师承考试的方式允许一批没有资质的人员参加传统医学考试。但从现实情况来看，结果并不乐观，因为目前在岗的大多数没有上过正规中专的乡村医生已年过40，参加完继续教育3年过后第4
年方能参加执业助理医师考试，再等5年方能参加执业医师考试，那时都已经50多岁了，大家不免有些心灰意冷。此外，学杂费昂贵，相对于乡村医生的低收入，参加继续教育的费用的确是个不小的开支。
乡村医生的待遇无法保障：目前全国有80多万乡村医生，绝大多数人依靠微薄的业务收入养家糊口，然而，他们却义务的承担着繁重的预防保健等工作。目前我国乡村医生的收入主要来自以下两个方面：一是依靠自己的业务技术从事一些医疗服务，收取服务费，二是按上级部署开展对农村人群的免疫接种，获得一点劳务费作为补充，前者是主要来源。国家和地方政府对于乡村医生财政支持力度甚微，使得乡村医生“收入无保障，养老成问题”，致使他们产生不满情绪，工作积极性下降。
乡村医生执业注册年龄限制不明确：国务院《2001～2010年全国乡村医生教育规划》中规定1970年12月31日以后出生的乡村医生必须取得执业助理医师资格。因此对于参加乡村医生执业注册的卫生从业人员必须有一个年龄限制，或35岁以上，或40岁以上，对于年青的乡村医生还是应该提出较高的要求，不予以乡村医生执业注册，鼓励其参加执业(助理)医师资格考试，加入正规的执业医师队伍。这样有利于稳步提高乡村医生总体素质，实现从业人员的结构性调整，从而使乡村医生过渡并纳入执业医师队伍。
不同部门的政策相互抵触：目前，乡村医生的管理还存在着部门间沟通不畅，相关政策不一致的问题，容易引发一些不良后果。
完善乡村医生管理制度的建议
完善执业(助理)医师考试制度：完善执业(助理)医师考试制度首当其冲应修改《执业医师法》中有关于资格考试方面的规定，或者补充针对乡村医生考试的专门规定：一是降低乡村医生准入的门槛，将成教中专或其他形式中专学历的人员列入考试资格范围之内，既允许近几年通过乡村医生培训获得中专学历的人参加执业助理医师考试，也允许部分年龄较大、有一定经验、长期从事农村卫生工作的人员获得考试资格；二是考试方式与内容的完善，在不降低要求的情况下，可以考虑实践技能考试分数在总成绩中所占的比例，从而对一部分有着丰富实践经验的农村卫生工作人员能继续留在乡村医生的岗位。
保障乡村医生的待遇，提高其工作积极性：为了稳定乡村医生队伍，各地应根据其经济水平制定可行的政策，如乡村医生的报酬机制可与服务质量与数量挂钩，适当采取奖励措施，提高乡村医生的工作积极性。另外，可以采取政府购买的方式，将乡村医生提供的公共卫生服务作为一种商品，政府支付资金来保障村民获取这部分医疗保健服务。
完善乡村医生管理的相关政策，加快乡村医生向执业(助理)医师转变的进程：针对乡村医生年龄老化现象及我国乡村医生工作任务繁重、复杂的实际情况，建议《乡村医生从业管理条例》第十四条不予注册的内容增加对乡村医生注册年龄的限制，例如男性超过60岁，女性超过55岁或身体条件不能胜任乡村医生工作的情况不再予以注册；而对于年龄46周岁以上，工作满20年，具有中专及以上学历者，可免试直接转为执业助理医师。此外，由于《乡村医生从业管理条例》第十二条第二款在施行中可能导致到2010年，全国大多数乡村医生要具备执业助理医师及以上执业资格的目标难以完成，故可考虑删除此款，强调新进的乡村医生一定要具备执业(助理)医师资格。