[摘 要] 中国政策执行过程中的一个突出特点就是因为相互冲突的多元化利益而导致的大量的有法不依和政策失效，其中煤炭安全生产管理尤为典型。中国的这种政策执行中的突出现象为“否决点”理论提供了新的理论增长点和经验试验场，因为“否决点”主要是用来分析西方国家立法过程中否决性力量，但执法过程并无障碍。而如何进行煤炭安全生产管理，立法并不是问题，但政策执行中存在的制度性否决点和利益性否决点导致政策执行的困局。
[关键词] 制度性否决点；利益性否决点；煤炭安全生产管理；政策执行
[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0863（2013）02-0095-05
历史制度学派的很多分析性概念如路径依赖、历史无效性、否决点等，为我们认识大历史和公共政策，提供了有效工具。其中，否决点（veto points）或否决者（veto players）理论尤其适用于公共政策和比较政治制度研究。或者说，运用否决点理论研究政策过程，将使得我们对比较政治政治制度有突破性认识。比较研究发现，西方政治过程中的否决点主要出现在立法阶段，即一旦成为法律，执行就不再是问题。而在中国的政治过程中，否决点不但出现在立法阶段，更多的是在法律执行过程中，这反映了我们的制度设计问题，本文以煤炭安全生产管理为例来说明这一差异。在展开案例论证之前，本文首先交代一下否决点理论。
一、否决点理论
“否决点思想的出现对于理解特殊环境之中制度变迁的方式和可能性提供了重要意义。[1]”所谓否决点，指的是在制定政策的过程中，相关的行为者联盟可以阻止通过一项特定的立法。[2]相反，如果否决点很少或根本不存在，那么政府就可以在最大的程度上控制制定政策的过程和结果。也就是说，否决点影响到在特定领域里反对政府计划的联盟所具有的潜在威慑力的水平。当出现制度性否决点时，就会限制政府控制决策过程的能力，进而决定着政策结果的形成。[3]
在历史制度主义者的公共政策研究所得出的否决点理论的基础上，George Tsebelis教授运用“否决者”理论进行比较政体研究，得出了不同于传统政治制度研究的一系列突破性命题。
在否决点理论集大成者George Tsebelis教授那里，政策的变化或新方案的胜利是因为改变现状（the status quo）的胜集（winset）出现。现状就是现行政策，胜集就是那些可以取代现行政策的其他政策的集合。[4]所谓的政策稳定性是现行政策被大幅度改变的难度。[5]而现行政策所以难以被改变，存在“局心”（core），即在决策过程中不会被其他政策方案所击败的方案的集合。“局心”也意味着一致决的存在，即其他方案不能推翻现行政策。
否决者（veto players）就是一个个体行动者或集体行动者掌握改变现状的同意权。也就是说，现状的改变要求所有否决者的一致决定。[6]否决者可以分为个体否决者与集体否决者。个体否决者，如总统和一党制下的政党，可以根据自己的政策偏好而比较容易地进行决策；集体否决者，如国会和一个弱政党，政策结果取决于他们内部的决策规则（一致决、条件决或相对多数决），以及谁控制了议程设置。[7]Tsebelis教授进而又把集体否决者区分为“制度型否决者”和“党派型否决者”。如果否决者的身份由宪法加以确定，就是“制度型否则者”（institutional veto players），如美国宪法关于总统、众议院和参议院权力的规定，这三个行动者就是制度型否决者。在决策过程中，宪法所规定的制度型否决者之间会产生政治博弈，从而会形成不同的利益联盟或甚至跨党派的派别，这类行动者就是“党派型否决者”（partisan veto players）。[8]我们认为，“党派型否决者”其实就是常见的否决者联盟，比如官商勾结而形成的利益联盟。
George Tsebelis教授通过立法过程中的否决者研究，发现传统的政体类型划分，比如民主制与非民主制、总统制与议会制，并没有多少实际意义，即不同的政治制度有着类似的政治过程。[9]同样，相同的政治制度却可能有不同的政治过程和立法结局。历史制度主义者在对战后西方各国福利制度变化的研究中发现，政治制度因素并不是决定权力集中度的唯一因素，还有难以确定的选举结果和亲福利联盟的力量的变动在发挥作用。伊莫加特研究法国、瑞典、瑞士政府官员和医药集团之间的斗争模式时明确提出否决点思想。作者所要解释的现象是：为什么有利于社会福利增长的卫生政策在不同的国家有不同的命运？瑞士政府的卫生政策陷入流产，不仅没能导入国家卫生政策，反而限制了进一步的政策制定行为；法国导入了国家的卫生政策，但没能解决医生收费问题，倒是瑞典成功地解决了这两个问题。其原因何在？在该作者看来，导致政策流产的决策点可以看作某一制度框架的否决点。这不等于说否决点就是某一项制度或是一个时间概念，它的产生很大程度上取决于制度与制度间的互动。[10]
目前否决点理论主要用于西方政治制度和立法过程的研究。我们知道，在法治成熟的国家，法律的执行不会有太多的阻碍，因而否决点理论似乎也就难以派上用场。但是在中国，不但立法过程中存在大量的否决者，比如难以达成的关于改革部门利益的法律和政策，更多的是有法不依，即使在立法阶段不存在否决者，但法律的执行却阻碍重重。煤炭安全生产管理最能说明这种现象。
二、关于煤炭安全生产的法律规定
20世纪80年代中国制定的《刑法》、《矿产资源法》、《工会法》、《劳动法》、《煤炭法》等法律中包含有关于劳动保护和安全生产的相关条款。在此基础上，1992年11月7日全国人大常委会通过了《矿山安全法》（1993年5月1日起施行）。这部法律虽然适用于所有矿山安全，但煤矿安全实际上是最重要的部分，因此它也是中国煤矿生产安全的基本立法。20世纪90年代中后期开始，为了遏制煤矿事故频发的势头，煤炭工业管理和安全生产监督等相关部门加大了包括煤矿生产在内的安全方面的行政法规的制定力度，作为煤矿安全生产相关法律的细化和补充的行政法规、部门规章和地方立法也不断颁布和更新。2002年6月29日，全国人大常委会通过了了安全生产领域的统一法律——《安全生产法》，并于当年11月1日生效。到目前为止，中国煤矿安全立法已形成了以《宪法》、《劳动法》为根基，以《安全生产法》和《矿山安全法》为主干，以《刑法》、《工会法》、《资源法》、《企业法》相关条款和大量行政法规、部门规章和地方立法为枝叶的较为完整的法律体系（参见下表）。 上述堪称完备的法律体系告诉我们，立法本身可能并不是问题，或者说没有什么力量能够阻碍制定关于煤炭安全生产的法律法规。但是，有了这么多的法律法规，为什么煤炭安全事故依然频发呢？除了法律本身的相互冲突外[11]，我们认为，最重要的原因还是因为利益相关者之间的利益冲突而形成的否决者力量联盟。
三、煤炭安全生产管理中的利益相关方
鉴于此起彼伏的煤炭安全事故，2005年8月22 日，国务院办公厅发出了《关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知》，要求认真查处煤矿安全生产和煤矿事故背后的失职渎职、官商勾结和腐败现象。凡已经投资入股煤矿（依法购买上市公司股票的除外）的国家机关工作人员、国有企业负责人，自《通知》下达之日起1 个月内撤出投资，逾期不撤出投资的，依照有关规定给予处罚。各地在执行最后“限期撤资”命令时候，出现了严重的问题，有的省份在已经两改大限，到当年10月 22日，最后通牒仍然没有最后有效执行。[12]
与“限期撤资”命令相似，在2006年开展的把商业贿赂专项治理中，安全生产领域要求各单位先进行自查自纠工作。“对不正当交易行为进行自查自纠，是使大家普遍受到教育、纠正错误的有效措施。对于有商业贿赂行为或相关问题的人来说，是组织上给予的一个机会。”[13]这种“组织给机会的方式”显然也是一种自我检讨，给规避法律制裁提供了合法的借口。
这些举措恰恰说明，煤炭安全生产的法律法规所以难以得到执行，关键在于规制者与被规制者即企业之间的利益联盟关系。我们知道，目前政府与大众之间的制度化委托代理授权关系存在许多不足，使国家（政府）在表达大众利益方面受到极大限制。作为规制者的国家政府本身成为一个很少受到有效的外部监督的自主行动者。具体到煤矿安全规制领域，表现为规制者（直接规制者、各级政府及其相关部门）与被规制者、规制直接受益者之间委托―代理授权关系极为微弱，而不受后两者的有效约束。一些基层规制者不能在解决被规制者与规制的直接受益者之间的争端过程中，保持中立、公正，而极易被二者的强势者――被规制者所捕获，结成利益集团，共同侵害矿工的利益。理论上讲，作为规制者（政府）、（煤炭企业）、规制直接受益者（矿工及代表其利益的煤矿工会）应该是一种三足鼎立的平等博弈关系（如图1所示）。
图1 规制者、被规制者、规制直接受益者之间的应然关系但在煤矿安全规制的实际过程中，事实却并不如此。如前所述，国有煤矿的出资人是国家（政府），煤炭行业工会并不由矿工及其他煤炭企业工人自主选举产生，基本上不能有效代表矿工的利益，而是依附于煤矿企业与政府。在这种情况下，矿工基本上丧失了独立的集体谈判与博弈能力。原来的规制三方（工会可以看作是企业的一部分）形成如图2所示的关系。
注：实线表示存在共同利益关系，虚线表示不（或很少）存在共同的利益关系本文的关注点集中于煤炭安全生产中的规制者与被规制者，因为规制受益者即煤矿工人在现行制度设计中几乎没有表达利益的渠道。在煤矿安全规制博弈的实际过程中，规制者与被规制者都不是单一的主体，规制者包括不同部门，不同层级的行动者，被规制者包括国有煤矿和私营小煤矿，而且还涉及规制的直接受益者——矿工，以及煤炭企业以外的电力、铁路等行业。
煤矿安全规制权力被切割、分配到多个规制者手中。从横向上看，上述规制者在同一辖区内形成明显的权力和职责上的“块块”分割，同时又相互交叉、重叠；从纵向看，上述各规制者自成系统，上下级之间存在委托代理关系，形成明显的“条条”分割，同样存在权力和职责上的相互交叉与重叠；另外，条块之间经由同级地方政府形成前述的那种“巢式委托代理结构”。在这种结构中，煤矿安全规制过程，被切割成若干阶段和若干方面，每个阶段或方面由一个或多个规制者负责，本应该是煤矿安全生产的主要规制者的安全生产监察管理局（煤矿安全生产监察局），实际上只是“笼中之鸟”（bird in a cage），其行动的人力资源和物质资源很有限、规制权力受到其他规制者的约束、规制能力有限。这种情况下，进行具体规制时，安全生产监督管理局（煤矿安全监察局）一个部门独立干一件事是干不成的，不得不依靠党委和政府统一领导之下，其他相关规制共同参与的“联合执法机制”，而在这种机制中，它通常只扮演“消防队”的角色。这与以预防为主的规制制度设计的目标是不一致的。安全生产监督管理局（煤矿生产监察局）所处的这种困境及其规制绩效低下是结构性的，它本身也感到很无奈。
体制不顺决定了地方规制者与被规制者之间的联盟关系。地方财政与乡镇煤矿具有一定的共生性，如对一些地方政府来说，“一票否决”的压力也使得他们偏向于矿难矿主和死者家属的私下解决，最好不要上报。有的地方政府权力运用不规范，侵害合法乡镇煤矿的利益，基层官员通过各种方式参与一些小煤矿生产经营等因素造成地方政府出于财政收入的原因主动为小煤矿逃避安全。大同市经委经济研究中心的一位内部人士说：“在现有的体制下，完全清除官员股份不可能。因为市县的利益、官员和矿长的利益都紧紧连在一起，在暗中织成了一张利益网络，谁也动不了。”[14]这些因素，加之地理方位等自然因素，使私营乡镇煤矿服从规制的激励与约束下降，追求自我利益最大化的激励迅速扩展，有较强的资源、能力捕获规制者，或逃避甚至对抗规制。2006年8月9日，中央电视台《经济半小时》栏目报道，就在国家安监总局局长李毅中赴山西灵石调查“7·15”矿难期间，距离他不到10公里的地方，几个小煤窑公然违抗禁令，一直在偷偷挖煤，并且还制造了新的矿难。当然，乡镇煤矿逃避、抵制安全规制更深层的原因之一是产权问题没有完全解决，但就算是解决了产权问题，而政府规制权力不公开、公正，那么也难使乡镇煤矿在安全规制中的采取合作行为。 规制提供保护，合法小煤矿的正当利益受不到有效保护，只能求庇于地方政府或个别官员，或小煤矿与一些官员相互勾结，从而形成分散化但具有隐蔽性的利益集团。近年来，在中央政府的压力下，重点产煤省山西政府对煤矿安全采取的高压政策，但这并没有遏止住山西的矿难频发，“只是加大了矿主们的风险系数。这时，矿主们更乐于把高额的利润拿一些出来，献给那些腐败的官员，以谋求保护。一位矿主不无深意地告诉记者：‘一切都事在人为’”。[15]这种权力与资本结成的集团成为煤矿安全规制主要阻碍，以至于李毅中一位下属称很为李毅中担心，因为煤矿安全规制“触犯了庞大的利益集团” 。[16] 四、制度性否决点、利益性否决点与政策执行难
煤炭安全生产管理的研究表明，立法—执法并非一个连续性的政策过程，而是完全不同的政治过程。
近似完备的法律体系说明，在民主集中制的体制下，只要“主权者”决心做什么事，都可以通过立法的形式而表明自己的意志。在我们的体制下，只要“主权者”下定决心，立法过程中的否决者联盟很难出现。但是，高度统一的“政治”却时刻出现政策难以执行的困局，原因就在于制度安排之间的张力以及由此而形成的强大的形形色色的利益集团。
如果说我们的政治权力是高度集中的，与之相对应的行政权力则是高度分散的，即立法权在中央，而执法权则属地化和分级化，从而大大降解了法律的效力。就煤炭生产管理体制而言，实行的是传统上的双重管理，实行国家煤矿安全监察局和所在省（自治区、直辖市）政府双重领导的管理体制，即业务上的垂直管理和政治上的属地管理。国家煤炭安全监察局和国家安全生产监督管理局事实上一个机构两个牌子，然而在职能设置上，安全生产管理局却是业务上的属地管理，安全生产监督管理的体制是在省、地、市分别设置安全生产监督管理部门，由各级地方政府分级管理。
一个机构两个牌子的管理方式看上去是如此的不同，然而最终都是事实上的属地管理，即和安全生产管理的地方分级管理一样，看上去在业务上垂直管理的煤矿安全生产管理工作中、尤其是在总的综合管理方面，还实行的是分级管理。既然是地方政府分级管理，而地方政府把精力都集中在增长GDP，或者是追逐经济效益上，必然会忽视安全生产工作，投入也不够，同时对安全生产执行法律法规的情况，监督检查也不到位，煤炭安全生产必然是一个解决不了的问题。
可以认为，我国的执法制度设计存在内在的“制度性否决点”，即制度设计的不合理而形成的执法权力的地方化和分散化必然导致法律和政策的执行困境；这相当于一个立法者要与N个地方的执法者博弈，结果N个地方执法者势必会形成否决法律的力量。这种“制度性否决点”不仅存在于煤炭安全生产管理之中，还存在于几乎所有的行政执法体制中，比如环境保护的执法体制问题、食品安全的执法体制。
我们说制度设计不合理而形成的“制度性否决点”导致政策执行难，但这并不意味着这合理的制度设计就不会导致政策执行的困境，因为在中国，执法者毕竟是一个个活生生的人，而这些人又都是特定历史和文化的产物，是面子文化和人情社会的产物。因此，即使是合理的制度设计也难免这些执法者不会因人情和面子而枉法，何况还面临巨大的利益诱惑。
但是，制度设计的不合理即地方化和分散化的行政权力必然更加助长了执法中面子、人情、尤其是利益的干扰，更有利于官商勾结并进而形成官商同盟。原因很简单，如果主管部门是地方的，而管事的人还是来自本地，这样他必然既顶不住来自当地政府的GDP增长的需要和压力，也很可能扛不住来自商家的利益诱惑从而成为利益相关方。这一点在本文的前面部分已有详细的分析。本文把不合理制度下形成的利益联盟而导致的对法律和政策的杯葛称为“利益性否决者”。 煤炭安全生产管理是这样，食品安全管理中的“毒牛奶”、“健美猪”、“染色馒头”、“牛肉膏”等等又何尝不是如此？以致于形成了公安部经侦局将当前伪劣商品形势概括为“无处不假，无货不假”。[17]立法过程中因各方利益博弈而产生的否决点是正常现象，但法律因否决者而得不到执行时，只能说明制度安排本身存在结构性张力，或者因结构性问题而执法不力。因此，制度整合与法治建设是当务之急。
通过对煤炭安全生产管理过程的考察，我们的结论是，在很多领域，中国政治过程与法治健全国家的不同是，否决点或否决者力量并不是在立法阶段，因为民主集中制的政治制度保证了国家意志的法律实现——如果最高规制者有强烈意愿去规制的话。但是，政治制度上的民主集中制并不能保证政策执行的有效性，因为不合理的制度设计本身就会形成政策执行中的“制度否决点”；而在不合理的制度安排下的规制者和行动者是多层次、多元化的，而当这些不同层次的规制者面临巨大的利益诱惑时，他们就可能被俘获，甚至充当被规制者即企业的保护伞，形成一个又一个政策执行过程中的利益性否决者联盟。正是这些否决者联盟，使得很多法律法规的执行大打折扣。
[参考文献]
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[12] “官煤”撤资一波三折 河南三改“大限”.http：//politics.people.com.cn/GB/14562/3804954.html.
[13] 李毅中在机关和在京直属单位司局级干部会议上的讲话.国家安全监督管理总局网站.http：//www.chinacoal-safety.gov.cn/zhengwugongkai/2006-05/31/content_168378.htm.
[14] 勾新雨， 薛惟中. 山西红顶煤商二三事 [N] . 经济观察报，2005-10-30
Gou Xinyu， Xue Weizhong. Several Stories of the Bureaucratic Coal Businessmen in Shan xi Province. The Economic Observer， 2005-10-30.
[15] 何忠洲. 兰成长事件——山西黑矿主打死记者调查[J]. 中国新闻周刊，2007-02.
He Zhongzhou. Lan Chengzhang Incident： Investigation of the Incident that Shanxi Black-hearted Miners Beated A Journalist to Death. China Newsweek. 2007-02.
[16] 傅剑锋等. 李毅中：一个安监局长的2005[N]. 南方周末，2005-12-15.
Fu Jianfeng etal. Li Yizhong： The Chief of Work Safety Administration and His 2005. Southen Weekend， 2005-12-15.
[17] 李恩树. 公安部官员概括当前伪劣商品形势：无处不假无货不假[N]. 法制日报， 2011-05-27.
Li Enshu. Officials of Public Security Ministry Conclude China’s Counterfeit Goods as Everywhere and Everything. Legal Daily， 2011-05-27.
（责任编辑 李之坚）
[摘 要] 中国政策执行过程中的一个突出特点就是因为相互冲突的多元化利益而导致的大量的有法不依和政策失效，其中煤炭安全生产管理尤为典型。中国的这种政策执行中的突出现象为“否决点”理论提供了新的理论增长点和经验试验场，因为“否决点”主要是用来分析西方国家立法过程中否决性力量，但执法过程并无障碍。而如何进行煤炭安全生产管理，立法并不是问题，但政策执行中存在的制度性否决点和利益性否决点导致政策执行的困局。
[关键词] 制度性否决点；利益性否决点；煤炭安全生产管理；政策执行
[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0863（2013）02-0095-05
历史制度学派的很多分析性概念如路径依赖、历史无效性、否决点等，为我们认识大历史和公共政策，提供了有效工具。其中，否决点（veto points）或否决者（veto players）理论尤其适用于公共政策和比较政治制度研究。或者说，运用否决点理论研究政策过程，将使得我们对比较政治政治制度有突破性认识。比较研究发现，西方政治过程中的否决点主要出现在立法阶段，即一旦成为法律，执行就不再是问题。而在中国的政治过程中，否决点不但出现在立法阶段，更多的是在法律执行过程中，这反映了我们的制度设计问题，本文以煤炭安全生产管理为例来说明这一差异。在展开案例论证之前，本文首先交代一下否决点理论。
一、否决点理论
“否决点思想的出现对于理解特殊环境之中制度变迁的方式和可能性提供了重要意义。[1]”所谓否决点，指的是在制定政策的过程中，相关的行为者联盟可以阻止通过一项特定的立法。[2]相反，如果否决点很少或根本不存在，那么政府就可以在最大的程度上控制制定政策的过程和结果。也就是说，否决点影响到在特定领域里反对政府计划的联盟所具有的潜在威慑力的水平。当出现制度性否决点时，就会限制政府控制决策过程的能力，进而决定着政策结果的形成。[3]
在历史制度主义者的公共政策研究所得出的否决点理论的基础上，George Tsebelis教授运用“否决者”理论进行比较政体研究，得出了不同于传统政治制度研究的一系列突破性命题。
在否决点理论集大成者George Tsebelis教授那里，政策的变化或新方案的胜利是因为改变现状（the status quo）的胜集（winset）出现。现状就是现行政策，胜集就是那些可以取代现行政策的其他政策的集合。[4]所谓的政策稳定性是现行政策被大幅度改变的难度。[5]而现行政策所以难以被改变，存在“局心”（core），即在决策过程中不会被其他政策方案所击败的方案的集合。“局心”也意味着一致决的存在，即其他方案不能推翻现行政策。
否决者（veto players）就是一个个体行动者或集体行动者掌握改变现状的同意权。也就是说，现状的改变要求所有否决者的一致决定。[6]否决者可以分为个体否决者与集体否决者。个体否决者，如总统和一党制下的政党，可以根据自己的政策偏好而比较容易地进行决策；集体否决者，如国会和一个弱政党，政策结果取决于他们内部的决策规则（一致决、条件决或相对多数决），以及谁控制了议程设置。[7]Tsebelis教授进而又把集体否决者区分为“制度型否决者”和“党派型否决者”。如果否决者的身份由宪法加以确定，就是“制度型否则者”（institutional veto players），如美国宪法关于总统、众议院和参议院权力的规定，这三个行动者就是制度型否决者。在决策过程中，宪法所规定的制度型否决者之间会产生政治博弈，从而会形成不同的利益联盟或甚至跨党派的派别，这类行动者就是“党派型否决者”（partisan veto players）。[8]我们认为，“党派型否决者”其实就是常见的否决者联盟，比如官商勾结而形成的利益联盟。
George Tsebelis教授通过立法过程中的否决者研究，发现传统的政体类型划分，比如民主制与非民主制、总统制与议会制，并没有多少实际意义，即不同的政治制度有着类似的政治过程。[9]同样，相同的政治制度却可能有不同的政治过程和立法结局。历史制度主义者在对战后西方各国福利制度变化的研究中发现，政治制度因素并不是决定权力集中度的唯一因素，还有难以确定的选举结果和亲福利联盟的力量的变动在发挥作用。伊莫加特研究法国、瑞典、瑞士政府官员和医药集团之间的斗争模式时明确提出否决点思想。作者所要解释的现象是：为什么有利于社会福利增长的卫生政策在不同的国家有不同的命运？瑞士政府的卫生政策陷入流产，不仅没能导入国家卫生政策，反而限制了进一步的政策制定行为；法国导入了国家的卫生政策，但没能解决医生收费问题，倒是瑞典成功地解决了这两个问题。其原因何在？在该作者看来，导致政策流产的决策点可以看作某一制度框架的否决点。这不等于说否决点就是某一项制度或是一个时间概念，它的产生很大程度上取决于制度与制度间的互动。[10]
目前否决点理论主要用于西方政治制度和立法过程的研究。我们知道，在法治成熟的国家，法律的执行不会有太多的阻碍，因而否决点理论似乎也就难以派上用场。但是在中国，不但立法过程中存在大量的否决者，比如难以达成的关于改革部门利益的法律和政策，更多的是有法不依，即使在立法阶段不存在否决者，但法律的执行却阻碍重重。煤炭安全生产管理最能说明这种现象。
二、关于煤炭安全生产的法律规定
20世纪80年代中国制定的《刑法》、《矿产资源法》、《工会法》、《劳动法》、《煤炭法》等法律中包含有关于劳动保护和安全生产的相关条款。在此基础上，1992年11月7日全国人大常委会通过了《矿山安全法》（1993年5月1日起施行）。这部法律虽然适用于所有矿山安全，但煤矿安全实际上是最重要的部分，因此它也是中国煤矿生产安全的基本立法。20世纪90年代中后期开始，为了遏制煤矿事故频发的势头，煤炭工业管理和安全生产监督等相关部门加大了包括煤矿生产在内的安全方面的行政法规的制定力度，作为煤矿安全生产相关法律的细化和补充的行政法规、部门规章和地方立法也不断颁布和更新。2002年6月29日，全国人大常委会通过了了安全生产领域的统一法律——《安全生产法》，并于当年11月1日生效。到目前为止，中国煤矿安全立法已形成了以《宪法》、《劳动法》为根基，以《安全生产法》和《矿山安全法》为主干，以《刑法》、《工会法》、《资源法》、《企业法》相关条款和大量行政法规、部门规章和地方立法为枝叶的较为完整的法律体系（参见下表）。 上述堪称完备的法律体系告诉我们，立法本身可能并不是问题，或者说没有什么力量能够阻碍制定关于煤炭安全生产的法律法规。但是，有了这么多的法律法规，为什么煤炭安全事故依然频发呢？除了法律本身的相互冲突外[11]，我们认为，最重要的原因还是因为利益相关者之间的利益冲突而形成的否决者力量联盟。
三、煤炭安全生产管理中的利益相关方
鉴于此起彼伏的煤炭安全事故，2005年8月22 日，国务院办公厅发出了《关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知》，要求认真查处煤矿安全生产和煤矿事故背后的失职渎职、官商勾结和腐败现象。凡已经投资入股煤矿（依法购买上市公司股票的除外）的国家机关工作人员、国有企业负责人，自《通知》下达之日起1 个月内撤出投资，逾期不撤出投资的，依照有关规定给予处罚。各地在执行最后“限期撤资”命令时候，出现了严重的问题，有的省份在已经两改大限，到当年10月 22日，最后通牒仍然没有最后有效执行。[12]
与“限期撤资”命令相似，在2006年开展的把商业贿赂专项治理中，安全生产领域要求各单位先进行自查自纠工作。“对不正当交易行为进行自查自纠，是使大家普遍受到教育、纠正错误的有效措施。对于有商业贿赂行为或相关问题的人来说，是组织上给予的一个机会。”[13]这种“组织给机会的方式”显然也是一种自我检讨，给规避法律制裁提供了合法的借口。
这些举措恰恰说明，煤炭安全生产的法律法规所以难以得到执行，关键在于规制者与被规制者即企业之间的利益联盟关系。我们知道，目前政府与大众之间的制度化委托代理授权关系存在许多不足，使国家（政府）在表达大众利益方面受到极大限制。作为规制者的国家政府本身成为一个很少受到有效的外部监督的自主行动者。具体到煤矿安全规制领域，表现为规制者（直接规制者、各级政府及其相关部门）与被规制者、规制直接受益者之间委托―代理授权关系极为微弱，而不受后两者的有效约束。一些基层规制者不能在解决被规制者与规制的直接受益者之间的争端过程中，保持中立、公正，而极易被二者的强势者――被规制者所捕获，结成利益集团，共同侵害矿工的利益。理论上讲，作为规制者（政府）、（煤炭企业）、规制直接受益者（矿工及代表其利益的煤矿工会）应该是一种三足鼎立的平等博弈关系（如图1所示）。
图1 规制者、被规制者、规制直接受益者之间的应然关系但在煤矿安全规制的实际过程中，事实却并不如此。如前所述，国有煤矿的出资人是国家（政府），煤炭行业工会并不由矿工及其他煤炭企业工人自主选举产生，基本上不能有效代表矿工的利益，而是依附于煤矿企业与政府。在这种情况下，矿工基本上丧失了独立的集体谈判与博弈能力。原来的规制三方（工会可以看作是企业的一部分）形成如图2所示的关系。
注：实线表示存在共同利益关系，虚线表示不（或很少）存在共同的利益关系本文的关注点集中于煤炭安全生产中的规制者与被规制者，因为规制受益者即煤矿工人在现行制度设计中几乎没有表达利益的渠道。在煤矿安全规制博弈的实际过程中，规制者与被规制者都不是单一的主体，规制者包括不同部门，不同层级的行动者，被规制者包括国有煤矿和私营小煤矿，而且还涉及规制的直接受益者——矿工，以及煤炭企业以外的电力、铁路等行业。
煤矿安全规制权力被切割、分配到多个规制者手中。从横向上看，上述规制者在同一辖区内形成明显的权力和职责上的“块块”分割，同时又相互交叉、重叠；从纵向看，上述各规制者自成系统，上下级之间存在委托代理关系，形成明显的“条条”分割，同样存在权力和职责上的相互交叉与重叠；另外，条块之间经由同级地方政府形成前述的那种“巢式委托代理结构”。在这种结构中，煤矿安全规制过程，被切割成若干阶段和若干方面，每个阶段或方面由一个或多个规制者负责，本应该是煤矿安全生产的主要规制者的安全生产监察管理局（煤矿安全生产监察局），实际上只是“笼中之鸟”（bird in a cage），其行动的人力资源和物质资源很有限、规制权力受到其他规制者的约束、规制能力有限。这种情况下，进行具体规制时，安全生产监督管理局（煤矿安全监察局）一个部门独立干一件事是干不成的，不得不依靠党委和政府统一领导之下，其他相关规制共同参与的“联合执法机制”，而在这种机制中，它通常只扮演“消防队”的角色。这与以预防为主的规制制度设计的目标是不一致的。安全生产监督管理局（煤矿生产监察局）所处的这种困境及其规制绩效低下是结构性的，它本身也感到很无奈。
体制不顺决定了地方规制者与被规制者之间的联盟关系。地方财政与乡镇煤矿具有一定的共生性，如对一些地方政府来说，“一票否决”的压力也使得他们偏向于矿难矿主和死者家属的私下解决，最好不要上报。有的地方政府权力运用不规范，侵害合法乡镇煤矿的利益，基层官员通过各种方式参与一些小煤矿生产经营等因素造成地方政府出于财政收入的原因主动为小煤矿逃避安全。大同市经委经济研究中心的一位内部人士说：“在现有的体制下，完全清除官员股份不可能。因为市县的利益、官员和矿长的利益都紧紧连在一起，在暗中织成了一张利益网络，谁也动不了。”[14]这些因素，加之地理方位等自然因素，使私营乡镇煤矿服从规制的激励与约束下降，追求自我利益最大化的激励迅速扩展，有较强的资源、能力捕获规制者，或逃避甚至对抗规制。2006年8月9日，中央电视台《经济半小时》栏目报道，就在国家安监总局局长李毅中赴山西灵石调查“7·15”矿难期间，距离他不到10公里的地方，几个小煤窑公然违抗禁令，一直在偷偷挖煤，并且还制造了新的矿难。当然，乡镇煤矿逃避、抵制安全规制更深层的原因之一是产权问题没有完全解决，但就算是解决了产权问题，而政府规制权力不公开、公正，那么也难使乡镇煤矿在安全规制中的采取合作行为。 规制提供保护，合法小煤矿的正当利益受不到有效保护，只能求庇于地方政府或个别官员，或小煤矿与一些官员相互勾结，从而形成分散化但具有隐蔽性的利益集团。近年来，在中央政府的压力下，重点产煤省山西政府对煤矿安全采取的高压政策，但这并没有遏止住山西的矿难频发，“只是加大了矿主们的风险系数。这时，矿主们更乐于把高额的利润拿一些出来，献给那些腐败的官员，以谋求保护。一位矿主不无深意地告诉记者：‘一切都事在人为’”。[15]这种权力与资本结成的集团成为煤矿安全规制主要阻碍，以至于李毅中一位下属称很为李毅中担心，因为煤矿安全规制“触犯了庞大的利益集团” 。[16] 四、制度性否决点、利益性否决点与政策执行难
煤炭安全生产管理的研究表明，立法—执法并非一个连续性的政策过程，而是完全不同的政治过程。
近似完备的法律体系说明，在民主集中制的体制下，只要“主权者”决心做什么事，都可以通过立法的形式而表明自己的意志。在我们的体制下，只要“主权者”下定决心，立法过程中的否决者联盟很难出现。但是，高度统一的“政治”却时刻出现政策难以执行的困局，原因就在于制度安排之间的张力以及由此而形成的强大的形形色色的利益集团。
如果说我们的政治权力是高度集中的，与之相对应的行政权力则是高度分散的，即立法权在中央，而执法权则属地化和分级化，从而大大降解了法律的效力。就煤炭生产管理体制而言，实行的是传统上的双重管理，实行国家煤矿安全监察局和所在省（自治区、直辖市）政府双重领导的管理体制，即业务上的垂直管理和政治上的属地管理。国家煤炭安全监察局和国家安全生产监督管理局事实上一个机构两个牌子，然而在职能设置上，安全生产管理局却是业务上的属地管理，安全生产监督管理的体制是在省、地、市分别设置安全生产监督管理部门，由各级地方政府分级管理。
一个机构两个牌子的管理方式看上去是如此的不同，然而最终都是事实上的属地管理，即和安全生产管理的地方分级管理一样，看上去在业务上垂直管理的煤矿安全生产管理工作中、尤其是在总的综合管理方面，还实行的是分级管理。既然是地方政府分级管理，而地方政府把精力都集中在增长GDP，或者是追逐经济效益上，必然会忽视安全生产工作，投入也不够，同时对安全生产执行法律法规的情况，监督检查也不到位，煤炭安全生产必然是一个解决不了的问题。
可以认为，我国的执法制度设计存在内在的“制度性否决点”，即制度设计的不合理而形成的执法权力的地方化和分散化必然导致法律和政策的执行困境；这相当于一个立法者要与N个地方的执法者博弈，结果N个地方执法者势必会形成否决法律的力量。这种“制度性否决点”不仅存在于煤炭安全生产管理之中，还存在于几乎所有的行政执法体制中，比如环境保护的执法体制问题、食品安全的执法体制。
我们说制度设计不合理而形成的“制度性否决点”导致政策执行难，但这并不意味着这合理的制度设计就不会导致政策执行的困境，因为在中国，执法者毕竟是一个个活生生的人，而这些人又都是特定历史和文化的产物，是面子文化和人情社会的产物。因此，即使是合理的制度设计也难免这些执法者不会因人情和面子而枉法，何况还面临巨大的利益诱惑。
但是，制度设计的不合理即地方化和分散化的行政权力必然更加助长了执法中面子、人情、尤其是利益的干扰，更有利于官商勾结并进而形成官商同盟。原因很简单，如果主管部门是地方的，而管事的人还是来自本地，这样他必然既顶不住来自当地政府的GDP增长的需要和压力，也很可能扛不住来自商家的利益诱惑从而成为利益相关方。这一点在本文的前面部分已有详细的分析。本文把不合理制度下形成的利益联盟而导致的对法律和政策的杯葛称为“利益性否决者”。 煤炭安全生产管理是这样，食品安全管理中的“毒牛奶”、“健美猪”、“染色馒头”、“牛肉膏”等等又何尝不是如此？以致于形成了公安部经侦局将当前伪劣商品形势概括为“无处不假，无货不假”。[17]立法过程中因各方利益博弈而产生的否决点是正常现象，但法律因否决者而得不到执行时，只能说明制度安排本身存在结构性张力，或者因结构性问题而执法不力。因此，制度整合与法治建设是当务之急。
通过对煤炭安全生产管理过程的考察，我们的结论是，在很多领域，中国政治过程与法治健全国家的不同是，否决点或否决者力量并不是在立法阶段，因为民主集中制的政治制度保证了国家意志的法律实现——如果最高规制者有强烈意愿去规制的话。但是，政治制度上的民主集中制并不能保证政策执行的有效性，因为不合理的制度设计本身就会形成政策执行中的“制度否决点”；而在不合理的制度安排下的规制者和行动者是多层次、多元化的，而当这些不同层次的规制者面临巨大的利益诱惑时，他们就可能被俘获，甚至充当被规制者即企业的保护伞，形成一个又一个政策执行过程中的利益性否决者联盟。正是这些否决者联盟，使得很多法律法规的执行大打折扣。
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[13] 李毅中在机关和在京直属单位司局级干部会议上的讲话.国家安全监督管理总局网站.http：//www.chinacoal-safety.gov.cn/zhengwugongkai/2006-05/31/content_168378.htm.
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Li Enshu. Officials of Public Security Ministry Conclude China’s Counterfeit Goods as Everywhere and Everything. Legal Daily， 2011-05-27.
（责任编辑 李之坚）