中国粮食主产区粮食直补政策效率评估
摘要:中国粮食主产区直补政策的理论基础与现实依据是多维的,对其效率评估也不能一概而论。中国粮食主产区的粮食直补政策,在技术效率、规模效率与综合效率等方面存在不同程度的差别,粮食直补政策Malmquist生产率偏低应主要归咎于技术无效率,提高粮食直补生产率应主要依赖于技术进步。为此,应在财政能力可及的范围内提高直补标准,扩大直补规模;加强粮食直补信息化建设,简化补贴资金发放程序;充分发挥规模经济优势,不断扩大农业生产规模;推动农业生产技术创新,提高粮食直补资金利用效率;因地制宜优化粮食直补制度,甄别制度优化重点。
关键词:粮食直补政策;传导机制;Malmquist生产率指数;技术进步
从2002年起,中国的粮食直接补贴(以下简称‘直补’)政策,开始在吉、皖两省试点,2003年扩大到中国16个省、区,2004年之后向全国推广,中央财政安排的粮食直补资金规模逐年递增。此后,“种粮农民直接补贴”项目启动,种粮直补、良种直补、农机购置直补、粮食最低收购价与农资综合直补等政策相继出台,综合性收入补贴、生产性专项补贴与最低收购价政策相结合,兼顾国家粮食安全与农民收入结构的粮食补贴政策体系初具雏形。近5年来,中国粮食直补政策因契合WTO相关协定、农民受益直接、操作简便高效与价格扭曲程度较低等优点而引人注目,但是同时也暴露出直补传导机制不畅与直补政策效率低下等新问题。分析粮食直补传导机制进而评估粮食直补政策效率,有助于在政策层面上对粮食直补制度的进一步细化与强化。
一、中国粮食直补政策的传导机制在政策实践过程中,粮食直补的政策效率主要取决于粮食直补传导机制的通畅性,要进一步提高粮食直补政策效率,则有必要对中国粮食直补政策的传导机制深入解析。仅以农业从业人员数量为例,作为下文实证分析的要素之一,按照产业分工、收入来源与结构变化等差别,我们又可从中细分出专职农民、农民工与兼职农民等三大类:第一,专职农民专门从事农业生产或其收入主要来自农业生产,这一群体的规模随着中国城市化建设的加速而迅速萎缩;第二,农民工以进城打工为主要收入来源,从根本上摆脱了农业生产,这一群体的规模随着中国城市化建设的加速而迅速膨胀;第三,兼职农民既定期进城打工又兼顾农业生产,收入来源较为复杂而不易评估,这一群体的规模则有一个小幅递增的渐变过程。由此形成的一个全新局面是,不同地区(如沿海与内地、南方与北方)的专职农民、农民工与兼职农民的粮食直补政策传导机制有所分化,必须对三种情形下的传导机制逐一解析:
(一)专职农民粮食直补传导机制
粮食直补政策对专职农民的经济效应,具体反映在直接收入效应、间接产出效应与规模效应等三个方面:第一,由于粮农所得粮食直补资金数额与其计税种粮面积、实际种粮面积以及实际出售商品粮数量成正比,粮农种粮面积越大或实际
出售商品粮数量越多,则所得财政补贴越多,这有助于直接增加专职农民的收入与迅速提高专职农民的整体福利水
收稿日期:2010—07—08
*基金项目:国家社会科学基金青年项目《完善农业补贴制度研究》(09CJY063)。
平;第二,传统农业在市场经济中自然风险与市场风险交织累加,加上新中国长期推行“以农养工”的非均衡发展战略,以及与之配套的“剪刀差”财税制度的人为制约,农民自有积累资金只有与政府粮食直补资金合龙,才有可能优化农业生产要素配置结构与间接提高粮食生产率;第三,粮食直补政策的强力实施将刺激部分专职农民租种农民工闲置的部分耕地,通过扩大种粮规模,又有助于发挥规模效应,进一步提高粮食生产率与巩固国家粮食安全。
(二)农民工粮食直补传导机制
农业生产不仅投资风险较大、比较效益较低,而且农民青壮劳力或掌握一定技术的农民大户具有一定的人力资本比较优势,通过经商、打工所得收入相对较高。近年来,中国内地粮食主产区大批农民弃农从商或进城打工,导致越来越多的耕地闲置抛荒、局部粮食产量下降,长此以往将最终危及国家粮食安全。粮食直补政策实施的直接收入效应是刺激农民工租让耕地,既按照土地代耕制将闲置的耕地租让给专职农民,由此达到耕地出租方(农民工)、耕地承租方(专职农民)与各级政府的互惠共赢:第一,农民工通过租让耕地在进城打工的同时得到土地租金收入;第二,专职农民通过租种耕地得到粮食直补而缩小与城市居民的收入差距;第三,各级政府通过稳定种粮面积而达到巩固国家粮食安全之政策目标。
(三)兼职农民粮食直补传导机制
在劳动时间总量既定的前提下,兼职农民将能够以收入最大化为目标在打工与务农之间作出理性选择:粮食直补政策的实施导致打工与务农之间的工资比例降低,兼职农民可以通过替代效应(即适当减少进城打工时间以增加返乡务农时间)提高总收入水平。进而,务农时间的增加强化了精耕细作的可能性而有助于提高粮食单产量,最终增加粮食总产量与农民总收入,这又有助于进一步提高兼职农民粮食直补传导机制的政策效率。
综上所述,当前中国的粮食直补政策主要通过发挥收入效应、产出效应与规模效应等三种功能,对不同地区的专职农民、农民工与兼职农民发挥不同程度的收入效应、产出效应与规模效应,由此而逐步从整体上缩小城乡收入差距,巩固国家粮食安全。
二、中国粮食直补政策效率实证与规范
除了粮食直补总额来自2004年至2008年中国粮食主产区的预算执行情况报告与中央人民政府网,以下年度数据均取自2005年至2009年的《中国统计年鉴》。由于该年鉴没有给出2006年中国农业从业人员数量,本文姑且设之为2005年与2007年的平均值。
(一)粮食直补动态效率的变动评估
粮食直补动态效率考察技术可变条件下的效率变动情况:假定应用三种投入即农业从业人员数量、农作物播种总面积与粮食直补总额,产出两种指标即粮食产量与农民人均纯收入,可应用DEAP2.1软件测算2004年至2008年中国13个省、区年度粮食直补Malmquist生产率,以及其分解技术效率与技术进步的变动情况。Malmquist指数最初被应用于消费分析,后来与DEA理论结合,在效率测算中应用日益广泛。由Caves et al设计的第t期与第t+1期的Malmquist生产率指数的几何平均数,假定(xt,yt)与(xt+1,yt+1)分别为第t期与第t+1期的投入产出关系,投入产出关系从(xt,yt)到(xt+1,yt+1)的变化即为生产率的变化,主要源于技术进步与效率的共同变动。技术进步的变化即为生产前沿面的移动,其效率即为生产技术的应用效率,也就是生产前沿面与实际产出量的距离,由距离函数即可测算效率与技术进步。Malmquist指数又可分解为效率变动与技术进步的乘积,具体表示为:
Mti(yt+1,xt+1;yt,xt)=EC(xt+1,yt+1;xt,yt)×TC(xt+1,yt+1;xt,yt)
其中,EC、TC分别表示效率变动与技术进步:若EC〉1,则表示效率改善,反之则表示效率恶化;若TC〉1,则表示生产技术进步,反之则表示生产技术衰退。
(二)对投入产出指标的规范
最近有学者应用数据包络分析方法评估了2004年26个省、区的粮食直补政策效率,认为中国粮食主产区的粮食直补政策效率普遍偏低;也有学者应用DEA超效率模型测算了2004年与2005年26个省、区的粮食直补政策的超效率,认为粮食直补规模不足导致粮食直补政策效率偏低。这些学者似乎是不谋而合,即同时选取这些省、区的粮食直补总规模、粮食补贴标准与粮食补贴品种为投入指标,又同时以粮食产量为产出指标。
然而,对粮食产量具有显著影响的投入指标,还要参考农业从业人员数量、农作物总播种面积与粮食直补总额等诸多因素;粮食产量与农民人均纯收入应该是衡量国家粮食安全与农民收入真实水平的主要指标,故产出指标应该包括粮食产量与农民人均纯收入。中国粮食直补政策的目标定位对粮食直补政策效率的影响举足轻重,目前国内学者对粮食直补政策的目标定位主要有两种观点:一是保障国家粮食安全,二是提高农民收入水平与缩小城乡收入差距。由于经济发展水平与财政支出能力左右着中国等发展中国家的粮食直补政策选择,因此中国粮食直补政策的近期目标应该是保障国家粮食安全,长远目标则是提高农民收入水平与缩小城乡收入差距。
国内学术界的共识之一是,较之于非粮食主产区,中国粮食主产区的农业生产
规模、生产技术水平与粮食直补规模等都有着显著而必然的差别。尤其是2004年至2008年,粮食主产区的粮食直补资金总额占全国粮食直补总规模的比重均高于80%,加之非粮食主产区的粮食直补具体数额可得性的限制,以下仅抽样评估中国粮食主产区有代表性的若干省、区,即范围覆盖沿海与内地以及南方与北方的13个省、区的粮食直补政策效率。
三、中国粮食直补政策效率分析与结论
(一)粮食直补综合效率分析与结论
根据2004年至2008年中国13个省、区的投入产出数据,应用DEAP2.1软件得出基于产出角度的综合效率值、技术效率值与规模效率值,即可求出各年度效率的平均值:
中国粮食直补政策效率偏低主要应归咎于技术无效率。具体而言,一是技术效率偏低,主要原因是粮食直补资金的发放程序繁琐、发放所需操作成本偏高;二是规模效率偏低,主要原因是粮食直补资金规模与农业生产规模的匹配比例未达到最优状态。
表2以2004年与2008年两个年度为例,列示了中国13个省、区的粮食直补综合效率。
第一,就技术效率而论,只有南方内地的皖、鄂2省在2004年与2008年的技术效率均未达到有效前沿,沿海与北方的多数地区的粮食直补技术效率基本上是有效的。从总体上看,粮食直补技术效率略有下降,从2004年的96.4%逐步递减到2008年的94.4%。
第二,就规模效率而论,规模有效的决策单元从2004年的6个减少到2008年的5个,规模效率的平均值则略有上升。规模效率的较低值集中在2004年内地相对落后的豫、赣两省,沿海地区的粮食直补规模效率值均高于90%。可见,中国粮食主产区的粮食直补规模与农业生产规模总体上是匹配的,只有内地个别省份在早期个别年份未能达到这一要求。
第三,蒙、辽、吉、苏、湘、川等省区的综合效率基本上是有效的,在地区分布上也较为均衡。从个体上看,只有黑、豫、赣、湘等内地相对落后的省份的规模效率值低于技术效率值,沿海地区的规模效率值均高于技术效率值;从总体上看,粮食主产区的规模效率平均值高于技术效率平均值,再次验证了直补效率偏低的主要原因是技术无效率。
(二)粮食直补动态效率分析与结论
表3列示了中国13个省、区的平均Malmquist生产率指数及其分解值:
由表3可知,只有南方内地的鄂、湘、川3省的粮食直补Malmquist生产率指
数逐年下降,沿海与北方的多数地区均在不同程度地逐年递增,其中蒙、苏2省、区的增幅最大。沿海与北方的多数地区的技术进步高于1,从中不难看出技术进步之重要地位。
以上是在所获数据的现有条件的基础上通过经验分析得出的初步结论,还有其他一些因素可能影响粮食直补效率的提高,如粮食直补制度的目标定位是否合理,粮食直补制度的健全程度,以及沿海与内地、南方与北方的农业自然条件与生产技术水平的差别等。
四、对中国粮食直补政策的相关建议
综上所述,中国粮食主产区的粮食直补政策,在技术效率、规模效率与综合效率等方面存在不同程度的差别,粮食直补政策Malmquist生产率偏低应主要归咎于技术无效率,提高粮食直补生产率应主要依赖于技术进步。据此,本文拟初步提出如下政策建议:
(一)在财政能力可及的范围内提高直补标准,扩大直补规模
由于中国粮食主产区普遍存在粮食直补规模无效率,各级政府应在财政能力可及的范围内重点扩大此类地区的粮食直补规模。由此以促进粮食直补规模达到最优状态,并使粮食直补规模与农业生产规模的配置达到最优状态,从而最大限度地提高粮食直补政策效率。
(二)加强粮食直补信息化建设,简化补贴资金发放程序
提高技术效率是提高粮食直补综合效率的主要着力点,各级政府应加快农民补贴网建设,如确保补贴资金充分借助中国农民补贴网等现有平台,不经过任何中间环节而由“一卡通”渠道直接拨付到种粮农民账户。由此以有效杜绝补贴资金被截留、挪用或克扣的可能性,这也有助于方便各级政府与农民群众对补贴政策与补贴资金的监督与查询等。
(三)充分发挥规模经济优势,不断扩大农业生产规模
农业生产技术的改进、农业生产效率的提高与农业生产规模的集约化程度有关,这就要求各级政府不断扩大农业生产规模,以最大限度地发挥规模经济优势。这不仅局限于粮食直补政策的制度层面的改进,而且意味着各级政府要允许农民群众采取多种形式搞活农业生产,加快农村土地经营权流转以持续调动农民群众扩大农业生产规模的积极性。
(四)推动农业生产技术创新,提高粮食直补资金利用效率
农业生产技术滞后是制约中国农业发展的一个老大难问题,要提高粮食直补资金的利用效率,则务必落实农业生产技术创新,以确保人尽其能、财尽其用。为此,各级政府应加快新农村建设步伐,大力根除农村地区长期养成的赌博、酗酒与
迷信等陋习,大力扶持农业技校、培养农业技术人员与提倡科技兴农等,以确保粮食直补资金用得对、用得好。
(五)因地制宜优化粮食直补制度,甄别制度优化重点
在中国的沿海与内地或南方与北方,农业从业人员数量、生产规模、生产技术与粮食直补规模、直补范围、直补依据乃至直补标准等存在显著差别,导致粮食直补政策的技术效率、规模效率与综合效率并不一致。这就要求各省、区注意因地制宜,区分粮食直补制度的优化重点,根据实际需要确定不同的技术效率、规模效率与综合效率的政策指标。
参考文献
[1]张照新,陈金强.我国粮食补贴政策的框架、问题及政策建议[J].农业经济问题,2007,(7):11-16.
[2]A. Charnes, W. W. Cooper and E. Rhodes, Measuring the Efficiency of Decision Making Units[J], European Journal of Operational Research, 1978, (6): 429-444.
[3]叶慧,王雅鹏.采用数据包络分析法的粮食直接补贴效率分析及政策启示
[J].农业现代化研究,2006,(5):356-359.
[4]张红玉,李雪.我国增收型粮食补贴最佳规模[J].上海立信会计学院学报,2009,(3):86-90.
[5]梁世夫.粮食安全背景下直接补贴政策的改进问题[J].农业经济问题,2005,(4):4-7.
[6]王姣.我国粮食直接补贴政策存在的问题[J].中国粮食经济,2005,(6):25.
[7]向丽.粮食安全背景下粮食直接补贴政策的经济学解析[J].安徽农业科学,2008,(10):12944-12945.
[8]侯石安.粮食安全与财政补贴政策的优化[J].管理世界,2008,(11):172-173.
[9]李成贵.粮食直接补贴不能代替价格支持[J].中国农村经济,2004,(8):54-57.
中国粮食主产区粮食直补政策效率评估
摘要:中国粮食主产区直补政策的理论基础与现实依据是多维的,对其效率评估也不能一概而论。中国粮食主产区的粮食直补政策,在技术效率、规模效率与综合效率等方面存在不同程度的差别,粮食直补政策Malmquist生产率偏低应主要归咎于技术无效率,提高粮食直补生产率应主要依赖于技术进步。为此,应在财政能力可及的范围内提高直补标准,扩大直补规模;加强粮食直补信息化建设,简化补贴资金发放程序;充分发挥规模经济优势,不断扩大农业生产规模;推动农业生产技术创新,提高粮食直补资金利用效率;因地制宜优化粮食直补制度,甄别制度优化重点。
关键词:粮食直补政策;传导机制;Malmquist生产率指数;技术进步
从2002年起,中国的粮食直接补贴(以下简称‘直补’)政策,开始在吉、皖两省试点,2003年扩大到中国16个省、区,2004年之后向全国推广,中央财政安排的粮食直补资金规模逐年递增。此后,“种粮农民直接补贴”项目启动,种粮直补、良种直补、农机购置直补、粮食最低收购价与农资综合直补等政策相继出台,综合性收入补贴、生产性专项补贴与最低收购价政策相结合,兼顾国家粮食安全与农民收入结构的粮食补贴政策体系初具雏形。近5年来,中国粮食直补政策因契合WTO相关协定、农民受益直接、操作简便高效与价格扭曲程度较低等优点而引人注目,但是同时也暴露出直补传导机制不畅与直补政策效率低下等新问题。分析粮食直补传导机制进而评估粮食直补政策效率,有助于在政策层面上对粮食直补制度的进一步细化与强化。
一、中国粮食直补政策的传导机制在政策实践过程中,粮食直补的政策效率主要取决于粮食直补传导机制的通畅性,要进一步提高粮食直补政策效率,则有必要对中国粮食直补政策的传导机制深入解析。仅以农业从业人员数量为例,作为下文实证分析的要素之一,按照产业分工、收入来源与结构变化等差别,我们又可从中细分出专职农民、农民工与兼职农民等三大类:第一,专职农民专门从事农业生产或其收入主要来自农业生产,这一群体的规模随着中国城市化建设的加速而迅速萎缩;第二,农民工以进城打工为主要收入来源,从根本上摆脱了农业生产,这一群体的规模随着中国城市化建设的加速而迅速膨胀;第三,兼职农民既定期进城打工又兼顾农业生产,收入来源较为复杂而不易评估,这一群体的规模则有一个小幅递增的渐变过程。由此形成的一个全新局面是,不同地区(如沿海与内地、南方与北方)的专职农民、农民工与兼职农民的粮食直补政策传导机制有所分化,必须对三种情形下的传导机制逐一解析:
(一)专职农民粮食直补传导机制
粮食直补政策对专职农民的经济效应,具体反映在直接收入效应、间接产出效应与规模效应等三个方面:第一,由于粮农所得粮食直补资金数额与其计税种粮面积、实际种粮面积以及实际出售商品粮数量成正比,粮农种粮面积越大或实际
出售商品粮数量越多,则所得财政补贴越多,这有助于直接增加专职农民的收入与迅速提高专职农民的整体福利水
收稿日期:2010—07—08
*基金项目:国家社会科学基金青年项目《完善农业补贴制度研究》(09CJY063)。
平;第二,传统农业在市场经济中自然风险与市场风险交织累加,加上新中国长期推行“以农养工”的非均衡发展战略,以及与之配套的“剪刀差”财税制度的人为制约,农民自有积累资金只有与政府粮食直补资金合龙,才有可能优化农业生产要素配置结构与间接提高粮食生产率;第三,粮食直补政策的强力实施将刺激部分专职农民租种农民工闲置的部分耕地,通过扩大种粮规模,又有助于发挥规模效应,进一步提高粮食生产率与巩固国家粮食安全。
(二)农民工粮食直补传导机制
农业生产不仅投资风险较大、比较效益较低,而且农民青壮劳力或掌握一定技术的农民大户具有一定的人力资本比较优势,通过经商、打工所得收入相对较高。近年来,中国内地粮食主产区大批农民弃农从商或进城打工,导致越来越多的耕地闲置抛荒、局部粮食产量下降,长此以往将最终危及国家粮食安全。粮食直补政策实施的直接收入效应是刺激农民工租让耕地,既按照土地代耕制将闲置的耕地租让给专职农民,由此达到耕地出租方(农民工)、耕地承租方(专职农民)与各级政府的互惠共赢:第一,农民工通过租让耕地在进城打工的同时得到土地租金收入;第二,专职农民通过租种耕地得到粮食直补而缩小与城市居民的收入差距;第三,各级政府通过稳定种粮面积而达到巩固国家粮食安全之政策目标。
(三)兼职农民粮食直补传导机制
在劳动时间总量既定的前提下,兼职农民将能够以收入最大化为目标在打工与务农之间作出理性选择:粮食直补政策的实施导致打工与务农之间的工资比例降低,兼职农民可以通过替代效应(即适当减少进城打工时间以增加返乡务农时间)提高总收入水平。进而,务农时间的增加强化了精耕细作的可能性而有助于提高粮食单产量,最终增加粮食总产量与农民总收入,这又有助于进一步提高兼职农民粮食直补传导机制的政策效率。
综上所述,当前中国的粮食直补政策主要通过发挥收入效应、产出效应与规模效应等三种功能,对不同地区的专职农民、农民工与兼职农民发挥不同程度的收入效应、产出效应与规模效应,由此而逐步从整体上缩小城乡收入差距,巩固国家粮食安全。
二、中国粮食直补政策效率实证与规范
除了粮食直补总额来自2004年至2008年中国粮食主产区的预算执行情况报告与中央人民政府网,以下年度数据均取自2005年至2009年的《中国统计年鉴》。由于该年鉴没有给出2006年中国农业从业人员数量,本文姑且设之为2005年与2007年的平均值。
(一)粮食直补动态效率的变动评估
粮食直补动态效率考察技术可变条件下的效率变动情况:假定应用三种投入即农业从业人员数量、农作物播种总面积与粮食直补总额,产出两种指标即粮食产量与农民人均纯收入,可应用DEAP2.1软件测算2004年至2008年中国13个省、区年度粮食直补Malmquist生产率,以及其分解技术效率与技术进步的变动情况。Malmquist指数最初被应用于消费分析,后来与DEA理论结合,在效率测算中应用日益广泛。由Caves et al设计的第t期与第t+1期的Malmquist生产率指数的几何平均数,假定(xt,yt)与(xt+1,yt+1)分别为第t期与第t+1期的投入产出关系,投入产出关系从(xt,yt)到(xt+1,yt+1)的变化即为生产率的变化,主要源于技术进步与效率的共同变动。技术进步的变化即为生产前沿面的移动,其效率即为生产技术的应用效率,也就是生产前沿面与实际产出量的距离,由距离函数即可测算效率与技术进步。Malmquist指数又可分解为效率变动与技术进步的乘积,具体表示为:
Mti(yt+1,xt+1;yt,xt)=EC(xt+1,yt+1;xt,yt)×TC(xt+1,yt+1;xt,yt)
其中,EC、TC分别表示效率变动与技术进步:若EC〉1,则表示效率改善,反之则表示效率恶化;若TC〉1,则表示生产技术进步,反之则表示生产技术衰退。
(二)对投入产出指标的规范
最近有学者应用数据包络分析方法评估了2004年26个省、区的粮食直补政策效率,认为中国粮食主产区的粮食直补政策效率普遍偏低;也有学者应用DEA超效率模型测算了2004年与2005年26个省、区的粮食直补政策的超效率,认为粮食直补规模不足导致粮食直补政策效率偏低。这些学者似乎是不谋而合,即同时选取这些省、区的粮食直补总规模、粮食补贴标准与粮食补贴品种为投入指标,又同时以粮食产量为产出指标。
然而,对粮食产量具有显著影响的投入指标,还要参考农业从业人员数量、农作物总播种面积与粮食直补总额等诸多因素;粮食产量与农民人均纯收入应该是衡量国家粮食安全与农民收入真实水平的主要指标,故产出指标应该包括粮食产量与农民人均纯收入。中国粮食直补政策的目标定位对粮食直补政策效率的影响举足轻重,目前国内学者对粮食直补政策的目标定位主要有两种观点:一是保障国家粮食安全,二是提高农民收入水平与缩小城乡收入差距。由于经济发展水平与财政支出能力左右着中国等发展中国家的粮食直补政策选择,因此中国粮食直补政策的近期目标应该是保障国家粮食安全,长远目标则是提高农民收入水平与缩小城乡收入差距。
国内学术界的共识之一是,较之于非粮食主产区,中国粮食主产区的农业生产
规模、生产技术水平与粮食直补规模等都有着显著而必然的差别。尤其是2004年至2008年,粮食主产区的粮食直补资金总额占全国粮食直补总规模的比重均高于80%,加之非粮食主产区的粮食直补具体数额可得性的限制,以下仅抽样评估中国粮食主产区有代表性的若干省、区,即范围覆盖沿海与内地以及南方与北方的13个省、区的粮食直补政策效率。
三、中国粮食直补政策效率分析与结论
(一)粮食直补综合效率分析与结论
根据2004年至2008年中国13个省、区的投入产出数据,应用DEAP2.1软件得出基于产出角度的综合效率值、技术效率值与规模效率值,即可求出各年度效率的平均值:
中国粮食直补政策效率偏低主要应归咎于技术无效率。具体而言,一是技术效率偏低,主要原因是粮食直补资金的发放程序繁琐、发放所需操作成本偏高;二是规模效率偏低,主要原因是粮食直补资金规模与农业生产规模的匹配比例未达到最优状态。
表2以2004年与2008年两个年度为例,列示了中国13个省、区的粮食直补综合效率。
第一,就技术效率而论,只有南方内地的皖、鄂2省在2004年与2008年的技术效率均未达到有效前沿,沿海与北方的多数地区的粮食直补技术效率基本上是有效的。从总体上看,粮食直补技术效率略有下降,从2004年的96.4%逐步递减到2008年的94.4%。
第二,就规模效率而论,规模有效的决策单元从2004年的6个减少到2008年的5个,规模效率的平均值则略有上升。规模效率的较低值集中在2004年内地相对落后的豫、赣两省,沿海地区的粮食直补规模效率值均高于90%。可见,中国粮食主产区的粮食直补规模与农业生产规模总体上是匹配的,只有内地个别省份在早期个别年份未能达到这一要求。
第三,蒙、辽、吉、苏、湘、川等省区的综合效率基本上是有效的,在地区分布上也较为均衡。从个体上看,只有黑、豫、赣、湘等内地相对落后的省份的规模效率值低于技术效率值,沿海地区的规模效率值均高于技术效率值;从总体上看,粮食主产区的规模效率平均值高于技术效率平均值,再次验证了直补效率偏低的主要原因是技术无效率。
(二)粮食直补动态效率分析与结论
表3列示了中国13个省、区的平均Malmquist生产率指数及其分解值:
由表3可知,只有南方内地的鄂、湘、川3省的粮食直补Malmquist生产率指
数逐年下降,沿海与北方的多数地区均在不同程度地逐年递增,其中蒙、苏2省、区的增幅最大。沿海与北方的多数地区的技术进步高于1,从中不难看出技术进步之重要地位。
以上是在所获数据的现有条件的基础上通过经验分析得出的初步结论,还有其他一些因素可能影响粮食直补效率的提高,如粮食直补制度的目标定位是否合理,粮食直补制度的健全程度,以及沿海与内地、南方与北方的农业自然条件与生产技术水平的差别等。
四、对中国粮食直补政策的相关建议
综上所述,中国粮食主产区的粮食直补政策,在技术效率、规模效率与综合效率等方面存在不同程度的差别,粮食直补政策Malmquist生产率偏低应主要归咎于技术无效率,提高粮食直补生产率应主要依赖于技术进步。据此,本文拟初步提出如下政策建议:
(一)在财政能力可及的范围内提高直补标准,扩大直补规模
由于中国粮食主产区普遍存在粮食直补规模无效率,各级政府应在财政能力可及的范围内重点扩大此类地区的粮食直补规模。由此以促进粮食直补规模达到最优状态,并使粮食直补规模与农业生产规模的配置达到最优状态,从而最大限度地提高粮食直补政策效率。
(二)加强粮食直补信息化建设,简化补贴资金发放程序
提高技术效率是提高粮食直补综合效率的主要着力点,各级政府应加快农民补贴网建设,如确保补贴资金充分借助中国农民补贴网等现有平台,不经过任何中间环节而由“一卡通”渠道直接拨付到种粮农民账户。由此以有效杜绝补贴资金被截留、挪用或克扣的可能性,这也有助于方便各级政府与农民群众对补贴政策与补贴资金的监督与查询等。
(三)充分发挥规模经济优势,不断扩大农业生产规模
农业生产技术的改进、农业生产效率的提高与农业生产规模的集约化程度有关,这就要求各级政府不断扩大农业生产规模,以最大限度地发挥规模经济优势。这不仅局限于粮食直补政策的制度层面的改进,而且意味着各级政府要允许农民群众采取多种形式搞活农业生产,加快农村土地经营权流转以持续调动农民群众扩大农业生产规模的积极性。
(四)推动农业生产技术创新,提高粮食直补资金利用效率
农业生产技术滞后是制约中国农业发展的一个老大难问题,要提高粮食直补资金的利用效率,则务必落实农业生产技术创新,以确保人尽其能、财尽其用。为此,各级政府应加快新农村建设步伐,大力根除农村地区长期养成的赌博、酗酒与
迷信等陋习,大力扶持农业技校、培养农业技术人员与提倡科技兴农等,以确保粮食直补资金用得对、用得好。
(五)因地制宜优化粮食直补制度,甄别制度优化重点
在中国的沿海与内地或南方与北方,农业从业人员数量、生产规模、生产技术与粮食直补规模、直补范围、直补依据乃至直补标准等存在显著差别,导致粮食直补政策的技术效率、规模效率与综合效率并不一致。这就要求各省、区注意因地制宜,区分粮食直补制度的优化重点,根据实际需要确定不同的技术效率、规模效率与综合效率的政策指标。
参考文献
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